一、區(qū)域的基本理論

區(qū)域是按一定標(biāo)準(zhǔn)劃分的有限空間范圍。對人類社會生存發(fā)展的活動空間按不同標(biāo)準(zhǔn)劃分，并產(chǎn)生不同的區(qū)域。如自然地理區(qū)域，是按地球表面地理特征劃分的;行政區(qū)域是國家機(jī)構(gòu)按行政權(quán)力覆蓋面劃分的;經(jīng)濟(jì)區(qū)域是按人類經(jīng)濟(jì)活動的空間分布規(guī)律劃分的等等。不論按那種方式劃分出來的區(qū)域，一般而言都有以下兩種特點:一是區(qū)域內(nèi)某種事物的空間連續(xù)性，如自然地理區(qū)域在地表上點、線、面的連續(xù)性，行政區(qū)域在行政權(quán)力伸延上的連續(xù)性等;二是區(qū)域內(nèi)某組事物的同類性或聯(lián)系性，而在區(qū)域間則構(gòu)成差異性。在這里，事物的同類性程度往往隨區(qū)域劃分的大小而變化，真正同類性的可以說只有“點”區(qū)域。但不論怎樣，區(qū)域內(nèi)的同類性總是高于區(qū)域之間的同類性。這常常是我們在實際劃分區(qū)域中所常用的標(biāo)準(zhǔn)。在衛(wèi)生資源的配置中，區(qū)域衛(wèi)生研究的實際意義也正是在于衛(wèi)生服務(wù)活動在空間方面具有某種連續(xù)性和同類性;換言之，衛(wèi)生服務(wù)活動在空間分布上具有間斷性或差異性，間斷性和差異性就意味著矛盾和不平衡。所需注意的是區(qū)域的劃分不是完全絕對的，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)區(qū)域間的有形和無形的交義。這對衛(wèi)生服務(wù)活動來說尤為重要，因為區(qū)域間衛(wèi)生服務(wù)連續(xù)性的伸延幾乎是無限的，區(qū)域間的衛(wèi)生服務(wù)會隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，尤其是交通與通訊條件的改善而不斷加強(qiáng)。另一方面，由于社會各方面客觀條件的發(fā)展變化，區(qū)域劃分的界限也會隨之有所改變。因此，對區(qū)域應(yīng)做動態(tài)理解。從不同角度，按不同標(biāo)準(zhǔn)可以對區(qū)域進(jìn)行不同的劃分和分類。常用的區(qū)域劃分有三種方法:即勻質(zhì)區(qū)域、極化區(qū)域和計劃區(qū)域。所謂勻質(zhì)區(qū)域是指其所屬范圍有某些共性而言，如收入水平和健康狀況的一致性;極化區(qū)域或稱節(jié)點區(qū)域，是指其所屬范圍被某種形式的流動聯(lián)系在一起，是從有內(nèi)聚力的區(qū)域空間的組織形式上看區(qū)域性質(zhì)，如區(qū)域中擁有某一對周圍最具有吸引力的中心，它與周圍地區(qū)形成某種信息、物質(zhì)、能量和服務(wù)的交流與交換，從而構(gòu)成極化區(qū)域;計劃區(qū)域則是指所屬范圍均被置于同一計劃權(quán)威之下，如行政區(qū)域。

二、區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃

區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃是對一定空間范圍內(nèi)衛(wèi)生服務(wù)活動所做的規(guī)劃。它有兩種含義:一是指對某一區(qū)域范圍內(nèi)衛(wèi)生服務(wù)發(fā)展的整體規(guī)劃，主要從衛(wèi)生服務(wù)的需求與供給方面來解決區(qū)域內(nèi)衛(wèi)生服務(wù)的結(jié)構(gòu)，各服務(wù)部門之間的合作與分工，衛(wèi)生服務(wù)的發(fā)展與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系等問題;二是指區(qū)域之間衛(wèi)生服務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展的規(guī)劃，主要是從社會整體發(fā)展的角度來解決區(qū)域之問衛(wèi)生服務(wù)發(fā)展的關(guān)系問題，如區(qū)域之間衛(wèi)生服務(wù)的分工協(xié)作，衛(wèi)生服務(wù)的不平等和衛(wèi)生服務(wù)非均衡發(fā)展等問題。前者可以明確稱之為區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃，后者則稱為區(qū)際衛(wèi)生規(guī)劃。根據(jù)規(guī)劃的主體劃分，中央政府所估的一般是區(qū)際衛(wèi)生規(guī)劃，而省一級政府則既有區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃，也有對下一級的區(qū)際衛(wèi)生規(guī)劃，再低一級的地方政府一般只做區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃了。區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃的主要內(nèi)容是區(qū)域衛(wèi)生服務(wù)結(jié)構(gòu)。區(qū)域衛(wèi)生服務(wù)結(jié)構(gòu)是指區(qū)域內(nèi)的衛(wèi)生服務(wù)由哪些衛(wèi)生服務(wù)部門構(gòu)成，各部門的比例大小及其相互關(guān)系。區(qū)域內(nèi)衛(wèi)生服務(wù)發(fā)展水平與衛(wèi)生服務(wù)需求及社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的關(guān)系，很大程度上取決于區(qū)域衛(wèi)生服務(wù)結(jié)構(gòu)的合理性。因此，區(qū)域衛(wèi)生服務(wù)結(jié)構(gòu)問題是區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃研究中的重要核心問題。區(qū)域衛(wèi)生服務(wù)結(jié)構(gòu)合理性問題必須從兩個方面來考察:一是承認(rèn)區(qū)域內(nèi)相對獨立的衛(wèi)生服務(wù)特點，從區(qū)域衛(wèi)生發(fā)展的角度衡量區(qū)域內(nèi)衛(wèi)生服務(wù)結(jié)構(gòu)的合理性;二是從較高的層次協(xié)調(diào)區(qū)域之間衛(wèi)生服務(wù)的關(guān)系，實現(xiàn)衛(wèi)生服務(wù)活動的整體效益。這兩者之間要最大限度地協(xié)調(diào)起來。從總體上來說，區(qū)域衛(wèi)生服務(wù)結(jié)構(gòu)的合理性，應(yīng)注意以下幾條原則:

(一)區(qū)域衛(wèi)生服務(wù)的優(yōu)勢原則這一原則在于區(qū)域內(nèi)衛(wèi)生服務(wù)結(jié)構(gòu)必須與其社會、白然、經(jīng)濟(jì)等條件相適應(yīng)，使之能更好地加快區(qū)域衛(wèi)生服務(wù)的發(fā)展。主要是:

1.與當(dāng)?shù)匕兹毁Y源和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。

1英國公共衛(wèi)生的發(fā)展，大體經(jīng)歷了四個階段

1.1第一階段(1540一1850)，以一環(huán)境改善和環(huán)境衛(wèi)生為主。這段時期英國封建體制已逐步瓦解，工業(yè)迅速發(fā)展，大量的農(nóng)村人口涌向城市。由于當(dāng)時城市的居住環(huán)境、勞動條件和衛(wèi)生狀況十分惡劣，人群中患病率和死亡率都很高，引起維多利亞女王政府的重視。政府采取了一些諸如污水排放、垃圾處理等改善環(huán)境的措施，并著手制定有關(guān)住房、空氣、水和食物質(zhì)量的法規(guī)。1846年，公共衛(wèi)生運(yùn)動的發(fā)源地利物浦(Liver-poof)通過了環(huán)境法，1875年英格蘭通過了公共衛(wèi)生法。

1.2第二階段(1590~1930)，以個人預(yù)防為主。這一時期受細(xì)菌致病的病因理論影響，比較重視個人防治，逐步從改善環(huán)境轉(zhuǎn)到個人預(yù)防如免疫接種等。國家對醫(yī)院、衛(wèi)生所以及其他衛(wèi)生機(jī)構(gòu)給予支持，以提供各種衛(wèi)生服務(wù)。

1.3第三階段(1930一1974)，從30年代開始，個人預(yù)防逐步被治療為主的階段取代，這一階段也是臨床治療技術(shù)高度發(fā)展的時期。由于胰島素的發(fā)現(xiàn)和磺胺類藥物的合成成功，特別是后來青霉素的發(fā)明，使許多疾病得以治愈。當(dāng)時甚至有這樣一種看法，即用不了多久時間，人類便可以征服各種疾病，這使公共衛(wèi)生在一定程度上被削弱了。治療階段一直持續(xù)到70年代早期，隨著對健康和疾病認(rèn)識的不斷深化，產(chǎn)生了被稱為新公共衛(wèi)生的時期。

1.4第四階段(1974~)，新公共衛(wèi)生時期。新公共衛(wèi)生可以說是一種努力，它致力于改變環(huán)境，預(yù)防保健和治療的有機(jī)結(jié)合。這種努力的指導(dǎo)思想是“生態(tài)模式”，即健康已不僅僅是疾病與體弱的匿跡，而且是身心健康、社會幸福的完美狀態(tài)。這個觀念超越了機(jī)械的環(huán)境衛(wèi)生范疇，認(rèn)識到人類與環(huán)境，與我們居住的星球的相互關(guān)系。它不是僅僅注意到個人的疾病與治療，而是從生活方式、生活習(xí)慣和生活環(huán)境幾方面去理解人類的健康。這個階段的產(chǎn)生，有兩個人值得一提。一個是托馬斯•麥克沃恩，另一個是雷切爾•卡遜。(譯者注:Thoma，Mckeown，英國流行病學(xué)家，1976年出版《醫(yī)學(xué)的作用—夢，幻覺還是報應(yīng)》一書，分析了疾病與健康的社會影響因素;Ra“helCar印n，美國海洋生物學(xué)家，1962年出版《寂靜的春天》一書，深刻描述了化學(xué)農(nóng)藥對生態(tài)平衡的破壞。)麥克沃恩分析了英格蘭和威爾士從1838~1970年死亡率的變化，得出結(jié)論，早期的死亡率高，主要由與營養(yǎng)和環(huán)境有關(guān)的傳染病引起，傳染病死亡率大幅度下降，很大程度上得益于環(huán)境的改善蘿包括居住條件、安全飲水和食物、經(jīng)濟(jì)水平提高，以及行為的改變?nèi)绯錾氏陆档?。卡遜在她對環(huán)境所作的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)了人類對自然粗暴的破壞導(dǎo)致的后果，并提出了嚴(yán)厲的警告。顯然，麥克沃恩對健康改善原因的歷史分析，加深了對醫(yī)療局限性的認(rèn)識。他的工作也表明今后醫(yī)學(xué)面臨的壓力更多的是來自體弱病殘而不是死亡。發(fā)達(dá)國家的疾病威脅主要是6種:(z)心臟病;(z)腦卒中;(3)腫瘤;(4)意外死亡，(5)酒精、藥物和自殺(6)艾滋病。而這些疾患，大部分都可以預(yù)防或推遲發(fā)生，做到這一點需要的不是治療而是相應(yīng)的衛(wèi)生對策。隨著期望壽命的延長，生命質(zhì)量的提高變得日益重要。由于麥克沃恩的分析和結(jié)論，出現(xiàn)了公共衛(wèi)生第四階段的趨勢。這一階段集以往三個階段的特點，并致力于社會各方面的共同參與，逐步從醫(yī)院保健轉(zhuǎn)向初級的社區(qū)的保健和預(yù)防。依據(jù)，以使有限資源獲最大效益。這類監(jiān)測和研究還有一個特別重要的意義，就是要解決區(qū)別對待不同人群的差別問題。無論是在全局性和地方性問題上，有效的策略必須對差別有敏感的反應(yīng)，優(yōu)先考慮最明顯的問題，有時需要集中力量注意處于某種危險的特殊人群。沒有人能夠長生不老。但許多疾病是可以預(yù)防或推遲發(fā)生的。與治療康復(fù)同等重要的是促進(jìn)健康保健以保證不發(fā)生疾病，這是國家衛(wèi)生策略的基本點。

2新公共衛(wèi)生時期的衛(wèi)生策略

風(fēng)風(fēng)雨雨中度過了不平凡的一年。面對新的一年，年已悄然從我身邊走過。衛(wèi)生院經(jīng)過了經(jīng)營機(jī)制的改革、醫(yī)療模式的轉(zhuǎn)變。新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子的領(lǐng)導(dǎo)下，為了進(jìn)一步搞好年醫(yī)療業(yè)務(wù)工作，使各項工作再上一個新的臺階，結(jié)合我院實際，制定本計劃：

一、指導(dǎo)思想

以病人為中心，創(chuàng)一流文明優(yōu)質(zhì)服務(wù)；以改革為動力，倡導(dǎo)競爭、敬業(yè)、進(jìn)取精神；以人才培養(yǎng)為根本，努力提高全員素質(zhì)；以質(zhì)量管理為核心，不但提高醫(yī)療質(zhì)量；以安全管理為重點，切實保障醫(yī)療安全；以分級管理為基礎(chǔ)，創(chuàng)“一甲”最高分；以目標(biāo)管理為主線，強(qiáng)化管理力度。努力完成各項醫(yī)療工作和任務(wù)。

二、目標(biāo)與任務(wù)

（一）、醫(yī)療質(zhì)量管理

醫(yī)療質(zhì)量管理是針對醫(yī)療系統(tǒng)活動全過程進(jìn)行的組織、計劃、協(xié)調(diào)和控制，其目的是通過加強(qiáng)醫(yī)療管理從而提高全院的醫(yī)療技術(shù)水平，為廣大患者服務(wù)。

區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃是當(dāng)今國際上推崇衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展先進(jìn)的、科學(xué)的模式。新的模式的展現(xiàn)，無疑是對過去傳統(tǒng)的衛(wèi)生計劃模式的根本改革，也是衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展、適應(yīng)兩個轉(zhuǎn)變的重要改革.要制訂與組織實施區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃，必須體現(xiàn)政府行為，得到計委、財政、城建、物價、勞動、人事等部門的支持與配合。在市政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由衛(wèi)生行政部門具體組織實施。

1區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃實施前狀況

1.1全市和城區(qū)醫(yī)療服務(wù)總供給與總需求失衡，供過于求。全市醫(yī)療病床與醫(yī)生需要數(shù)及其供需平衡調(diào)查評估表明:按病床使用率65.49線計算，病床的供與需之比為。.92，若按病床使用率85%，計算則處于過剩狀態(tài)。全市1993年至1995年病床使用率分別為53.5%、51.3%、50.8%;城區(qū)市直醫(yī)院病床使用率1993年至1995年分別為70.6%、70.9%、“.8%。醫(yī)生的供與需之比為1.2，也處于過剩狀態(tài)。

1.2衛(wèi)生資源分布不合理，城市偏大、農(nóng)村不足。據(jù)衛(wèi)生評估調(diào)查資料表明:每千人病床數(shù)市區(qū)為10.47張、縣城為7.12張、農(nóng)村只有1.27張。衛(wèi)生經(jīng)費分布主要集中在城市與縣城，占總衛(wèi)生經(jīng)費投入的88.38%，農(nóng)村只占n.62%。

1.3醫(yī)療機(jī)構(gòu)的效率與效益低。據(jù)九江市醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)劃情況調(diào)查:市直8所綜合性醫(yī)院和?？漆t(yī)院綜合醫(yī)療平均每名醫(yī)生每日承擔(dān)門診量為2.35人次;每名醫(yī)生平均分管病床2.08張.每張病床平均年業(yè)務(wù)量收入為2.9萬元。

1.4衛(wèi)生資源分布結(jié)構(gòu)不合理，重醫(yī)輕防，比例失調(diào)。全市衛(wèi)生總經(jīng)費投入中，醫(yī)療經(jīng)費占62.25%、預(yù)防經(jīng)費占14.39%、婦幼經(jīng)費只占2.96環(huán)。

去年5月衛(wèi)生部在廈門市召開了全國婦幼衛(wèi)生暨合作項目工作會議，對世界兒童間題首腦會議通過的《兒童生存、保護(hù)和發(fā)展世界宣言》和《執(zhí)行九十年代兒童生存、保護(hù)和發(fā)展世界宣言行動計劃》進(jìn)行了認(rèn)真的討論。那次會議實際上是落實李鵬總理代表我國政府在衛(wèi)生領(lǐng)域的第三個承諾的工作動員大會。今年1月24日，國務(wù)院常務(wù)會議又原則通過了《九十年代中國兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》。這次廣州會議是深入學(xué)習(xí)《衛(wèi)生部實施<九十年代中國兒童發(fā)展規(guī)劃綱要>方案》，并為落實這個方案而認(rèn)真準(zhǔn)確地制定各省婦幼衛(wèi)生工作勺\五”計劃及2000年目標(biāo)。在不到1年的時間內(nèi)，我國政府及衛(wèi)生部如此緊鑼密鼓地進(jìn)行實施第三個承諾的各項工作，表明了我國政府對實現(xiàn)第三個承諾的決心，以及對承諾的后續(xù)工作抓得很緊很扎實。這就極大地增強(qiáng)了我們各級衛(wèi)生部門，特別是婦幼衛(wèi)生管理和業(yè)務(wù)工作者的信心。我們決心在國務(wù)院及衛(wèi)生部的領(lǐng)導(dǎo)下，認(rèn)真制定好規(guī)劃，使全國的實施方案得以如期落實?，F(xiàn)把我們湖南省制定“八五”計劃及2000年規(guī)劃的做法簡介如下。

一、明確制定規(guī)劃的指導(dǎo)思想

湖南省政府及衛(wèi)生廳對實施世界兒童問題兩個文件的要求和李鵬總理的承諾很重視，為此召開了廳長辦公會，決定把此項工作與“2000年人人享有衛(wèi)生保健”及今年重點進(jìn)行的加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作有機(jī)地結(jié)合在一起。我們制定婦幼衛(wèi)生工作計劃的指導(dǎo)思想是:以《兒童生存、保護(hù)和發(fā)展世界宣言》及《九十年代行動計劃》為目標(biāo)，以衛(wèi)生部制定的有關(guān)婦幼衛(wèi)生工作文件中的各項規(guī)定要求為標(biāo)準(zhǔn)，以項目縣為突破口，并在全省推廣項目縣的工作方法和經(jīng)驗。這樣，我們決定首先摸清我省婦幼衛(wèi)生的基本情況，澄清本底，然后找出我省婦幼衛(wèi)生工作的特點及薄弱環(huán)節(jié)，確定保證措施及技術(shù)關(guān)鍵，進(jìn)而建立監(jiān)督驗收制度，把工作落到實處。

二、制定規(guī)劃目標(biāo)的首要工作是真實掌握全省婦幼衛(wèi)生狀況

為核準(zhǔn)情況，澄清本底，我們按項目縣的工作方法和程序，從1991年9月開始在全省開展了對1990年婦幼衛(wèi)生工作的本底調(diào)查。對這項調(diào)查，我們提出的要求與項目縣的調(diào)查是一致的。我們認(rèn)為進(jìn)行全省基礎(chǔ)調(diào)查很有必要:

(一)使我們不致盲目滿足于報表的成績而不思進(jìn)取。

在衛(wèi)生部國外貸款辦公室和統(tǒng)計信息中心的主持下，區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃三城市進(jìn)行了衛(wèi)生總費用的預(yù)備性調(diào)查和初步分析，哈爾濱氏科大學(xué)參與了這次調(diào)查研究，提供了技術(shù)指導(dǎo)。這次調(diào)查研究的目的有兩個，即對區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃的三城市的衛(wèi)生總費用，衛(wèi)生領(lǐng)域籌資與支出有一個初步的了解，對區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃的制訂和日常監(jiān)督與評價提供經(jīng)濟(jì)信息，在預(yù)備性調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善調(diào)查方法，形成業(yè)務(wù)指導(dǎo)原則，爭取在這三個城市使衛(wèi)生總費用的調(diào)查研究逐步制度化、經(jīng)?；?。

一、調(diào)查研究工作的對象與范圍

本次調(diào)查研究工作的對象是我國實行“區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃”項目的三個城市:浙穿l幾省金華市、禮西省九江市、陜西省寶雞市。1988年，中國衛(wèi)生部門第三個項目“區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃”項目準(zhǔn)備和預(yù)評估期間，我們收集整理了_卜述三個城市衛(wèi)生總費用的部分?jǐn)?shù)據(jù)。1990年，我們對三個城市1955年和1989年的衛(wèi)生總費用又一次進(jìn)行了調(diào)查研究。現(xiàn)就上述三個城市1986~1989年4年間衛(wèi)生總費用的估計值作一些初步的分析。

二、調(diào)交結(jié)果及分析

調(diào)查結(jié)果歸納總結(jié)為附表1~6。簡要分析如下:

(一)項目地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)基本形勢在2956~195。年間，金華、寶雞、九江三個城市的經(jīng)濟(jì)狀況不佳。按當(dāng)年價格什算，三城市GNP的平均發(fā)展速度分別為120.21%、117.70%、111.13%。如果消除物價變化因素的影響，按可比價格計算，上述三城市GNp的平均發(fā)展速度分別為102.21%、101。26%和95.55%。九江市顯示負(fù)增長。另外二個城市的發(fā)展速度與人口發(fā)展速度持平。經(jīng)濟(jì)狀況對財政狀況的影響是，按可比價格計算的財政支出除金華市略有上升之外，其余二個城市均呈現(xiàn)負(fù)增長，分別為102.17%、97.62%、97.73%。三個城市的經(jīng)濟(jì)與財政形勢對衛(wèi)生籌資與支出會有重大影響(見附表6)。

一、指導(dǎo)思想

認(rèn)真貫徹黨的教育方針和政策，堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)。用“更高、更快、更強(qiáng)”奧運(yùn)精神來推進(jìn)各項工作。

二、工作目標(biāo)

1、規(guī)范常規(guī)管理工作。制定、完善各項工作制度，同時逐步實現(xiàn)制度管理與人文管理融合。

2、開展新一輪教師繼續(xù)教育及校本教研培訓(xùn)，引領(lǐng)教師加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提高素質(zhì)，讓人人都得到發(fā)展。

3、繼續(xù)深入開展民主行風(fēng)建設(shè)和“解放思想學(xué)討論”活動，加強(qiáng)政治學(xué)習(xí)，著力提高教師思想素質(zhì)和強(qiáng)化師德師風(fēng)建設(shè)，解決學(xué)校的熱點難點問題，注重實效，達(dá)到人人有促動事事能解決。

一、制定區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃是發(fā)展衛(wèi)生李業(yè)的迫切需要.

區(qū)域衛(wèi)生發(fā)展理論的研究，已成為世界各國共同關(guān)心的一個課題。區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃是當(dāng)代國際先進(jìn)的衛(wèi)生管理思想，也是各國衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的趨勢，世界上許多國家都實行了區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃，合理配置衛(wèi)生資源，提高衛(wèi)生資源的綜合利用效率，避免資源浪費現(xiàn)象。就我市衛(wèi)生工作現(xiàn)狀來看，近年來，衛(wèi)生事業(yè)有較大的發(fā)展，各項衛(wèi)生工作取得了顯著成績。但是，對照我市提前5年達(dá)到小康水平和實現(xiàn)“人人享有初級衛(wèi)生保健”的目標(biāo)，衛(wèi)生工作還不適應(yīng)全市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民群眾的醫(yī)療衛(wèi)生保健需求。根據(jù)我市社會經(jīng)濟(jì)條件和衛(wèi)生工作現(xiàn)狀，發(fā)展我市衛(wèi)生事業(yè)的根本出路在于深化衛(wèi)生改革，逐步走區(qū)域化發(fā)展和全行業(yè)管理的道路。為了加強(qiáng)全市醫(yī)療衛(wèi)生工作的宏觀管理，充分合理地利用衛(wèi)生資源，解決條塊分割，醫(yī)療機(jī)構(gòu)布局、發(fā)展失控和資源浪費的狀況，根據(jù)全市人民對預(yù)防、醫(yī)療、保健的要求，制定符合本市實際情況的區(qū)域衛(wèi)生發(fā)展規(guī)劃，是當(dāng)前我市衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展迫切需要。具體來說，一是科學(xué)管理的需要。按照區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃發(fā)展我市衛(wèi)生事業(yè)，減少了發(fā)展中的主觀性、隨意性和盲目性，強(qiáng)化了宏觀調(diào)控。二是合理利用衛(wèi)生資源的需要。針對我市衛(wèi)生資源不足而綜合利用效率又不高的問題，通過區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃可以使現(xiàn)有衛(wèi)生資源利用合理化，提高綜合利用效率。三是推行醫(yī)院分級管理的需要。區(qū)域衛(wèi)生發(fā)展規(guī)劃是醫(yī)院分級管理的基礎(chǔ)。醫(yī)院的設(shè)置、功能與分級要在區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃原則下統(tǒng)一確定。四是“2000年人人享有衛(wèi)生保健”的需要。按照區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃，均衡的發(fā)展衛(wèi)生事業(yè)，才能保證各項初級衛(wèi)生保健指標(biāo)的如期實現(xiàn)。五是逐步實現(xiàn)衛(wèi)生全行業(yè)管理的需要。通過區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃的實施，將區(qū)域范圍內(nèi)的各級各類醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)實行業(yè)務(wù)統(tǒng)一管理，解決各自為政、部「〕所有的弊端，提高本地區(qū)衛(wèi)生資源的綜合開發(fā)和有效利用，更好地發(fā)揮各級各類醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)職能。六是衛(wèi)生行政部門轉(zhuǎn)變職能的需要。衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)要通過區(qū)域規(guī)劃，加強(qiáng)衛(wèi)生事業(yè)的宏觀調(diào)控，從以直接管理為主轉(zhuǎn)向以間接管理為主，從微觀管理向宏觀管理轉(zhuǎn)變，做到宏觀管住，微觀放開。

二、制定“區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃”的做法與體

1991年6月我局成立了由局長、局辦公室、計財科、醫(yī)政科等部門負(fù)責(zé)人參加的“區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組”，下設(shè)局規(guī)劃辦公室，并要求全市各區(qū)(縣)衛(wèi)生局和市屬各醫(yī)療衛(wèi)生單位也都成立衛(wèi)生規(guī)劃班子，全面展開了我市區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃的制定工作。為了制定好我市的區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃，我們結(jié)合本市的實情，以衛(wèi)生部“八五”計劃和2000年規(guī)劃設(shè)想及“本市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃綱要”作為制定規(guī)劃的基本依據(jù)。為使區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃與全市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃協(xié)調(diào)一致.我們向市政府、市計委、財政、規(guī)劃、國土等有關(guān)部門多次請示匯報，征求意見，以便取得這些部門的支持與幫助。制定規(guī)劃過程大體分為調(diào)查研究、分析問題和起草規(guī)劃三個階段。19引年8月至12月為調(diào)查研究摸底階段。一是采用印發(fā)調(diào)查表逐級填報;二是走下去，深入市、區(qū)(縣)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))各級衛(wèi)生部門進(jìn)行調(diào)查研究。調(diào)查內(nèi)容包括機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀、群眾醫(yī)療需求、現(xiàn)有衛(wèi)生資源利用情況、發(fā)展規(guī)劃設(shè)想等等;三是請上來，召開有經(jīng)驗的衛(wèi)生管理干部、業(yè)務(wù)技術(shù)專家座談會，征求他們對制定衛(wèi)生規(guī)劃的意見。以上這些調(diào)研形式，對制定規(guī)劃提供了大量寶貴的基礎(chǔ)材料。第二階段為分析問題。在前段調(diào)查研究掌握大量資料的基礎(chǔ)上，對全市各級各類衛(wèi)生單位進(jìn)行全面分析(主要分析地域特點、群眾需求、業(yè)務(wù)技術(shù)人員結(jié)構(gòu)、床位、地方財力、大型醫(yī)療器械和基本建設(shè)現(xiàn)狀等)，根據(jù)現(xiàn)實情況，找出問題與優(yōu)勢，分析主觀與客觀因素。從當(dāng)?shù)丶膊∽V的變化和群眾醫(yī)療衛(wèi)生需求出發(fā)，分別確定“規(guī)劃”中發(fā)展的重點、一般和調(diào)整的內(nèi)容。起草規(guī)劃為第三階段。我們先起草了《淄博市區(qū)域衛(wèi)生發(fā)展規(guī)劃綱要分，歷經(jīng)10個月時間，經(jīng)過廣泛征求意見，反復(fù)論證，6易其稿，于1992年4月由市政府正式印發(fā)全市實施。“規(guī)劃綱要”的印發(fā)對全市衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展從宏觀上開始實行了控制，如基本建設(shè)立項、大型醫(yī)療設(shè)備購置和醫(yī)院分級管理等級申報等，均按“規(guī)劃綱要”原則確定?！耙?guī)劃綱要”是一個概略性規(guī)劃，還不能涉及比較全面的、具體的管理內(nèi)容，因此，在“綱要”指導(dǎo)下我們又制定了10個專題規(guī)劃，即婦幼衛(wèi)生、疾病監(jiān)測與疾病預(yù)防、醫(yī)院與醫(yī)療服務(wù)、急診醫(yī)療、康復(fù)醫(yī)療、農(nóng)村衛(wèi)生、中醫(yī)事業(yè)、藥品監(jiān)督與設(shè)備管理、醫(yī)學(xué)科教和愛國衛(wèi)生規(guī)劃。在起草與出臺每一個專題規(guī)劃過程中，都打印分發(fā)給各級醫(yī)療衛(wèi)生單位，并報市計委、財政等有關(guān)部門，廣泛征求意見，并利用局辦公會、專門座談會等形式，對每個專題規(guī)劃進(jìn)行充分討論與修改后定稿，到1992年日月.“淄博市區(qū)域衛(wèi)生發(fā)展規(guī)劃”(包括“綱要”和10個專題規(guī)劃)印發(fā)全市實施。

三、我市區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃的出臺與啟動實施情況

在“規(guī)劃綱要”的指導(dǎo)下，全市各區(qū)(縣)、市屬各醫(yī)療衛(wèi)生單位都分別制定了規(guī)劃.通過市衛(wèi)生局規(guī)劃辦公室的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，各地區(qū)各單位的規(guī)劃做到條塊結(jié)合、市衛(wèi)生行政部門堅持宏觀管好，微觀放開，有i一十劃地均衡發(fā)展全市衛(wèi)生事業(yè)。要求各區(qū)(縣)的規(guī)劃由當(dāng)?shù)卣“l(fā)實施，對市屬醫(yī)療衛(wèi)生單位的規(guī)劃要求做到有文字規(guī)劃、有規(guī)劃圖和規(guī)劃模型(或砂型)，并經(jīng)本單位職工代表大會通過和市計委、規(guī)劃局、衛(wèi)生局蓋章認(rèn)可.使“規(guī)劃”既有權(quán)威性又有可操作性，還可避免單位發(fā)展中的主觀性和隨意性。今后即使單位領(lǐng)導(dǎo)人更迭，也都要執(zhí)行已確定的’.規(guī)劃”。截止1992年底，全市5區(qū)3縣和16個市屬醫(yī)療衛(wèi)生單位，按上述要求完成規(guī)劃的區(qū)(縣)單位占80%以上。今年各區(qū)(縣)、各單位的年度計劃即是按照全市區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃總目標(biāo)分期實施的具體計劃.因此，可以認(rèn)為，我市區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃已經(jīng)開始實施了。四、制定“區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃”的體會

根據(jù)《中共中央、國務(wù)院關(guān)于衛(wèi)生改革與發(fā)展的決定》，為推動全國開展區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃工作現(xiàn)提出以下指導(dǎo)意見

一、切實提離認(rèn)識

建國以來，特別是改革開放以來，我國衛(wèi)生事業(yè)取得了舉世暇目的成績，硯蓋城鄉(xiāng)的衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)初步形成，人民的健康水平顯著提高.但是，長期以來我國實行的是與計劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的衛(wèi)生管理體制和服務(wù)體系，衛(wèi)生機(jī)構(gòu)主要按部門、地方的行政隸屬關(guān)系設(shè)t，實行多部門管理.隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和醫(yī)學(xué)模式的轉(zhuǎn)變，特別是職工醫(yī)療保障制度改革的發(fā)展，原有體制下形成的衛(wèi)生資源條塊分割、結(jié)構(gòu)不合理、效率不高等問題越來越突出，衛(wèi)生資源短缺與浪費并存，已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民群眾醫(yī)療保障的孺求.主要表現(xiàn)在:衛(wèi)生資源的布局和結(jié)構(gòu)不合理.在城鄉(xiāng)配t上.衛(wèi)生資源過多地集中在城市;農(nóng)村衛(wèi)生基礎(chǔ)薄弱，基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)服務(wù)能力低下，質(zhì)t不高，部分貧困地區(qū)缺醫(yī)少藥在區(qū)域配里上，一些地區(qū)特別是大中城市衛(wèi)生醫(yī)療機(jī)構(gòu)重盛嚴(yán)重，職能交叉，自成體系.難以形成區(qū)域內(nèi)資源的合力優(yōu)勢;一些地區(qū)亂辦醫(yī)，盲目發(fā)展，資源過剩和浪費的問題突出.在內(nèi)部結(jié)構(gòu)上，存在著重醫(yī)療、輕防保的問題，在城市大醫(yī)院資派集中，規(guī)模不斷彬脹的同時，一些符合大眾利益、具有更大社會效益的預(yù)防保健工作，往往因資源短缺而無法正常開展;中醫(yī)藥事業(yè)基礎(chǔ)仍然薄弱.在醫(yī)療設(shè)備配t上，忽視常規(guī)設(shè)備投人，重復(fù)購t大型設(shè)備，造成有限資源的閑!浪你衛(wèi)生資源利用效益不高.目前，醫(yī)療機(jī)構(gòu)普通存在粉利用效率下降的問題.平均每名醫(yī)生每天承擔(dān)門診人次、住院人次較低，部分機(jī)構(gòu)人浮于事.近年來全國縣及縣以上醫(yī)院病床利用率持續(xù)下降，1997年僅為61.7%;平均住院日13.8天，是發(fā)達(dá)國家的近2倍，效率明顯偏低.醫(yī)療服務(wù)利用相對集中在高級次、高成本的醫(yī)療機(jī)構(gòu)，城市大醫(yī)院承擔(dān)了大t基層醫(yī)院可以較低成本診治的常見病、多發(fā)病治療工作，基層衛(wèi)生資源閑里，得不到有效利用.由于大城市醫(yī)療服務(wù)供給相對大于需求，以及醫(yī)療機(jī)構(gòu)補(bǔ)償機(jī)制不健全.

一些醫(yī)療機(jī)構(gòu)為了生存，采用不規(guī)范的競爭手段誘導(dǎo)不合理的醫(yī)療消費，造成大型醫(yī)療設(shè)備過度利用和藥品費用的過度上漲.目前一些與現(xiàn)行醫(yī)療衛(wèi)生管理體制有關(guān)的人事政策、分配政策、財政補(bǔ)助政策、價格政策、等級評審政策的負(fù)面作用，客觀上也加劇了上述矛盾和問思這種衛(wèi)生資源配t的狀況.既不能適應(yīng)我國疾病結(jié)構(gòu)變化而產(chǎn)生的衛(wèi)生服務(wù)需求，又難以提供費用低廉和方便群眾的衛(wèi)生服務(wù)，造成有限資源的浪費，加重了國家、企業(yè)和個人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，更制約了衛(wèi)生事業(yè)的健康發(fā)展.為了適應(yīng)新的形勢，配合城鄉(xiāng)醫(yī)療保障制度的建立和完善，迫切裕要加快衛(wèi)生管理體制和運(yùn)行機(jī)制的改革.區(qū)城衛(wèi)生規(guī)劃是區(qū)城內(nèi)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃的組成部分.實施區(qū)城衛(wèi)生規(guī)劃是衛(wèi)生改革和發(fā)展的重大舉措，是政府在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，對衛(wèi)生率業(yè)進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要手段，是區(qū)城內(nèi)合理配t和有效利用衛(wèi)生資源的必然要求.各級政府和各有關(guān)部門必須切實提高對區(qū)城衛(wèi)生規(guī)劃工作重要性的認(rèn)識，在深人調(diào)研、摸清衛(wèi)生資派底數(shù)的前提下，推進(jìn)此項工作.

二、目標(biāo)和旅則

區(qū)城衛(wèi)生規(guī)劃以滿足區(qū)域內(nèi)全體居民的基本衛(wèi)生服務(wù)偏求、保護(hù)與增進(jìn)健康為目的，對機(jī)構(gòu)、床位、人員、設(shè)備、等衛(wèi)生資像進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，合理配t.它的目標(biāo)是構(gòu)建與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展水平相適應(yīng)，有效、經(jīng)濟(jì)、公平的衛(wèi)生服務(wù)體系和管理體制，改替和提高衛(wèi)生綜合服務(wù)能力和資抓利用效率.區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃由政府負(fù)貴制定并組織實施.區(qū)城內(nèi)各部門、各行業(yè)以及軍隊對地方開放的衛(wèi)生資派全部納人規(guī)劃范圍，個體行醫(yī)以及其他所有制形式的衛(wèi)生資派配t，必須服從規(guī)劃的總體要求.區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃以市(地)行政區(qū)城為基本規(guī)劃單位.考慮到中心城市的輻射功能，直轄市、計劃單列市、省會城市為特殊的規(guī)劃單位.區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃的周期一般為5年.開展區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃的基本原則是:

編制和實施區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃是中央和國務(wù)院的既定政策,是深化衛(wèi)生改革的必要措施,是優(yōu)化衛(wèi)生資源配置、提高資源利用效率的實際需要。怎樣認(rèn)識區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃的意義,在醫(yī)院工作的同志們怎樣迎接實施區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃所帶來的挑戰(zhàn),筆者進(jìn)行了討論。

一、為什么要開展區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃

在《中共中央、國務(wù)院關(guān)于衛(wèi)生改革與發(fā)展的決定》中指出:“區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃是政府對衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展實行宏觀調(diào)控的重要手段,它以滿足區(qū)域內(nèi)全體居民的基本衛(wèi)生服務(wù)為目標(biāo)。對機(jī)構(gòu)、床位、人員、設(shè)備和經(jīng)費等衛(wèi)生資源實行統(tǒng)籌規(guī)劃、合理配置?！惫P者認(rèn)為開展區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃的主要原因有3個:一是醫(yī)療機(jī)構(gòu)的供給能力與人民群眾的醫(yī)療需求不適應(yīng)。二是醫(yī)療機(jī)構(gòu)與人員的結(jié)構(gòu)不合理。三是衛(wèi)生經(jīng)費的使用結(jié)構(gòu)不合理。

(一)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的服務(wù)供給能力明顯地大于群眾的醫(yī)療需求:從1980年到1995年全國的醫(yī)生數(shù)從115•3萬增加到191•8萬,增加了66•3%,其中西醫(yī)師的數(shù)量從44•7萬增加到118•6萬,增加了165•3%?？h及縣以上醫(yī)療的床位數(shù)1980年為119•2萬張,1995年增加到205•3萬張,增加了72•2%,全部醫(yī)院床位(含鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院)從1980年的198•2萬張增加到1995年的283•6萬張,增加了84•6萬張[1],可見增加的床位數(shù)全部為縣及縣以上醫(yī)院所有,其它醫(yī)院的床位總數(shù)還減少了1•5萬張。在80年代醫(yī)療機(jī)構(gòu)服務(wù)能力的增長速度超過了群眾醫(yī)療需求的增長速度,到了90年代,在患者的門診和住院人數(shù)有所下降的情況下,醫(yī)療機(jī)構(gòu)的床位和人員仍在增長,以至人均工作量和床位使用率多年來在連續(xù)下降。1985年縣及縣以上醫(yī)院病床使用率為82•7%,1992年下降為78•6%,1995年則進(jìn)一步下降為66•9%,其中衛(wèi)生部門為70•2%,工業(yè)及其它部門僅為59•2%[1]。衛(wèi)生管理學(xué)界一般認(rèn)為床位使用率以80%~85%為宜,何況我國的平均住院日較長,從這些指標(biāo)分析,我國的醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)無論是結(jié)構(gòu)與分布,還是人員、床位數(shù),都明顯超過了現(xiàn)階段群眾的實際需求,那么到底超過了多少呢?衛(wèi)生部信息統(tǒng)計中心饒克勤、陳育德同志根據(jù)國家衛(wèi)生服務(wù)總調(diào)查的資料,經(jīng)過分析研究認(rèn)為,依照需求法測算醫(yī)生數(shù)多出87•5萬人,依照需要法測算多出11•6萬人,依照需求法測算病床數(shù)多出101•6萬張,依照需要法測算多出11•5萬張[2]。(注:需要是指病情需要,需求是指在經(jīng)濟(jì)條件約束下實際表現(xiàn)出來的購買量)饒、陳使用的統(tǒng)計分析方法還可以再商榷,得出的數(shù)據(jù)也可以再討論。但是我國醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)從總規(guī)模上超出群眾的現(xiàn)實需求,已是可以明確的事實。值得提及的是,我們過去一直認(rèn)為的貧困農(nóng)村缺醫(yī)少藥也是一種脫離實際的認(rèn)識,根據(jù)衛(wèi)生部衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)研究所對全國一百多個貧困縣的實地調(diào)查,貧困農(nóng)村衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和人員供大于求的情況更加嚴(yán)重。有病不能看醫(yī)生的主要原因不是缺醫(yī)少藥,而是經(jīng)濟(jì)支付能力的限制。形成這種情況的原因是在計劃經(jīng)濟(jì)體制下的計劃失靈。(注:計劃失靈和計劃失誤不是一個概念,計劃失靈是指計劃機(jī)制和要達(dá)到的目的不適應(yīng)所造成的錯誤和偏差)而且計劃失靈造成的局面還比較嚴(yán)重。改變這種局面可以依靠兩方面的辦法,一是依靠市場機(jī)制優(yōu)勝劣汰,二是重新做出合理規(guī)劃,并且付諸實施。在現(xiàn)階段完全依靠市場是行不通的,因為醫(yī)院在一定程度上是依靠財政和政策生存的,經(jīng)營收入少的醫(yī)院可以得到較多的財政和政策性收入生存下去。因此調(diào)整衛(wèi)生資源還需要有計劃手段,所以區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃是調(diào)整衛(wèi)生服務(wù)達(dá)到供需平衡所必需的。

(二)醫(yī)療機(jī)構(gòu)與人員的結(jié)構(gòu)不合理:我國正處在由第一次衛(wèi)生革命向第二次衛(wèi)生革命轉(zhuǎn)變的時期,非傳染性疾病正逐漸成為主要的衛(wèi)生問題。在我國適應(yīng)第二次衛(wèi)生革命的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系還沒有全面而有效地建立起來。與社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系相適應(yīng)的一支高質(zhì)量的全科醫(yī)生隊伍也還沒有被培養(yǎng)出來。(目前在許多地方正在積極試點)

(三)衛(wèi)生經(jīng)費的使用結(jié)構(gòu)不合理:其表現(xiàn)形式有兩個,①衛(wèi)生經(jīng)費投向城市比較多,而投向農(nóng)村比較少。在農(nóng)村我們傳統(tǒng)的把經(jīng)費統(tǒng)統(tǒng)投向供方,支持醫(yī)療機(jī)構(gòu)和人員的做法正在被重新考慮,目前已經(jīng)逐步看清貧困農(nóng)村的主要問題不是衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和人員不足,而是農(nóng)民的醫(yī)療購買能力太弱,有關(guān)部門正在考慮今后轉(zhuǎn)為主要從需方支持醫(yī)療需求,即采取給貧困農(nóng)民發(fā)放有價醫(yī)療券的形式,提高他們的醫(yī)療支付能力,同時保證這部分衛(wèi)生費用的封閉運(yùn)行。②衛(wèi)生經(jīng)費投向醫(yī)療部門的比較多,投向預(yù)防部門的比較少,這方面的文章比較多,本文就不再贅述了。以上這些問題也需要通過區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃予以調(diào)整。