近年來，政府投資的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目不斷增加，政府投資審計政策也隨之不斷健全，政府投資審計工作領(lǐng)域不斷拓展，取得了明顯的審計成效，但也面臨新的緊迫問題。

一、基層政府投資審計的現(xiàn)狀——以深圳市龍崗區(qū)為例

（一）基層政府投審計的主要內(nèi)容。主要包括3個方面的內(nèi)容：一是竣工決算審計。2004年6月，深圳市人大常委會通過的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府投資項目審計監(jiān)督條例》規(guī)定，“政府投資項目應(yīng)當(dāng)進(jìn)行項目竣工決算審計”、“政府投資項目經(jīng)過項目竣工決算審計、財務(wù)決算批復(fù)，方可辦理產(chǎn)權(quán)登記和移交手續(xù)”。為結(jié)合實際落實好該條例，龍崗區(qū)政府批轉(zhuǎn)了區(qū)審計局《關(guān)于結(jié)算金額20萬元以下的政府投資零星工程辦理產(chǎn)權(quán)登記和移交手續(xù)有關(guān)問題的意見》，明確對結(jié)算金額20萬元以下政府投資零星工程的竣工決算，由區(qū)造價管理機(jī)構(gòu)或有資質(zhì)的造價咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行結(jié)算審核，報區(qū)審計部門備案。結(jié)算造價20萬元以上的政府投資工程竣工決算，則必須經(jīng)區(qū)審計局審計。二是預(yù)算（標(biāo)底）審計和預(yù)算執(zhí)行審計。《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府投資項目審計監(jiān)督條例》還規(guī)定，應(yīng)當(dāng)“有選擇地進(jìn)行項目前期審計或者項目預(yù)算執(zhí)行審計”。2008年3月，區(qū)政府修訂《龍崗區(qū)政府投資項目管理辦法》規(guī)定，“審計部門出具的政府投資項目審計結(jié)論性文書作為有關(guān)部門組織項目工程招標(biāo)投標(biāo)活動、撥付項目工程款、審批竣工財務(wù)決算、產(chǎn)權(quán)登記與移交的依據(jù)”。2008年5月，深圳市政府出臺《關(guān)于加強(qiáng)建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)管理的若干規(guī)定》規(guī)定，“財政性資金投資工程編制的標(biāo)底，應(yīng)按規(guī)定報審計機(jī)關(guān)審定”。2009年6月，區(qū)政府《龍崗區(qū)政府投資項目建設(shè)管理實施辦法》規(guī)定，“50萬元以上的標(biāo)底報區(qū)審計部門審定”、設(shè)計變更“一次變更達(dá)到或超過50萬元的需報審計部門進(jìn)行現(xiàn)場見證及備案”、“對于重大建設(shè)項目，審計部門應(yīng)全過程審計”。三是拆遷補(bǔ)償資金跟蹤審計。2007年2月，深圳市政府頒布《深圳市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目房屋拆遷管理辦法》，規(guī)定“審計等有關(guān)職能部門應(yīng)當(dāng)各司其職”。隨后，《龍崗區(qū)實施〈深圳市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目房屋拆遷管理辦法〉若干規(guī)定（試行）》規(guī)定，“區(qū)審計部門的主要職責(zé)是對街道辦及相關(guān)部門的拆遷補(bǔ)償資金進(jìn)行跟蹤審計”。2009年6月，區(qū)政府出臺《龍崗區(qū)政府投資項目建設(shè)管理實施辦法》規(guī)定，“對拆遷量較大的市、區(qū)重大項目，審計部門應(yīng)進(jìn)行跟蹤審計；一般項目則在拆遷工作結(jié)束后及時予以審計”。

（二）基層政府投審計的組織管理。為確保政府投資審計政策的有效執(zhí)行，龍崗區(qū)采取了一系列措施，主要有：一是有專門負(fù)責(zé)政府投資審計的機(jī)構(gòu)和人員，有經(jīng)費保障。龍崗區(qū)承擔(dān)政府投資審計的機(jī)構(gòu)是區(qū)審計局下屬的政府投資審計中心，成立于2002年9月，為正科級事業(yè)單位。區(qū)政府對政府投資審計所需的經(jīng)費給予了充分保障。二是政府投資管理相關(guān)部門之間建立了配合、協(xié)調(diào)、信息溝通機(jī)制。政府投資管理相關(guān)政策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，如發(fā)改、財政、審計、建設(shè)等單位之間經(jīng)常召開座談會，相互通報情況，對需要合作配合的工作進(jìn)行協(xié)調(diào)，解決了大量具體矛盾和問題。同時，建立了審計報告抄送紀(jì)委、監(jiān)察、發(fā)改、財政等部門的制度，及時告知審計發(fā)現(xiàn)的情況，共同督促相關(guān)單位整改規(guī)范。三是政策本身一直在作漸進(jìn)式的持續(xù)改進(jìn)，一直在不斷改進(jìn)和完善。

（三）基層政府投審計的主要成效。龍崗區(qū)對政府投資審計工作高度重視，政策執(zhí)行的力度很大，取得了很好的成效：一是節(jié)約了政府資金。做好政府投資項目的預(yù)算審計、決算審計，做好重大項目設(shè)計變更現(xiàn)場見證和全過程審計，做好拆遷補(bǔ)償資金跟蹤審計，對政府投資項目建設(shè)進(jìn)行全過程的監(jiān)督和服務(wù)，從源頭上促進(jìn)工程規(guī)范管理，把好造價審核關(guān)。二是規(guī)范了建設(shè)程序。加強(qiáng)對項目建設(shè)程序的監(jiān)督，重點關(guān)注工程招投標(biāo)、預(yù)結(jié)算、設(shè)計變更，以及設(shè)計、監(jiān)理和施工等多個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，嚴(yán)肅查處高估冒算、弄虛作假等違法違規(guī)行為，審計發(fā)現(xiàn)的弄虛作假行為等逐步減少，建設(shè)程序和市場秩序逐漸規(guī)范。三是服務(wù)了宏觀管理。龍崗區(qū)審計局對審計中發(fā)現(xiàn)的一些帶有普遍性、傾向性的問題，注重從體制機(jī)制方面深入分析原因，向區(qū)政府報送有關(guān)情況的綜合報告，系統(tǒng)地提出完善政策、強(qiáng)化管理的建議，為區(qū)領(lǐng)導(dǎo)全面掌握情況、加強(qiáng)宏觀管理提供了決策參考。四是增強(qiáng)了法紀(jì)觀念。龍崗區(qū)開展政府投資工程審計初期發(fā)現(xiàn)一個現(xiàn)象，即建設(shè)單位事先知道要進(jìn)行審計的項目，會比較規(guī)范地處理工程管理、財務(wù)事項、支出管理。這充分說明領(lǐng)導(dǎo)干部的財經(jīng)法紀(jì)意識正在增強(qiáng)，對有效預(yù)防建設(shè)工程領(lǐng)域的腐敗發(fā)揮了重要作用。

二、基層政府投資審計的主要問題

摘要：審計規(guī)范是審計活動中應(yīng)當(dāng)遵守的行為規(guī)則和工作標(biāo)準(zhǔn)。我國的審計規(guī)范分為國家審計規(guī)范、內(nèi)部審計規(guī)范和社會審計規(guī)范。政府投資審計規(guī)范是國家審計規(guī)范的一個分支。研究政府投資審計規(guī)范，分析現(xiàn)行政府投資審計規(guī)范面臨的問題，既有助于完善審計法制理念，又具有指導(dǎo)政府投資審計實踐的現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞：政府投資審計規(guī)范

政府投資審計規(guī)范是審計機(jī)關(guān)實施政府投資審計的依據(jù)，也是政府投資審計活動中各方當(dāng)事人的行為準(zhǔn)則。研究政府投資審計規(guī)范，既有助于完善審計法制理論，又具有指導(dǎo)政府投資審計實踐的現(xiàn)實意義，促使政府投資審計更好地發(fā)揮免疫系統(tǒng)功能，為經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展作出積極的貢獻(xiàn)。

一、政府投資審計規(guī)范的涵義

（一）國家審計規(guī)范的涵義

審計規(guī)范根據(jù)審計主體的不同，可分為國家審計規(guī)范、內(nèi)部審計規(guī)范和社會審計規(guī)范三大類。國家審計規(guī)范是指由國家規(guī)定或認(rèn)可的審計機(jī)關(guān)及其審計人員在進(jìn)行審計活動中，審計機(jī)關(guān)、被審計單位和與審計工作有關(guān)的其他各方都應(yīng)當(dāng)遵守的行為規(guī)則和工作標(biāo)準(zhǔn)。國家審計行為規(guī)則包括國家審計的組織規(guī)范、國家審計工作行為規(guī)范以及國家審計職業(yè)道德規(guī)范等，是國家審計行為在組織、職責(zé)、行為、道德上的要求。國家審計工作準(zhǔn)則是指國家審計人員在實際業(yè)務(wù)工作中所必須遵循的具體規(guī)范，如審計準(zhǔn)則、審計質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)等。

一、國外農(nóng)村公共投資績效審計經(jīng)驗借鑒

（一）政府的審計工作應(yīng)當(dāng)以績效審計為主。通過對國外績效審計工作進(jìn)行研究，能夠發(fā)現(xiàn)國外績效審計工作的覆蓋面很大，大至國防事業(yè)，小到環(huán)境保護(hù)，涉及了絕大多數(shù)政府能夠直接參與的工作，并且績效審計工作的執(zhí)行強(qiáng)度較高，工作量能夠占到審計工作本身的80%以上，并且這個比例呈不斷上升趨勢。外國通常把績效審計看作是針對公共資源的去向所產(chǎn)生的，很少將其考慮在企業(yè)績效評價方面。相對于國外的發(fā)展水平，清河縣績效審計工作水平有待提高，目前財務(wù)審計仍然作為審計工作的主導(dǎo)方面，績效審計雖然有所開展，但是更側(cè)重在國有企業(yè)，而對行政機(jī)構(gòu)的評價明顯欠缺，現(xiàn)在清河縣績效審計工作的開展甚至達(dá)不到審計項目總量的25%，應(yīng)加強(qiáng)績效審計的力度。（二）為農(nóng)村公共投資績效審計工作配備多元化審計人員。農(nóng)村公共投資績效審計開展得如何，跟審計人員的能力條件有關(guān)。現(xiàn)在各國政府的績效審計人員結(jié)構(gòu)逐漸面向多元化，包含各種職業(yè)。以美國審計署的情況為例，在績效審計人員5，200人當(dāng)中，包括2，500名注冊會計師以及大約1，500人的律師、電腦專家、工程師、經(jīng)濟(jì)學(xué)家等等。這給審計工作應(yīng)對能力的增強(qiáng)打下良好基礎(chǔ)，評價時更能從專業(yè)角度看待問題。清河縣審計人員幾乎全部是財務(wù)類，絕少有其他專業(yè)介入，因此，面對農(nóng)村公共投資業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行審計時往往力不從心，從中可看出專業(yè)多元化的必要性，否則工作的全面性和科學(xué)性得不到保證。清河縣應(yīng)當(dāng)從提高農(nóng)村公共投資績效審計工作的科學(xué)性出發(fā)，建設(shè)能力多元的工作隊伍，促進(jìn)事業(yè)綜合發(fā)展。（三）運用科學(xué)的審計方法。審計工作者要注意選擇適當(dāng)?shù)膶徲嫹椒?，查清查透被審事項，這樣才能全面和真實地反映被審計事項。因為績效審計工作的內(nèi)容很多，在進(jìn)行證據(jù)收集以及具體內(nèi)容分析時，不應(yīng)局限方法，要多項配合。根據(jù)國際上的使用情況，審計方法的內(nèi)容還是較多的，例如觀察法、圖表法、審閱法、詢問法、統(tǒng)計分析法等。國外將績效審計與電腦網(wǎng)絡(luò)技術(shù)充分結(jié)合，形成專門用于審計工作的技術(shù)，例如在英國正在普遍運用的CAAT，發(fā)展?jié)摿薮?。對電算化會計系統(tǒng)的操作大大加快了績效審計的精準(zhǔn)性和高效率，績效工作的科學(xué)性增加。清河縣現(xiàn)在所具備的條件使其工作手段還停留在財務(wù)審計的相關(guān)方法上，并且比較傳統(tǒng)，盡管投入了計算機(jī)的使用，但是手工審計還是常用的工作方法，計算機(jī)審計相對滯后，跟目前的績效審計需求還有一定距離，更科學(xué)、更具有操作性的審計手段亟待出現(xiàn)。轉(zhuǎn)變審計思維，應(yīng)用先進(jìn)的審計方法，加強(qiáng)與國際接軌的能力，這是新時期績效審計所面臨的必然選擇。

二、推進(jìn)清河縣農(nóng)村公共投資績效審計發(fā)展的建議

隨著對農(nóng)村公共投資的力度不斷增大，從提高新農(nóng)村建設(shè)力度的角度出發(fā)，增強(qiáng)績效審計工作在公共投資方面的力度，是未來清河縣政府重要的工作內(nèi)容，對于清河縣現(xiàn)行的在農(nóng)村公共投資方面所體現(xiàn)出來的績效審計的缺陷，應(yīng)當(dāng)力求加強(qiáng)學(xué)習(xí)能力，借鑒國外經(jīng)驗，提出推進(jìn)清河縣農(nóng)村公共投資績效審計發(fā)展的政策建議。（一）加強(qiáng)農(nóng)村公共投資績效審計工作宣傳力度。農(nóng)村公共投資績效審計工作并沒有被大多數(shù)人所了解，普及宣傳成為了重要任務(wù)。通過各種媒介手段，如網(wǎng)絡(luò)、電視、宣傳板、報紙等，促進(jìn)整個社會對這項工作的了解。這些對象中也包括政府部門，要促進(jìn)政府部門了解農(nóng)村公共投資績效審計，改變從前形式化認(rèn)識，改變對審計結(jié)果不重視的現(xiàn)象。為了使工作的開展得到各單位的重視和配合，鼓勵績效審計對被審工作形成正面影響，將績效審計當(dāng)作提升資源分配效果和改善工作的重要方法；其次，對包括大量農(nóng)民在內(nèi)的廣大人民大眾進(jìn)行相關(guān)知識的普及，增強(qiáng)宣傳的覆蓋面，促進(jìn)農(nóng)村公共投資績效審計被廣泛深入地了解。宣傳能夠提高農(nóng)村公共投資績效審計的工作效率，保證審計結(jié)果充分落實；最后，政府要發(fā)揮宏觀調(diào)控能力，引導(dǎo)理論研究走向，將農(nóng)村公共投資績效審計當(dāng)作理論研究工作中的重要課題，聚集專家團(tuán)隊，總結(jié)新研究的相關(guān)經(jīng)驗，促進(jìn)已形成的基礎(chǔ)理論規(guī)范化和系統(tǒng)化，從而促進(jìn)實務(wù)操控能力的增強(qiáng)。（二）優(yōu)化審計人員結(jié)構(gòu)，提高審計隊伍專業(yè)素質(zhì)。與財務(wù)審計相比，績效審計所涉及的范圍要廣。而且兩者在審計的內(nèi)容以及方法上都存在很大的差別。要想真正的做好績效審計工作，國家審計機(jī)關(guān)就必須不斷地充實完善我國的審計隊伍，提高審計人員的職業(yè)素養(yǎng)，審計人員不僅要有熟練的專業(yè)技能，還要具備經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)等相關(guān)領(lǐng)域的知識。除此之外，還應(yīng)該熟練地使用計算機(jī)。目前，清河縣市的審計隊伍存在一定的缺陷，比如知識結(jié)構(gòu)比較單一、知識面過窄等。針對這種情況，我們可以開展以下幾方面的改革工作。首先，對現(xiàn)有的審計工作者要合理地開展后續(xù)教育工作，努力提高他們的專業(yè)技能，主管部門可以組織一些培訓(xùn)活動，通過這些培訓(xùn)，不斷地學(xué)習(xí)國內(nèi)外的先進(jìn)經(jīng)驗，同時還應(yīng)該加強(qiáng)相關(guān)的實務(wù)培訓(xùn)工作，比如選派人員到審計工作開展優(yōu)秀的地方吸取經(jīng)驗，積極地鼓勵現(xiàn)有的員工開展績效審計學(xué)習(xí)活動。其次，要不斷地擴(kuò)充隊伍。招聘時要盡量的選用復(fù)合型的審計人員，這樣可以有效地改善隊伍的結(jié)構(gòu)。再次，改革審計的人力資源體系，激勵員工競爭上崗，提高他們的競爭意識以及工作責(zé)任心，最大限度地發(fā)揮員工的才能。最后，聘請專家參與到審計工作中，因為農(nóng)村的公共投資涉及的績效項目范圍非常廣，審計人員的知識往往存在一定程度的欠缺，因此應(yīng)該充分的調(diào)動外部力量來彌補(bǔ)隊伍知識結(jié)構(gòu)層面表現(xiàn)出來的缺陷。（三）實行問責(zé)制度，強(qiáng)化責(zé)任感。要想真正地做好審計工作，首先應(yīng)擴(kuò)大事前以及事中審計工作比例，積極地關(guān)注所審計項目的發(fā)展?fàn)顟B(tài)；其次應(yīng)合理地推行“行政問責(zé)制”。對機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人在管理的工作范圍之內(nèi)，對故意的或者是個人的失誤導(dǎo)致的未能順利地將工作開展的事項，應(yīng)不斷規(guī)范監(jiān)督制度并追究相關(guān)人員責(zé)任。具體的講是對所審計事項涉及人員的一切不合規(guī)定的行為采取必要的懲治活動。懲治的方法有以下幾種：責(zé)令改過不當(dāng)行為，對被審計的單位以及負(fù)責(zé)人罰款或追究法律責(zé)任等。通過開展此項制度，所涉及的責(zé)任人將為自己的行為承當(dāng)責(zé)任，這樣能真正做到對決策者負(fù)責(zé)，同時還能有效地促進(jìn)被審計單位的職工更加有效地履行自身的職責(zé)，提高工作效率，認(rèn)真地處理好農(nóng)村的公共投資面臨的各種問題，推進(jìn)農(nóng)村公共投資績效審計良性發(fā)展。（四）探索農(nóng)村公共投資績效審計方法的信息化實現(xiàn)方式。計算機(jī)的發(fā)展給我們的審計工作也帶來了很大的益處。目前，清河縣的農(nóng)村公共投資績效審計已開始使用計算機(jī)審計，但是使用的范圍僅限于查找賬目、核算數(shù)據(jù)等，審計方法多是采用傳統(tǒng)的審計法，沒有較大限度地應(yīng)用計算機(jī)。在以后的工作中要認(rèn)真地將計算機(jī)技術(shù)推廣到農(nóng)村公共投資績效審計工作的方方面面，積極地探索新時代下的計算機(jī)審計方法等?？梢杂行У貙鴥?nèi)外開展的計算機(jī)輔助審計的經(jīng)驗運用到清河縣農(nóng)村公共項目投資績效審計工作當(dāng)中，除此之外，還要繼續(xù)開展信息化建設(shè)活動，力爭早日將信息化相關(guān)的數(shù)據(jù)庫建成，并不斷地提高農(nóng)村公共投資績效審計的信息化應(yīng)用水平。

作者：郎尚榮單位：河北省審計廳

幾年來媒體披露了不少企業(yè)因投資決策失誤而導(dǎo)致企業(yè)破產(chǎn)的事例。筆者也曾經(jīng)對幾個大中型運輸企業(yè)進(jìn)行過調(diào)查,發(fā)現(xiàn)十有八九都在投資上栽過跟頭,損失金額少則幾十萬,多則幾百萬。投資失誤已經(jīng)成為目前許多企業(yè)的通病。如果仔細(xì)對很多投資失誤的項目進(jìn)行地客觀地分析,就會發(fā)現(xiàn),不少投資項目從決策開始,就潛藏著失敗的禍根。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高,投資規(guī)模和投資金額不斷增大,一臺客車投資額就達(dá)二百多萬,一個車站的投資成百上千萬。因此如何減少投資決策失誤,如何加強(qiáng)投資決策管理,不能不引起企業(yè)所有者和企業(yè)管理者的重視。

一、在投資主體從政府向企業(yè)

過渡時期,企業(yè)的投資決策管理制度出現(xiàn)了危險的空白。在計劃經(jīng)濟(jì)時期,投資決策權(quán)基本上掌握在政府有關(guān)部門手中,企業(yè)沒有或者只有很少的投資決策權(quán)力。這就產(chǎn)生了一個投資項目蓋幾十個公章的公章大旅行。其結(jié)果是很多投資項目脫離市場、貽誤商機(jī)。隨著企業(yè)告別計劃經(jīng)濟(jì),不管是已經(jīng)改制實行現(xiàn)代企業(yè)制度的企業(yè)或者是目前尚未改制的企業(yè),企業(yè)都程度不同地取得了自主經(jīng)營管理權(quán),這其中也包括投資決策權(quán)。

但是許多企業(yè)并沒有很好地用好這項權(quán)力,產(chǎn)生了很多投資決策失誤,甚至重大失誤。究其原因有宏觀經(jīng)濟(jì)、市場環(huán)境等外在因素,但更主要的原因在于企業(yè)內(nèi)部沒有建立一套科學(xué)有效的投資決策管理制度和投資決策制衡機(jī)制。計劃經(jīng)濟(jì)年代企業(yè)沒有投資權(quán),一般只設(shè)計劃部門,不設(shè)投資管理部門。沒有投資管理機(jī)構(gòu),當(dāng)然更談不上建立投資決策管理制度。隨著企業(yè)逐步進(jìn)入市場,投資主體向企業(yè)回歸,在這個時期內(nèi),許多握有投資決策權(quán)的企業(yè)卻仍然適應(yīng)不了這種權(quán)力的回歸,沒有設(shè)立投資管理機(jī)構(gòu)及制訂相應(yīng)的投資管理制度加以管理。因而出現(xiàn)投資管理制度空白期。投資決策經(jīng)常沒有經(jīng)過科學(xué)的可行性研究,而是單憑領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)驗和感覺作出。于是,許多企業(yè)就出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)拍腦袋決策的現(xiàn)象。有人稱之為“三拍”:決策前拍腦袋,執(zhí)行中拍胸脯,失誤后拍屁股。這樣的“三拍”導(dǎo)致投資決策失誤在所難免。而且投資決策權(quán)作為一種權(quán)力,一旦權(quán)力制衡機(jī)制失衡,就有可能成為腐敗溫床。

我們不能排除一些投資失誤是權(quán)力腐敗的結(jié)果。在實行現(xiàn)代企業(yè)制度的企業(yè)中,在股東會、董事會、監(jiān)事會正常運行的情況下,監(jiān)督機(jī)制和制衡機(jī)制是比較完善的。但運作不正常的情況也時有發(fā)生。而作為尚未改制的國有企業(yè),這種投資管理制度的空白,產(chǎn)生國有資產(chǎn)重大損失的概率就更大。因此如何完善投資決策管理,應(yīng)是亟待解決的一個重要問題。

二、建立一整套科學(xué)的投資決

審計署《2003年至2007年審計發(fā)展規(guī)劃》中明確提出，審計機(jī)關(guān)應(yīng)“積極開展效益審計，促進(jìn)提高財政資金的管理水平和使用效益，爭取到2007年投入效益審計的力量占整個審計力量的一半左右”。投資審計同樣必須適應(yīng)這一要求，逐步實現(xiàn)由傳統(tǒng)的財政、財務(wù)收支審計向經(jīng)濟(jì)效益轉(zhuǎn)移。本文就投資效益審計的內(nèi)容和方法作如下探討。

一、投資效益審計的內(nèi)容

投資效益是指在投資活動中所消耗或占用的活勞動和物化勞動與所獲得的有用效果的比較，也就是投資活動中所耗與所得的關(guān)系。投資效益審計是指對投資活動所耗與所得進(jìn)行監(jiān)督、評價和建議的活動?；谶@一概念，投資效益審計的內(nèi)容應(yīng)包括：

(一)審查建設(shè)項目立項決策的正確性。以前審計發(fā)現(xiàn)，有些項目可行性研究論證不充分，地質(zhì)勘探不詳，存在應(yīng)付、走過場現(xiàn)象，可行性研究報告審批不負(fù)責(zé)任，決策草率，長官意志嚴(yán)重，直接導(dǎo)致項目布局不合理，或者污染嚴(yán)重，破壞環(huán)境，經(jīng)濟(jì)效益低下，損失浪費驚人。因此，投資效益審計必須首先對建設(shè)項目立項決策進(jìn)行審計，內(nèi)容包括審查勘探設(shè)計單位的資質(zhì)、擬建規(guī)模是否科學(xué)合理、項目選址是否滿足城市規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)的要求、項目論證是否切實可行等。

(二)審查建設(shè)項目概算。建設(shè)項目概算是在可行性研究報告批準(zhǔn)的投資估算框架內(nèi)，編制項目從籌建至竣工所需費用的重要文件，是控制和確定工程造價的依據(jù)。審查概算包括審查概算的編制和執(zhí)行兩個方面，其主要內(nèi)容一般包括：

1.審查建筑安裝工程費用。

[摘要]在我國當(dāng)前政府投資項目審計實踐中，審計機(jī)關(guān)常將與投資項目建設(shè)有關(guān)的所有單位均列為單獨的被審計對象，需依法履行向所有對象逐一發(fā)送審計通知書、報告征求意見書以及審計報告與審計決定等繁瑣的審計程序。在現(xiàn)行立法沒有明確“以審計機(jī)關(guān)依法作出的審計結(jié)果作為政府投資項目價款結(jié)算最終依據(jù)”的條件下，通過對政府投資項目審計所涉法律關(guān)系重新的設(shè)計與建構(gòu)，根據(jù)法學(xué)與審計學(xué)的基本原理，采用靈活的補(bǔ)充合同簡易形式，從而在堅持依法行政的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)了簡化審計程序、提高審計效率、推動審計創(chuàng)新的目的。

[關(guān)鍵詞]政府投資工程審計法律程序

一、引言

近年來，由于國家建設(shè)的飛速發(fā)展，政府投資項目的數(shù)量與數(shù)額也隨之日益增長，政府投資項目審計已經(jīng)成為審計機(jī)關(guān)的重要內(nèi)容。在當(dāng)前的政府投資項目審計實踐中，由于審計機(jī)關(guān)常常將除建設(shè)單位以外的施工、監(jiān)理、設(shè)計等所有參建單位（以施工單位為主體）列為單獨的被審計對象，使得審計人員必須向所有對象履行發(fā)送審計通知書、報告征求意見書以及審計報告與審計決定等程序，而某些大型政府投資項目所涉的參建單位常多達(dá)幾十家甚至上百家，這就使得審計人員不得不沉溺于繁瑣的程序事項，不僅在很大程度上影響了審計的效率，而且還常常影響審計的質(zhì)量與水平。在當(dāng)前的司法實踐中，因政府投資審計程序不規(guī)范、不統(tǒng)一問題而涉訴的審計機(jī)關(guān)，其敗訴的機(jī)率也是相當(dāng)高的。因此，如何在堅持依法審計的前提下，盡可能的簡化政府投資項目審計的法律程序，顯得更加刻不容緩。

筆者擬運用法學(xué)與審計學(xué)的基本原理，結(jié)合南京市政府投資審計的實踐，就政府投資項目審計程序的簡化問題談一些粗淺的認(rèn)識，乞請大家批評指正。

二、政府投資項目審計法律關(guān)系分析

隨著市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，企業(yè)改革的不斷深化，企業(yè)走上了自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束的軌道，對內(nèi)部投資的要求也越來越高，內(nèi)部投資已成為企業(yè)實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，增強(qiáng)競爭力，形成新的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的主要手段，同時項目投資主體的多元化及利益格局的多樣化，都迫切需要對內(nèi)部投資加強(qiáng)監(jiān)督和評價。內(nèi)部投資審計作為我國審計領(lǐng)域的一個重要方面，對控制投資規(guī)模，規(guī)范建筑市場等起到了很大作用。但是，由于大多數(shù)內(nèi)部投資審計一般僅側(cè)重對工程預(yù)決算的造價審計，忽視對優(yōu)化設(shè)計、籌資方式、環(huán)保功能、工程質(zhì)量、造價形成等的過程控制和投資績效評價，最終無法保證內(nèi)部投資的整體效果。筆者認(rèn)為建設(shè)項目應(yīng)該是質(zhì)量、造價、效益的完美結(jié)合，也就是說要具備合格的質(zhì)量、合理的造價、明顯的投資效果，才不失為一項成功的投資項目。那么如何才能真正使建設(shè)項目得到有效的控制，達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，只有找準(zhǔn)建設(shè)項目的主要控制點，通過事前、事中、事后的“全過程、全方位”審計，才是徹底解決這一問題的根本途徑。為此，筆者總結(jié)近幾年的審計實踐，主要從程序、審計重點和技術(shù)方法上闡述一下自己的觀點與同行探討。

一、合理劃分投資項目突出審計重點建設(shè)項目審計的主要目標(biāo)是“合理確定造價，有效控制質(zhì)量”，“客觀、公正、及時、準(zhǔn)確”地評價建設(shè)項目績效，為提高投資整體效果服務(wù)，為建立和規(guī)范“管理科學(xué)、職責(zé)清晰、高效運作、嚴(yán)格有序”的工程建設(shè)管理體制服務(wù)。“全過程、全方位”審計就是基于上述目標(biāo)而設(shè)計的一種行之有效的方法，它是針對過程中每一控制點的一種跟蹤審計，要求細(xì)，難度高，效果好，但工作量大，在目前各單位投資項目較多，審計力量相對不足的情況下要區(qū)別對待。審計時可根據(jù)建設(shè)項目的大小、重要程度把投資項目劃分為重點建設(shè)項目和一般建設(shè)項目。重點建設(shè)項目是指工程建設(shè)投資計劃單項投資在一定數(shù)額以上的項目(如1500萬元以上的工程)，或者雖然未達(dá)到以上限額，但審計認(rèn)為應(yīng)作為重點建設(shè)項目對待的特殊工程。一般建設(shè)項目是指未列入重點項目的較小工程。對重點建設(shè)項目審計應(yīng)采取以“事前、事中審計為主，事后審計為輔”的原則，嚴(yán)格對工程建設(shè)程序性和實質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行全過程、全方位的審計監(jiān)督。對一般建設(shè)項目審計應(yīng)采取以“事前審計為輔，事中、事后審計為主”的原則，嚴(yán)格對工程建設(shè)程序性和實質(zhì)性內(nèi)容的主要過程、主要環(huán)節(jié)進(jìn)行審計監(jiān)督。這樣作的優(yōu)點是可以解決在力量不足時通過抓大放小、突出重點來確保重點項目投資審計的質(zhì)量，當(dāng)然在審計力量及人員素質(zhì)允許的條件下不斷擴(kuò)大“全過程、全方位”審計的范圍和深度才是項目投資審計最終追求的目標(biāo)。

二、事前審計是控制項目投資的重要源泉

事前審計主要是作好開工前審計，它是控制項目投資的源頭和前提保證。審計人員應(yīng)按照基本建設(shè)程序，對建設(shè)單位(項目業(yè)主或法人)提供資料的真實性、完整性、合法性、合規(guī)性以及建設(shè)項目的可行性、效益性進(jìn)行初步審查，提出審計意見。對建設(shè)項目開工前的有關(guān)批件、資金來源、初步設(shè)計、施工隊伍、招標(biāo)過程、前期準(zhǔn)備工作進(jìn)行審計或參與監(jiān)控，重點應(yīng)從以下四個方面進(jìn)行。

(—)審查項目投資程序執(zhí)行情況

1．對項目立項、可行性研究是否按規(guī)定進(jìn)行了論證。

編者按：本文主要從審計情況；審計查出的主要問題；問題處理；整改措施進(jìn)行講述。其中，主要包括：建設(shè)單位違反國家有關(guān)基本建設(shè)程序問題、建設(shè)項目施工設(shè)計圖紙文件未經(jīng)審查批準(zhǔn)擅自施工、對建設(shè)單位違反匡家有關(guān)基本建設(shè)程序問題的處理、對違反國家財政財務(wù)規(guī)定問題的處理、成立專職監(jiān)管機(jī)構(gòu)，加大監(jiān)管力度，明確監(jiān)管范圍、嚴(yán)格工程預(yù)算，規(guī)范合同內(nèi)容、完善工程普通更簽證手續(xù)，落實工程變更簽證報請批準(zhǔn)制度、按時提請決算審計，維護(hù)審計法律權(quán)威等，具體材料請詳見：

根據(jù)《中華人民共和國審計法》和《**市建設(shè)項目審計條例》的規(guī)定，按照市政府安排，市審計局于2008年對政府投資的*、*、*、*、*、*、*、*污水處理廠及市*污水處理廠、*大道共計十個建設(shè)項目進(jìn)行了審計?，F(xiàn)將情況匯報如下：

一、審計情況

市審計局于2008年9月8日一12月15日組成10個審計組，對八縣、市廛東污水處理廠建設(shè)項目進(jìn)行了竣工決算宙計，對王城大道建設(shè)項目進(jìn)行了專項審計調(diào)查。十個建設(shè)項目總投資112000萬元，查出違規(guī)金額l871.3萬元，有三家建設(shè)單位的部分工程項目未按國家規(guī)定進(jìn)行招投標(biāo)3850萬元，核減工程額1419.8萬元，核減率為1.86%。為政府及各建設(shè)法人單位節(jié)約了建設(shè)資金，促進(jìn)項目建設(shè)單位加強(qiáng)了對政府投資建設(shè)項目的管理，取得了較好的審計效果。

二、審計查出的主要問題

(一)建設(shè)單位違反國家有關(guān)基本建設(shè)程序問題

一、存在的問題

（一）效率不高。2010年已完成審計25個項目（含簡略16個）送審額9億元，審減1.2億元。結(jié)算未完成項目23項，送審額11.4億元。正在進(jìn)行的跟蹤審計項目57項，投資額96億元。

（二）審計質(zhì)量節(jié)制堅苦。審計施行進(jìn)程中掌握中介機(jī)構(gòu)審計任務(wù)質(zhì)量比擬堅苦，風(fēng)險節(jié)制心中沒有底。

（三）審計自力性不時遭到?jīng)_擊。建立單元要求跟蹤審計的積極性高，實踐是轉(zhuǎn)移治理風(fēng)險；不時提出審計介入建立治理的要求，要挾審計的自力性。

（四）審計力氣與義務(wù)的矛盾鋒利。每投必審形成空前的任務(wù)壓力，一切災(zāi)后重建項目無論巨細(xì)，項目庫完成后財務(wù)報賬、發(fā)改委核銷，都要審計機(jī)關(guān)提交審計申報。審計義務(wù)積壓構(gòu)成久拖不決，不克不及按時完成，審計力氣與義務(wù)的矛盾存在激化風(fēng)險，損害當(dāng)局和社會對審計的信賴。

（五）審計費用付出有違公認(rèn)準(zhǔn)則。中介機(jī)構(gòu)工程造價審計效勞費用付出方法遭到上級審計機(jī)關(guān)和社會的質(zhì)疑，建立單元執(zhí)行有阻力。當(dāng)局要求每投必審，又不克不及布置必需的審計經(jīng)費，操作方式違犯了誰托付誰付費的公認(rèn)準(zhǔn)則。

一、國外農(nóng)村公共投資績效審計經(jīng)驗借鑒

（一）政府的審計工作應(yīng)當(dāng)以績效審計為主。通過對國外績效審計工作進(jìn)行研究，能夠發(fā)現(xiàn)國外績效審計工作的覆蓋面很大，大至國防事業(yè)，小到環(huán)境保護(hù)，涉及了絕大多數(shù)政府能夠直接參與的工作，并且績效審計工作的執(zhí)行強(qiáng)度較高，工作量能夠占到審計工作本身的80%以上，并且這個比例呈不斷上升趨勢。外國通常把績效審計看作是針對公共資源的去向所產(chǎn)生的，很少將其考慮在企業(yè)績效評價方面。相對于國外的發(fā)展水平，清河縣績效審計工作水平有待提高，目前財務(wù)審計仍然作為審計工作的主導(dǎo)方面，績效審計雖然有所開展，但是更側(cè)重在國有企業(yè)，而對行政機(jī)構(gòu)的評價明顯欠缺，現(xiàn)在清河縣績效審計工作的開展甚至達(dá)不到審計項目總量的25%，應(yīng)加強(qiáng)績效審計的力度。（二）為農(nóng)村公共投資績效審計工作配備多元化審計人員。農(nóng)村公共投資績效審計開展得如何，跟審計人員的能力條件有關(guān)?，F(xiàn)在各國政府的績效審計人員結(jié)構(gòu)逐漸面向多元化，包含各種職業(yè)。以美國審計署的情況為例，在績效審計人員5，200人當(dāng)中，包括2，500名注冊會計師以及大約1，500人的律師、電腦專家、工程師、經(jīng)濟(jì)學(xué)家等等。這給審計工作應(yīng)對能力的增強(qiáng)打下良好基礎(chǔ)，評價時更能從專業(yè)角度看待問題。清河縣審計人員幾乎全部是財務(wù)類，絕少有其他專業(yè)介入，因此，面對農(nóng)村公共投資業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行審計時往往力不從心，從中可看出專業(yè)多元化的必要性，否則工作的全面性和科學(xué)性得不到保證。清河縣應(yīng)當(dāng)從提高農(nóng)村公共投資績效審計工作的科學(xué)性出發(fā)，建設(shè)能力多元的工作隊伍，促進(jìn)事業(yè)綜合發(fā)展。（三）運用科學(xué)的審計方法。審計工作者要注意選擇適當(dāng)?shù)膶徲嫹椒?，查清查透被審事項，這樣才能全面和真實地反映被審計事項。因為績效審計工作的內(nèi)容很多，在進(jìn)行證據(jù)收集以及具體內(nèi)容分析時，不應(yīng)局限方法，要多項配合。根據(jù)國際上的使用情況，審計方法的內(nèi)容還是較多的，例如觀察法、圖表法、審閱法、詢問法、統(tǒng)計分析法等。國外將績效審計與電腦網(wǎng)絡(luò)技術(shù)充分結(jié)合，形成專門用于審計工作的技術(shù)，例如在英國正在普遍運用的CAAT，發(fā)展?jié)摿薮?。對電算化會計系統(tǒng)的操作大大加快了績效審計的精準(zhǔn)性和高效率，績效工作的科學(xué)性增加。清河縣現(xiàn)在所具備的條件使其工作手段還停留在財務(wù)審計的相關(guān)方法上，并且比較傳統(tǒng)，盡管投入了計算機(jī)的使用，但是手工審計還是常用的工作方法，計算機(jī)審計相對滯后，跟目前的績效審計需求還有一定距離，更科學(xué)、更具有操作性的審計手段亟待出現(xiàn)。轉(zhuǎn)變審計思維，應(yīng)用先進(jìn)的審計方法，加強(qiáng)與國際接軌的能力，這是新時期績效審計所面臨的必然選擇。

二、推進(jìn)清河縣農(nóng)村公共投資績效審計發(fā)展的建議

隨著對農(nóng)村公共投資的力度不斷增大，從提高新農(nóng)村建設(shè)力度的角度出發(fā)，增強(qiáng)績效審計工作在公共投資方面的力度，是未來清河縣政府重要的工作內(nèi)容，對于清河縣現(xiàn)行的在農(nóng)村公共投資方面所體現(xiàn)出來的績效審計的缺陷，應(yīng)當(dāng)力求加強(qiáng)學(xué)習(xí)能力，借鑒國外經(jīng)驗，提出推進(jìn)清河縣農(nóng)村公共投資績效審計發(fā)展的政策建議。（一）加強(qiáng)農(nóng)村公共投資績效審計工作宣傳力度。農(nóng)村公共投資績效審計工作并沒有被大多數(shù)人所了解，普及宣傳成為了重要任務(wù)。通過各種媒介手段，如網(wǎng)絡(luò)、電視、宣傳板、報紙等，促進(jìn)整個社會對這項工作的了解。這些對象中也包括政府部門，要促進(jìn)政府部門了解農(nóng)村公共投資績效審計，改變從前形式化認(rèn)識，改變對審計結(jié)果不重視的現(xiàn)象。為了使工作的開展得到各單位的重視和配合，鼓勵績效審計對被審工作形成正面影響，將績效審計當(dāng)作提升資源分配效果和改善工作的重要方法；其次，對包括大量農(nóng)民在內(nèi)的廣大人民大眾進(jìn)行相關(guān)知識的普及，增強(qiáng)宣傳的覆蓋面，促進(jìn)農(nóng)村公共投資績效審計被廣泛深入地了解。宣傳能夠提高農(nóng)村公共投資績效審計的工作效率，保證審計結(jié)果充分落實；最后，政府要發(fā)揮宏觀調(diào)控能力，引導(dǎo)理論研究走向，將農(nóng)村公共投資績效審計當(dāng)作理論研究工作中的重要課題，聚集專家團(tuán)隊，總結(jié)新研究的相關(guān)經(jīng)驗，促進(jìn)已形成的基礎(chǔ)理論規(guī)范化和系統(tǒng)化，從而促進(jìn)實務(wù)操控能力的增強(qiáng)。（二）優(yōu)化審計人員結(jié)構(gòu)，提高審計隊伍專業(yè)素質(zhì)。與財務(wù)審計相比，績效審計所涉及的范圍要廣。而且兩者在審計的內(nèi)容以及方法上都存在很大的差別。要想真正的做好績效審計工作，國家審計機(jī)關(guān)就必須不斷地充實完善我國的審計隊伍，提高審計人員的職業(yè)素養(yǎng)，審計人員不僅要有熟練的專業(yè)技能，還要具備經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)等相關(guān)領(lǐng)域的知識。除此之外，還應(yīng)該熟練地使用計算機(jī)。目前，清河縣市的審計隊伍存在一定的缺陷，比如知識結(jié)構(gòu)比較單一、知識面過窄等。針對這種情況，我們可以開展以下幾方面的改革工作。首先，對現(xiàn)有的審計工作者要合理地開展后續(xù)教育工作，努力提高他們的專業(yè)技能，主管部門可以組織一些培訓(xùn)活動，通過這些培訓(xùn)，不斷地學(xué)習(xí)國內(nèi)外的先進(jìn)經(jīng)驗，同時還應(yīng)該加強(qiáng)相關(guān)的實務(wù)培訓(xùn)工作，比如選派人員到審計工作開展優(yōu)秀的地方吸取經(jīng)驗，積極地鼓勵現(xiàn)有的員工開展績效審計學(xué)習(xí)活動。其次，要不斷地擴(kuò)充隊伍。招聘時要盡量的選用復(fù)合型的審計人員，這樣可以有效地改善隊伍的結(jié)構(gòu)。再次，改革審計的人力資源體系，激勵員工競爭上崗，提高他們的競爭意識以及工作責(zé)任心，最大限度地發(fā)揮員工的才能。最后，聘請專家參與到審計工作中，因為農(nóng)村的公共投資涉及的績效項目范圍非常廣，審計人員的知識往往存在一定程度的欠缺，因此應(yīng)該充分的調(diào)動外部力量來彌補(bǔ)隊伍知識結(jié)構(gòu)層面表現(xiàn)出來的缺陷。（三）實行問責(zé)制度，強(qiáng)化責(zé)任感。要想真正地做好審計工作，首先應(yīng)擴(kuò)大事前以及事中審計工作比例，積極地關(guān)注所審計項目的發(fā)展?fàn)顟B(tài)；其次應(yīng)合理地推行“行政問責(zé)制”。對機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人在管理的工作范圍之內(nèi)，對故意的或者是個人的失誤導(dǎo)致的未能順利地將工作開展的事項，應(yīng)不斷規(guī)范監(jiān)督制度并追究相關(guān)人員責(zé)任。具體的講是對所審計事項涉及人員的一切不合規(guī)定的行為采取必要的懲治活動。懲治的方法有以下幾種：責(zé)令改過不當(dāng)行為，對被審計的單位以及負(fù)責(zé)人罰款或追究法律責(zé)任等。通過開展此項制度，所涉及的責(zé)任人將為自己的行為承當(dāng)責(zé)任，這樣能真正做到對決策者負(fù)責(zé)，同時還能有效地促進(jìn)被審計單位的職工更加有效地履行自身的職責(zé)，提高工作效率，認(rèn)真地處理好農(nóng)村的公共投資面臨的各種問題，推進(jìn)農(nóng)村公共投資績效審計良性發(fā)展。（四）探索農(nóng)村公共投資績效審計方法的信息化實現(xiàn)方式。計算機(jī)的發(fā)展給我們的審計工作也帶來了很大的益處。目前，清河縣的農(nóng)村公共投資績效審計已開始使用計算機(jī)審計，但是使用的范圍僅限于查找賬目、核算數(shù)據(jù)等，審計方法多是采用傳統(tǒng)的審計法，沒有較大限度地應(yīng)用計算機(jī)。在以后的工作中要認(rèn)真地將計算機(jī)技術(shù)推廣到農(nóng)村公共投資績效審計工作的方方面面，積極地探索新時代下的計算機(jī)審計方法等?？梢杂行У貙鴥?nèi)外開展的計算機(jī)輔助審計的經(jīng)驗運用到清河縣農(nóng)村公共項目投資績效審計工作當(dāng)中，除此之外，還要繼續(xù)開展信息化建設(shè)活動，力爭早日將信息化相關(guān)的數(shù)據(jù)庫建成，并不斷地提高農(nóng)村公共投資績效審計的信息化應(yīng)用水平。

作者：郎尚榮單位：河北省審計廳