導(dǎo)語(yǔ)：行政法制程序化與行政程序法制化研究論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀(guān)點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

［內(nèi)容摘要］行政法制程序化與行政程序法制化是中國(guó)行政法制現(xiàn)代化的必由之路。它首先表現(xiàn)為統(tǒng)一的法典的制定與實(shí)施。行政程序法是中國(guó)行政法制現(xiàn)代化的基石。其理論基礎(chǔ)就是通過(guò)程序?qū)崿F(xiàn)正義，亦即程序正義論；在中國(guó)，則是具體表現(xiàn)為依法行政原則。依法行政實(shí)際上是依程序法行政，亦即通過(guò)行政程序，實(shí)現(xiàn)行政正義。中國(guó)行政程序立法應(yīng)選擇以權(quán)利模式為主兼顧效率的模式。

［關(guān)鍵詞］行政法制行政程序程序正義

所謂行政法制的程序化與行政程序的法制化，實(shí)質(zhì)上是指如何在相互抵觸的各種行政規(guī)范中進(jìn)行最佳選擇，并使這種選擇的決定具有正當(dāng)性和約束性的問(wèn)題。從現(xiàn)象上來(lái)看，它將表現(xiàn)為行政程序法規(guī)范的增加，各種行政程序要件的完備以及行政程序法律意識(shí)的增強(qiáng)與完善，其具體表現(xiàn)則為統(tǒng)一的行政程序法典的制定與實(shí)施。它實(shí)際上也是解決中國(guó)行政法制的現(xiàn)代化問(wèn)題。這一方面是中國(guó)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的需要，另一方面是理論研究的促進(jìn)。而中國(guó)行政法制現(xiàn)代化的具體操作方案的設(shè)計(jì)與實(shí)施，則是兩者的必然結(jié)合。

一、行政程序法是中國(guó)行政法制現(xiàn)代化的基石公正合理的程序是中國(guó)法律現(xiàn)代化的基石。只有具備公正合理程序要件的法制才能協(xié)調(diào)運(yùn)行。合理公正的程序一方面限制了行政官員的肆意和專(zhuān)斷，維持了法律的穩(wěn)定性和自我完整性，另一方面卻給自由選擇了一個(gè)適當(dāng)?shù)目臻g，使法律系統(tǒng)具有更大的可塑性和適應(yīng)力。

在中國(guó)邁向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，價(jià)值中立、操作性強(qiáng)的程序?qū)δ壳敖?jīng)濟(jì)改革中出現(xiàn)的秩序混亂、制度不力的現(xiàn)象是一劑良藥，也是中國(guó)現(xiàn)實(shí)實(shí)現(xiàn)法治主導(dǎo)的最佳選擇。由于程序具有開(kāi)放的結(jié)果和緊束的過(guò)程；隨著程序的展開(kāi)，參加者越來(lái)越受到“程序上的過(guò)去”的拘束，而制度化的契機(jī)也由此形成。程序開(kāi)始于高度不確定的狀態(tài)，但其結(jié)果卻使程序參加者難以抵制，形成一種高度確定化的效應(yīng)。因此，如果我們要實(shí)現(xiàn)有節(jié)度的自由、有組織的民主、有保障的人權(quán)、有制約的權(quán)威、有進(jìn)取的保守這樣一種社會(huì)狀態(tài)的話(huà)，那么，程序法可以作為其制度化最重要的基石。從這個(gè)角度出發(fā)，可以看出，行政法制的程序化與行政程序的法制化是中國(guó)行政法制現(xiàn)代化的必然選擇。

從西方國(guó)家行政改革的經(jīng)驗(yàn)可知，程序問(wèn)題也是行政改革的重要目標(biāo)。西方行政改革的目標(biāo)主要有四個(gè)方面的內(nèi)容，即：預(yù)算、結(jié)構(gòu)、程序和職業(yè)公務(wù)員與政治領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。行政程序改革強(qiáng)調(diào)的是提高行政管理責(zé)任和對(duì)行政行為的監(jiān)督。許多行政改革都既可看成是結(jié)構(gòu)性的，又可看成是程序性的。與預(yù)算改革、特別是與程序改革類(lèi)似，一些最重要的和最有效的行政程序改革往往是縮減行政程序。這可以在減少政府干預(yù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的改革中可以看到，在組織內(nèi)部則可以減少文字工作等繁瑣程序。改革行政程序的目的之一就是廢除那些繁瑣拖拉和高成本代價(jià)的程序，以利于政治領(lǐng)導(dǎo)的快速?zèng)Q策。當(dāng)然，這只是對(duì)具有完善行政程序制度的西方國(guó)家而言。對(duì)于行政程序意識(shí)普遍缺乏的中國(guó)來(lái)說(shuō)，更重要的是如何建立和健全行政程序制度。在這個(gè)過(guò)程中，我們一定要注意吸收一切成功的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)避免走別人走過(guò)的彎路。具體而言，我們?cè)谛姓绦蚪ㄔO(shè)過(guò)程中，首先要注意建立完善的行政程序制度要件，同時(shí)要注意行政程序的繁簡(jiǎn)適度，在公平的前提下達(dá)到效率的目的。

二、中國(guó)行政程序法的理論基礎(chǔ)

關(guān)于中國(guó)行政程序法的理論基礎(chǔ)，首先要解決的是行政法的理論基礎(chǔ)問(wèn)題，其次要解決行政法的基礎(chǔ)理論與中國(guó)行政程序法制現(xiàn)實(shí)的結(jié)合問(wèn)題，同時(shí)還應(yīng)注意行政程序法的抽象理論基礎(chǔ)在中國(guó)的具體實(shí)際的應(yīng)用問(wèn)題。行政法的理論基礎(chǔ)問(wèn)題不僅反映不同類(lèi)型行政法的階級(jí)本質(zhì)和歷史特點(diǎn)，而且直接影響行政法的結(jié)構(gòu)體系和發(fā)展方向。

一般認(rèn)為，資產(chǎn)階級(jí)行政法的理論基礎(chǔ)是三權(quán)分立、依法行政。由此出發(fā)，在西方國(guó)家產(chǎn)生了行政法是保障行政權(quán)還是控制行政權(quán)，亦即行政法是“保權(quán)法”還是“控權(quán)法”的爭(zhēng)論。近年來(lái)，西方出現(xiàn)了一種折衷的觀(guān)點(diǎn)，認(rèn)為行政法既有保權(quán)作用，又有控權(quán)作用，反映了20世紀(jì)以來(lái)行政法的新變化。1983年，有學(xué)者指出，中國(guó)社會(huì)主義行政法學(xué)的理論基礎(chǔ)只能是為人民服務(wù)。對(duì)此，學(xué)界有不同認(rèn)識(shí)，認(rèn)為“為人民服務(wù)”是一個(gè)普遍的政治概念，適用范圍極其廣泛，我們的一切法律、法學(xué)，歸根結(jié)底都是為人民服務(wù)的，惟獨(dú)以此作為行政法學(xué)的理論基礎(chǔ)似乎不夠貼切，行政法學(xué)應(yīng)有更合適的理論基礎(chǔ)。因而指出，中國(guó)行政法學(xué)的理論基礎(chǔ)是馬克思主義政府理論，具體可以概括為：政府由人民產(chǎn)生，政府由人民控制，政府對(duì)人民負(fù)責(zé)，政府與公民之間逐步實(shí)現(xiàn)平等化。這五個(gè)方面構(gòu)成一個(gè)完整的有機(jī)聯(lián)系的整體，成為中國(guó)行政法學(xué)的理論基石。目前，對(duì)行政法理論基礎(chǔ)的研究已突破了“保權(quán)法”與“控權(quán)法”的范疇。有的學(xué)者提出行政法的理論基礎(chǔ)是“平衡論”。這種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，行政法的全部發(fā)展過(guò)程就是行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)從不平衡到平衡的過(guò)程?，F(xiàn)代行政法不應(yīng)是管理法、控權(quán)法，而應(yīng)是“平衡法”，其存在的理論基礎(chǔ)則是“平衡論”。也有學(xué)者對(duì)此持不同意見(jiàn)，認(rèn)為在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，公民與法人的權(quán)利應(yīng)與行政機(jī)關(guān)取得平衡，但非平分秋色，在權(quán)利與權(quán)力之間，應(yīng)以公民與法人的權(quán)利為本位。有學(xué)者提出馬克思主義的“公共權(quán)力論”是行政法的理論基礎(chǔ)。公共權(quán)力論的核心觀(guān)點(diǎn)是認(rèn)為國(guó)家權(quán)力、政府權(quán)力、司法權(quán)力等不是某種特權(quán)或私權(quán)，而是社會(huì)的權(quán)力、人民的權(quán)力；行使這些權(quán)力的機(jī)關(guān)和人員不應(yīng)是凌駕于社會(huì)之上、人民之上的官僚機(jī)器，它們必須是不謀私利、不以權(quán)營(yíng)私的，是全心全意為人民服務(wù)的。對(duì)于“平衡論”，這種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，在行政關(guān)系中，政府和人民之間的權(quán)利義務(wù)在總體上恰恰是以不平等為特征的；從根源上講，政府的權(quán)力正是人民賦予的，在總體上也很難說(shuō)是平衡的。權(quán)利義務(wù)是在法律關(guān)系中和社會(huì)關(guān)系中講的，因此，說(shuō)政府自身和公民自身權(quán)利義務(wù)是平衡的，在理論上似乎很難說(shuō)通。權(quán)利義務(wù)的平衡性、對(duì)應(yīng)性是一切法律關(guān)系包括行政法律關(guān)系的一個(gè)普遍特征，因此，如果說(shuō)權(quán)利義務(wù)的平衡是行政法的理論基礎(chǔ)，那么，它同時(shí)也是如民法等其它法的理論基礎(chǔ)，這樣它也就不成為某一特定法的理論基礎(chǔ)了。誠(chéng)如公共權(quán)力論者所言，作為部門(mén)法的理論基礎(chǔ)，必須既能解釋其特殊性，又能解釋其共同性和普遍本質(zhì)。作為行政法的理論基礎(chǔ)，必須能夠正確地解釋行政法的本質(zhì)、功能；必須是行政法作為一種部門(mén)法賴(lài)以建立其體系，因而也是行政法學(xué)的基本范疇、原理和體系賴(lài)以建立的理論基礎(chǔ)；必須能夠揭示行政法產(chǎn)生、發(fā)展的客觀(guān)規(guī)律。由此可見(jiàn)，無(wú)論是平衡論還是公共權(quán)力論都不能達(dá)到這些要求。平衡論強(qiáng)調(diào)公民權(quán)利與國(guó)家行政權(quán)力的平衡，忽視了公民的權(quán)利本位問(wèn)題，與近代民主政治的基本觀(guān)點(diǎn)不符。公共權(quán)力論克服了平衡論的缺陷，但也沒(méi)有顯示其作為行政法專(zhuān)有理論基礎(chǔ)的特色。按照公共權(quán)力論，把其作為憲法的理論基礎(chǔ)也不是沒(méi)有道理。當(dāng)然，公共權(quán)力論提出法律對(duì)國(guó)家權(quán)力特別是對(duì)行政權(quán)力的限制作用，對(duì)我們有借鑒作用。

從當(dāng)代行政法的發(fā)展來(lái)看，一般都是沿著對(duì)國(guó)家行政權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)進(jìn)行規(guī)范和限制這個(gè)軌道前進(jìn)的。從另一方面講，就是對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)。這也是行政程序法越來(lái)越受到重視的原因。行政程序法更是如此。例如，有的學(xué)者認(rèn)為，行政程序法在指導(dǎo)思想上主要是限制和約束行政機(jī)關(guān)，防止行政權(quán)力的濫用，保障行政相對(duì)人的權(quán)益。而行政程序法所應(yīng)體現(xiàn)的指導(dǎo)思想和價(jià)值，是建立行政程序的邏輯起點(diǎn)：通過(guò)行政程序，實(shí)現(xiàn)行政正義，亦即程序正義論。這實(shí)際上是指出了中國(guó)行政程序法的理論基礎(chǔ)。對(duì)行政權(quán)力的規(guī)范和限制，是法治原則在行政法領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。法治領(lǐng)域的依法治國(guó)，在行政法治領(lǐng)域，就具體表現(xiàn)為依法行政。它與英國(guó)的自然公正原則、美國(guó)的正當(dāng)法律程序原則、德法等國(guó)的行政法治原則一樣，都是程序正義論的體現(xiàn)，構(gòu)成中國(guó)行政程序法的理論基礎(chǔ)。

三、中國(guó)行政程序法的基本原則

行政程序法的基本原則是指貫穿于所有行政程序法規(guī)范的基本準(zhǔn)則和內(nèi)在精神。中國(guó)行政程序法的基本原則涉及到行政程序法與行政實(shí)體法的基本原則的區(qū)別問(wèn)題。

從英美法來(lái)看，其行政法主要是指行政程序法，無(wú)所謂兩者的區(qū)別［①］。就中國(guó)而言，兩者的基本原則

都相互適應(yīng)，因?yàn)樾姓?shí)體法與行政程序法在內(nèi)容上往往互有交叉、不可分割。而只是兩者的側(cè)重點(diǎn)不同而已。具體看來(lái)，行政程序法的基本原則更側(cè)重于形式上的公開(kāi)性、公正性；行政實(shí)體法的基本原則則更側(cè)重于實(shí)體的效率性和公正性。另外，還需解決的問(wèn)題是行政程序法的理論基礎(chǔ)與基本原則的關(guān)系問(wèn)題。從內(nèi)容上來(lái)看，兩者具有交叉融合關(guān)系，但前者指的是理論前提或理論原點(diǎn)、出發(fā)點(diǎn)，又具有一定的行為目的性，后者則是指行為準(zhǔn)則，是對(duì)理論基礎(chǔ)的進(jìn)一步闡發(fā)和規(guī)范化，也是理論基礎(chǔ)的具體表現(xiàn)。

目前理論界對(duì)行政程序法的基本原則與行政程序的基本原則并未作嚴(yán)格區(qū)分。一般情況下，行政程序法的基本原則應(yīng)包括行政民主原則、行政法治原則、行政公平原則、行政效率原則、行政公開(kāi)原則。

（1）行政民主原則。是指行政必須貫穿民主精神、體現(xiàn)民主意志、符合民主要求。行政民主原則要求行政程序法的內(nèi)容更注重于行政民主化和對(duì)公民民主權(quán)利的保障。必須從保障公民民主權(quán)利的角度出發(fā)，通過(guò)對(duì)行政主體職責(zé)、權(quán)限、行為方式的規(guī)范，對(duì)行政權(quán)的運(yùn)行進(jìn)行控制、監(jiān)督。行政民主化要求以法律規(guī)范行政，以法律為最高行政依據(jù)，并保證行政主體獨(dú)立行使行政權(quán)。這就必須健全行政立法程序，使行政機(jī)關(guān)有法可依，避免其行使法外權(quán)力。在以法律規(guī)定國(guó)家行政機(jī)關(guān)職權(quán)的同時(shí)，要明確其職責(zé)、權(quán)限、相應(yīng)的責(zé)任、義務(wù)及其行為方式、步驟。中國(guó)行政程序法作為上層建筑的一部分建立在以公有制為核心的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上，應(yīng)具有內(nèi)容豐富、范圍廣泛的特點(diǎn)，與公民的權(quán)益有十分密切的聯(lián)系。廣大公民要求用行政程序法作為國(guó)家行政管理的基本規(guī)范，切實(shí)保障并發(fā)展自己的合法權(quán)益，必然要求運(yùn)用行政程序法把自己的利益穩(wěn)定下來(lái)。

（2）行政法治原則。是指行政程序法必須貫穿法治精神，實(shí)行依法行政。行政法治原則是中國(guó)行政程序法的基本原則，它是法治原則在行政程序法領(lǐng)域的具體運(yùn)用，是依法行政原理的具體體現(xiàn)。行政法治原則可以分解為行政合法原則與行政合理原則，兩者構(gòu)成行政程序法的柱石。行政合法原則解決行政行為的合法與非法問(wèn)題；行政合理原則則是解決行政行為是否適當(dāng)?shù)膯?wèn)題。

（3）行政公平原則。是指行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政行為時(shí)要在程序上平等對(duì)待行政相對(duì)人各方，排除各種可能造成不平等或偏見(jiàn)的因素。行政公平原則還可以作廣義理解，即包括保障行政相對(duì)人程序上的所有原則和制度，諸如公開(kāi)原則、參與原則及其中的咨詢(xún)制度、聽(tīng)證制度等。行政公平原則是現(xiàn)代行政程序法最基本的原則，是行政民主化的必然要求。因此，各國(guó)行政程序法都貫穿這一原則。而與行政公開(kāi)原則相比，行政公平原則具有較強(qiáng)的實(shí)體性和目的性，行政公開(kāi)原則則具有較強(qiáng)的形式性和手段性。但兩者在實(shí)質(zhì)上是相同的，都是程序正義論的具體表現(xiàn)，是實(shí)現(xiàn)程序正義的具體原則。

（4）行政效率原則。是指為了保證行政活動(dòng)的高效率，行政程序的各個(gè)環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)有時(shí)間上的限制。例如

，超過(guò)時(shí)限即構(gòu)成違法，此即所謂時(shí)效制度。另外，為了在不損害行政目的的前提下使行政程序簡(jiǎn)便易行，有的國(guó)家［②］建立了簡(jiǎn)易行政程序、緊急處置程序等制度，其目的也是提高行政效率。還有格式化行政程序制度，即行政行為應(yīng)當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，尤其是各種法律文書(shū)如記錄、裁定書(shū)等應(yīng)依法律作出統(tǒng)一的格式規(guī)定，這不僅保證當(dāng)事人享有法律上的平等權(quán)，也是提高行政效率的重要制度。另外，對(duì)行政行為順序性的要求也是行政效率原則的一個(gè)重要內(nèi)容。行政程序的各項(xiàng)制度表現(xiàn)為一定的順序性。如果違反了法律規(guī)定的順序，應(yīng)當(dāng)是程序違法。順序性是行政程序?qū)崿F(xiàn)性的表現(xiàn)和要求之一，其實(shí)質(zhì)在于保證行政程序的合理運(yùn)用，防止因時(shí)間上的差異而使行政程序徒有虛名。

（5）行政公開(kāi)原則。是指對(duì)重要的行政行為、與公民權(quán)利義務(wù)直接相關(guān)的行政行為，要通過(guò)一定的行政

程序讓公民了解。這些行政行為主要是制定行政規(guī)范、作出行政處理和行政處罰決定、實(shí)施行政強(qiáng)制、執(zhí)行行政裁決的行為。行政公開(kāi)原則實(shí)際上是行政程序法的特有原則，也是行政程序法區(qū)別于行政實(shí)體法的根本標(biāo)志。它是政治活動(dòng)公開(kāi)化在行政程序上的體現(xiàn)，是公民參政權(quán)的延伸。行政行為的公開(kāi)化有利于提高公民對(duì)行政機(jī)關(guān)的信任度，并使公民能夠監(jiān)督行政主體是否依法行政，從而幫助克服官僚主義，同時(shí)也保障公民對(duì)政府工作的監(jiān)督。行政公開(kāi)是“二戰(zhàn)”以來(lái)現(xiàn)代各國(guó)行政法制發(fā)展的趨勢(shì)，而以美國(guó)最為典型。美國(guó)有關(guān)行政公開(kāi)的法律主要有：《情報(bào)自由法》、《陽(yáng)光下的政府法》和《會(huì)議公開(kāi)法》［③］。其目的，一是強(qiáng)化民主政治；二是防止貪污腐化。民主政治使公民能夠參與行政、監(jiān)督行政。要監(jiān)督政府首先要了解它。行政公開(kāi)是監(jiān)督行政的基本前提，沒(méi)有行政公開(kāi)就沒(méi)有監(jiān)督行政。行政公開(kāi)不充分，監(jiān)督行政也不會(huì)完整。貪污腐化是在黑暗之處發(fā)生的，一旦公開(kāi)暴露，即如冰雪遇陽(yáng)光而融化。行政公開(kāi)與新聞自由的結(jié)合會(huì)給任何有貪污腐化企圖者以巨大的威懾，稍有不慎便會(huì)暴露在整個(gè)社會(huì)輿論的強(qiáng)大譴責(zé)之下，到頭來(lái)不是被追究法律責(zé)任便是被迫引咎辭職。而且，從行政公開(kāi)與行政民主、行政法治、行政公平、行政效率的關(guān)系也可以看出，行政公開(kāi)原則在各項(xiàng)原則中都有一定的表現(xiàn)，而且它們也在一定程度上對(duì)行政公開(kāi)原則有所要求。行政公開(kāi)原則表現(xiàn)于行政程序法的各項(xiàng)原則和各項(xiàng)具體制度中?？梢哉f(shuō)，行政公開(kāi)原則是行政程序法的生命。而對(duì)行政公開(kāi)原則的強(qiáng)調(diào)和重視，也是現(xiàn)代行政程序法發(fā)展的必然趨勢(shì)。

四、中國(guó)行政程序法的目標(biāo)模式及其選擇

行政程序法的目標(biāo)模式是指制定行政程序法所要達(dá)到的目標(biāo)以及與此相關(guān)的體系。行政程序法可以發(fā)揮多方面的功能，但立法者可以作若干選擇。立法者對(duì)行政程序的不同選擇，形成了不同的行政程序法目標(biāo)模式。

中國(guó)行政程序法的目標(biāo)模式及其選擇，一方面取決于中國(guó)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，另一方面受行政法學(xué)理論研究的重大影響。學(xué)界主要有兩種觀(guān)點(diǎn)，對(duì)行政程序法的目標(biāo)模式提出了不同意見(jiàn)。第一種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，行政程序法的目標(biāo)模式包括控制模式、效率模式與權(quán)利模式三種?？刂颇Ｊ绞且钥刂葡录?jí)行政機(jī)關(guān)為宗旨而制定行政程序法，并形成相應(yīng)的體系。效率模式是以提高行政效率為宗旨而制定行政程序法，并形成相應(yīng)的程序體系。權(quán)利模式以保障行政相對(duì)人的權(quán)益為宗旨而制定行政程序法，并形成相應(yīng)的體系。第二種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，行政程序法可以分為控權(quán)模式、保權(quán)模式和效率模式三種?？貦?quán)模式行政程序法的宗旨是限制和制約行政主體行使職權(quán)，防止行政主體濫用權(quán)力。其理論基礎(chǔ)是三權(quán)分立，目的是將行政機(jī)關(guān)置于立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)控制之下，以促使依法行政。保權(quán)模式行政程序法的宗旨是以行政相對(duì)人在行政程序中的程序權(quán)利為重心。效率模式行政程序法的宗旨是提高行政效率。它是基于行政管理對(duì)效率的要求而產(chǎn)生。

上述兩種觀(guān)點(diǎn)都有一定的合理性，但也都存在著分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問(wèn)題，而且，其各個(gè)目標(biāo)模式之間在邏

輯上也不嚴(yán)密，具有兼容性。第一種觀(guān)點(diǎn)提出的控制模式并不具有現(xiàn)代行政程序法理論上的意義。它只是具有封建專(zhuān)制時(shí)代的吏治特色，而以中國(guó)封建時(shí)代的宋、明時(shí)期為代表。效率模式和權(quán)利模式則表明了當(dāng)代行政程序法目標(biāo)模式的兩種發(fā)展傾向。第二種是將行政程序法的目標(biāo)模式分為控權(quán)模式和保權(quán)模式，反映了一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面。實(shí)際上，任何意義上的現(xiàn)代行政程序法及其實(shí)質(zhì)表現(xiàn)不外乎兩個(gè)方面：一是對(duì)行政權(quán)的控制；二是對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利的保障。所以，所謂控權(quán)模式與保權(quán)模式的區(qū)分，只不過(guò)是一而二、二而一的關(guān)系，實(shí)際上是同一模式，是同一問(wèn)題的兩個(gè)方面。它們都可以歸納為權(quán)利模式。而且，控權(quán)模式與保權(quán)模式的劃分在無(wú)形中也易使人誤解，因?yàn)榘雌湓?，控?quán)之“權(quán)”為“行政權(quán)”，保權(quán)之“權(quán)”為“行政相對(duì)人權(quán)利”。而且，一般意義上講，保權(quán)之“權(quán)”也可理解為“行政權(quán)”。至于效率模式，自然是與權(quán)利模式相對(duì)而言。實(shí)際上，世界各國(guó)的行政程序法，也都不外乎權(quán)利模式與效率模式這兩種模式。當(dāng)然，也沒(méi)有哪個(gè)國(guó)家實(shí)行純粹的單一模式，而只是以何者為重而已。

權(quán)利模式和效率模式體現(xiàn)了行政程序法所追求的兩個(gè)目標(biāo)，即公民權(quán)利保障的增強(qiáng)和行政效率的提高。兩

者存在著極為密切的關(guān)系，放棄任何一個(gè)方面都難以使行政程序正常運(yùn)行。但是二者又存在著一定的矛盾和沖突。它們之間相互對(duì)立、相互制約，顧全一個(gè)目標(biāo)，難免犧牲或否定另一目標(biāo)。因而，在目標(biāo)模式的選擇上，單純選擇一種模式的情況比較少見(jiàn)，大都是以一種模式為主，兼顧他種模式。

二次世界大戰(zhàn)以來(lái)，各國(guó)紛紛制定統(tǒng)一的行政程序法典。其目標(biāo)模式的選擇一般有兩種情況：一是偏重權(quán)

利模式，重在表現(xiàn)公民權(quán)利，如美國(guó)行政程序法；二是權(quán)利模式與效率模式并重，既注重保障公民權(quán)利，又注重提高行政效率，如西班牙和奧地利的行政程序法。這種情況的出現(xiàn)，一是由于行政權(quán)力的膨脹，需要對(duì)行政職權(quán)加以限制，而其根本的辦法是擴(kuò)大公民的參與機(jī)制，賦予公民以自救的手段；二是由于公民權(quán)利意識(shí)的強(qiáng)化，人們不滿(mǎn)足于事后的救濟(jì)，而要求在行政行為之前或行政行為的過(guò)程中預(yù)防行政機(jī)關(guān)對(duì)公民權(quán)益的侵犯；三是民主政治的發(fā)展，要求國(guó)家權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)的公開(kāi)化，增強(qiáng)公眾的知情權(quán)，擴(kuò)大公眾對(duì)行政機(jī)關(guān)的直接監(jiān)督范圍。因而，中國(guó)行政程序法目標(biāo)模式的選擇，在運(yùn)用行政程序法基本原理、適應(yīng)當(dāng)代歷史潮流的前提下，要從中國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)。而從中國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，首先，公民的權(quán)利意識(shí)不強(qiáng)。形成這一現(xiàn)狀的原因是沉重的，而且一時(shí)難以有較大的改觀(guān)。其次，由于行政權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)不良，造成行政效率低下。形成這種局面的原因既有歷史的原因，也有現(xiàn)實(shí)的原因，近期內(nèi)也難以使行政機(jī)關(guān)的行政效率有一個(gè)較大的提高。第三，行政法理論、特別是行政程序法理論的研究還不夠成熟，需要進(jìn)一步的加強(qiáng)和完善。

根據(jù)上述情況，中國(guó)行政程序法應(yīng)選擇以權(quán)利模式為主、兼顧行政效率的模式。這種模式既可以保護(hù)公民在行政程序中的合法權(quán)益，保障其監(jiān)督國(guó)家行政機(jī)關(guān)活動(dòng)的權(quán)利，真正體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的憲法原則，又可以改善中國(guó)行政效率低下的狀況。

①王名揚(yáng)將美國(guó)行政制度的基本原則概括為聯(lián)邦主義、分權(quán)原則、法律平等保護(hù)原則和法治原則；認(rèn)為這幾個(gè)原則是美國(guó)憲法的原則，支配美國(guó)全部行政活動(dòng)，當(dāng)然也支配美國(guó)的行政制度。上述原則固然可以作為美國(guó)行政程序法的基本原則，但只是反應(yīng)了美國(guó)憲法的共性，而沒(méi)有反應(yīng)出作為美國(guó)行政程序法基本原則的個(gè)性。參見(jiàn)王名揚(yáng)：《美國(guó)行政法》，中國(guó)法制出版社1995年版，第77頁(yè)。

②德國(guó)、法國(guó)等大陸法系國(guó)家的行政程序法比較重視行政效率的提高。它們對(duì)公平行政、善良行政與效率行政的融合，超過(guò)了普通法國(guó)家。從各國(guó)行政程序法的內(nèi)容來(lái)看，其行政行為對(duì)正式行政程序的適用，遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于對(duì)非正式行政程序的適用。這也是行政效率原則的一個(gè)突出表現(xiàn)。

③參見(jiàn)楊士林：《美國(guó)行政公開(kāi)的法律規(guī)定》，載《行政法學(xué)研究》1993年第4期；王名揚(yáng)：《美

國(guó)行政法》，中國(guó)法制出版社1995年版，第953～956頁(yè)。

［參考文獻(xiàn)］

［1］許崇德、皮純協(xié)：《新中國(guó)行政法學(xué)研究綜述》，法律出版社1991年版。

［2］羅豪才：《行政法學(xué)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1989年版。

［3］王名揚(yáng)：《美國(guó)行政法》，中國(guó)法制出版社1995年版。