摘要：公共治理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容。政策協(xié)商主體的包容性、參與的廣泛性以及議題的開放性，耦合了公共治理平等性、公共性和多元性的價(jià)值旨?xì)w，并與公共治理構(gòu)成了實(shí)踐互補(bǔ)。但是，長期存在的政府權(quán)力中心思維慣性、協(xié)商主體價(jià)值本位思想、多元文化沖突和分歧等問題所導(dǎo)致的主體間話語權(quán)不對(duì)稱、政策公共性缺失以及對(duì)多元利益兼顧失敗的情況，構(gòu)成了對(duì)政策協(xié)商治理成效實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)考驗(yàn)。為此，需要從政府法律權(quán)威與制度規(guī)范構(gòu)筑、社會(huì)民主氛圍與公民社會(huì)培育、公民理性思維與協(xié)商能力提升三個(gè)方面，推動(dòng)政策協(xié)商在公共治理實(shí)踐中的自洽與融合。

關(guān)鍵詞：政策協(xié)商；公共治理；價(jià)值耦合；路徑調(diào)適

治理現(xiàn)代化是國家現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)路徑，中國特色協(xié)商民主的廣泛、多層、制度化發(fā)展為公共治理的優(yōu)化提供了現(xiàn)實(shí)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和路徑選擇?！皬膶?shí)踐和運(yùn)作的層次看，協(xié)商民主可以分為宏觀層面的政治協(xié)商、中觀層面的政策協(xié)商、微觀層面的社會(huì)協(xié)商?！保?］其中，宏觀層面的政治協(xié)商是公共治理頂層設(shè)計(jì)的民主方式，中觀層面的政策協(xié)商是公共治理的制度選擇，微觀層面的社會(huì)協(xié)商是公共治理的主體拓展，三者共同構(gòu)成了當(dāng)代中國公共治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，且使其優(yōu)勢(shì)變得獨(dú)特。以政策協(xié)商主體多元平等原則為基礎(chǔ)，以公共價(jià)值追求為導(dǎo)向，以多元利益實(shí)現(xiàn)為旨?xì)w，對(duì)推動(dòng)政策協(xié)商在公共治理實(shí)踐中的自洽與融合，進(jìn)而推動(dòng)中國特色協(xié)商民主的深入發(fā)展有重要的實(shí)踐價(jià)值，而且對(duì)優(yōu)化公共治理實(shí)踐，建構(gòu)全社會(huì)共建共治共享的治理格局，實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

一、政策協(xié)商與公共治理實(shí)踐的價(jià)值耦合

公共治理的價(jià)值理念要求政府與社會(huì)多元力量進(jìn)行通力合作，多元主體在平等的基礎(chǔ)上參與政策議程，展開對(duì)話、交流、溝通，使制定的公共政策能夠更好地解決公共事務(wù)以及最大化地實(shí)現(xiàn)公共利益。政策協(xié)商的民主特質(zhì)與公共治理的價(jià)值訴求相契合，協(xié)商主體的包容性摒除了治理主體身份的單一性和地位的不平等性，廣泛的公民參與和公眾選擇增進(jìn)了公共治理參與主體和討論內(nèi)容的公共性，協(xié)商取向的多元性拓展了公共治理的價(jià)值多元化要求，這樣的價(jià)值耦合在一定程度上消解了公共治理的理想性特征，從而增強(qiáng)了公共治理的實(shí)踐可能。（一）政策協(xié)商主體的包容性有利于凸顯公共治理主體的多元性要求?，F(xiàn)代社會(huì)的高度動(dòng)態(tài)化和高度不確定性使得社會(huì)公共事務(wù)變得極其復(fù)雜，在公共領(lǐng)域，靠單一組織或個(gè)體的資源和能力難以解決復(fù)雜的社會(huì)公共問題，因此，需要多元主體的合作解決?！爸卫硎钦螄遗c公民社會(huì)的合作、政府與非政府的合作、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作?！保?］6公共治理的核心理念是在對(duì)公共問題解決中引入多元主體。政府部門和非政府部門（私營部門、第三部門以及公民個(gè)人）在公正、開放、平等的原則下共同參與，就某些共同關(guān)切的公共利益或公共事務(wù)展開協(xié)商、對(duì)話與合作，并最終達(dá)成共識(shí)，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的合作治理。由此可見，多元主體構(gòu)成了公共治理的基本訴求。政策協(xié)商作為協(xié)商民主的中觀實(shí)踐，天然具有主體多元和平等對(duì)話的價(jià)值意蘊(yùn)，憑借其在具體公共政策制定和執(zhí)行過程中所創(chuàng)造出來的協(xié)商場(chǎng)域，包容性地實(shí)現(xiàn)包括政府部門、私營部門、第三部門以及公民個(gè)人在內(nèi)的多元主體之間的自由平等對(duì)話，從而使其與公共治理的主體多元性價(jià)值追求理念相契合。政策協(xié)商的包容性要求賦予每一個(gè)受政策影響的成員以平等的意見表達(dá)權(quán)和參與決策的機(jī)會(huì)，成員之間在交流、對(duì)話的協(xié)商過程中，理解彼此的期望與需要，消解彼此之間的對(duì)立和沖突，有效應(yīng)對(duì)來自多元文化對(duì)話間的某些核心認(rèn)知問題，并達(dá)成共識(shí)。多元主體共同參與政策協(xié)商過程，有利于破解政府在應(yīng)對(duì)千變?nèi)f化的社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r中的失靈困境，改變傳統(tǒng)政府部門“包辦式”“全能式”地做出公共決策的現(xiàn)狀，克服傳統(tǒng)政治實(shí)踐中主體身份的單一性和地位不平等性，為公共事務(wù)的管理以及公共問題的解決提出更加合理的、契合多主體共同意愿的解決方法，從而最大限度地體現(xiàn)公共治理多元平等的價(jià)值內(nèi)涵。（二）政策協(xié)商參與的廣泛性有利于生成公共治理價(jià)值的公共性訴求。公共治理關(guān)注的主要命題是“如何在日益多樣化的政府組織形式下保護(hù)公共利益，如何在有限的財(cái)政資源下以靈活的手段回應(yīng)社會(huì)的公共需求。”［3］在治理目標(biāo)上，公共治理涉及民主、效率、合法性和公共利益等基本問題，其中，最根本的是對(duì)公共利益目標(biāo)的追求，即對(duì)公共性的實(shí)現(xiàn)。政府以公眾為服務(wù)對(duì)象，在公共政策議程中要求公民參與和協(xié)商，對(duì)公共價(jià)值進(jìn)行認(rèn)定，并承擔(dān)公共責(zé)任和公共義務(wù)，這些公共領(lǐng)域中的共識(shí)問題，以及所要實(shí)現(xiàn)的公共利益就是公共治理所要實(shí)現(xiàn)的公共性，并最終以公共政策的形式得以實(shí)現(xiàn)?！皩?duì)公共政策而言，對(duì)公共利益的維護(hù)與追求就是公共性的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵?！保?］作為體現(xiàn)政府意志的公共產(chǎn)品，公共政策能在多大程度上實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公共利益，也成為衡量公共政策正當(dāng)性與合理性的根本標(biāo)準(zhǔn)?！皡f(xié)商民主的真諦不是討價(jià)還價(jià)，而是增強(qiáng)公共性。”［5］政策協(xié)商通過政府向公民拓寬民主渠道的方式，在決策制定以及執(zhí)行過程中促進(jìn)公民積極參與，以公民的廣泛參與和公眾選擇過程彌補(bǔ)了以往政策公共性的缺失，使公共政策緊緊圍繞著公共利益這個(gè)核心主軸來體現(xiàn)自身的影響，并克服傳統(tǒng)政府管理模式中存在的“封閉式和隱蔽式議程”等政策壟斷弊病，最大限度地保障公共利益的實(shí)現(xiàn)。盡管在這個(gè)過程中公共政策結(jié)果仍然會(huì)受到政府自利性偏好的影響，但是，通過政策民主的方式，政府部門、社會(huì)組織、人民群眾共同對(duì)公共事務(wù)所展開的討論、協(xié)商過程，“其基礎(chǔ)是必須保證本質(zhì)上的公共利益保護(hù)”［6］65。從邏輯理論共性來看，政策協(xié)商作為協(xié)商民主的重要組成部分，增強(qiáng)政策公共性也是其本質(zhì)屬性；從個(gè)體實(shí)踐特性來看，政策協(xié)商是對(duì)社會(huì)公共資源進(jìn)行有效配置、對(duì)公共利益進(jìn)行合理分配的政策過程，公共性仍是其基本追求與目標(biāo)指向。因此，無論是理論層面還是實(shí)踐層面，政策協(xié)商過程就是政策公共性的構(gòu)建過程，政策協(xié)商的本質(zhì)屬性增進(jìn)了公共治理公共性價(jià)值的實(shí)現(xiàn)可能。（三）政策協(xié)商議題的開放性有利于實(shí)現(xiàn)公共治理利益的多元化訴求。“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切都同他們的利益有關(guān)”［7］243，利益是治理主體開展公共行動(dòng)的基本出發(fā)點(diǎn)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)下，現(xiàn)代社會(huì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、分配方式、文化價(jià)值觀等都呈現(xiàn)出多元化的顯著特征，這使得不同群體之間的利益關(guān)系變得更加復(fù)雜，多元主體的利益訴求也朝著更加多樣化的方向發(fā)展，全社會(huì)形成了利益取向多極化、利益主體多元化的局面。公共治理建立在“眾多不同利益共同發(fā)揮作用的領(lǐng)域”，是政府部門與私人部門以及社會(huì)公民等多元主體之間的良好合作。在價(jià)值層面，公共治理不僅追求“自由、公平、正義、平等和回應(yīng)性”等基本的民主價(jià)值，同時(shí)也關(guān)注在多重矛盾下的多重利益實(shí)現(xiàn)問題，特別是強(qiáng)調(diào)在利益集聚和整合的過程中要避免弱勢(shì)群體的利益流失，利益多元化成為公共治理的基本內(nèi)涵。“從協(xié)商民主的本質(zhì)看，多元化是協(xié)商民主產(chǎn)生的前提和基礎(chǔ)”［5］。作為一種民主治理形式，政策協(xié)商尊重各種不同的利益，承認(rèn)多元社會(huì)的多元利益沖突與分歧，利益多元化成為政策協(xié)商的內(nèi)在旨?xì)w。這種多元訴求可以從兩個(gè)方面理解：其一，從政策協(xié)商議題來看，其涉及社會(huì)、科技、教育、人口、環(huán)境、文化等廣泛領(lǐng)域，更涉及每一領(lǐng)域中的諸多問題。其二，從政策協(xié)商主體來看，政策協(xié)商是政府、公共部門、市場(chǎng)組織、社會(huì)公民等多元主體共同參與的過程，當(dāng)涉及不同的公共政策問題時(shí)，參與主體也相應(yīng)轉(zhuǎn)換為不同類型的志愿組織、不同行業(yè)的企業(yè)協(xié)會(huì)或者來自不同行業(yè)、不同地域、不同階層、不同文化水平、不同收入、不同年齡層次的民眾。政策協(xié)商參與主體和議題選擇的不同，其所要實(shí)現(xiàn)的利益訴求自然產(chǎn)生多元化的差異。同時(shí)，政策協(xié)商過程突破了傳統(tǒng)決議過程中單純的“少數(shù)服從多數(shù)”原則的限制，使得少數(shù)利益群體的合理訴求得到尊重和采納，最大限度地兼顧了各方的利益訴求，實(shí)現(xiàn)公共治理的價(jià)值多元化目標(biāo)。

二、政策協(xié)商在公共治理實(shí)踐中的現(xiàn)實(shí)困境

二、選擇性協(xié)商

我市在設(shè)計(jì)每年一度帥教育督導(dǎo)綜合評(píng)估方案時(shí)，以剛性指標(biāo)為主，輔以柔性指標(biāo)。柔性指標(biāo)權(quán)重較大，占到評(píng)估權(quán)重的o．25。

剛性指標(biāo)是基礎(chǔ)性指標(biāo)和教育質(zhì)量指標(biāo)，體現(xiàn)辦學(xué)的基礎(chǔ)條件和基本要求，主要包括設(shè)施條件、教育經(jīng)費(fèi)、行政管理、教學(xué)管理、入學(xué)率、鞏固率、德智體美質(zhì)量等。這些剛性的評(píng)估指標(biāo)構(gòu)成評(píng)估方案的主體。

柔性指標(biāo)是指評(píng)估方案中的“選擇性指標(biāo)”，分“工作創(chuàng)新”和‘學(xué)校個(gè)性”兩指標(biāo)。它是依據(jù)全市教育工作要點(diǎn)列出的“菜單”、被評(píng)估學(xué)校根據(jù)自身的發(fā)展規(guī)劃和教育條件從中選擇最適合自己的優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目。指標(biāo)是整個(gè)評(píng)估方案的重要組成部分。

“工作創(chuàng)新”指標(biāo)提供了“校內(nèi)閉路電視系統(tǒng)”、“多媒體教室”、”電子(聲像)閱覽室’、“優(yōu)化圖書室”、“校舍建設(shè)”、“校園場(chǎng)地建設(shè)”八個(gè)項(xiàng)目。被評(píng)學(xué)?？筛鶕?jù)本校實(shí)際重點(diǎn)選擇其中的4項(xiàng)，只要學(xué)校在年內(nèi)投入達(dá)到評(píng)估要求就可賦分，改變了過去只用國家標(biāo)準(zhǔn)來評(píng)估學(xué)校，達(dá)到什么級(jí)別標(biāo)準(zhǔn)就記相應(yīng)分?jǐn)?shù)的做法，促使經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)較好的學(xué)校在達(dá)標(biāo)后能夠保持持續(xù)投入的欲望。而經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)較差的學(xué)校，在某些設(shè)施配備上有—定的難度。只用規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)去衡量它的投入，很容易傷害它的積極性。給學(xué)校提供“菜單式”工作創(chuàng)新項(xiàng)目，可以讓經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的學(xué)校達(dá)到一個(gè)踮踮腳就能達(dá)到的目標(biāo)，一步步提升辦學(xué)條件。

“個(gè)性發(fā)展”指標(biāo)作為引領(lǐng)學(xué)校發(fā)展的增長點(diǎn)與切入點(diǎn)，目的是為了打破“千校一面”的狀況，促使學(xué)校在達(dá)到常規(guī)要求的基礎(chǔ)上，立足自身發(fā)展實(shí)際，借助某一方面的優(yōu)勢(shì)，積極探索，厚積薄發(fā)，逐步形成自己獨(dú)特的、優(yōu)化的、穩(wěn)定的教育特征和風(fēng)格，評(píng)介方案圍繞學(xué)科教學(xué)、體育工作、藝術(shù)教育、思想道德建設(shè)、特長發(fā)展等設(shè)汁了供學(xué)校選擇的七個(gè)大的項(xiàng)目。學(xué)校要突出個(gè)性，發(fā)展特色，必須聯(lián)系本校實(shí)際，從設(shè)施條件、師資力量、教學(xué)優(yōu)勢(shì)、社會(huì)資源等力面多角度、全方位地研究和分析，準(zhǔn)確定位本校已具備的個(gè)性優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)，椐此認(rèn)真細(xì)致地規(guī)劃和實(shí)施下一步的工作。設(shè)計(jì)‘菜單”式指標(biāo)，供學(xué)校自主選擇，這種評(píng)估方式探受被評(píng)估單位的歡迎，實(shí)施效果非常明顯。

摘要：微型公眾是由科學(xué)抽樣產(chǎn)生的公民代表組成的協(xié)商論壇。它們具有（近乎）隨機(jī)抽樣、普通公民參與、公開協(xié)商的共性特征，但是不同類型的微型公眾在參與者的人數(shù)和產(chǎn)生方式、活動(dòng)的持續(xù)時(shí)間和環(huán)節(jié)、輸出的形式和接受者以及運(yùn)行成本等方面仍存在一些重要差異。在實(shí)踐中，微型公眾發(fā)揮了決策、咨詢、信息、指導(dǎo)、測(cè)試、合法化、教育和監(jiān)督等功能作用。但從總體上看，協(xié)商結(jié)果是否對(duì)公共政策產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性影響，仍是微型公眾面臨的艱難考驗(yàn)。從應(yīng)然層面分析該問題，主要存在樂觀派、批判派和折中派三種觀點(diǎn)。所持的折中觀點(diǎn)一方面認(rèn)為微型公眾的政治影響應(yīng)因其發(fā)起動(dòng)因和嵌入的權(quán)力配置而異，另一方面認(rèn)為應(yīng)由一個(gè)協(xié)商系統(tǒng)而不是一個(gè)單一的微型公眾做出具有約束力的集體決定。

關(guān)鍵詞：微型公眾；主要特點(diǎn)；功能作用；協(xié)商系統(tǒng)

20世紀(jì)90年代，西方民主理論以協(xié)商轉(zhuǎn)向著稱。在這種協(xié)商轉(zhuǎn)向后，最關(guān)鍵的議題是協(xié)商民主的制度化，即如何在現(xiàn)實(shí)世界實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主的規(guī)范性理想。為此，西方協(xié)商民主人士進(jìn)行了諸多探索，如通過政治改革提高現(xiàn)有政治機(jī)構(gòu)的協(xié)商性、通過特設(shè)論壇創(chuàng)造新的協(xié)商空間、通過話語傳播和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)等實(shí)現(xiàn)大眾協(xié)商，甚至通過移情想象實(shí)現(xiàn)每個(gè)人的內(nèi)部協(xié)商等。微型公眾，作為一種特設(shè)的公民協(xié)商論壇，從概念和規(guī)范上說，似乎可以為西方反協(xié)商的大眾政治和競(jìng)爭(zhēng)精英主義提供一劑良藥；而從方法上說，具有準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)性質(zhì)，其協(xié)商過程和結(jié)果易于觀察、記錄和分析，所以，它們激發(fā)了西方協(xié)商民主人士的極大興趣，受到了越來越復(fù)雜的經(jīng)驗(yàn)分析。本文基于西方協(xié)商民主理論和經(jīng)驗(yàn)研究成果，分析協(xié)商性微型公眾的主要特點(diǎn)和功能作用。

一、協(xié)商性微型公眾的主要特點(diǎn)分析

從概念和實(shí)踐來看，微型公眾先于西方民主理論的協(xié)商轉(zhuǎn)向。其概念是由美國政治科學(xué)家羅伯特•達(dá)爾（RobertDahl）于1970年首次提出的。達(dá)爾受民主理想和社會(huì)科學(xué)原則的啟發(fā)，設(shè)想了一種讓公民參與處理公共問題的創(chuàng)新機(jī)制[1]149。他稱之為“微型大眾”(minipopulus)，這是一個(gè)由公民組成的大會(huì)，從人口統(tǒng)計(jì)學(xué)上代表更大規(guī)模的人口，聚集在一起學(xué)習(xí)和討論一個(gè)主題，以便為公共輿論和公共政策提供信息。其實(shí)踐始于20世紀(jì)70年代，當(dāng)時(shí)德國的彼得•迪內(nèi)爾(PeterDienel)和美國的內(nèi)德•克羅斯比(NedCrosby)分別獨(dú)立開創(chuàng)了規(guī)劃小組和公民陪審團(tuán)。民主理論的協(xié)商轉(zhuǎn)向，尤其是協(xié)商民主的制度轉(zhuǎn)向后，微型公眾成為西方民主創(chuàng)新的主要形式，被用來處理憲法和選舉改革等重大政治問題，轉(zhuǎn)基因食品、納米技術(shù)、核能、人類生物技術(shù)等社會(huì)爭(zhēng)議較大的科學(xué)技術(shù)問題，以及醫(yī)療衛(wèi)生、城市建設(shè)、土地利用、學(xué)校教學(xué)、體育活動(dòng)、社區(qū)治安、種族、宗教、移民等一系列社會(huì)問題。微型公眾創(chuàng)造了一個(gè)空間，受特定議題影響的公眾的一個(gè)具有合理代表性的樣本，在這個(gè)空間里進(jìn)行公開辯論和相互說服，進(jìn)而形成知情、審慎的公眾意見。其共性特征是，在一個(gè)（近乎）隨機(jī)的公民樣本中進(jìn)行獨(dú)立的建導(dǎo)（facilitation）型小組討論。第一，參與者是廣大公眾的描述性代表，他們反映了總體的人口和社會(huì)經(jīng)濟(jì)特征，如性別、年齡、種族、地域、受教育程度和職業(yè)等。第二，參與者是非專家、非黨派的普通公民，既不具備與議題相關(guān)的專業(yè)知識(shí)和技能，也沒有在議題上形成特殊利益。第三，參與者在主持人和證人的幫助下圍繞特定議題學(xué)習(xí)和協(xié)商。證人通常是專家、行政官員、政治家、活動(dòng)家和各種利益相關(guān)者，他們負(fù)責(zé)處理技術(shù)問題，提供與議題相關(guān)的信息并闡明特定觀點(diǎn)，幫助參與者進(jìn)行知情和平衡的討論①；主持人主持會(huì)議，提供建設(shè)性的引導(dǎo)和服務(wù)，幫助參與者進(jìn)行平等、審慎、相互理解和相互尊重的討論。除了這些共性特征之外，不同類型的微型公眾在程序設(shè)計(jì)上存在一些重要差異，詳見表11.參與者。從參與者的人數(shù)來看，公民陪審團(tuán)、共識(shí)會(huì)議規(guī)模較小，10-26人；公民大會(huì)、規(guī)劃小組和協(xié)商民意測(cè)驗(yàn)規(guī)模中等，100-500人；21世紀(jì)城鎮(zhèn)會(huì)議規(guī)模較大，500-5000人。規(guī)模較大的微型公眾一般采用全體會(huì)議和小組討論相結(jié)合的形式。從參與者的產(chǎn)生方式來看，主要存在簡(jiǎn)單隨機(jī)抽樣、分層隨機(jī)抽樣、自我選擇三種方式。簡(jiǎn)單隨機(jī)抽樣雖然確保每個(gè)公民都有平等的機(jī)會(huì)被選中，但很容易遺漏在總體中占比較小的公民。所以，像公民陪審團(tuán)、共識(shí)會(huì)議、公民大會(huì)這樣較小和中等規(guī)模的微型公眾一般采取分層隨機(jī)抽樣，以確保邊緣化群體成員能夠被包括在內(nèi)。21世紀(jì)城鎮(zhèn)會(huì)議采取自我選擇，但它努力確保公民樣本具有合理代表性。由于公民沒有參與微型公眾的義務(wù)，某種程度的自我選擇不可避免。所以，即使協(xié)商民意測(cè)驗(yàn)采取簡(jiǎn)單隨機(jī)抽樣，但受現(xiàn)實(shí)因素的制約，仍存在一定程度的自我選擇。比如，它通常使用隨機(jī)數(shù)字撥號(hào)來抽樣，這容易偏向老年人，因?yàn)樗麄冇泄潭娫?，更有可能在家；也容易偏向受教育程度較高的人，因?yàn)樗麄冚^有可能愿意與協(xié)商民意測(cè)驗(yàn)者交談。2.活動(dòng)。從活動(dòng)的持續(xù)時(shí)間來看，協(xié)商民意測(cè)驗(yàn)和21世紀(jì)城鎮(zhèn)會(huì)議持續(xù)時(shí)間較短，1-3天；公民陪審團(tuán)、規(guī)劃小組持續(xù)時(shí)間中等，少則3-5天，多則7-8天；公民大會(huì)持續(xù)時(shí)間最長，10多個(gè)周末，總計(jì)20-30天。一般而言，從協(xié)商的角度來看，公民能夠一起學(xué)習(xí)和協(xié)商一個(gè)議題的時(shí)間越長，預(yù)期效果就越好。但很可能有一個(gè)協(xié)商飽和點(diǎn)（盡管這很可能依具體議題而定），而且對(duì)于組織者和參與者來說，持續(xù)時(shí)間越長，就越需要他們支付非常明顯的成本。鑒于成本的考慮，大多數(shù)微型公眾持續(xù)時(shí)間不超過5天。從活動(dòng)的環(huán)節(jié)來看，大多數(shù)微型公眾包括學(xué)習(xí)和協(xié)商兩個(gè)環(huán)節(jié)，公民大會(huì)比較特殊，還包括通過公開聽證會(huì)收集其他公眾的信息和意見的咨詢環(huán)節(jié)。3.輸出。從輸出的形式來看，大多數(shù)微型公眾的目標(biāo)是形成一份來自參與者的集體建議報(bào)告（如果沒有達(dá)成共識(shí)的話，通常允許包括少數(shù)派觀點(diǎn)）。對(duì)于公民陪審團(tuán)和共識(shí)會(huì)議來說，由參與協(xié)商的公民撰寫一份概述其集體決定的報(bào)告；對(duì)于規(guī)劃小組來說，由會(huì)議召集人將所有小組的建議匯集成一份集體報(bào)告，并由從各小組選出的公民批準(zhǔn)通過。比較特殊的是共識(shí)會(huì)議和協(xié)商民意測(cè)驗(yàn)，前者通常在協(xié)商之后制定一份經(jīng)過參與者表決通過的正式建議報(bào)告，后者使用協(xié)商前和協(xié)商后的調(diào)查來捕捉參與者個(gè)人意見的變化，就所議主題提供一個(gè)知情、審慎的公眾意見的代表，而不是起草一份集體決定。從輸出的接受者來看，大多數(shù)微型公眾的接受者是發(fā)起人和大眾媒體。比較特殊的是共識(shí)會(huì)議和公民大會(huì)，前者是由丹麥議會(huì)成立的一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)丹麥科技委員會(huì)發(fā)明的，由政府資助運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，所以，與議會(huì)的關(guān)系密切，其接受者是議會(huì)和大眾媒體①；后者是最激進(jìn)的微型公眾，往往與議會(huì)、政府和公投程序銜接起來，所以，其接受者是議會(huì)、政府和公投。4.運(yùn)行成本。為激勵(lì)公民的政治參與，微型公眾一般提供交通費(fèi)、誤工費(fèi)等方面的補(bǔ)貼。所以，參與人數(shù)和持續(xù)時(shí)間是影響微型公眾運(yùn)行成本的關(guān)鍵因素。公民陪審團(tuán)和共識(shí)會(huì)議的參與人數(shù)較少、持續(xù)時(shí)間中等，所以其運(yùn)行成本較低，不到10萬英鎊，尤其是公民陪審團(tuán)在3萬英鎊以下。得益于參與人數(shù)較少、持續(xù)時(shí)間中等、運(yùn)行成本較低，公民陪審團(tuán)和共識(shí)會(huì)議成為最受歡迎、使用頻率最高的微型公眾。據(jù)斯蒂芬•艾斯特（StephenElstub）、伊恩•約翰遜（IanJohnson）等人于2018年7月份公布的報(bào)告《評(píng)估微型公眾在社會(huì)政策和實(shí)踐中促進(jìn)證據(jù)吸納的潛力》顯示，使用英語，通過一系列數(shù)據(jù)庫和互聯(lián)網(wǎng)搜索，在2006-2017年11年間總共發(fā)現(xiàn)49個(gè)微型公眾案例，其中公民陪審團(tuán)（25/49）和共識(shí)會(huì)議（15/49）的占比共計(jì)40/49②。綜上，微型公眾具有（近乎）隨機(jī)抽樣、普通公民參與、公開協(xié)商的共性特征，但不同類型的微型公眾在參與者的人數(shù)和產(chǎn)生方式、活動(dòng)的持續(xù)時(shí)間和環(huán)節(jié)、輸出的形式和接受者以及運(yùn)行成本等方面存在一些重要差異。

二、協(xié)商性微型公眾的功能作用分析

本文作者：李沫工作單位：中南大學(xué)法學(xué)院

“協(xié)商制定規(guī)則是以合意為基礎(chǔ)的過程，通常由行政機(jī)關(guān)召集，利害關(guān)系人藉此可以就規(guī)則的實(shí)體內(nèi)容進(jìn)行協(xié)商?！雹唷皡f(xié)商行政立法旨在回應(yīng)對(duì)抗性規(guī)則制定過程的失敗，直接利害關(guān)系人就規(guī)則進(jìn)行協(xié)商，可以恢復(fù)規(guī)則制定的正當(dāng)性。”⑨但是，作為一種行政活動(dòng)方式，協(xié)商性監(jiān)管的內(nèi)容不應(yīng)當(dāng)只限于制定監(jiān)管政策本身，政策制定后如何實(shí)施、在政策中設(shè)定的主體的權(quán)利義務(wù)如何實(shí)現(xiàn)也是這種行政活動(dòng)方式不可分割的一部分。因此，從程序上看，協(xié)商性監(jiān)管應(yīng)當(dāng)包括協(xié)商制定監(jiān)管政策和政策實(shí)施兩個(gè)階段；從實(shí)體內(nèi)容上看，監(jiān)管政策的制定主要是指監(jiān)管目標(biāo)的確定和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的應(yīng)然要素的明確，包括以契約方式明確主體的權(quán)利義務(wù)；監(jiān)管政策的實(shí)施則是監(jiān)管政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過程，即通過契約方式或其他方式將主體的權(quán)利義務(wù)付諸實(shí)現(xiàn)。協(xié)商性監(jiān)管在性質(zhì)上類似于行政合同，但又不同于行政合同，比如，協(xié)商的結(jié)果可能是政府以行政許可的方式同意被監(jiān)管主體從事某一行為以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)。從實(shí)踐來看，協(xié)商性監(jiān)管一般表現(xiàn)為監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間的協(xié)商模式，例如，到1996年，約占荷蘭工業(yè)能源消費(fèi)90％的1000家公司參與了自愿協(xié)議。2000年，占荷蘭大部分耗能的工業(yè)部門，包括石油、鋼鐵、有色金屬、釀造、水泥、化工、玻璃、造紙、制糖業(yè)等，又與政府簽署了新的協(xié)議，以應(yīng)對(duì)國際形勢(shì)的新變化。2001年12月，荷蘭政府還針對(duì)中等規(guī)模的能源用戶與16個(gè)部門的520家企業(yè)簽署了新一輪的減排二氧化碳長期協(xié)議（LTA－2），協(xié)議期限為2001—2012年。⑩但是，協(xié)商性監(jiān)管也有監(jiān)管者與第三方組織模式。例如，1996年，德國高能耗行業(yè)和能源部門的14個(gè)工業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)《全球變暖工業(yè)宣言》，自愿承諾到2005年在1990年基礎(chǔ)上降低能源消耗20％；法國政府與制鋁、玻璃、鋼鐵、水泥、石灰、橡膠等7個(gè)行業(yè)以及許多企業(yè)簽署了自愿協(xié)議，形成了企業(yè)承諾和行業(yè)承諾并存的格局?，仮灛嬘纱丝梢?，協(xié)商性監(jiān)管的主體范圍并不僅限于監(jiān)管者與被監(jiān)管者。從當(dāng)前各國行政管理的發(fā)展趨勢(shì)來看，“第三方組織”在公共行政管理中的作用越來越突出，據(jù)有學(xué)者分析，“近年來，公共行為使用的技術(shù)在世界范圍內(nèi)發(fā)生了革命性變化。這些變化主要表現(xiàn)為解決公共問題的新工具數(shù)量激增。更重要的是，這些廣泛應(yīng)用的新工具有一個(gè)共同特征：它們的運(yùn)作具有間接性，表現(xiàn)為由公共部門投資及授權(quán)的政策項(xiàng)目在執(zhí)行中通常廣泛地納入各種‘第三方’組織?！薄暗谌浇M織”的興起不僅在美國如此，“加拿大和歐洲大多數(shù)國家都如此，因此，將其稱為一種趨勢(shì)或者說潮流是不為過的。”為應(yīng)對(duì)第三方組織帶來挑戰(zhàn)，藥方就是推行“新政府治理”（thenewgovernance），其內(nèi)容之一就是———談判與磋商———這是為現(xiàn)已存在的第三方組織提供的實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)的第三條道路（相對(duì)于命令控制與私有化道路）?，伂將炗纱丝梢姡勁信c協(xié)商是同“第三方組織”天然聯(lián)系的一種監(jiān)管方式，即，“第三方組織”可以成為協(xié)商性監(jiān)管的主體，并且從趨勢(shì)來看，第三方組織將成為協(xié)商性監(jiān)管的主要主體。綜上，協(xié)商性監(jiān)管是指為了實(shí)現(xiàn)政府監(jiān)管目標(biāo)，監(jiān)管主體與被監(jiān)管主體或第三方組織在對(duì)話協(xié)商的基礎(chǔ)上，共同制定監(jiān)管政策和目標(biāo)，并圍繞目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)以契約或其他形式明確各自權(quán)利義務(wù)且付諸實(shí)現(xiàn)的監(jiān)管方式。

協(xié)商性監(jiān)管帶來的挑戰(zhàn)

（一）復(fù)雜化的委托關(guān)系在傳統(tǒng)命令控制性監(jiān)管模式下，監(jiān)管者與被監(jiān)管者并非委托關(guān)系，而在協(xié)商性監(jiān)管中，兩者之間的關(guān)系則構(gòu)成委托關(guān)系，即監(jiān)管者以契約形式委托被監(jiān)管者實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)，這就帶來了通常說的委托問題，人并非總是按照委托人的意志行事。在第三方組織參與的情況下，委托問題將更加突出，因?yàn)槲墟湕l被加長，原來的監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間的委托關(guān)系變?yōu)楸O(jiān)管者委托第三方組織、第三方組織再委托被監(jiān)管者之間的關(guān)系。對(duì)此，網(wǎng)絡(luò)理論給出了解釋，認(rèn)為即使人認(rèn)同委托人的目標(biāo)，委托人在協(xié)作關(guān)系中仍然難以實(shí)現(xiàn)其初衷。究其原因，是因?yàn)閺?fù)雜的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系通常具有以下4個(gè)屬性：首先是多元性（pluriformity）———他們涉及各種各樣的組織和組織類型，其中許多組織并不具備充足的合作經(jīng)驗(yàn)，也不了解彼此的運(yùn)作方式；其次是自我參照性（self－referentiality）———通常各組織都有其自身的利益和參照，因此也是從自己的角度與需要參與到網(wǎng)絡(luò)之中；再次是不對(duì)稱的互相依賴性———同一網(wǎng)絡(luò)中的各方，包括州政府在內(nèi)，盡管互相依賴，但這種依賴關(guān)系并不完全平衡，即使各方追求同一目標(biāo)，他們?nèi)匀豢赡茈y以全面合作，因?yàn)樗鼈儗?duì)此目標(biāo)的需求程度不同、排序不同或時(shí)間安排不同；最后是動(dòng)態(tài)性———網(wǎng)絡(luò)即便在實(shí)施其愿景時(shí)，所有的因素也仍會(huì)隨時(shí)間的變化而發(fā)生變化?，伂崲灒ǘ?duì)傳統(tǒng)行政管理慣性的挑戰(zhàn)不論現(xiàn)在以權(quán)力—服從為主要特征的行政國家有多么強(qiáng)大，我們?nèi)圆荒芊裾J(rèn)一個(gè)事實(shí)：隨著民營化、服務(wù)外包、公眾參與的興起，以協(xié)商為主導(dǎo)的合作治理模式發(fā)展迅速，并已然成為一種潮流。合作治理試圖圍繞聯(lián)合解決問題與遠(yuǎn)離控制裁量權(quán)從而重新定位管制事業(yè)，回應(yīng)對(duì)規(guī)則制定之質(zhì)量、可行性與正當(dāng)性連篇累牘的批評(píng)?，仮灛巺f(xié)商性監(jiān)管這種合作治理模式的產(chǎn)生對(duì)習(xí)慣于傳統(tǒng)行政管理模式的行政機(jī)關(guān)是一種挑戰(zhàn)。在協(xié)商性監(jiān)管模式下（特別是在有第三方組織介入的情況下），行政管理變得更為復(fù)雜，它要求行政機(jī)關(guān)更具有主動(dòng)性、能動(dòng)性。正如美國學(xué)者萊斯特•M•薩拉蒙指出的，“原本在直接政府行為中可以由政府內(nèi)部臨時(shí)解決的問題，就變成了必須預(yù)先估計(jì)到且寫入與第三方簽訂的具法律效力的合同中。類似地，激勵(lì)機(jī)制必須設(shè)計(jì)合理，既要足以鼓勵(lì)有益的行為，又不能導(dǎo)致暴利收入；必須在復(fù)雜的決策鏈條的眾多節(jié)點(diǎn)上達(dá)成共識(shí)；必須將離散的組織打造成具有共同行動(dòng)能力的有效網(wǎng)絡(luò)。這其中的每一項(xiàng)任務(wù)不僅需要廣博的項(xiàng)目知識(shí)，還需要足夠的策略技巧、對(duì)不同工具在操作過程中涉及的指標(biāo)的詳細(xì)了解、對(duì)各種工具涉及的多方機(jī)構(gòu)的內(nèi)在需求有所認(rèn)識(shí)、以及對(duì)工具應(yīng)用的具體背景有精細(xì)的洞察?！爆伂彚炌瑫r(shí)，協(xié)商性監(jiān)管也形成了對(duì)傳統(tǒng)行政行為的挑戰(zhàn)。盡管協(xié)商性監(jiān)管的實(shí)施可能仍然采取傳統(tǒng)的行政方式（如行政許可），但其實(shí)施已不再是傳統(tǒng)簡(jiǎn)單的行政許可，以美國的杰出領(lǐng)袖工程為例，通過這個(gè)工程，環(huán)保署可以批準(zhǔn)以單一的綜合性許可取代公司傳統(tǒng)上為了控制同一場(chǎng)所多種源頭（例如管道或煙囪）的排放而要取得的多重許可；或者，環(huán)保署可以比傳統(tǒng)許可適用期限更長，而且允許對(duì)排放限度進(jìn)行不同配置的多重許可。瑏瑦試圖獲得這種許可的公司，必須與聯(lián)邦和州行政機(jī)關(guān)協(xié)商一份不具有約束力的諒解備忘錄，這被稱為“最終方案協(xié)議”。該過程還要求獲得利害關(guān)系人的支持。

協(xié)商性監(jiān)管激勵(lì)與約束機(jī)制的強(qiáng)化

協(xié)商性監(jiān)管導(dǎo)致的委托問題主要依靠強(qiáng)化激勵(lì)與約束機(jī)制來解決，通過有效的激勵(lì)與約束使得監(jiān)管者與被監(jiān)管者或者監(jiān)管者、第三方組織與被監(jiān)管者盡量圍繞監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而行動(dòng)。（一）對(duì)被監(jiān)管者和第三方組織激勵(lì)機(jī)制的強(qiáng)化對(duì)被監(jiān)管者和第三方組織而言，協(xié)商性監(jiān)管的激勵(lì)包括兩個(gè)方面：一是激勵(lì)其參與到協(xié)商中來，二是激勵(lì)其積極履行協(xié)議或積極實(shí)施行為，這可以從三組不同的主體及其之間的關(guān)系來考察：1．監(jiān)管者與被監(jiān)管者。監(jiān)管者對(duì)被監(jiān)管者的激勵(lì)主要是擴(kuò)大激勵(lì)的范圍和種類。這種激勵(lì)方式同于另一種正在興起的行政監(jiān)管方式———激勵(lì)性監(jiān)管———若被監(jiān)管主體自愿實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)，可以給予其直接的經(jīng)濟(jì)利益，如減免稅優(yōu)惠、財(cái)政支持（財(cái)政補(bǔ)貼和技術(shù)開發(fā)援助等）、金融扶持（提供優(yōu)惠貸款等）、優(yōu)先采購、綠色采購、優(yōu)先立項(xiàng)、獎(jiǎng)勵(lì)，等等。此外，社會(huì)契約制度（SocialContract）也是在國外正在興起的這樣一種激勵(lì)機(jī)制：社會(huì)契約制度（或稱成本調(diào)整契約）在美國電力事業(yè)部門中廣泛運(yùn)用，作為激勵(lì)型規(guī)制在實(shí)際中運(yùn)用的良策而聞名于世。具體而言，是指規(guī)制當(dāng)局與被規(guī)制者之間在修訂收費(fèi)時(shí)就設(shè)備運(yùn)轉(zhuǎn)率、熱效率、燃料費(fèi)、外購電力價(jià)格、建設(shè)費(fèi)等簽訂合同，如果能實(shí)現(xiàn)比合同規(guī)定的成績好則給予企業(yè)報(bào)酬，否則給予處罰。當(dāng)然，除了直接的經(jīng)濟(jì)利益激勵(lì)，也可以是間接經(jīng)濟(jì)利益激勵(lì)，如被監(jiān)管者的投資傾斜、產(chǎn)品定價(jià)優(yōu)惠、市場(chǎng)優(yōu)先準(zhǔn)入、提供經(jīng)營便利、特許投標(biāo)制度（FranchiseBidding）等等，市場(chǎng)主體可以通過監(jiān)管主體的這些行為間接獲得經(jīng)濟(jì)利益。2．監(jiān)管者與第三方組織。對(duì)于第三方組織參加的場(chǎng)合，上述激勵(lì)方式并非都是合適的。政府應(yīng)根據(jù)第三方組織的性質(zhì)確定不同的激勵(lì)方式：如，對(duì)于盈利性組織，同樣可以采取財(cái)稅優(yōu)惠、市場(chǎng)優(yōu)先準(zhǔn)入等適用于被監(jiān)管主體的方式；對(duì)于下屬政府機(jī)構(gòu)，則除了財(cái)政分配上的優(yōu)惠，更應(yīng)強(qiáng)調(diào)政績的激勵(lì)作用；對(duì)于非盈利性組織，則包括辦公場(chǎng)所、經(jīng)費(fèi)、設(shè)備等方面給予扶持，給予信息提供的便利等。此外要注意的是，在我國，由于特殊的歷史原因，第三方組織與政府一般都有特定的關(guān)聯(lián)，如或?yàn)閲斜尘埃ㄈ鐕猩虡I(yè)承擔(dān)第三方組織時(shí)），或?qū)崬檎刂疲虮緛砭托惺挂欢ǖ男姓毮埽ㄈ缒承┬袠I(yè)協(xié)會(huì)），在這種背景下，保障第三方組織的獨(dú)立性是前提，否則激勵(lì)的結(jié)果可能變異為利益的轉(zhuǎn)移，難以保障激勵(lì)的適度。3．第三方組織與被監(jiān)管企業(yè)。由于監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)最終要體現(xiàn)在被監(jiān)管主體身上，因此，即使協(xié)商性監(jiān)管中參入了第三方主體，也最終要突出第三方組織對(duì)被監(jiān)管企業(yè)的激勵(lì)。從理論上分析，第三方組織同被監(jiān)管企業(yè)之間的關(guān)系主要是約束而非激勵(lì)，因?yàn)樵谟邢拚某绷飨?，政府不一定能約束企業(yè)，而第三方組織則一般對(duì)企業(yè)起著事實(shí)上的約束作用，比如行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)企業(yè)的約束，企業(yè)離不開團(tuán)體組織，它需要借助團(tuán)體組織的優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)，團(tuán)體組織往往便可以以其不遵守規(guī)則將其排斥在外為由迫使其遵守。這就是聲譽(yù)機(jī)制，在一個(gè)團(tuán)體中，不遵守組織規(guī)范的成員可能臭名昭著。但是，激勵(lì)措施也是需要運(yùn)用的，在第三方組織為政府部門或企業(yè)組織或非行業(yè)協(xié)會(huì)組織時(shí)，企業(yè)同第三方組織并無成員與團(tuán)體的關(guān)系，第三方組織的內(nèi)部規(guī)范不能約束企業(yè)，此時(shí)，第三方組織可以借助聲譽(yù)機(jī)制（如評(píng)獎(jiǎng)）來激勵(lì)企業(yè)實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)。（二）對(duì)監(jiān)管者、被監(jiān)管者與第三方組織約束的強(qiáng)化1．政府公信力建設(shè)。在我國當(dāng)前轉(zhuǎn)型時(shí)期，政府的公信力正遭受危機(jī)，對(duì)于協(xié)商性監(jiān)管而言，這種公信力危機(jī)主要可能帶來兩個(gè)后果：一是權(quán)力尋租，監(jiān)管主體不是真正為了實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)進(jìn)行協(xié)商，而是利用其實(shí)施協(xié)商監(jiān)管時(shí)掌握的資源以權(quán)力為資本，去參與商品交換和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，謀取金錢和物質(zhì)利益。這樣，監(jiān)管者實(shí)際被俘獲，參與協(xié)商的市場(chǎng)主體不大可能成為誠信履行協(xié)議的主體，監(jiān)管部門也不會(huì)關(guān)心其最終協(xié)議的履行情況。同時(shí)，尋租行為還會(huì)產(chǎn)生“逆向選擇”效應(yīng)，參與協(xié)商的市場(chǎng)主體最終都是為了追求“權(quán)力租”的主體，真正有心參與且誠信履行的主體被排除在外。二是監(jiān)管主體毀約。在私法領(lǐng)域，協(xié)議必守是一項(xiàng)基本原則，但協(xié)商性監(jiān)管并非純粹的私法協(xié)議，它有公權(quán)力主體和公共利益和目的在內(nèi)，因而協(xié)議的履行不可能完全適用私法原則。也正是基于此，監(jiān)管者可能以公共利益、公共目的等為由而毀約。政府公信力建設(shè)是一個(gè)很宏觀的問題，對(duì)于協(xié)商性監(jiān)管而言，強(qiáng)化對(duì)監(jiān)管者的約束主要解決三個(gè)方面的問題：一是要求協(xié)商監(jiān)管公開，即，監(jiān)管目標(biāo)、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)公開，協(xié)商過程公開，協(xié)議履行情況公開；二是裁量權(quán)受限制，協(xié)商的過程是討價(jià)還價(jià)的過程，否則就不稱為協(xié)商，而這過程中必然要涉及監(jiān)管主體的堅(jiān)持與讓步，也就是裁量權(quán)的行使問題，此裁量程序應(yīng)當(dāng)法定。三是責(zé)任追究制度。不論是權(quán)力尋租的監(jiān)管主體及其成員，還是濫用自由裁量的主體，還是沒有正當(dāng)法定理由毀約的主體，均應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任。2．協(xié)商性監(jiān)管的信息披露。一是協(xié)商過程中的信息披露。這種披露同于上文談到的“協(xié)商過程公開”，可以約束監(jiān)管主體的濫權(quán)行為。這種強(qiáng)制性的信息披露約束也可以迫使當(dāng)事人認(rèn)真進(jìn)行協(xié)商，而不是停留于走形式，有助于將來協(xié)議的實(shí)施，“規(guī)制者與排污企業(yè)之間由于分工的不同，導(dǎo)致兩者之間在污染的產(chǎn)生與排放、治理技術(shù)等方面存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，而充分的信息往往是市場(chǎng)有效運(yùn)作的前提，因此能否獲得充分信息是自愿性環(huán)境協(xié)議實(shí)施的關(guān)鍵。在談判協(xié)商機(jī)制中，雙方經(jīng)過多個(gè)回合的動(dòng)態(tài)博弈過程，環(huán)境管理部門逐步釋放出影響決策制定的污染排放量、治污成本、技術(shù)、企業(yè)家的風(fēng)險(xiǎn)偏好等相關(guān)信息，而企業(yè)也會(huì)逐漸了解到政府部門的相關(guān)信息，這樣，通過信號(hào)傳遞，實(shí)現(xiàn)充分的信息披露，從而保證自愿性環(huán)境協(xié)議的順利實(shí)施?！爆伂挗灦潜槐O(jiān)管主體履行信息的披露。雖然協(xié)商性監(jiān)管協(xié)議或協(xié)商頒發(fā)行政許可中都會(huì)有關(guān)于被監(jiān)管主體的約束條款（如違約責(zé)任、收回許可），但這不能避免機(jī)會(huì)主義傾向的被監(jiān)管主體的違約行為或不正確作為。況且，在協(xié)商性監(jiān)管中，協(xié)議不同于私人協(xié)議，對(duì)于被監(jiān)管主體的違約行為，監(jiān)管主體追究責(zé)任的動(dòng)力并不如私人主體那么強(qiáng)烈，協(xié)商頒發(fā)行政許可這種附條件的行政許可中監(jiān)管主體也類似。履行信息披露可以克服這種缺陷：一方面，信息披露有助于監(jiān)管主體方便掌握被監(jiān)管主體的履行情況，對(duì)于違約或不正確作為傾向可以事先采取措施；同時(shí)，被監(jiān)管主體的違約信息及不良信息披露也是一種聲譽(yù)機(jī)制，可以借助市場(chǎng)的力量來懲罰違約者，例如，上市公司就很在乎聲譽(yù)，聲譽(yù)受損其股價(jià)將下跌。

一、協(xié)商性司法理論的興起

當(dāng)下中國正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，構(gòu)建“和諧社會(huì)”已經(jīng)成為一種基本理念，這一理念對(duì)新時(shí)期的民事司法提出了新的要求。這種新的要求至少涉及三個(gè)方面的含義：一是如何在司法程序中，有效平衡公正與效率的關(guān)系；二是如何反思和評(píng)價(jià)司法程序中重視“國家干預(yù)”的價(jià)值取向，以及30年來我國民事司法領(lǐng)域的改革思路；三是如何合理安排法院與當(dāng)事人的權(quán)限關(guān)系，才有助于達(dá)成當(dāng)事人和社會(huì)所需要的公正裁判。日益受到關(guān)注的協(xié)商性司法是對(duì)上述問題的積極回應(yīng)。本文以法院與當(dāng)事人的訴訟關(guān)系為基本切入點(diǎn)，以“對(duì)話”、“溝通”等主體行為為基本結(jié)構(gòu)，探索民事訴訟中協(xié)商性司法的基本理論。

協(xié)商性司法是一種新的程序主義，它不僅是通過立法技術(shù)的運(yùn)用所作的改變，更是一種觀念的變革。這種新的程序主義是以當(dāng)事人意思自治為發(fā)表原則，強(qiáng)調(diào)通過理性對(duì)話來實(shí)現(xiàn)糾紛解決中公權(quán)力與私權(quán)的合作。現(xiàn)代意義上的協(xié)商性司法產(chǎn)生于20世紀(jì)70年代的刑事司法實(shí)踐之中。起初這種司法模式被稱之為恢復(fù)性司法。

(注：有學(xué)者認(rèn)為協(xié)商性司法與恢復(fù)性司法是兩個(gè)不同概念，代表了兩種不同的司法理念。有學(xué)者認(rèn)為，兩者的區(qū)別既有理論上的，更有實(shí)踐范式方式方面。（參見：馬明亮.協(xié)商性司法［M］.北京:法律出版社,2007:73.）筆者認(rèn)為，協(xié)商性司法與恢復(fù)性司法不存在本質(zhì)的區(qū)別，兩者都是以商談的方式來解決糾紛，其解決糾紛的過程都體現(xiàn)了一種合作關(guān)系，皆可歸為一種對(duì)話、協(xié)商機(jī)制。)恢復(fù)性司法是指與特定犯罪有利害關(guān)系的各方共同參與犯罪處理活動(dòng)的司法模式?；謴?fù)性司法強(qiáng)調(diào)的是參與性與協(xié)商性,鼓勵(lì)所有與犯罪有關(guān)的利害關(guān)系人充分的參與和協(xié)商，通過促進(jìn)被害人與犯罪人的和解尋求修復(fù)已經(jīng)造成的“創(chuàng)傷”，全面恢復(fù)犯罪人、被害人和社區(qū)因犯罪而造成的損失，以試圖達(dá)到一種“無害的正義”?；謴?fù)性司法在西方國家刑事司法領(lǐng)域的興起有其深刻的社會(huì)背景，它是克服傳統(tǒng)刑事司法所帶來的司法危機(jī)的應(yīng)對(duì)策略。傳統(tǒng)上，刑事司法所追求的目標(biāo)是打擊和處罰犯罪，實(shí)際上這更主要是國家所追求的刑事司法的目標(biāo)，而對(duì)于被害人利益的補(bǔ)救并未重視和關(guān)注，即便是通過刑事司法程序使犯罪人受到了應(yīng)有的懲罰，但最終的結(jié)果是犯罪人、被害人和社區(qū)都受到了損失。這種正義并非被害人或社會(huì)所需要的正義，因而被稱之為“有害的正義”。

盡管在西方國家的民事司法領(lǐng)域鮮見對(duì)協(xié)商性司法的討論，但與此相關(guān)的一個(gè)概念──協(xié)同主義，早已在民事訴訟理論中出現(xiàn)。德國學(xué)者巴沙曼（RudolfWassermann）在其所著《社會(huì)的民事訴訟——在社會(huì)法治國家民事訴訟的理論與實(shí)踐》一書中，對(duì)“協(xié)同主義”這一概念進(jìn)行了詮釋，按照其觀點(diǎn)，協(xié)同主義是一種與對(duì)抗制訴訟完全不同的嶄新的司法模式，它強(qiáng)調(diào)法院、當(dāng)事人三方的協(xié)同關(guān)系。在司法實(shí)踐領(lǐng)域,西方主要國家因訴訟遲延以及高額的訴訟成本而產(chǎn)生的司法危機(jī)，促使人們對(duì)傳統(tǒng)的“對(duì)抗制”的司法體制進(jìn)行反思和改革。以英國為代表的西方民事司法改革，一反法官中立、當(dāng)事人雙方對(duì)抗的傳統(tǒng)觀念，強(qiáng)化了法官對(duì)訴訟程序的管理職責(zé)。20世紀(jì)90年代，在我國民事司法改革初期，法律界還在圍繞民事訴訟模式的選擇展開激烈爭(zhēng)論之時(shí)，以辯論主義或?qū)怪茷榛驹V訟結(jié)構(gòu)的國家，已經(jīng)開始對(duì)這種過分強(qiáng)調(diào)“對(duì)抗”、“當(dāng)事人主導(dǎo)”、“法院消極”的訴訟制度進(jìn)行反思，出現(xiàn)了強(qiáng)調(diào)法院的管理職責(zé)和當(dāng)事人協(xié)助訴訟義務(wù)的訴訟理念。一些國家如英國、日本的立法及審判實(shí)踐，把法院協(xié)助當(dāng)事人對(duì)案件進(jìn)行和解以及鼓勵(lì)當(dāng)事人采取區(qū)別裁判的非正式的方式解決糾紛運(yùn)用到實(shí)踐當(dāng)中。這種以弱化程序的“對(duì)抗性”，強(qiáng)調(diào)程序的“對(duì)話性”和“合意性”為基本方針的訴訟制度，充分反映了現(xiàn)代民事司法的發(fā)展趨勢(shì)，其內(nèi)容構(gòu)成了協(xié)商性司法的本質(zhì)內(nèi)涵。

在我國，協(xié)商性司法還處在表層的討論階段，尚未深入到核心層面，缺少具體制度構(gòu)建方面的討論；而且討論基本上限于刑事司法領(lǐng)域。盡管在民事司法領(lǐng)域，關(guān)于糾紛解決機(jī)制和訴訟關(guān)系的研究較為深入，甚至也出版了有較高學(xué)術(shù)水平的研究成果。(注：有關(guān)研究成果有：張衛(wèi)平教授的《訴訟構(gòu)架與程式》和《轉(zhuǎn)換的邏輯——民事訴訟體制轉(zhuǎn)型分析》、王亞新教授的《社會(huì)變革中的民事訴訟》、劉榮軍教授的《程序保障的理論視角》和王福華教授的《民事訴訟基本結(jié)構(gòu)》等。)但這些研究對(duì)協(xié)商性司法基本理論未予充分的關(guān)注，應(yīng)有的理論價(jià)值和實(shí)踐意義未能充分展現(xiàn)出來，因此，進(jìn)一步討論民事訴訟中協(xié)商性司法的價(jià)值取向和正當(dāng)依據(jù)、協(xié)商性司法的基本原理及內(nèi)容，以及協(xié)商性司法所塑造的法院與當(dāng)事人訴訟關(guān)系結(jié)構(gòu)就顯得很有必要。目前應(yīng)當(dāng)解決的首要問題是：協(xié)商性司法是否是獨(dú)立于原有的“對(duì)抗性”司法的一種程序結(jié)構(gòu)？如果協(xié)商性司法不僅僅是一種觀念，而是表現(xiàn)為具有獨(dú)特價(jià)值取向的程序結(jié)構(gòu)，那么，它的建構(gòu)對(duì)民事訴訟制度的構(gòu)建以及法院、當(dāng)事人的相互關(guān)系將會(huì)產(chǎn)生怎樣的影響？在訴訟的公正與效率之間又能起到怎樣的調(diào)和作用？它對(duì)提升司法裁判的權(quán)威性又具有什么樣的意義？怎樣評(píng)估協(xié)商性司法與中國傳統(tǒng)文化的契合度？它與當(dāng)下中國轉(zhuǎn)型時(shí)期構(gòu)建“和諧社會(huì)”的建國策略是否有著內(nèi)在的邏輯聯(lián)系？

摘要：協(xié)商性司法是一種新的程序主義，它強(qiáng)調(diào)通過對(duì)話、協(xié)商、妥協(xié)實(shí)現(xiàn)糾紛的有效解決。在協(xié)商性司法中，正義被重新解釋，即當(dāng)事人所追求的是自己需要的正義，稱之為“互利正義”或者“協(xié)商正義”。對(duì)話與妥協(xié)是協(xié)商性司法的基本作用機(jī)理，而程序保障則是協(xié)商性司法的制度框架。

關(guān)鍵詞：協(xié)商性司法；對(duì)話；妥協(xié)；互利正義

Abstract:Deliberativejusticeisanewlydevelopedproceduralnotionwhose“coreidea”istopromotesolutionofdisputesthroughreasonablediscussion.Indeliberativejustice,thewordjusticeattachedwithsomenewideasmeansonethatispursuedanddesiredbytheparties,thusitshouldbecalled“mutual-benefitjustice”or“agreedjustice.”Discussionandcompromiseunderlinestheoperationofdeliberativejusticewhileproceduralprotectionconducestoestablishingitsinstitutionalframework.

KeyWords:deliberativejustice;discuss;compromise;mutual-benefitjustice

一、協(xié)商性司法理論的興起

當(dāng)下中國正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，構(gòu)建“和諧社會(huì)”已經(jīng)成為一種基本理念，這一理念對(duì)新時(shí)期的民事司法提出了新的要求。這種新的要求至少涉及三個(gè)方面的含義：一是如何在司法程序中，有效平衡公正與效率的關(guān)系；二是如何反思和評(píng)價(jià)司法程序中重視“國家干預(yù)”的價(jià)值取向，以及30年來我國民事司法領(lǐng)域的改革思路；三是如何合理安排法院與當(dāng)事人的權(quán)限關(guān)系，才有助于達(dá)成當(dāng)事人和社會(huì)所需要的公正裁判。日益受到關(guān)注的協(xié)商性司法是對(duì)上述問題的積極回應(yīng)。本文以法院與當(dāng)事人的訴訟關(guān)系為基本切入點(diǎn)，以“對(duì)話”、“溝通”等主體行為為基本結(jié)構(gòu)，探索民事訴訟中協(xié)商性司法的基本理論。

為進(jìn)一步推動(dòng)區(qū)域性行業(yè)性工資集體協(xié)商工作，充分發(fā)揮工資集體協(xié)商制度的作用，加強(qiáng)維權(quán)機(jī)制建設(shè)，促進(jìn)勞動(dòng)關(guān)系和諧穩(wěn)定，根據(jù)《勞動(dòng)合同法》、《工會(huì)法》等法律法規(guī)，結(jié)合我市實(shí)際，現(xiàn)就開展區(qū)域性行業(yè)性工資集體協(xié)商工作提出如下意見。

一、充分認(rèn)識(shí)開展區(qū)域性行業(yè)性工資集體協(xié)商工作的重要意義

1．開展區(qū)域性行業(yè)性工資集體協(xié)商工作的重要意義。區(qū)域性行業(yè)性工資集體協(xié)商是指區(qū)域內(nèi)或行業(yè)內(nèi)的工會(huì)組織與企業(yè)代表或企業(yè)代表組織，就勞動(dòng)報(bào)酬等事項(xiàng)，開展集體協(xié)商簽訂工資專項(xiàng)集體合同的行為。開展區(qū)域性行業(yè)性工資集體協(xié)商工作，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，是構(gòu)建勞動(dòng)關(guān)系和諧企業(yè)的重要內(nèi)容，是維護(hù)企業(yè)和職工雙方合法權(quán)益的有效機(jī)制和手段，對(duì)于促進(jìn)企業(yè)發(fā)展、構(gòu)建和諧穩(wěn)定的勞動(dòng)關(guān)系具有重要作用。近年來，針對(duì)非公有制中小企業(yè)規(guī)模較小、勞動(dòng)用工不規(guī)范、企業(yè)工會(huì)力量薄弱、侵犯職工合法權(quán)益問題較多，企業(yè)單獨(dú)開展工資集體協(xié)商難度大的現(xiàn)狀，我市在非公有制中小企業(yè)集中和產(chǎn)業(yè)集群的鎮(zhèn)（街道）和經(jīng)濟(jì)園區(qū)試點(diǎn)推行了區(qū)域性行業(yè)性工資集體協(xié)商，營造了有利于企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的良好環(huán)境，促進(jìn)了區(qū)域和行業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，維護(hù)了社會(huì)和諧穩(wěn)定。但是，隨著全市非公有制經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，中小型企業(yè)數(shù)量迅速增加，大量企業(yè)迫切需要進(jìn)一步推行區(qū)域性行業(yè)性工資集體協(xié)商制度，依法協(xié)調(diào)和規(guī)范勞動(dòng)關(guān)系。各級(jí)各有關(guān)部門要從深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的高度，充分認(rèn)識(shí)開展區(qū)域性行業(yè)性工資集體協(xié)商工作的重要性和必要性，切實(shí)增強(qiáng)責(zé)任感和緊迫感，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，精心組織，完善機(jī)制，依法推進(jìn)，不斷擴(kuò)大工資集體協(xié)商的覆蓋面，充分發(fā)揮工資集體協(xié)商制度在調(diào)協(xié)勞動(dòng)關(guān)系中的作用，促進(jìn)全市經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定。

二、準(zhǔn)確把握區(qū)域性行業(yè)性工資集體協(xié)商的基本原則和工作范圍

2．基本原則。一是堅(jiān)持合法原則。嚴(yán)格遵守和執(zhí)行法律法規(guī)及相關(guān)政策，接受人力資源社會(huì)保障部門、上級(jí)工會(huì)和行業(yè)協(xié)會(huì)的指導(dǎo)和監(jiān)督，做到協(xié)商的主體、程序和內(nèi)容合法。二是堅(jiān)持平等協(xié)商原則。集體協(xié)商雙方的法律地位平等，雙方應(yīng)當(dāng)充分尊重和考慮對(duì)方的意見。三是堅(jiān)持利益兼顧原則。參照政府的企業(yè)工資指導(dǎo)線，正確處理企業(yè)和職工兩者之間的利益關(guān)系，做到職工工資水平與企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益和勞動(dòng)生產(chǎn)率相適應(yīng)。四是堅(jiān)持質(zhì)量優(yōu)先原則。工資專項(xiàng)集體合同要明確和量化工資標(biāo)準(zhǔn)、增長幅度等核心條款，進(jìn)行集體協(xié)商和經(jīng)職工（代表）大會(huì)審議通過，切實(shí)提高合同質(zhì)量和實(shí)際效果。五是堅(jiān)持公開、公平、公正原則。工資集體協(xié)商工作，事關(guān)職工的切身利益，要充分聽取各方面的意見和建議，積極爭(zhēng)取企業(yè)經(jīng)營者和職工的理解和支持，發(fā)動(dòng)和組織職工廣泛參與，接受社會(huì)監(jiān)督。

3．工作范圍。區(qū)域性行業(yè)性工資集體協(xié)商依法在市區(qū)以下區(qū)域內(nèi)的鎮(zhèn)（街道）和經(jīng)濟(jì)園區(qū)開展。同一區(qū)域或同一行業(yè)的企業(yè)，特別是非公有制中小企業(yè)、勞動(dòng)密集型企業(yè)相對(duì)集中的地區(qū)，是開展區(qū)域性行業(yè)性工資集體協(xié)商工作的重點(diǎn)。

工資協(xié)商有其獨(dú)特的程序性、業(yè)務(wù)性、政策性。企業(yè)工會(huì)主席作為工資協(xié)商工作的組織者、作為職工方首席代表，在工資協(xié)商中處于重要位置、發(fā)揮關(guān)鍵作用……

工資集體協(xié)商有其獨(dú)特的程序性、業(yè)務(wù)性、政策性。企業(yè)工會(huì)主席作為工資集體協(xié)商工作的組織者、作為職工方首席代表，在工資集體協(xié)商中處于重要位置、發(fā)揮關(guān)鍵作用，必須要加強(qiáng)學(xué)習(xí)、提高能力，精心組織、仔細(xì)謀劃，認(rèn)真對(duì)待工資集體協(xié)商每一個(gè)步驟和環(huán)節(jié)，確保工資集體協(xié)商工作順利進(jìn)行，取得實(shí)效。

一、抓好啟動(dòng)程序——要約

開展工資集體協(xié)商，發(fā)出要約是前提。沒有要約的發(fā)出，便沒有工資集體協(xié)商的開展。工資集體協(xié)商工作就如自來水供水一樣。水龍頭是要約、管道是協(xié)商，水是協(xié)議書。只有打開了水龍頭，水才能通過管道流出來，如果水龍頭不打開，水就無法流出?！吧剖颊呤掳氤伞?，因此，開展工資集體協(xié)商，首先要在要約上下功夫。

一是主動(dòng)要約。發(fā)出要約是企業(yè)方和職工方雙方的權(quán)利和義務(wù)。雖然工資集體協(xié)商是法律的規(guī)定、是黨和政府的要求、是企業(yè)發(fā)展的必然趨勢(shì)。然而，由于過去在工資分配上都是企業(yè)說了算，職工成了“局外人”，沒有“話語權(quán)”。工資集體協(xié)商，就是企業(yè)與職工就勞動(dòng)報(bào)酬的共商共決。面對(duì)工資分配制度上的重大“變革”，企業(yè)方一時(shí)難以適應(yīng)，認(rèn)為工資集體協(xié)商“削弱”了企業(yè)的自主權(quán)。對(duì)工資集體協(xié)商的不了解、不理解，必然對(duì)工資集體協(xié)商工作的不重視、不主動(dòng)。在這樣的情況下，要企業(yè)首先向職工方發(fā)出要約是不現(xiàn)實(shí)的。工資是職工收入的主要來源，是職工合法權(quán)益的核心，開展工資集體協(xié)商是企業(yè)工會(huì)的職責(zé)所在、責(zé)任所在、使命所在，企業(yè)工會(huì)主席要克服畏難思想，主動(dòng)向企業(yè)方發(fā)出開展工資集體協(xié)商的要約，敢于拉開工資集體協(xié)商的“帷幕”，積極維護(hù)職工合法權(quán)益。

二是穩(wěn)妥要約。要約一般是書面形式，內(nèi)容包含協(xié)商的時(shí)間、地點(diǎn)、協(xié)商代表的人員名單和協(xié)商的內(nèi)容。在考慮要約時(shí)，要注意兩點(diǎn)：一是在協(xié)商時(shí)間的確定上，要注意合理性。也就是說，協(xié)商的時(shí)間，在企業(yè)可以不可以安排、適宜不適宜進(jìn)行；二是在協(xié)商的內(nèi)容確定上，要注意可行性。也就是說，協(xié)商內(nèi)容的提出和解決問題的方法是否符合企業(yè)實(shí)際，具有針對(duì)性、可行性，特別是工資集體協(xié)商工作初始時(shí)，協(xié)商的內(nèi)容要注意從容易的、突出的、簡(jiǎn)單的問題入手，循序漸進(jìn)，便于企業(yè)接受，也便于協(xié)商成功。

一、協(xié)商參與立法機(jī)制的理論簡(jiǎn)析

協(xié)商參與模式是一個(gè)正在發(fā)展中的民眾參與各種決策的互動(dòng)模式，既不強(qiáng)調(diào)民眾是否通過中介參與立法，也不強(qiáng)調(diào)民眾的參與對(duì)立法結(jié)果是否有實(shí)質(zhì)性的影響，而是強(qiáng)調(diào)在立法的過程中，為了達(dá)成共識(shí)，各個(gè)協(xié)商主體之間的理性溝通和對(duì)話。在這種觀念中，協(xié)商參與立法就是一個(gè)自由而平等的協(xié)商主體，為了證明其所闡述的論點(diǎn)或論據(jù)而相互陳述的過程。[1]現(xiàn)代社會(huì)中日趨多元的個(gè)人利益最終得到了尊重，并且相互妥協(xié)讓步之后達(dá)成了共識(shí)。簡(jiǎn)單地說，協(xié)商民主理論構(gòu)成了對(duì)協(xié)商參與的理論依據(jù)。[2]

（一）協(xié)商民主的概念

關(guān)于協(xié)商民主的概念，不同的學(xué)者有不同的認(rèn)識(shí)，在當(dāng)今學(xué)術(shù)界比較流行或相對(duì)比較認(rèn)可的主要有三種學(xué)說。第一種認(rèn)為，“協(xié)商民主是一種決策體制，或者說是決策形式?！比缑桌照J(rèn)為：“當(dāng)一種民主體制的決策時(shí)通過公開討論———每一個(gè)參與者能夠自由表達(dá)，同樣愿意聽取并考慮相反的觀點(diǎn)———做出的，那么這種民主體制就是協(xié)商的?！盵3]第二種認(rèn)為，協(xié)商民主是一種民主治理形式。如瓦拉德斯認(rèn)為，協(xié)商民主“強(qiáng)調(diào)對(duì)于公共利益的責(zé)任、促進(jìn)政治話語的相互理解、辨別所有政治意愿，以及支持那些重視所有人需求與利益的具有集體約束力的政策”。[4]第三種認(rèn)為，協(xié)商民主是一種團(tuán)體組織或政府形式。如科恩認(rèn)為，協(xié)商民主是指一種事務(wù)受其成員的公共協(xié)商所支配的團(tuán)體。庫克也指出：“如果用最簡(jiǎn)單的術(shù)語來表述的話，協(xié)商民主指的是為政治生活中的理性討論提供基本空間的民主政府?！盵4]這三種理論雖然各有側(cè)重，但是其中都共同包含了協(xié)商民主的主要內(nèi)涵。一是協(xié)商主體的多元性。法律作為一種最為重要的公共決策，其不僅要實(shí)現(xiàn)國家的治理，而且也要合理的表達(dá)社會(huì)各階層的利益訴求。[5]二是協(xié)商過程公開、平等化。三是協(xié)商范疇的廣泛性。社會(huì)生活中的公共決策都要求有不同利益主體的參加，尤其是重大的立法決策，更是要進(jìn)行充分的闡述和辯論。

（二）協(xié)商民主的現(xiàn)實(shí)意義

一是促進(jìn)合法決策。公共決策的特點(diǎn)就是它將影響到在其規(guī)則范圍內(nèi)的所有人，因此，一種合法的決策將各方的協(xié)商作為其合法性的根本條件，公共決策的合法性來源不是預(yù)定的個(gè)人意志，而是它形成的程序，即協(xié)商本身。二是限制和規(guī)范公權(quán)力的運(yùn)用。“從實(shí)際情況看，處于行政領(lǐng)導(dǎo)第一線的國務(wù)院，由于了解實(shí)際情況，承擔(dān)大部分立法草案的起草工作，其它機(jī)關(guān)或個(gè)人，可參與起草法律草案，但沒有立法提案權(quán)，立法嚴(yán)格依據(jù)立法程序，從而使中國立法越來越多地帶有官僚法的特點(diǎn)?！盵6]由此可見，對(duì)于地方政府來說，由于強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)在其自身利益的迫使下很難做出公平公正的立法，尤其是改革開放之后政府部門牟利化之后，[7]難于保持政府為人民服務(wù)的本性。正是在這種情形下，協(xié)商民主對(duì)公權(quán)力的私用、濫用起到一定的規(guī)制。三是引導(dǎo)公民有序的參與政治，促進(jìn)公民社會(huì)的形成。公民社會(huì)講求人人平等，尊重人權(quán)，每個(gè)人都理性的參與公共事務(wù)。而協(xié)商參與正是公民社會(huì)的一種重要形式，強(qiáng)調(diào)理性對(duì)話、達(dá)成共識(shí)，協(xié)商參與理論的引進(jìn)也進(jìn)一步發(fā)展了公民社會(huì)的理論和實(shí)踐。而公民社會(huì)的形成對(duì)我國的現(xiàn)行立法機(jī)制將會(huì)有重大的改善，能夠使兼聽各方利益表達(dá)成為可能現(xiàn)實(shí)。

深入理解《規(guī)程》出臺(tái)的歷史時(shí)代背景，要站在完善民主政治和推進(jìn)政治文明發(fā)展的高度，把它放到我國改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的大背景中，放到世界政治文明發(fā)展的時(shí)空坐標(biāo)中去審視、去評(píng)價(jià)，深刻感知和領(lǐng)悟《規(guī)程》的歷史感召力和時(shí)代號(hào)召力加強(qiáng)政治協(xié)商的制度創(chuàng)新和程序設(shè)計(jì)充分反映著中國特色政黨制度和政治制度發(fā)展的內(nèi)在要求。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，已走過六十多年的光輝歷程。這一基本政治制度，與人民代表大會(huì)制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度共同構(gòu)成了中國政治制度的核心內(nèi)容和基本框架。伴隨著中國特色社會(huì)主義事業(yè)的偉大實(shí)踐，我國的多黨合作和政治協(xié)商制度在促進(jìn)革命、建設(shè)和改革事業(yè)，全面建設(shè)小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的歷史進(jìn)程中發(fā)揮了不可替代的重要作用。協(xié)商民主作為我國政治制度中具有鮮明特色的制度安排，只有不斷建立健全科學(xué)規(guī)范的程序設(shè)計(jì)，才能使政治協(xié)商在操作層面得到落實(shí)、得到監(jiān)督，成為黨委政府科學(xué)、民主決策系統(tǒng)工程中不可或缺的鏈條。以同志為總書記的黨中央，積極推進(jìn)多黨合作和政治協(xié)商制度的完善發(fā)展，作出了許多具有開創(chuàng)意義的重要部署。相繼頒發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》和《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》等重要文件，進(jìn)一步明確選舉民主和協(xié)商民主是社會(huì)主義民主的兩種重要形式，并對(duì)政治協(xié)商的內(nèi)容、形式作出科學(xué)規(guī)范。黨的十七大要求“推進(jìn)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度建設(shè)，把政治協(xié)商納入決策程序”，將政治協(xié)商重要性提到了全新的高度。廣東出臺(tái)《政治協(xié)商規(guī)程》，深入貫徹黨中央創(chuàng)新發(fā)展多黨合作和政治協(xié)商制度一系列決策部署，體現(xiàn)著多黨合作和政治協(xié)商制度發(fā)展的必然要求，也標(biāo)志著中國特色協(xié)商民主的新進(jìn)展。

中國特色協(xié)商民主實(shí)現(xiàn)路徑的不斷探索和完善是順應(yīng)世界政治文明發(fā)展時(shí)代潮流的明智之舉。世界政治文明發(fā)展的規(guī)律與趨勢(shì)表明，公民通過選舉、投票行使權(quán)力，是民主的重要實(shí)現(xiàn)形式，但并不是唯一形式。相對(duì)于選舉民主，協(xié)商民主的創(chuàng)立發(fā)展，為人類政治文明同樣提供了一種重要的民主實(shí)現(xiàn)形式。在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)行多黨合作和政治協(xié)商，既能實(shí)現(xiàn)廣泛的民主參與，集中各黨派團(tuán)體和各族各界的智慧力量，促進(jìn)決策的科學(xué)化、民主化，又能實(shí)現(xiàn)集中統(tǒng)一，統(tǒng)籌兼顧各方利益。這種制度安排，以其獨(dú)特的結(jié)構(gòu)功能和運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了目標(biāo)方向一致性和組織形式多樣性的統(tǒng)一，集中領(lǐng)導(dǎo)與廣泛民主的統(tǒng)一，富有效率與充滿活力的統(tǒng)一。協(xié)商民主與選舉民主交相輝映、相得益彰、協(xié)調(diào)發(fā)展，共同構(gòu)成了中國特色民主政治發(fā)展模式。改革開放30多年來我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的飛速發(fā)展，尤其是近幾年抗洪救災(zāi)、抗震救災(zāi)、成功舉辦奧運(yùn)會(huì)和有效應(yīng)對(duì)國際金融危機(jī)沖擊等實(shí)踐，讓世界看到了中國特色民主政治發(fā)展道路的獨(dú)特優(yōu)越性。中國特色的民主政治發(fā)展模式，為世界近1/5的人口創(chuàng)造了良好的發(fā)展環(huán)境，同時(shí)為世界政治文明發(fā)展提供了可供選擇的實(shí)現(xiàn)路徑，豐富了世界政治文明的內(nèi)容和形式。廣東制定頒發(fā)《政治協(xié)商規(guī)程》，就是主動(dòng)順應(yīng)人類政治文明發(fā)展趨勢(shì)，從國情省情出發(fā)，創(chuàng)造性地推進(jìn)中國特色協(xié)商民主制度規(guī)范完善的可貴探索。

《規(guī)程》的制定頒發(fā)深深植根于廣東率先發(fā)展、科學(xué)發(fā)展、先行先試的生動(dòng)實(shí)踐。作為全國改革開放先行地區(qū)，廣東在經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展的同時(shí)，始終堅(jiān)持把發(fā)展社會(huì)主義民主政治納入科學(xué)發(fā)展重要范疇，納入黨委政府工作全局，整體部署，整體推進(jìn)。同時(shí)，積極探索社會(huì)主義民主政治的實(shí)現(xiàn)形式和運(yùn)行機(jī)制，在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)不斷取得新突破。省委把政協(xié)提案辦理作為實(shí)現(xiàn)政治協(xié)商制度的重要形式，書記和黃華華省長親自領(lǐng)銜督辦政協(xié)重點(diǎn)提案，要求全省各級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)和各職能部門主要領(lǐng)導(dǎo)都要親自督辦政協(xié)提案，并把它納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核內(nèi)容，自覺接受社會(huì)各界監(jiān)督。在全國率先出臺(tái)的《廣東省政協(xié)提案辦理工作規(guī)程》，在廣州市首先試行的《政治協(xié)商規(guī)程》，都是具有破題意義的民主政治制度的重要程序設(shè)計(jì)。這一系列開創(chuàng)性突破，為《規(guī)程》的應(yīng)運(yùn)而生奠定了扎實(shí)基礎(chǔ)和豐厚積淀，體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展必然促進(jìn)民主政治發(fā)展的客觀要求，充分反映了“社會(huì)主義愈發(fā)展，民主也愈發(fā)展”的客觀規(guī)律。

《規(guī)程》作為政治協(xié)商的重要程序設(shè)計(jì)，使制度落實(shí)科學(xué)化、公開化、具體化，同時(shí)使落實(shí)的過程可規(guī)范操作、可監(jiān)督，避免了隨意性，是政治協(xié)商得以實(shí)現(xiàn)的重要手段和基本保證，體現(xiàn)了社會(huì)主義民主政治傳承、創(chuàng)新與發(fā)展的統(tǒng)一

程序化是民主政治發(fā)展的重要原則和邏輯要求，也是現(xiàn)代政治文明的特征和體現(xiàn)。政治協(xié)商制度規(guī)則的具體化、規(guī)范化和公開化就是程序民主建設(shè)。從這個(gè)意義上說，民主就是按程序辦事，程序民主是制度文明的標(biāo)志。民主政治制度科學(xué)與否，不僅要注重制度的主體、價(jià)值、內(nèi)容和目標(biāo)，注重闡述民主的內(nèi)涵，確立民主的地位；也要注重民主的機(jī)制、規(guī)則和程序，注重通過科學(xué)的程序設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)制度的初衷和目標(biāo)。協(xié)商民主作為社會(huì)主義民主的重要形式，越來越受到各級(jí)黨委政府的高度重視和社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。但在推進(jìn)社會(huì)主義民主進(jìn)程中，仍然不同程度地存在著重價(jià)值確認(rèn)、輕理性協(xié)商，重結(jié)果、輕程序的傾向。因此，樹立程序民主理念，推進(jìn)程序民主建設(shè)，是社會(huì)主義民主政治建設(shè)重大而現(xiàn)實(shí)的課題。黨的十六大把程序民主建設(shè)提上了重要議程，提出要推進(jìn)社會(huì)主義民主政治的制度化、規(guī)范化、程序化?！兑?guī)程》的制定頒發(fā)，在社會(huì)主義民主政治建設(shè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)上邁出了實(shí)質(zhì)性步伐，無疑具有重要的理論意義和實(shí)踐意義。

程序設(shè)計(jì)是民主政治制度落實(shí)的可靠保障，民主政治程序規(guī)范方能保證其過程科學(xué)?！兑?guī)程》