我國(guó)作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民”三農(nóng)問題一直是黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)注的重點(diǎn)。而作為農(nóng)民的生存之本——土地，往往是糾紛經(jīng)常產(chǎn)生的根源。這一問題一直困擾著農(nóng)民，土地糾紛源于何處，土地糾紛該如何合理解決，本文通過對(duì)土地問題的調(diào)查和反思，提出幾點(diǎn)粗淺意見。

從2002年上訪群眾向海南省信訪部門反映的情況來看，涉及農(nóng)村土地矛盾和問題的內(nèi)容占群眾上訪內(nèi)容總量的40％左右，在我院近年來審理的民事案件中，涉及農(nóng)村土地糾紛的案件也占有很大的比重。具體講，主要有以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：

第一，土地權(quán)屬不清。農(nóng)村在推行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時(shí)，大都實(shí)行“包田不包坡”的做法，致使荒地、坡地爭(zhēng)議較多；前，有些場(chǎng)社體制改革，有些退場(chǎng)不退地，留下了糾紛隱患；而部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)一直沿襲“誰有土地誰耕、誰承包”的做法，造成了農(nóng)民爭(zhēng)占“祖宗田”，“祖宗地”現(xiàn)象突出；村集體與村集體之間也存在著相鄰地段土地的歸屬問題的爭(zhēng)奪。

第二，農(nóng)村依法用地觀念差，越權(quán)發(fā)包的情況突出。農(nóng)民依法用地的觀念比較薄弱，農(nóng)民不按國(guó)家的規(guī)定合理使用土地，而是任憑自己的意愿違反有關(guān)規(guī)定使用土地，給鄰地的使用權(quán)造成侵害，由此引起糾紛。再者，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部及村委會(huì)基層干部對(duì)集體土地的開發(fā)使用缺乏科學(xué)規(guī)劃，土地用途管制制度不落實(shí)執(zhí)行，村委會(huì)或村民小組自作主張?jiān)綑?quán)越級(jí)向外發(fā)包土地，而依據(jù)《國(guó)土法》和《村民委員會(huì)法》規(guī)定，村社出讓、租賃土地不通過村民討論，沒有得到三分之二村民同意，村委會(huì)不得違反民主設(shè)定原則同外簽訂合同，而村委會(huì)或村民小組的法制觀念薄弱，基本上不依法行使權(quán)利，這是產(chǎn)生土地糾紛原因之一；有的基層干部以犧牲農(nóng)民的承包地為手段，嚴(yán)重違背土地操作程序，隱瞞實(shí)情，去成全土地承包商的利益，因此引起土地糾紛。

第三，“開發(fā)熱”留下隱患。在前些年的“開發(fā)熱”中，一些地方為了多招商，急開發(fā)，對(duì)外來公司轉(zhuǎn)讓、租賃、轉(zhuǎn)包土地面積過大，承包期過長(zhǎng)，農(nóng)民參與程度小，地價(jià)又低，農(nóng)民感到吃虧，成為引發(fā)糾紛的導(dǎo)火線。

第四，開采鈦礦、挖塘養(yǎng)蝦、外包林地，給生態(tài)造成破壞，環(huán)境被污染，農(nóng)民反映強(qiáng)烈，要求收回土地，卻得不到解決。海南有些地方鈦礦資源豐富，但鈦礦開采之后原尚可利用的有效土地失去了先前之功效，加上有些土地被承包挖塘養(yǎng)蝦，破壞生態(tài)平衡，農(nóng)民要求中止合同，收回土地，發(fā)揮土地的正常功效，但有些地方對(duì)此類問題遲遲不解決，或得不到合理解決。

第一章總則

第一條為依法、公正、及時(shí)調(diào)查處理好土地、草場(chǎng)、礦山、林地、水域等糾紛（以下簡(jiǎn)稱土地糾紛），進(jìn)一步規(guī)范自治州各級(jí)人民政府（行署）和土地糾紛調(diào)查處理機(jī)構(gòu)的工作程序，明確責(zé)權(quán)，保護(hù)土地所有者和使用者的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)安定團(tuán)結(jié)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)草原法》、《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》、《**自治區(qū)處理土地糾紛暫行辦法》、國(guó)土資源部《土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法》等法律法規(guī)和規(guī)章，結(jié)合自治州實(shí)際，制定本暫行辦法。

第二條本暫行辦法適用于自治州境內(nèi)土地、草場(chǎng)、礦山、林地、水域等糾紛的調(diào)查處理和裁定。

第三條調(diào)查處理土地糾紛案件，應(yīng)當(dāng)遵循以下原則:

（一）依法、公正、及時(shí)處理；

（二）從實(shí)際出發(fā)，尊重歷史，照顧現(xiàn)實(shí)，有利于人民群眾生產(chǎn)生活和社會(huì)穩(wěn)定，有利于利用自然資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境，保護(hù)土地所有者和使用者的合法權(quán)益；

〔摘要〕當(dāng)前，農(nóng)村土地承包糾紛呈現(xiàn)出擴(kuò)張化、復(fù)雜化、多樣化、群體化的特點(diǎn)。農(nóng)村土地承包糾紛的主要類型包括土地所有權(quán)糾紛、土地收益分配糾紛、土地承包合同糾紛、土地征收糾紛、土地流轉(zhuǎn)糾紛、土地繼承權(quán)糾紛、土地調(diào)整糾紛等。解決農(nóng)村土地承包糾紛的思路是:完善相關(guān)立法是前提，構(gòu)建多元化機(jī)制是基礎(chǔ)，轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口是根本，健全社保體系是關(guān)鍵。

〔關(guān)鍵詞〕農(nóng)地土地承包糾紛，特點(diǎn)，類型，解決思路

當(dāng)前，隨著農(nóng)村改革的不斷深入和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地供求矛盾日益突出，農(nóng)村土地承包糾紛大量出現(xiàn)，嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，影響到農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定?？茖W(xué)分析農(nóng)村土地承包糾紛的主要特點(diǎn)與主要類型，建立公正、高效的農(nóng)村土地承包糾紛解決機(jī)制，對(duì)穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，保護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定與和諧發(fā)展，具有重要意義。

一、農(nóng)村土地承包糾紛的主要特點(diǎn)

近年來，農(nóng)村土地承包糾紛呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)，不僅數(shù)量上有擴(kuò)張趨勢(shì)，而且日益復(fù)雜化、多樣化和群體化。

(一)擴(kuò)張化趨勢(shì)。近年來，隨著土地收益的大幅上升，農(nóng)村土地承包糾紛呈迅猛上升之勢(shì)，土地與人口膨脹、城市化與工業(yè)化對(duì)土地需求的矛盾越來越突出。加之農(nóng)村社會(huì)保障體系的不健全和中央對(duì)農(nóng)民減負(fù)增收政策的實(shí)施，農(nóng)民將土地看得越來越重。當(dāng)遇到土地承包糾紛或土地權(quán)益受到侵害時(shí)，他們不再姑息、避讓，而是竭力用法律武器來維護(hù)自己的合法權(quán)益。根據(jù)各地法院和信訪部門的統(tǒng)計(jì)，因土地承包引發(fā)的糾紛在所有糾紛中所占的比例逐年遞增，呈現(xiàn)出快速擴(kuò)張的趨勢(shì)。

我國(guó)作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民”三農(nóng)問題一直是黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)注的重點(diǎn)。而作為農(nóng)民的生存之本-土地，往往是糾紛經(jīng)常產(chǎn)生的根源。這一問題一直困擾著農(nóng)民，土地糾紛源于何處，土地糾紛該如何合理解決，本文通過對(duì)土地問題的調(diào)查和反思，提出幾點(diǎn)粗淺意見。

從2002年上訪群眾向海南省信訪部門反映的情況來看，涉及農(nóng)村土地矛盾和問題的內(nèi)容占群眾上訪內(nèi)容總量的40％左右，在我院近年來審理的民事案件中，涉及農(nóng)村土地糾紛的案件也占有很大的比重。具體講，主要有以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：

第一，土地權(quán)屬不清。農(nóng)村在推行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時(shí)，大都實(shí)行“包田不包坡”的做法，致使荒地、坡地爭(zhēng)議較多；前，有些場(chǎng)社體制改革，有些退場(chǎng)不退地，留下了糾紛隱患；而部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)一直沿襲“誰有土地誰耕、誰承包”的做法，造成了農(nóng)民爭(zhēng)占“祖宗田”，“祖宗地”現(xiàn)象突出；村集體與村集體之間也存在著相鄰地段土地的歸屬問題的爭(zhēng)奪。

第二，農(nóng)村依法用地觀念差，越權(quán)發(fā)包的情況突出。農(nóng)民依法用地的觀念比較薄弱，農(nóng)民不按國(guó)家的規(guī)定合理使用土地，而是任憑自己的意愿違反有關(guān)規(guī)定使用土地，給鄰地的使用權(quán)造成侵害，由此引起糾紛。再者，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部及村委會(huì)基層干部對(duì)集體土地的開發(fā)使用缺乏科學(xué)規(guī)劃，土地用途管制制度不落實(shí)執(zhí)行，村委會(huì)或村民小組自作主張?jiān)綑?quán)越級(jí)向外發(fā)包土地，而依據(jù)《國(guó)土法》和《村民委員會(huì)法》規(guī)定，村社出讓、租賃土地不通過村民討論，沒有得到三分之二村民同意，村委會(huì)不得違反民主設(shè)定原則同外簽訂合同，而村委會(huì)或村民小組的法制觀念薄弱，基本上不依法行使權(quán)利，這是產(chǎn)生土地糾紛原因之一；有的基層干部以犧牲農(nóng)民的承包地為手段，嚴(yán)重違背土地操作程序，隱瞞實(shí)情，去成全土地承包商的利益，因此引起土地糾紛。

第三，“開發(fā)熱”留下隱患。在前些年的“開發(fā)熱”中，一些地方為了多招商，急開發(fā)，對(duì)外來公司轉(zhuǎn)讓、租賃、轉(zhuǎn)包土地面積過大，承包期過長(zhǎng)，農(nóng)民參與程度小，地價(jià)又低，農(nóng)民感到吃虧，成為引發(fā)糾紛的導(dǎo)火線。

第四，開采鈦礦、挖塘養(yǎng)蝦、外包林地，給生態(tài)造成破壞，環(huán)境被污染，農(nóng)民反映強(qiáng)烈，要求收回土地，卻得不到解決。海南有些地方鈦礦資源豐富，但鈦礦開采之后原尚可利用的有效土地失去了先前之功效，加上有些土地被承包挖塘養(yǎng)蝦，破壞生態(tài)平衡，農(nóng)民要求中止合同，收回土地，發(fā)揮土地的正常功效，但有些地方對(duì)此類問題遲遲不解決，或得不到合理解決。

20*年11月16日上午，縣委副書記XX，縣委常委、縣政府常務(wù)副縣長(zhǎng)XX召集縣政府辦、縣法院、公安局、政法委、法制辦、國(guó)土局、信訪辦及XX鎮(zhèn)等單位負(fù)責(zé)人，在縣政府小會(huì)議室就如何解決好XX鎮(zhèn)聯(lián)合煤礦土地糾紛問題進(jìn)行了專題研究，并形成了一致意見?，F(xiàn)紀(jì)要如下：

會(huì)議認(rèn)為，糾紛事實(shí)清楚：XX縣XX鎮(zhèn)煤礦建廠于1978年，當(dāng)年經(jīng)XX、楊柳黨委研究決定，報(bào)縣社隊(duì)企業(yè)局同意，兩公社在位于XX公社農(nóng)興四隊(duì)與青杠公社大勝13隊(duì)交界處，開辦煤礦一個(gè)，名為XX、楊柳聯(lián)合煤廠。1980年該煤廠為擴(kuò)大規(guī)模，口頭協(xié)議占用龍興4隊(duì)5.36畝（現(xiàn)實(shí)際占地2.0畝）土地建廠房、煤坪，該占地農(nóng)興4隊(duì)社員認(rèn)可當(dāng)時(shí)XX公社每年解決了1500斤，共給了三年。同時(shí)，為擴(kuò)大銷路，修建公路一條，占用龍興4隊(duì)19.2畝土地，簽訂公路占地合同，明確了占地補(bǔ)償方法和標(biāo)準(zhǔn)，并核減了農(nóng)興4隊(duì)征購(gòu)面積19.2畝。煤礦開辦幾年后，由于效益不好，公路占地合同關(guān)于每年補(bǔ)償未履行，農(nóng)興4隊(duì)與聯(lián)合煤廠糾紛由此不斷。1990年8月17日，原XX縣屏錦區(qū)公所出面解決此占地補(bǔ)償糾紛，并作出了《關(guān)于解決XX、楊柳聯(lián)合煤廠占遺留問題的決定》（屏所發(fā)〔1990〕20號(hào)文件），該文件明確：聯(lián)合煤廠的公路占地，按照原合同規(guī)定的數(shù)額，占地補(bǔ)償費(fèi)截止1990年底，一次性補(bǔ)償清楚，今后煤廠繼續(xù)開辦或不開辦，不再給任何補(bǔ)償費(fèi)。公路為鄉(xiāng)公路，廠房、煤坪及一切設(shè)備，屬聯(lián)合煤廠所有。農(nóng)興4隊(duì)按該文件規(guī)定領(lǐng)取了占地補(bǔ)償費(fèi)。

會(huì)議指出，根據(jù)原國(guó)家土地管理局1995年頒發(fā)的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第二十二條、二十三條第一款、第二款和XX縣人民政府《關(guān)于貫徹執(zhí)行國(guó)務(wù)院的<村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例>的緊急通知》（梁府發(fā)〔1982〕156號(hào)文件）第三條第五款的規(guī)定，XX鎮(zhèn)煤礦占用原農(nóng)興4隊(duì)土地修建的廠房、煤坪及公路，其土地所有權(quán)屬XX鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有，土地使用權(quán)屬XX鎮(zhèn)煤礦。原農(nóng)興4組部分群眾以占地未獲補(bǔ)償為由，攔車堵路、阻礙煤礦正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的行為是違法的。

會(huì)議決定，為了妥善處理好此次糾紛，維護(hù)改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局，切實(shí)保護(hù)投資商的合法利益，提升我縣對(duì)外招商引資的形象，XX鎮(zhèn)人民政府及縣相關(guān)部門應(yīng)及時(shí)做好以下工作：

1、由XX鎮(zhèn)繼續(xù)向當(dāng)?shù)卮迕褡龊猛恋胤煞ㄒ?guī)及黨和國(guó)家政策的宣講工作，把工作做到村組，做到農(nóng)戶；要認(rèn)真排查摸清領(lǐng)頭鬧事的人，向其交待清楚帶頭或指使部分村民進(jìn)行阻塞交通，妨礙或干擾他人正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)等違法行為將要承擔(dān)的法律責(zé)任；要密切注意部分村民可能發(fā)生鬧事的動(dòng)態(tài)，及時(shí)向縣里反饋信息。

2、由縣法制辦會(huì)同國(guó)土房管局，針對(duì)龍興村4組提出的確權(quán)申請(qǐng)，盡快草擬出具有行政法律效力的答復(fù)，并按照有關(guān)法律規(guī)定送達(dá)；同時(shí)要做好本案可能產(chǎn)生的行政復(fù)議和行政應(yīng)訴的準(zhǔn)備工作。

會(huì)議認(rèn)為，糾紛事實(shí)清楚：XX縣XX鎮(zhèn)煤礦建廠于1978年，當(dāng)年經(jīng)XX、楊柳黨委研究決定，報(bào)縣社隊(duì)企業(yè)局同意，兩公社在位于XX公社農(nóng)興四隊(duì)與青杠公社大勝13隊(duì)交界處，開辦煤礦一個(gè)，名為XX、楊柳聯(lián)合煤廠。1980年該煤廠為擴(kuò)大規(guī)模，口頭協(xié)議占用龍興4隊(duì)5.36畝（現(xiàn)實(shí)際占地2.0畝）土地建廠房、煤坪，該占地農(nóng)興4隊(duì)社員認(rèn)可當(dāng)時(shí)XX公社每年解決了1500斤，共給了三年。同時(shí)，為擴(kuò)大銷路，修建公路一條，占用龍興4隊(duì)19.2畝土地，簽訂公路占地合同，明確了占地補(bǔ)償方法和標(biāo)準(zhǔn)，并核減了農(nóng)興4隊(duì)征購(gòu)面積19.2畝。煤礦開辦幾年后，由于效益不好，公路占地合同關(guān)于每年補(bǔ)償未履行，農(nóng)興4隊(duì)與聯(lián)合煤廠糾紛由此不斷。1990年8月17日，原XX縣屏錦區(qū)公所出面解決此占地補(bǔ)償糾紛，并作出了《關(guān)于解決XX、楊柳聯(lián)合煤廠占遺留問題的決定》（屏所發(fā)〔1990〕20號(hào)文件），該文件明確：聯(lián)合煤廠的公路占地，按照原合同規(guī)定的數(shù)額，占地補(bǔ)償費(fèi)截止1990年底，一次性補(bǔ)償清楚，今后煤廠繼續(xù)開辦或不開辦，不再給任何補(bǔ)償費(fèi)。公路為鄉(xiāng)公路，廠房、煤坪及一切設(shè)備，屬聯(lián)合煤廠所有。農(nóng)興4隊(duì)按該文件規(guī)定領(lǐng)取了占地補(bǔ)償費(fèi)。

會(huì)議指出，根據(jù)原國(guó)家土地管理局1995年頒發(fā)的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第二十二條、二十三條第一款、第二款和XX縣人民政府《關(guān)于貫徹執(zhí)行國(guó)務(wù)院的<村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例>的緊急通知》（梁府發(fā)〔1982〕156號(hào)文件）第三條第五款的規(guī)定，XX鎮(zhèn)煤礦占用原農(nóng)興4隊(duì)土地修建的廠房、煤坪及公路，其土地所有權(quán)屬XX鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有，土地使用權(quán)屬XX鎮(zhèn)煤礦。原農(nóng)興4組部分群眾以占地未獲補(bǔ)償為由，攔車堵路、阻礙煤礦正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的行為是違法的。

會(huì)議決定，為了妥善處理好此次糾紛，維護(hù)改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局，切實(shí)保護(hù)投資商的合法利益，提升我縣對(duì)外招商引資的形象，XX鎮(zhèn)人民政府及縣相關(guān)部門應(yīng)及時(shí)做好以下工作：

1、由XX鎮(zhèn)繼續(xù)向當(dāng)?shù)卮迕褡龊猛恋胤煞ㄒ?guī)及黨和國(guó)家政策的宣講工作，把工作做到村組，做到農(nóng)戶；要認(rèn)真排查摸清領(lǐng)頭鬧事的人，向其交待清楚帶頭或指使部分村民進(jìn)行阻塞交通，妨礙或干擾他人正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)等違法行為將要承擔(dān)的法律責(zé)任；要密切注意部分村民可能發(fā)生鬧事的動(dòng)態(tài)，及時(shí)向縣里反饋信息。

2、由縣法制辦會(huì)同國(guó)土房管局，針對(duì)龍興村4組提出的確權(quán)申請(qǐng)，盡快草擬出具有行政法律效力的答復(fù)，并按照有關(guān)法律規(guī)定送達(dá)；同時(shí)要做好本案可能產(chǎn)生的行政復(fù)議和行政應(yīng)訴的準(zhǔn)備工作。

3、由縣委政法委負(fù)責(zé)全縣政法系統(tǒng)的協(xié)調(diào)工作。

2006年11月16日上午，縣委副書記XX，縣委常委、縣政府常務(wù)副縣長(zhǎng)XX召集縣政府辦、縣法院、公安局、政法委、法制辦、國(guó)土局、信訪辦及XX鎮(zhèn)等單位負(fù)責(zé)人，在縣政府小會(huì)議室就如何解決好XX鎮(zhèn)聯(lián)合煤礦土地糾紛問題進(jìn)行了專題研究，并形成了一致意見?，F(xiàn)紀(jì)要如下：

會(huì)議認(rèn)為，糾紛事實(shí)清楚：XX縣XX鎮(zhèn)煤礦建廠于1978年，當(dāng)年經(jīng)XX、楊柳黨委研究決定，報(bào)縣社隊(duì)企業(yè)局同意，兩公社在位于XX公社農(nóng)興四隊(duì)與青杠公社大勝13隊(duì)交界處，開辦煤礦一個(gè)，名為XX、楊柳聯(lián)合煤廠。1980年該煤廠為擴(kuò)大規(guī)模，口頭協(xié)議占用龍興4隊(duì)5.36畝（現(xiàn)實(shí)際占地2.0畝）土地建廠房、煤坪，該占地農(nóng)興4隊(duì)社員認(rèn)可當(dāng)時(shí)XX公社每年解決了1500斤，共給了三年。同時(shí)，為擴(kuò)大銷路，修建公路一條，占用龍興4隊(duì)19.2畝土地，簽訂公路占地合同，明確了占地補(bǔ)償方法和標(biāo)準(zhǔn)，并核減了農(nóng)興4隊(duì)征購(gòu)面積19.2畝。煤礦開辦幾年后，由于效益不好，公路占地合同關(guān)于每年補(bǔ)償未履行，農(nóng)興4隊(duì)與聯(lián)合煤廠糾紛由此不斷。1990年8月17日，原XX縣屏錦區(qū)公所出面解決此占地補(bǔ)償糾紛，并作出了《關(guān)于解決XX、楊柳聯(lián)合煤廠占遺留問題的決定》（屏所發(fā)〔1990〕20號(hào)文件），該文件明確：聯(lián)合煤廠的公路占地，按照原合同規(guī)定的數(shù)額，占地補(bǔ)償費(fèi)截止1990年底，一次性補(bǔ)償清楚，今后煤廠繼續(xù)開辦或不開辦，不再給任何補(bǔ)償費(fèi)。公路為鄉(xiāng)公路，廠房、煤坪及一切設(shè)備，屬聯(lián)合煤廠所有。農(nóng)興4隊(duì)按該文件規(guī)定領(lǐng)取了占地補(bǔ)償費(fèi)。

會(huì)議指出，根據(jù)原國(guó)家土地管理局1995年頒發(fā)的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第二十二條、二十三條第一款、第二款和XX縣人民政府《關(guān)于貫徹執(zhí)行國(guó)務(wù)院的<村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例>的緊急通知》（梁府發(fā)〔1982〕156號(hào)文件）第三條第五款的規(guī)定，XX鎮(zhèn)煤礦占用原農(nóng)興4隊(duì)土地修建的廠房、煤坪及公路，其土地所有權(quán)屬XX鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有，土地使用權(quán)屬XX鎮(zhèn)煤礦。原農(nóng)興4組部分群眾以占地未獲補(bǔ)償為由，攔車堵路、阻礙煤礦正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的行為是違法的。

會(huì)議決定，為了妥善處理好此次糾紛，維護(hù)改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局，切實(shí)保護(hù)投資商的合法利益，提升我縣對(duì)外招商引資的形象，XX鎮(zhèn)人民政府及縣相關(guān)部門應(yīng)及時(shí)做好以下工作：

1、由XX鎮(zhèn)繼續(xù)向當(dāng)?shù)卮迕褡龊猛恋胤煞ㄒ?guī)及黨和國(guó)家政策的宣講工作，把工作做到村組，做到農(nóng)戶；要認(rèn)真排查摸清領(lǐng)頭鬧事的人，向其交待清楚帶頭或指使部分村民進(jìn)行阻塞交通，妨礙或干擾他人正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)等違法行為將要承擔(dān)的法律責(zé)任；要密切注意部分村民可能發(fā)生鬧事的動(dòng)態(tài)，及時(shí)向縣里反饋信息。

2、由縣法制辦會(huì)同國(guó)土房管局，針對(duì)龍興村4組提出的確權(quán)申請(qǐng)，盡快草擬出具有行政法律效力的答復(fù)，并按照有關(guān)法律規(guī)定送達(dá)；同時(shí)要做好本案可能產(chǎn)生的行政復(fù)議和行政應(yīng)訴的準(zhǔn)備工作。

一、我國(guó)土地問題的現(xiàn)狀概述。

為防止土地問題的大量出現(xiàn)國(guó)家采取了很多措施來保障農(nóng)民權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，如建立征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)裁決機(jī)制，征收土地確保農(nóng)民之請(qǐng)確認(rèn)、開展百日行動(dòng)查處違法占地、健全嚴(yán)格征地審查報(bào)批程序、制定土地區(qū)片最低價(jià)等，這些措施使農(nóng)民權(quán)利保障得到進(jìn)一步的深化細(xì)化，但是并沒有減少土地糾紛的發(fā)生，相反在農(nóng)民土地維權(quán)行為反而比以前增加，不少地方政府解決這類問題的靠的是“公檢法”，這種方法不但沒有解決問題反而使矛盾更加的激烈。

土地問題為何愈演愈烈而且難以制止呢，大部分學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)歸根于征收土地過程中土地審批及實(shí)施的違法，對(duì)此筆者持不完全同意的態(tài)度。大部分地區(qū)在征收土地過程中確實(shí)存在很多的違法情節(jié)，如征收土地知情確認(rèn)程序沒有認(rèn)真履行在報(bào)批中呈報(bào)材料一書四方案過于的簡(jiǎn)單不符合要求；土地征收后沒有依法公告和履行登記程序；沒有按照國(guó)土資源聽證規(guī)定召開聽證會(huì)聽取群眾的意見；打著公共利益的旗號(hào)肆意征收集體土地；截留征地補(bǔ)償款；或者未批先占、少批多占等等，嚴(yán)重的損害了法律的權(quán)威侵害了失地農(nóng)民的利益。但是最近在國(guó)土資源部一直嚴(yán)格規(guī)范土地征收審批程序，在百日行動(dòng)之后地方政府征收土地呈報(bào)的程序不敢嚴(yán)重、明顯的違法，特別是截留農(nóng)民征地補(bǔ)償款這一行為已經(jīng)大幅度的減少了，一般情況地方政府都會(huì)制定征收集體土地補(bǔ)償安置的辦法和征收土地補(bǔ)償?shù)膮^(qū)片最低價(jià)格，由于法律制度的逐步健全，截留補(bǔ)償款的問題已經(jīng)很少發(fā)生了，可以說很多地方征收農(nóng)民土地進(jìn)行的補(bǔ)償是基本符合土地管理法的規(guī)定，但是土地問題根本沒有得到解決，原因何在？

筆者認(rèn)為地方政府在呈報(bào)和審批過程中存在違法性，對(duì)于農(nóng)民屬于來講屬于程序上的問題，并不是關(guān)系農(nóng)民的切身利益的問題。引發(fā)農(nóng)村土地糾紛的根本原因征收土地對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，即土地被征收后農(nóng)民能夠得到多少的補(bǔ)償，失去土地依靠什么來維持生活的問題。

二、我國(guó)現(xiàn)有的征地補(bǔ)償制度。

關(guān)于現(xiàn)行的征地補(bǔ)償依據(jù)是《中華人民土地管理法》第四十七條，該條對(duì)于征地補(bǔ)償是這樣規(guī)定的：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。征收其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。征收城市郊區(qū)的菜地，用地單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繳納新菜地開發(fā)建設(shè)基金。依照本條第二款的規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。國(guó)務(wù)院根據(jù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)?！?/p>

近幾年，隨著中共中央、國(guó)務(wù)院“涉農(nóng)”政策相繼出臺(tái)，農(nóng)民對(duì)土地更加關(guān)注，農(nóng)民要求歸還土地的集體上訪案件呈上升的趨勢(shì)。特別是今年年初以來，由于“中央一號(hào)”文件的下發(fā)，“涉農(nóng)”政策的出臺(tái)，即：費(fèi)改稅、減免農(nóng)業(yè)稅、種糧補(bǔ)助、糧食漲價(jià)、人地矛盾等因素，土地成為農(nóng)民反映的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題，農(nóng)民要求歸還土地的呼聲越來越高，歷史遺留的土地問題、土地權(quán)屬爭(zhēng)議、土地糾紛、村與村之間界址爭(zhēng)議、違法違規(guī)占地、協(xié)議轉(zhuǎn)讓土地等問題，導(dǎo)致農(nóng)民集體上訪、越級(jí)上訪持續(xù)發(fā)生。因此，分析農(nóng)民集體上訪要求歸還土地的成因，探究解決問題的對(duì)策，尤其重要。筆者認(rèn)為造成農(nóng)民集體上訪的成因主要有以下幾方面：

一、歷史遺留的土地問題，導(dǎo)致農(nóng)民集體上訪。歷史遺留的土地問題，大多發(fā)生在二十世紀(jì)七、八十年代，距今已有二、三十年的歷史。時(shí)代背景，我國(guó)正處在和十年“”動(dòng)亂期間。原通遼縣各，按照“一平二調(diào)”和“三級(jí)所有隊(duì)為基礎(chǔ)”的政策，為響應(yīng)上級(jí)的號(hào)召，調(diào)生產(chǎn)隊(duì)的土地，成立公社林場(chǎng)、農(nóng)場(chǎng)、搞種植養(yǎng)殖試驗(yàn)示范基地，創(chuàng)辦社辦企業(yè)。當(dāng)時(shí)，大多數(shù)沒有按照國(guó)家相關(guān)規(guī)定的審批程序和權(quán)限呈報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，只是經(jīng)公社黨委研究決定或黨委書記的指令，沒有辦理調(diào)地手續(xù)，就把生產(chǎn)隊(duì)的土地調(diào)到。

二、宣傳貫徹土地法律法規(guī)不到位。國(guó)土資源管理涉及的法律法規(guī)、條例、辦法四十部，其中：共同法五部一條例3專業(yè)法五部七條例、七個(gè)規(guī)定、二十五個(gè)辦法?？茽柷邊^(qū)國(guó)土資源局業(yè)務(wù)管轄范圍：負(fù)責(zé)通遼市城區(qū)以外的遠(yuǎn)郊15個(gè)鎮(zhèn)、蘇木、國(guó)有農(nóng)牧林場(chǎng)、水庫(kù)的土地、礦產(chǎn)資源的管理。管理的范圍廣、人口多，這就給宣傳貫徹土地法律法規(guī)帶來了很大的困難，要達(dá)到“家喻戶曉、人人皆知”，難度就更大了。因此，我們?cè)谛麄髫瀼赝恋胤煞ㄒ?guī)方面存在著不到位的問題，農(nóng)民群眾對(duì)土地法律法規(guī)知之甚少或一知半解，不懂得用法律維護(hù)自己的合法權(quán)益。一涉及土地問題，只知道群體越級(jí)到政府上訪、告狀，給政府施壓，要求解決反映的土地問題，不知道走依法申請(qǐng)和行政訴訟程序，要求解決土地問題，盲目上訪，走了許多彎路，使反映的問題得不到妥善解決。

三、個(gè)別村干部利用土地搞賄選。我們?cè)谡{(diào)查反映土地問題的案件時(shí)發(fā)現(xiàn)，有些鎮(zhèn)個(gè)別村干部，在“海選”前，為了達(dá)到當(dāng)選村委會(huì)主任的目的，向群眾承諾：“我要當(dāng)上村委會(huì)主任，我能把村上某塊地要回來，給大家分地”，以此拉選票。當(dāng)這些人被選為村委會(huì)主任后，有的人不履行承諾，沒有把地要回來；有的人不但沒有要地，反而把村上其他土地擅自承包給村集體以外的人承包，造成群眾不滿，導(dǎo)致農(nóng)民集體越級(jí)上訪。

四、村務(wù)不公開、不透明，村干部獨(dú)斷專行。由于有些村干部素質(zhì)較低，法律意識(shí)談泊，缺乏民主意識(shí)，村務(wù)獨(dú)斷專行，不能嚴(yán)格按照《村委會(huì)組織法》和有關(guān)法律法規(guī)處理村級(jí)事務(wù)。例如：出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃、承包村集體土地，有些村主要領(lǐng)導(dǎo)不經(jīng)集體研究、民主決策，不按照《土地管理法》和有關(guān)規(guī)定的條款、程序運(yùn)作，擅自與村集體以外的經(jīng)濟(jì)組織和自然人簽訂《土地出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃、承包合同、協(xié)議》，所簽訂的有些土地直接侵害了農(nóng)民群眾的合法權(quán)益，群眾對(duì)此意見大，群體到上級(jí)人民政府上訪，尋求保護(hù)和維護(hù)自己的合法權(quán)益不受侵害。

五、尋求法律援助，律師的引導(dǎo)。隨著社會(huì)的進(jìn)步和發(fā)展，廣播、電視的普及，新聞媒體的傳播，農(nóng)民群眾的思想政治覺悟、法律意識(shí)、民主參與村務(wù)管理的整體素質(zhì)都有了明顯的提高。農(nóng)民群眾當(dāng)遇到村集體利益和個(gè)人利益受到侵害時(shí)，也懂得用法律武器，保護(hù)村集體和個(gè)人利益不受侵害。我們?cè)谡{(diào)查土地權(quán)屬爭(zhēng)議、土地糾紛等案件時(shí)發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民集體上訪反映土地問題，在問題一時(shí)得不到解決的情況下，農(nóng)民尋求法律援助，用集資款聘請(qǐng)律師，所聘請(qǐng)的律師有些不具備律師資格；有些律師素質(zhì)較低，唯利試圖，他們不是正確引導(dǎo)農(nóng)民群眾依照有關(guān)法律法規(guī)，按照行政程序和行政訴訟程序，解決反映的土地問題；而是誘導(dǎo)農(nóng)民群眾走來信來訪途徑，集體上訪給政府施壓，力求由人民政府解決所反映的土地問題，使問題復(fù)雜化，給解決問題帶來了負(fù)面效應(yīng)。

今年以來，黨中央、國(guó)務(wù)院相繼出臺(tái)了一系列扶持糧食生產(chǎn)、促進(jìn)農(nóng)民增收的政策措施，農(nóng)民群眾耕種土地、發(fā)展糧食生產(chǎn)的積極性高漲，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)出現(xiàn)了可喜的局面。與此同時(shí)，多年來在基層存在的與黨的農(nóng)村基本政策、法律法規(guī)相悖的一些錯(cuò)誤做法和近年來農(nóng)村土地非農(nóng)建設(shè)開發(fā)過程中侵害農(nóng)民利益的問題引發(fā)的土地承包糾紛和群體性事件時(shí)有發(fā)生，給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定帶來了不利的影響。為了貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院《關(guān)于妥善解決當(dāng)前農(nóng)村土地承包糾紛的緊急通知》精神，充分發(fā)揮人民調(diào)解組織在化解民間矛盾糾紛中的獨(dú)特作用，配合黨委、政府依法解決農(nóng)村土地承包糾紛，全市基層司法所和人民調(diào)解組織根據(jù)北京市司法局《關(guān)于加強(qiáng)人民調(diào)解組織及時(shí)化解當(dāng)前農(nóng)村土地承包糾紛的通知》精神，積極行動(dòng)起來，開展了針對(duì)農(nóng)村土地承包糾紛的專項(xiàng)排查調(diào)處工作。近日，北京市司法局相繼召開有關(guān)區(qū)縣土地承包糾紛調(diào)處工作座談會(huì)；實(shí)地深入通州、順義、昌平等區(qū)縣對(duì)我市農(nóng)村土地承包糾紛的總體情況、糾紛類型、人民調(diào)解組織在依法調(diào)處土地承包糾紛中的作用發(fā)揮情況進(jìn)行了專項(xiàng)調(diào)查，現(xiàn)將調(diào)查的有關(guān)情況報(bào)告如下：

一、我市農(nóng)村土地承包糾紛總體情況及糾紛類型

近年來，特別是今年以來，由于農(nóng)民對(duì)土地的認(rèn)識(shí)因土地升值和種糧比較效益的提高，農(nóng)村土地承包糾紛呈現(xiàn)明顯上升趨勢(shì)，在局部還相當(dāng)激化。據(jù)有關(guān)區(qū)縣基層司法所和人民調(diào)解委員會(huì)統(tǒng)計(jì)，今年以來共受理涉及農(nóng)村土地承包糾紛895件，比去年同期增加597件，是去年同期的3倍。

從我們調(diào)查的情況看，目前我市農(nóng)村土地承包糾紛主要涉及以下六種類型：

（一）農(nóng)民失地或喪失土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)引發(fā)的占地補(bǔ)償糾紛。

這類糾紛表現(xiàn)為：1、因非農(nóng)建設(shè)征地如興建住宅小區(qū)、修建道路、建設(shè)綠化帶、建設(shè)工業(yè)園區(qū)和各類開發(fā)區(qū)占地，造成部分農(nóng)戶無地可種，引發(fā)的糾紛。有的村集體土地全部被征用，農(nóng)民失去土地經(jīng)營(yíng)權(quán)；有的村集體沒有機(jī)動(dòng)地可以分配，喪失生活來源的農(nóng)民沒有得到占地補(bǔ)償或是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理引發(fā)的糾紛。2、二輪延包時(shí)，部分從事二、三產(chǎn)業(yè)的承包戶因嫌經(jīng)營(yíng)土地效益低，而放棄了土地承包經(jīng)營(yíng)，現(xiàn)在受免征農(nóng)業(yè)稅和糧食直補(bǔ)的影響，重新要求承包土地，由此引發(fā)糾紛。3、因婚喪嫁娶、生育，形成人員遷徙、人口變更而未取得土地承包權(quán)引發(fā)的糾紛。