[摘要]在我國當前政府投資項目審計實踐中，審計機關(guān)常將與投資項目建設有關(guān)的所有單位均列為單獨的被審計對象，需依法履行向所有對象逐一發(fā)送審計通知書、報告征求意見書以及審計報告與審計決定等繁瑣的審計程序。在現(xiàn)行立法沒有明確“以審計機關(guān)依法作出的審計結(jié)果作為政府投資項目價款結(jié)算最終依據(jù)”的條件下，通過對政府投資項目審計所涉法律關(guān)系重新的設計與建構(gòu)，根據(jù)法學與審計學的基本原理，采用靈活的補充合同簡易形式，從而在堅持依法行政的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)了簡化審計程序、提高審計效率、推動審計創(chuàng)新的目的。

[關(guān)鍵詞]政府投資工程審計法律程序

一、引言

近年來，由于國家建設的飛速發(fā)展，政府投資項目的數(shù)量與數(shù)額也隨之日益增長，政府投資項目審計已經(jīng)成為審計機關(guān)的重要內(nèi)容。在當前的政府投資項目審計實踐中，由于審計機關(guān)常常將除建設單位以外的施工、監(jiān)理、設計等所有參建單位（以施工單位為主體）列為單獨的被審計對象，使得審計人員必須向所有對象履行發(fā)送審計通知書、報告征求意見書以及審計報告與審計決定等程序，而某些大型政府投資項目所涉的參建單位常多達幾十家甚至上百家，這就使得審計人員不得不沉溺于繁瑣的程序事項，不僅在很大程度上影響了審計的效率，而且還常常影響審計的質(zhì)量與水平。在當前的司法實踐中，因政府投資審計程序不規(guī)范、不統(tǒng)一問題而涉訴的審計機關(guān)，其敗訴的機率也是相當高的。因此，如何在堅持依法審計的前提下，盡可能的簡化政府投資項目審計的法律程序，顯得更加刻不容緩。

筆者擬運用法學與審計學的基本原理，結(jié)合南京市政府投資審計的實踐，就政府投資項目審計程序的簡化問題談一些粗淺的認識，乞請大家批評指正。

二、政府投資項目審計法律關(guān)系分析

為進一步優(yōu)化我市投資環(huán)境，切實提高辦事效率，積極為市內(nèi)外投資者在辦理各種行政許可手續(xù)中提供優(yōu)質(zhì)、高效、便捷的服務，根據(jù)《中華人民共和國行政許可法》和《**市人民政府統(tǒng)一辦理聯(lián)合辦理集中辦理暫行規(guī)定》，結(jié)合本市實際，特制定**市中小企業(yè)投資項目全程服務實施辦法。

一、范圍和主體

中小企業(yè)投資項目全程（以下簡稱）是指由市審批辦證服務中心（以下簡稱市辦證中心）接受中小企業(yè)委托，牽頭組織涉及項目審批的各有關(guān)部門在職責范圍內(nèi)以并聯(lián)審批方式，代為辦理該項目所有或部分（涉及到向省、部等上級部門申報的除外）相關(guān)審批手續(xù)。

（一）范圍。

1.用地范圍已基本落實的投資企業(yè)設立和技改項目的審批。

2.企業(yè)為中小企業(yè)，審批權(quán)限基本在市級范圍內(nèi)的項目。

長期以來，隨著經(jīng)濟社會建設的不斷深入，各地固定資產(chǎn)投資快速增長，政府投資項目審計得到了迅速發(fā)展。政府投資項目審計工作體系已初步形成，審計方式、內(nèi)容、方法和程序等已日趨成熟和完善。實踐成果也相當豐富，多年來揭露和查處了大量違規(guī)違紀問題，對規(guī)范建設資金使用，加強建設項目管理，維護建筑市場秩序，提高政府投資效益，都起到了積極的作用。當前，我國正處在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和社會轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵階段，貫徹落實科學發(fā)展觀，構(gòu)建社會主義和諧社會，是時代的最強音。順應新的形勢任務需要，政府投資項目審計面臨著重要抉擇，那就是向宏觀服務型績效審計方向轉(zhuǎn)變。

一、宏觀服務型政府投資項目績效審計的目標定位

宏觀服務型政府投資項目績效審計，就是圍繞項目合規(guī)性、經(jīng)濟性、效率性和效果性進行綜合審計評價，從體制、機制和制度等角度提出審計意見建議，站在宏觀角度發(fā)揮審計建設性作用，服務科學發(fā)展、和諧發(fā)展。這是投資審計發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。與投資審計工作初期相比，其審計目標既有延續(xù)性，又有延展性，主要應著眼于“三個服務”。

（一）服務宏觀管理。政府投資項目績效審計必須以促進依法行政、完善機制、提高政府宏觀調(diào)控能力為主要目標。政府投資項目中往往存在低水平重復建設、嚴重的損失浪費和資產(chǎn)流失、建設市場秩序不規(guī)范、投資效益差、投資效率低等問題，其原因是多方面的，但最主要的還是外部監(jiān)管不力，對權(quán)力的制約和監(jiān)督力度不夠；投資管理體制不適應經(jīng)濟發(fā)展，缺乏有效的投資責任和風險約束機制；內(nèi)部控制不夠完善，政府投資運行缺乏統(tǒng)一的規(guī)范和標準。審計機關(guān)必須加強對政府投資項目的績效審計，從審查資金籌集、運行、管理等方面入手，著力揭露體制不適應、法規(guī)不健全、管理不完善等宏觀管理方面問題，提出針對性的審計意見和建議，為黨委政府宏觀決策服務。近年來，紹興市審計局通過各種方式努力把握黨委政府領(lǐng)導的關(guān)注重點。20**年組織開展了政府可用住宅房源專項調(diào)查，盤出房源庫存*套計47.32萬平方米。按同期安置市場價格計算，沉淀資金總量超過14個億，相當于紹興市本級當年一般預算收入的一半左右。審計在指出房源空置規(guī)模偏大、周期偏長、擠占挪用等問題的同時，提出了“建立跨部門間剩余房源調(diào)節(jié)機制”等切實可行的意見和建議，得到市委市政府主要領(lǐng)導的充分肯定。

（二）服務民本民生。民生是發(fā)展之基，也是當前黨和國家最為關(guān)注的重大問題，黨的**專門強調(diào)提出了以“五有”為主要內(nèi)容的民生改善目標。國家審計擁有經(jīng)濟監(jiān)督和評價職能，是維護人民群眾利益、保證社會經(jīng)濟正常運行的重要手段和工具。審計為構(gòu)建社會主義和諧社會服務，就必須關(guān)注社會熱點，解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題。政府投資項目建設是改善地方經(jīng)濟發(fā)展條件、推動地方經(jīng)濟加快發(fā)展的基礎(chǔ)保障，與群眾利益有著密切聯(lián)系。一些重大政府投資項目，甚至直接關(guān)系到群眾的切身利益。因此，加強對政府公共投資領(lǐng)域熱點問題的審計監(jiān)督，切實維護廣大群眾利益和社會穩(wěn)定，是宏觀服務型政府投資項目績效審計應有的題中之義。如紹興市審計局每年安排經(jīng)濟適用房建設項目審計，圍繞房源安置、工程建設、造價管理、經(jīng)濟和社會效益等進行績效評價，其中秀水苑項目為市政府收回資金*萬元；龍州花園項目收回*萬元及剩余房源347套；潤沁花園項目直接為政府增加收入*萬元，促成有關(guān)部門收回安置房差價款3593.7萬元，盤出房源175套；快閣苑三期項目挽回國家建設資金損失*萬元,相關(guān)責任人受到行政記過處分，并獲評審計署表彰項目。

（三）服務反腐倡廉。**以來，黨中央多次明確提出要切實加強對權(quán)力的制約和監(jiān)督，并要求審計機關(guān)充分發(fā)揮職能作用。投資領(lǐng)域的權(quán)力主要表現(xiàn)為決策權(quán)、審批權(quán)、監(jiān)管權(quán)、建設資金支配權(quán)等，目前尚缺乏一套完整、科學、有效的監(jiān)督體系去制約。政府投資項目績效審計就是要通過對政府投資項目的專項審計和審計調(diào)查，揭露政府領(lǐng)導或政府部門因決策不科學、不民主、不合理或決策失誤造成的無效投資及損失浪費等問題，監(jiān)督其決策行為；揭露項目概算與實際嚴重脫節(jié)或弄虛作假申報項目、騙取財政資金的情況，監(jiān)督政府部門的項目審批工作有無失察、失職的問題；揭露建設領(lǐng)域因政府部門監(jiān)管不力或監(jiān)管滯后，造成損失浪費的問題，監(jiān)督政府部門的監(jiān)管行為是否及時有效；揭露政府領(lǐng)導或有關(guān)部門領(lǐng)導利用權(quán)力干預建設的活動，違反招投標法規(guī)的規(guī)定，干預工程承發(fā)包，不顧批準的設計概算，干預工程建設過程、建設工期等濫用權(quán)力的行為，監(jiān)督政府領(lǐng)導和有關(guān)部門領(lǐng)導的權(quán)力運用；揭露“政績工程”、“形象工程”等各種違規(guī)行為，監(jiān)督政府領(lǐng)導對建設資金的支配權(quán)等。

十八屆三中全會關(guān)于全面深化改革的決定中，就優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)問題明確要求嚴格績效管理，突出責任落實，確保權(quán)責一致?？冃Ч芾聿粌H深入到政府管理的層面，而且滲透到各個領(lǐng)域，并且成效明顯。十八屆五中全會在制定“十三五”規(guī)劃建議中提出了發(fā)揮投資對增長的關(guān)鍵作用。為推動經(jīng)濟社會發(fā)展，各地在經(jīng)濟發(fā)展、基礎(chǔ)設施、社會建設等方面不斷新上投資項目。如何對公共資金投資項目實施審計監(jiān)督全覆蓋，達到有效促進項目績效管理目標，是基層審計機關(guān)不容回避的問題。本文就這一問題的對策進行初步探析。

一、投資項目績效管理的現(xiàn)實意義

一是適應政府績效管理的需要。投資拉動已成為地方政府布局經(jīng)濟社會發(fā)展的重要手段，既有公共財政資金支撐的投資項目，也有政府與社會合作的投資項目，項目投資呈現(xiàn)多樣化?？冃Ч芾砑仁且环N組織形式的優(yōu)化，又是全新的管理手段，不僅適用于行政管理，而且適用于各領(lǐng)域、各行業(yè)的經(jīng)濟活動，在經(jīng)濟社會發(fā)展中有極其重要的意義。在公共投資建設項目中推行績效管理，是適應政府績效管理的需要，也是新形勢下適應政府管理職能轉(zhuǎn)變的發(fā)展趨勢。二是推動實現(xiàn)經(jīng)濟社會效益的需要。地方政府決策并主導投資建設項目，集聚在經(jīng)濟開發(fā)、基礎(chǔ)設施、文教衛(wèi)生、社會事業(yè)等方面，與城鄉(xiāng)群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)。投資建設項目附加著應有的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益，其效益能否正常發(fā)揮受到社會的普遍關(guān)注。在投資建設項目中，既有周期長的，也有當年投產(chǎn)使用的。項目投資額多少不一，組織方式多樣，項目用途比較廣泛，項目主管和施工單位動態(tài)變化。要實現(xiàn)已建和在建項目發(fā)揮內(nèi)在效益，達到項目建設預期，實行績效管理是主要有效措施。三是確保實現(xiàn)預期目標的需要。從基層來看，一定占比的建設項目是公共財政資金主導和支撐的，尤其是涉及扶貧開發(fā)的建設項目，中央將審批權(quán)下放到縣級，同時又明確相關(guān)資金可捆綁使用，所有政府投入的建設項目，全部納入各級財政預算，或轉(zhuǎn)移支付，或直接投入。建設項目的財政投入能否達到預算既定目標，發(fā)揮預期效益，財政資金在管理使用中能否防范風險，避免突破預算、損失浪費和增加新的債務，不僅需要精準施策，更要進行精細管理，而績效管理是精細管理的具體體現(xiàn)。只有堅持項目投資績效管理，超前發(fā)現(xiàn)存在的問題并在過程中解決，才能保障財政既定預算目標得以實現(xiàn)。四是鑒定地方支出責任的需要。在涉及多領(lǐng)域的項目建設中，地方黨委政府對項目的建設承擔著決策和管理的責任，其決策的科學性和管理的有效性，對項目建設起著關(guān)鍵性作用。在基層所建工程項目中，地方政府承擔著財政投入的管理責任，尤其是基層黨委政府和部門的主要領(lǐng)導履行著相應的經(jīng)濟責任，關(guān)系著績效管理水平。因此，在基層公共資金投資建設項目中推進績效管理，是評價領(lǐng)導干部履行經(jīng)濟責任的需要。只有績效管理達到了預期目的，才能體現(xiàn)出地方政府行使了監(jiān)管責任。

二、投資績效審計關(guān)注的幾個問題

首先，關(guān)注制度執(zhí)行問題。基層各個領(lǐng)域的公共資金投資建設項目，涉及到?jīng)Q策、立項、審查、招投標、資金管理撥付、組織項目施工等環(huán)節(jié)，各個環(huán)節(jié)又由相關(guān)部門主導或管理，而每個環(huán)節(jié)都有相關(guān)的法律法規(guī)約定或一定的制度規(guī)范。投資項目建設的法律法規(guī)和機制制度能否有效貫徹執(zhí)行，直接關(guān)系到建設項目的績效。公共資金投資建設項目實施審計，推動建設項目加強績效管理，就要關(guān)注建設項目法律法規(guī)和制度執(zhí)行情況，從制度執(zhí)行層面查找問題和分析原因，堅持利用審計監(jiān)督手段，推動政策、法律、制度執(zhí)行到位，實現(xiàn)以制度保障績效管理目標和管理措施的落實。其次，關(guān)注流程監(jiān)管問題。投資建設項目涉及內(nèi)容多、主管部門多、工作流程多，其資金使用和建設質(zhì)量與項目效益以及民生需求密切相關(guān)，需要全程監(jiān)管。部門在項目投資管理中，基本上實行信息化管理，但部門之間互聯(lián)互通程度差，政府政務信息平臺容量不全面，而且中標承建單位經(jīng)濟屬性不同，經(jīng)濟數(shù)據(jù)信息不透明。在這種狀態(tài)下，投資建設項目亟需優(yōu)化工作流程，強化全程監(jiān)管（由于各種因素制約，流程監(jiān)管時常缺位和不到位）。基層審計機關(guān)推進投資項目績效管理，就要把關(guān)注點放在流程管理和全程監(jiān)管上，以監(jiān)督推動關(guān)聯(lián)方規(guī)范管理行為。再次，關(guān)注風險防范問題?？h域大多財力有限，建設項目投入金額不大，大部分依托轉(zhuǎn)移支付或項目專項資金，中央又下放了有關(guān)建設項目的審批權(quán)，基層政府和相關(guān)部門在投資項目上加強了管理和監(jiān)督。建設項目資金的管理、撥付、使用、監(jiān)管等環(huán)節(jié)，在履行職責的同時，還需要相應的風險防范措施。有的地方由于防范措施不力，發(fā)生貪污、擠占、挪用、損失浪費等違法違紀問題，嚴重影響到投資建設項目的進程和效益的發(fā)揮?；鶎訉徲嫏C關(guān)服務投資項目建設，就要把著眼點放在加強資金使用風險防范上。要通過審計監(jiān)督，促使地方政府和相關(guān)部門把風險防范作為績效管理的重要組成部分，以風險防范提升管理水平。最后，關(guān)注項目效益問題?；鶎油顿Y建設項目實行績效管理，根本目的就是實現(xiàn)財政資金的管理使用效益和建設項目的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益。從審計實踐和媒體披露的信息看，有的地方投資項目在資金管理使用環(huán)節(jié)屢屢發(fā)生問題，有的建設項目違背自然規(guī)律或與預期效益差距較大。同時，社會公眾對建設項目的效益問題十分關(guān)注，貧困群眾更是迫切希望從建設項目中受益。因此，投資建設項目效益問題是審計關(guān)注的重點，必須始終把投資項目的效益審計擺到更加突出的位置，堅持效益審計為主導，以效益審計發(fā)現(xiàn)深層次問題，從而實現(xiàn)審計監(jiān)督推動投資項目績效管理的目的。

三、投資項目績效審計的因應策略

為認真貫徹落實全國煙草行業(yè)“三項檢查”工作電視電話會議精神，進一步加強**中煙工業(yè)公司工程投資項目的管理監(jiān)督,根據(jù)國家局《20*年煙草行業(yè)整頓規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營秩序和加強內(nèi)部管理監(jiān)督工作要點》（國煙辦〔20*〕89號）和《國家煙草專賣局關(guān)于印發(fā)“三項檢查”工作實施方案的通知》（國煙辦〔20*〕149號)文件精神，結(jié)合**中煙工業(yè)公司實際情況，制定本實施方案。

一、指導思想

認真貫徹落實全國煙草行業(yè)“三項檢查”工作電視電話會議精神，通過專項檢查，切實增強規(guī)范意識，明確規(guī)范主要任務，完善規(guī)范工作機制，積極探索江蘇中煙工業(yè)公司工程投資項目監(jiān)管的有效途徑和方式，構(gòu)建投資項目監(jiān)管的長效機制，為建設嚴格規(guī)范、富有效率、充滿活力的江蘇中煙工業(yè)公司創(chuàng)造良好的環(huán)境。

二、領(lǐng)導組織

為切實開展好“**中煙工業(yè)公司工程投資項目專項檢查工作，根據(jù)《**中煙工業(yè)公司關(guān)于組織開展20*年“三項檢查”工作的通知》要求，成立**中煙工業(yè)公司工程投資項目專項檢查組。

組長：

各縣、區(qū)人民政府，市政府各部門，各管委會，各有關(guān)單位：

為貫徹實施中央擴大內(nèi)需、保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長的重大決定和全區(qū)實現(xiàn)全社會固定資產(chǎn)投資6000億元的工作目標，市委、市政府決定，2009年為我市的“項目建設年”，全年力爭完成全市全社會固定資產(chǎn)投資1180億元的工作目標。為全力推進新增中央投資項目建設和全社會固定資產(chǎn)投資1180億元的工作，規(guī)范我市政府投資項目建設和資金管理，現(xiàn)就進一步加強政府投資項目建設管理和監(jiān)督提出如下要求：

一、加強領(lǐng)導，提高認識，明確權(quán)責。各縣（區(qū)）政府、開發(fā)區(qū)管委會和有關(guān)部門領(lǐng)導要進一步提高對當前中央和自治區(qū)擴大內(nèi)需促進經(jīng)濟增長政策措施重要性和緊迫性的認識，把落實中央新增投資、擴大內(nèi)需政策和貫徹落實全市“項目建設年”工作作為當前經(jīng)濟工作的重中之重來抓，切實加強對政府投資建設項目的領(lǐng)導，及時建立健全工作領(lǐng)導和組織協(xié)調(diào)機構(gòu)，扎實推進各項政府投資項目的開展，確保各項新增中央投資項目和全市“1180”項目工作目標的順利完成。

二、切實轉(zhuǎn)變工作作風，提高審批速度，加快推進政府投資項目建設。各級政府和部門要從自身職能出發(fā)，創(chuàng)新工作方式，研究建立審批綠色通道和項目限時批復制度，落實項目聯(lián)合審批工作機制。市發(fā)改委、財政局、建委、規(guī)劃局、國土局、環(huán)保局、林業(yè)局、水利局、審計局、監(jiān)察局等部門要明確職責，積極配合，分工合作，形成合力，確保政府投資重大項目建設的進度。

三、積極做好項目前期工作，促進各項政府投資建設項目順利開展。一是有關(guān)主管部門應積極提高辦事效率，合理簡化審批程序，加快項目前期審批工作；二是積極落實項目建設用地，有關(guān)部門要及時協(xié)調(diào)處理項目建設中遇到的征地、拆遷、安置等問題；三是各縣（區(qū)）政府、開發(fā)區(qū)管委會和財政部門要進一步加大籌資力度，積極落實配套資金，保證前期工作經(jīng)費的投入，解決項目建設資金問題。

四、嚴格執(zhí)行項目建設法律法規(guī)，落實各項管理制度。各縣（區(qū)）政府、管委會、各部門、各項目業(yè)主在政府投資項目建設中，應嚴格執(zhí)行《中華人民共和國建筑法》、《中華人民共和國招投標法》等法律法規(guī)，落實項目法人責任制、招標投標制、合同管理制和工程監(jiān)理制。要加強對工程質(zhì)量和進度的監(jiān)管，提高政府投資建設項目效益。

1投資項目決策的概念與內(nèi)涵

本文中所指投資是直接投資，是形成固定資產(chǎn)的主要形式，投資形成的“產(chǎn)品”不是社會需要的最終產(chǎn)品，只能是中間產(chǎn)品，而中間產(chǎn)品最終要服務于最終產(chǎn)品。投資項目是指為特定目的而進行投資建設，并含有一定設備儀器、建筑或建筑安裝工程，且形成固定資產(chǎn)的建設項目。投資項目決策階段是項目建設之前的全部活動，即設想、提議、論證分析及決策過程，但不包括籌資。投資項目決策的任務是通過分析論證，確定項目做不做和怎樣做。同時，這里的投資與一般的購買有區(qū)別，投資目的是獲得預期的收入，而這種預期收入可能是不確定的。雖然人們可以憑借經(jīng)驗對未來發(fā)生的情況進行科學的預測，但這種預測是不準確的，即投資具有不確定性。

2企業(yè)投資項目決策現(xiàn)狀及存在的主要問題

改革開放以來，投資對我國經(jīng)濟增長的拉動作用十分明顯。同時，投資波動也是決定經(jīng)濟周期性變化的主要原因。我國企業(yè)現(xiàn)階段投資的主要問題是:重復建設嚴重投資過快增長，投資變化過于激烈，投資形成的生產(chǎn)能力在部分或者大多數(shù)行業(yè)中過剩等等。這樣的狀況主要是由以下幾個原因造成的。

2.1企業(yè)經(jīng)營的主業(yè)與輔業(yè)主次不分

對于部分中國老牌國有企業(yè)，由于歷史原因，企業(yè)主營業(yè)務收入與其他營業(yè)收入不相上下，甚至小于其他營業(yè)收入，多種制造業(yè)與多種服務業(yè)收入均在企業(yè)營運范圍內(nèi)。經(jīng)營的業(yè)務之間沒有聯(lián)系，不利于領(lǐng)導決策和生產(chǎn)經(jīng)營，且投資分散，企業(yè)沒有核心競爭力，最后只有進行破產(chǎn)重組。雖然這樣的企業(yè)在逐漸淡出市場，但留給企業(yè)的啟示是具有重要意義的。

為全力推進重大項目建設，進一步加快項目建設進度，充分發(fā)揮重大建設項目對“經(jīng)濟升級，城市轉(zhuǎn)型”的拉動和支撐作用，確保重大項目建設任務和固定資產(chǎn)投資預期目標任務的順利完成，促進經(jīng)濟又好又快發(fā)展，及時解決重大建設項目建設過程中遇到的問題，提高行政管理效率，本文結(jié)合廣西柳州市重大項目建設實際存在問題，對重大協(xié)調(diào)管理制度進行探討。

重大項目協(xié)調(diào)管理機制管理的對象著重圍繞財政投資國有企業(yè)代建的項目進行。2004年7月公布的《國務院關(guān)于投資體制改革的決定》中，再一次把政府投資改革作為投資體制改革的重點之一?！稕Q定》的第三部分以“完善政府投資體制，規(guī)范政府投資行為”為目的，針對政府投資管理的問題，通過合理界定投資范圍，健全投資項目決策機制，規(guī)范投資資金管理，簡化和規(guī)范投資項目的審批程序，加強投資項目管理，引入市場機制等方面對政府投資加以規(guī)范。在政府投資項目建設實施管理方面，第一次提出對非經(jīng)營性政府投資項目加快推行代建制，通過招標等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗收后移交給使用單位。

積極推進政府投資項目管理體制改革是當前各地政府和相關(guān)職能部門的一項重要工作?？傮w來看，改革的基本思路是全面建立起政府投資項目法人制和代建制，通過引進專業(yè)化的項目管理公司，對政府投資項目從工期、質(zhì)量和投資等方面進行全方位的專業(yè)化管理，切實消除過去政府投資項目建設管理過程中的種種弊病，建立起有效的政府投資項目的約束機制，規(guī)范政府投資項目的管理，從而提高政府資金投資效益和建設工程質(zhì)量。

柳州市實行代建制比中央推行代建制決定早一年多。在實施過程中，政府投資項目仍然存在工程質(zhì)量缺陷、超投資以及項目決策隨意性等問題。因此，有必要結(jié)合代建制管理辦法制定重大項目協(xié)調(diào)管理機制。財政投資重大項目協(xié)調(diào)管理機制，一是根據(jù)基本建設程序和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，對項目的立項、可行性研究、初步設計、施工圖設計、施工、竣工驗收及交付使用直至項目后評價全過程進行監(jiān)督，健全投資項目決策機制，規(guī)范投資項目的工作程序，完善資金管理；二是根據(jù)精簡、統(tǒng)一和效能的原則，明確相關(guān)部門工作內(nèi)容，解決部門之間職能交叉、權(quán)責不清的狀況，提高工作效率；三是完善約束和激勵機制，對代建工作實行合同化管理，將代建單位收入模式從按項目總投資比例提取逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閺耐顿Y節(jié)約比例提取。

一、工作機構(gòu)

由政府成立重大建設項目協(xié)調(diào)小組，由市長、發(fā)改委主任分別擔任正、副組長，成員由市監(jiān)察局、審計局、發(fā)改委、土地儲備中心、規(guī)劃局、國土局、建委、財政局、經(jīng)委、環(huán)保局、水利局、旅游局、招商局及各政府代建公司等單位分管領(lǐng)導組成。協(xié)調(diào)小組辦公室設在發(fā)改委重點辦，并指定專人負責日常聯(lián)系工作。

1當前重大投資項目存在的審計問題

現(xiàn)行的政府重大投資項目審計存在的問題主要表現(xiàn)為:一是審計體制不完善。目前的體制編制下，審計業(yè)務部門承擔著較為繁重的政府重大投資項目審計工作，同時，業(yè)務部門編制有限，專業(yè)審計力量嚴重不足，任務和力量對比矛盾較為突出。二是審計力量不匹配。我國目前審計力量主要分為國家審計、社會審計和內(nèi)部審計，國家層面審計任務繁重，審計力量較少承擔重大項目投資審計業(yè)務;社會審計雖有著豐富的專業(yè)人員資源，但有時候往往過于追求利益，對審計內(nèi)容把關(guān)不嚴，審計工作質(zhì)量難以保證。三是審計資源無保證。對于重大投資項目而言，對其審計需要多種專業(yè)儀器設備，但是在現(xiàn)實工作中，對于審計的經(jīng)費支持也非常有限，使得相關(guān)購置儀器設備嚴重短缺，這對審計工作也會產(chǎn)生一定影響。四是審計方式不科學。由于現(xiàn)行審計體制存在一定滯后性，所以它的建設性作用發(fā)揮不明顯。對于政府重大投資項目而言，往往安排的是竣工決算審計，有時聘請的社會審計機構(gòu)參與又過分強調(diào)審計核減率。在事后審計所提出的意見和建議，也無法對其中的一些問題發(fā)揮糾錯功能，所以審計職能作用發(fā)揮十分有限。

2重大投資項目審計主要原則

重大投資項目審計應把握以下原則:一是主導原則。政府重大投資項目，必須以國家和人民的利益為主導，充分體現(xiàn)國家審計機關(guān)的意圖和要求，要從項目投資的各個方面考慮是否迎合國家和人民需要，因此在審計過程中要把握這一原則。二是目標原則。對重大投資項目，要保證該項目以及資金使用目標的實現(xiàn)，這是對一個項目而言。從國家整體層面看，要保證對重大投資項目審計數(shù)量和質(zhì)量，同時要實現(xiàn)被審計單位相關(guān)目標的實現(xiàn)。三是效率原則。提高重大投資項目審計效率是在具體審計過程中必須堅持的一項原則，包括加大對投資項目的審計覆蓋面，增加項目審計資金，提高審計質(zhì)量，加強跟蹤審計和績效審計力度等。四是廉潔原則。這是審計工作的基本要求，如果沒有廉潔，試想對審計水平和質(zhì)量能得到保證嗎?

3抓好重大投資項目審計對策

抓好重大投資項目審計，需要克服原有的思維和方式，不能簡單地沿用傳統(tǒng)的審計組織形式和方法，必須在繼承好的做法基礎(chǔ)上加以拓展，全面提升重大投資項目的審計水平。3.1審內(nèi)容———看規(guī)劃依據(jù)是否科學。一個重大投資項目必然與該地區(qū)的發(fā)展水平、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)緊密相連，因此，一是關(guān)注本地政府近期發(fā)展規(guī)劃。依據(jù)各級人大通過的政府報告和預算報告，搞清此項目投資是否符合本地區(qū)未來建設規(guī)劃，是否存在低水平重復建設、盲目投資的情況。二是看資金分配是否合理。重點審查在項目具體分配有沒有資金多頭管理、各主管部門協(xié)調(diào)溝通不暢、監(jiān)管存在漏洞的情況，有沒有存在多渠道、多項目申請資金的情況，從而保證投資項目合理，提高政府財力資源的配置水平。三是審查投資項目計劃下達是否符合規(guī)定?？从袥]有存在可研、環(huán)評、土地等建設條件不允許的情況下下達計劃;是否有突擊下達計劃，造成預算資金閑置的情況;是否有存在申報建設內(nèi)容與實際實施不一致，甚至出現(xiàn)隨意調(diào)整計劃，截留、騙取、挪用資金的違規(guī)違法行為。四是要看后續(xù)使用過程維護和管理方面?？词欠裼幸蝽椖壳捌谡{(diào)研論證不充分而使得后期使用效果大打折扣，甚至是用途發(fā)生改變的情況。3.2審流程———看過程環(huán)節(jié)是否合規(guī)。在審計內(nèi)容完整的基礎(chǔ)上，還要看審計流程是否走實。一是審查投資項目決策、審批是否按照規(guī)定程序進行，有沒有出現(xiàn)無規(guī)劃、無批準、無依據(jù)就開工建設的情況，甚至是越權(quán)審批建設情況。二是審查在土地征用和使用方面，是否按照相關(guān)規(guī)定進行審批，有無違規(guī)情況，例如節(jié)能、環(huán)保、安全等方面。三是審查資金來源是否合理，重點是看政府債務的風險以及撥款進度是否符合建設進度的要求。四是審查勘察、設計、施工、監(jiān)理、采購等環(huán)節(jié)是否符合相關(guān)規(guī)定，看有沒有對投標人設置不合理的條件，通過審查標底價來審查是否存在聯(lián)合串標、哄抬底價的情況，對一些部位的工程量、綜合單價來比較中標價和標底的近似程度，看是否有串標和圍標的行為。3.3改方式———加大事前和跟蹤審計。事前審計，顧名思義是審計人員對投資項目在開始之前便進行審計，它有助于盡早發(fā)現(xiàn)在項目前期計劃、預算和實施過程出現(xiàn)的問題，及時糾偏，減少因決策失誤而導致的經(jīng)濟損失和效益不高的問題。跟蹤審計，包含了對投資項目整個實施過程中各個階段所采取的方式，它的特點是全過程跟蹤，及時發(fā)現(xiàn)問題，有效促進被審計項目單位改進和完善，使項目在整個實施過程始終在一個規(guī)范、有效的軌道上運行，從而獲得資金使用的最大效益。跟蹤審計包括事前審計，換句話說，就是改變傳統(tǒng)的事后審計模式，使審計工作提前進入投資項目建設過程中，這樣可以充分發(fā)揮審計的監(jiān)督效益。3.4抓重點———提高資金管理和建設管理水平。在投資項目具體實施過程中，應該對項目的造價及資金使用、施工進度、完成情況進行審查，特別是要對照相關(guān)法律、法規(guī)和標準對預算、計劃等對比檢查。一是資金管理審計。審查涵蓋項目法人、招投標、合同管理以及工程監(jiān)理等，包括投資項目建設中設計、施工、監(jiān)理、材料和設備采購中，是否簽訂了合同，審查合同是否符合相關(guān)法律法規(guī)，是否有效以及完整性;項目資金是否能夠按照進度及時足額撥付;政府相關(guān)職能部門是否對資金實行了監(jiān)管等。二是建設管理審計。具體來說包括項目建設內(nèi)部控制制度是否合理執(zhí)行，項目質(zhì)量、功能等是否達到了預定目標，施工進度與預定目標是否一致，項目竣工驗收是否規(guī)范等。3.5抓隊伍———提升業(yè)務人員素質(zhì)。重大投資項目審計涉及面廣、具體內(nèi)容復雜、專業(yè)性較強，這對審計人員提出了更高的要求，特別是要求審計人員具有工程造價、法律、財務方面的知識和經(jīng)驗。只有提升人員素質(zhì)水平，加強隊伍建設，才能更好地完成工作。一是加強隊伍管理。對人員要進行嚴格教育和管理，強化他們的質(zhì)量意識，要求他們對每個審計項目負責。強化風險意識，力爭把風險控制在最低水平。強化廉政意識，要求他們在具體工作中，要嚴格遵守相關(guān)規(guī)定，相互監(jiān)督。二是注重培養(yǎng)提升。多途徑提升人員素質(zhì)，走出去、引進來，加大培訓力度，可以主動派人參加各級組織的培訓，跟班學習、積累經(jīng)驗，不斷更新觀念和知識，以適應審計工作需要。

1投資項目后評價概述

1.1什么是投資項目后評價

投資項目后評價對于一個企業(yè)來說指的是對在建項目(或規(guī)劃)已經(jīng)完成的部分或是對已經(jīng)完成的項目(或規(guī)劃)進行系統(tǒng)的、科學分析的過程,包括對項目投資的目的,項目的執(zhí)行過程,項目將帶來的效益,項目完成與原先預計的對比,項目對企業(yè)發(fā)展的影響等等。從項目的全周期時間段來看,投資項目后評價的時間范圍不僅僅是在項目竣工后的事后評價,還應該在項目實施過程中進行事中評價,具體的時間范圍如圖1所示。

1.2為什么要實施投資項目后評價

國有大中型企業(yè)的投資項目往往涉及到大量的人力、財力投入,關(guān)系到企業(yè)的穩(wěn)定的可持續(xù)性發(fā)展,對投資項目或規(guī)劃進行項目后評價的主要目的有如下3個方面。(1)通過項目后評價,及時地將信息反饋到?jīng)Q策層,對應于項目的實施情況,及時地調(diào)整計劃和進度,對在建項目進行改進或完善,保證項目投資更有利于企業(yè)的發(fā)展。(2)投資項目后評價對項目實施和管理具有監(jiān)控功能,在提高投資管理水平的同時,可防止浪費和腐敗,提高投資效益。(3)投資項目后評價有反思和總結(jié)經(jīng)驗教訓的功能,通過項目后評價提高決策層的項目決策水平,根據(jù)企業(yè)的實際和發(fā)展趨勢可以調(diào)整并制定出更適合企業(yè)發(fā)展的投資政策和發(fā)展規(guī)劃,提高企業(yè)的市場競爭力。

1.3投資項目后評價的重點任務是什么