【摘要】統(tǒng)治與國(guó)家的產(chǎn)生息息相關(guān)，統(tǒng)治理論也是經(jīng)歷一個(gè)由盛到衰的過程。面對(duì)市場(chǎng)失靈和政府失靈，傳統(tǒng)統(tǒng)治理論下的政府管理模式已經(jīng)不能解決問題，而治理理論的產(chǎn)生，給政府提供了一種新的理論指導(dǎo)。文章通過運(yùn)用比較的研究方法，認(rèn)識(shí)到治理與統(tǒng)治的理論是構(gòu)建新的政府管理模式的理論基礎(chǔ)。

【關(guān)鍵詞】統(tǒng)治；治理；比較

當(dāng)新公共管理運(yùn)動(dòng)在西方興起時(shí)，治理理論便應(yīng)用而生，這一理論對(duì)于社會(huì)科學(xué)的各個(gè)領(lǐng)域產(chǎn)生一定影響，并為世界各國(guó)政府的改革提供可一個(gè)新的理論依據(jù)。由傳統(tǒng)的統(tǒng)治理念向治理這個(gè)新的理念轉(zhuǎn)變，是順應(yīng)時(shí)代變化發(fā)展。然而，作為新生的理念，它又有著自身的一些缺陷，我們?cè)趯?shí)際應(yīng)用中必須予以克服，不能照搬理論。在現(xiàn)今這個(gè)時(shí)代，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人們的思想文化都達(dá)到一定水平，傳統(tǒng)的統(tǒng)治理論，已經(jīng)制約了社會(huì)的發(fā)展。因此，新興的治理理論取代傳統(tǒng)的統(tǒng)治理論占主導(dǎo)地位，是時(shí)代變化發(fā)展的選擇。

一、統(tǒng)治

（一）統(tǒng)治的起源

統(tǒng)治一般是指用政權(quán)來控制、管理國(guó)家。由此我們可以看出，統(tǒng)治是伴隨國(guó)家的產(chǎn)生而興起的。國(guó)家產(chǎn)生了必然需要一個(gè)強(qiáng)有力的階級(jí)組織起來，形成一個(gè)強(qiáng)大的政權(quán)，對(duì)國(guó)家進(jìn)行管理。如果沒有誕生國(guó)家這個(gè)政治實(shí)體，我們也無法談起統(tǒng)治。因此，我們可以從國(guó)家起源這個(gè)角度來分析統(tǒng)治的起源。

為加快推進(jìn)全市農(nóng)作物病蟲草害專業(yè)化統(tǒng)防統(tǒng)治工作，開創(chuàng)我市專業(yè)化統(tǒng)防統(tǒng)治工作新局面，結(jié)合我市實(shí)際，特定意見如下：

一、進(jìn)一步認(rèn)識(shí)提高農(nóng)作物病蟲草害專業(yè)化統(tǒng)防統(tǒng)治工作的重要性。

開展農(nóng)作物病蟲草害專業(yè)化統(tǒng)防統(tǒng)治，可有效提高植保技術(shù)到位率，減輕重大病蟲和檢疫性有害生物為害，提升農(nóng)作物病蟲草害綜合防治水平，是實(shí)現(xiàn)糧食生產(chǎn)安全、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、農(nóng)業(yè)生態(tài)安全的有效措施；可杜絕高毒、高殘留農(nóng)藥的使用，有效減少農(nóng)藥的施用量及施藥次數(shù)，降低防治成本，減少農(nóng)民因誤用、濫用農(nóng)藥而造成的藥害和對(duì)環(huán)境及農(nóng)產(chǎn)品污染，是確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境安全的有效手段；可促進(jìn)新農(nóng)藥、新技術(shù)的更快示范推廣，有利于幫助廣大農(nóng)戶解決防治病蟲難的問題，也是解決當(dāng)前農(nóng)村勞動(dòng)力不足問題及發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的客觀要求。

二、農(nóng)作物病蟲草害專業(yè)化統(tǒng)防統(tǒng)治工作指導(dǎo)思想與任務(wù)目標(biāo)

指導(dǎo)思想：堅(jiān)持“預(yù)防為主、綜合防治”植保方針和“公共植保、綠色植?！钡睦砟睿鶕?jù)“政府支持、部門引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、規(guī)范管理”原則，按照“提質(zhì)擴(kuò)面，整體推進(jìn)，規(guī)范管理，加快發(fā)展”工作思路，以提高防效、減少用藥、降低成本、保護(hù)環(huán)境、保障豐收為目標(biāo)，大力發(fā)展農(nóng)作物病蟲草害專業(yè)化統(tǒng)防統(tǒng)治服務(wù)組織，創(chuàng)新農(nóng)作物病蟲草害統(tǒng)防統(tǒng)治整建制全承包服務(wù)模式，不斷提高植?？篂?zāi)減災(zāi)能力和水平。

任務(wù)目標(biāo)：2012年新成立24個(gè)在工商部門登記注冊(cè)的植保專業(yè)化合作社，10%的行政村組建植保專業(yè)化防治隊(duì)，廣泛開展農(nóng)作物病蟲草害統(tǒng)防統(tǒng)治全承包服務(wù)，要求5個(gè)村以上連片的整建制推進(jìn)示范，每個(gè)組織日服務(wù)能力達(dá)到500畝以上。開展農(nóng)作物病蟲草害專業(yè)化統(tǒng)防統(tǒng)治整建制全程承包服務(wù)面積，占農(nóng)作物病蟲總防治面積5%以上。

當(dāng)新公共管理運(yùn)動(dòng)在西方興起時(shí)，治理理論便應(yīng)用而生，這一理論對(duì)于社會(huì)科學(xué)的各個(gè)領(lǐng)域產(chǎn)生一定影響，并為世界各國(guó)政府的改革提供可一個(gè)新的理論依據(jù)。由傳統(tǒng)的統(tǒng)治理念向治理這個(gè)新的理念轉(zhuǎn)變，是順應(yīng)時(shí)代變化發(fā)展。然而，作為新生的理念，它又有著自身的一些缺陷，我們?cè)趯?shí)際應(yīng)用中必須予以克服，不能照搬理論。在現(xiàn)今這個(gè)時(shí)代，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人們的思想文化都達(dá)到一定水平，傳統(tǒng)的統(tǒng)治理論，已經(jīng)制約了社會(huì)的發(fā)展。因此，新興的治理理論取代傳統(tǒng)的統(tǒng)治理論占主導(dǎo)地位，是時(shí)代變化發(fā)展的選擇。

一、統(tǒng)治

（一）統(tǒng)治的起源

統(tǒng)治一般是指用政權(quán)來控制、管理國(guó)家。由此我們可以看出，統(tǒng)治是伴隨國(guó)家的產(chǎn)生而興起的。國(guó)家產(chǎn)生了必然需要一個(gè)強(qiáng)有力的階級(jí)組織起來，形成一個(gè)強(qiáng)大的政權(quán)，對(duì)國(guó)家進(jìn)行管理。如果沒有誕生國(guó)家這個(gè)政治實(shí)體，我們也無法談起統(tǒng)治。因此，我們可以從國(guó)家起源這個(gè)角度來分析統(tǒng)治的起源。

首先，從自然法和社會(huì)契約論來追溯統(tǒng)治的起源。洛克指出，在自然狀態(tài)中，自然法是由每個(gè)人行使的，人人都是自己的裁判者。因此，自然狀態(tài)是完全自由的狀態(tài)，人與人之間不存在統(tǒng)治與被統(tǒng)治者的關(guān)系，每個(gè)人都是自己命運(yùn)的主宰者。然而，這種完全自由的狀態(tài)便是混亂無序的根源。在自然狀態(tài)中，既沒有一部明文規(guī)定的法律作為裁決糾紛的共同尺度，又缺少一個(gè)公共的裁判者和公共權(quán)力來保證裁決得以執(zhí)行。于是人們?yōu)榱丝朔匀粻顟B(tài)的缺陷，更好的保護(hù)他們的人身和財(cái)產(chǎn)安全，便相互訂立契約，自愿放棄自己懲罰他人的權(quán)利，把它交給他們中間被指定的人，按照全體成員或他們授權(quán)的代表所一致同意的規(guī)定來行使。當(dāng)人們這樣做了之后，國(guó)家就成立了?！斑@就是立法和行政權(quán)力的原始權(quán)利和這兩者之所以產(chǎn)生的緣由，政府和社會(huì)本身的起源也就在于此?！盵1]國(guó)家的產(chǎn)生，是統(tǒng)治形成的前提，而政府則是統(tǒng)治的具體執(zhí)行者，他是充當(dāng)公共的裁判者的角色，擁有社會(huì)全體成員所讓出的那一部分公共權(quán)力。

其次，運(yùn)用階級(jí)分析法來追溯統(tǒng)治的起源。它的主要特點(diǎn)是，它是階級(jí)利益和階級(jí)關(guān)系作為政治分析的決定性變量，以此來觀察和評(píng)估人的政治行為和政治制度。[2]因此，用階級(jí)分析方法來分析國(guó)家的起源，馬克思指出，國(guó)家是階級(jí)斗爭(zhēng)的產(chǎn)物，而階級(jí)斗爭(zhēng)是各階級(jí)利益的爭(zhēng)奪，最終的勝利者便成為了統(tǒng)治者，失敗的一方淪為被統(tǒng)治者。由此，我們可以得出統(tǒng)治是如何產(chǎn)生的。

把廣大干部的思想和行動(dòng)高度凝聚到建設(shè)“四個(gè)”上來，奮力開創(chuàng)省域副中心城市建設(shè)新局面，根據(jù)市委、市政府《關(guān)于學(xué)習(xí)武漢市經(jīng)驗(yàn)開展治庸問責(zé)工作,為進(jìn)一步加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)。為加快“四個(gè)”建設(shè)提供組織和作風(fēng)保障的意見》現(xiàn)制定房管系統(tǒng)治庸問責(zé)工作實(shí)施方案如下。

一、指導(dǎo)思想

認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹市委、市政府關(guān)于開展治庸問責(zé)工作的要求和市委十一屆十四次全體（擴(kuò)大會(huì)議精神，堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)。以“治庸、治懶、治散、治軟”為突破口，大力整治影響和妨礙“四個(gè)”建設(shè)的突出問題，不斷強(qiáng)化黨員干部責(zé)任意識(shí)，建立健全問責(zé)體系，進(jìn)一步促進(jìn)社會(huì)風(fēng)氣好轉(zhuǎn)，為推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、跨越發(fā)展，建設(shè)“四個(gè)”提供堅(jiān)強(qiáng)有力的組織和作風(fēng)保障。

二、方法步驟

從2011年11月開始，全系統(tǒng)治庸問責(zé)工作分為“宣傳動(dòng)員、查擺問題、整改提高、建章立制”四個(gè)階段。2012年6月結(jié)束。

一宣傳動(dòng)員階段（2011年11月

內(nèi)容提要：英國(guó)是普通法系的典型國(guó)家。普通法傳統(tǒng)中的“法的統(tǒng)治”原理和“自然正義原則”對(duì)英國(guó)行政法一直起著支配的作用，并由此形成英國(guó)行政法上的越權(quán)無效原則、合理性原則與程序公正原則等三項(xiàng)基本原則。這三項(xiàng)原則既相互獨(dú)立，又相互聯(lián)系、相互補(bǔ)充，共同構(gòu)成了英國(guó)行政法基本原則的整體。

主題詞：英國(guó)行政法越權(quán)無效原則合理性原則程序公正原則

一、“法的統(tǒng)治”與自然正義原則

所謂“法的統(tǒng)治”（RuleofLaw），又稱“法治原則”，根據(jù)英國(guó)著名學(xué)者戴西（A.V.Dicey）的解釋，其涵義即“英國(guó)人依法，而且只依法進(jìn)行統(tǒng)治”。戴西在其具有劃時(shí)代意義的《憲法研究導(dǎo)論》或《英憲精義》（IntroductiontotheStudyoftheLawoftheConstitution）（1885年第一版）一書中，明確地闡明“法的統(tǒng)治”有三種含義：第一，它意味著作為專制權(quán)力對(duì)立面的正式的法的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位或優(yōu)越，它排斥政府方面的專斷、特權(quán)和廣泛的裁量權(quán)……在我們看來，一個(gè)人可以因違法而受到懲處，但是，他不能由于任何其他因素而受到處罰（Itmeans，inthefirstplace，theabsolutesupremacyorPredominanceofregularlawasopposestotheinfluenceofarbitrarypower，andexcludestheexistenceofarbitrariness，ofprerogative，orevenofwidediscretionaryauthorityonthePartofthegovernment…amanmaywithusbepunishedforabreachoflaw，buthecanbepunishedfornothingelse）；第二，它意味著法律面前人人平等，或社會(huì)所有的階層都要平等地服從由普通法院所運(yùn)用的國(guó)內(nèi)普通法律（Equalitybeforethelaw，ortheequalsubjectionofallclassestotheordinarylawofthelandadministrativebytheordinarylawcourts）；第三，作為英國(guó)憲法的法律-在別國(guó)作為當(dāng)然構(gòu)成成文憲法典組成部分的規(guī)則-并不是由普通法院所確認(rèn)和實(shí)施的個(gè)人權(quán)利的來源，而是其結(jié)果……因而，憲法是這個(gè)國(guó)家普通法律發(fā)展的結(jié)果（Thatwithusthelawoftheconstitution，theruleswhichinforeigncountriesnaturallyformpartofaconstitutionalcode，arenotthesourcebuttheconsequenceoftherightsofindividuals，asdefinedandenforcedbythecourts；…thustheconstitutionistheresultoftheordinarylawoftheland）。[①]

從上述三個(gè)含義來看，戴雪強(qiáng)調(diào)的法治即“無論任何權(quán)力，都要經(jīng)常受到法的制約，并以此保障人民的權(quán)利和自由”?！胺ǖ慕y(tǒng)治”是近代市民革命時(shí)期打倒絕對(duì)封建帝王統(tǒng)治的理論。這種理論與19世紀(jì)的自由主義政治理論相結(jié)合，作為英國(guó)憲法的基本原理之一得到確立，與“議會(huì)主權(quán)”原則在近代英國(guó)憲法中同時(shí)占據(jù)了穩(wěn)固的地位。[②]所謂“議會(huì)主權(quán)”的原則，即議會(huì)制定法處于英國(guó)法的頂點(diǎn)，不存在優(yōu)越于它的法律，而且也不可能有審查它的機(jī)關(guān)。它是17世紀(jì)英國(guó)資產(chǎn)階級(jí)憲法斗爭(zhēng)勝利的結(jié)果，亦被戴雪稱為英國(guó)憲法的重要原則。同時(shí)，《權(quán)利法案》規(guī)定，國(guó)王未經(jīng)議會(huì)同意而征稅、招募軍隊(duì)、廢止法律都屬非法行為，“這就肯定了議會(huì)的權(quán)力地位高于王權(quán)，王權(quán)的行使要受到議會(huì)的制約，從而確立了‘議會(huì)權(quán)力至上’的資本主義制度原則?！盵③]

在英國(guó)，法治原則與議會(huì)主權(quán)原則同樣重要，共同構(gòu)成了行政法的基礎(chǔ)，并由此產(chǎn)生了行政法的“一個(gè)中心原則”，這就是“越權(quán)無效”原則。[④]“公共當(dāng)局不應(yīng)越權(quán)，這一簡(jiǎn)單的命題可以恰當(dāng)?shù)胤Q之為行政法的核心原則。”[⑤]這個(gè)核心原則正是英國(guó)法治原則和議會(huì)主權(quán)原則的直接后果。因?yàn)?，根?jù)法治原則，政府行使權(quán)力的所有行為，即所有影響他人法律權(quán)利、義務(wù)和自由的行為都必須說明它的嚴(yán)格的法律依據(jù)，受到影響的人都可以訴諸法院。根據(jù)議會(huì)主權(quán)原則，議會(huì)制定的法律為最高法律，法院必須無條件地適用議會(huì)所通過的一切法律，不能審查議會(huì)所通過的法律是否合法。因此，行政機(jī)關(guān)的行為如果在法律規(guī)定的權(quán)限范圍以內(nèi)時(shí)，法院就無權(quán)過問。也就是說，英國(guó)法院對(duì)于行政訴訟的管轄權(quán)，只在行政機(jī)關(guān)行為超越其法律權(quán)限時(shí)才發(fā)生。法院通過判例由此發(fā)展了著名的“越權(quán)無效”原則。這一原則是英國(guó)普通法院進(jìn)行司法審查的基礎(chǔ)。

本文在此以“憲法私法化”術(shù)語指稱這一可能的趨勢(shì)。任何糾紛皆為權(quán)利之爭(zhēng)，權(quán)利爭(zhēng)端在法院的化解，一般情況下須根據(jù)法律預(yù)先對(duì)權(quán)利義務(wù)的配置。然而，任何法律皆非完美、皆有缺失之處，無論普通法律，亦或其自身即為法律的憲法。[30]唯憲法權(quán)利規(guī)范在當(dāng)今時(shí)代涵蓋了人的許多權(quán)利主張，較之普通法律中具體的權(quán)利規(guī)范，其高度的原則性、概括性決定了彈性適用的廣闊空間。中國(guó)目前正處于激烈的社會(huì)轉(zhuǎn)型過渡期，是一個(gè)舊規(guī)則體系逐漸為新規(guī)則體系所替代的過程，可規(guī)則在立法者手中生成非一朝一夕之事，而法院不能隨意推卸其應(yīng)盡之裁判義務(wù)，必須有效回應(yīng)日益激增、形式多樣的權(quán)益之爭(zhēng)。在以往的審判實(shí)踐中，法院選擇了對(duì)普通法律的司法解釋一途，以彌補(bǔ)具體規(guī)則的缺憾，甚至在司法解釋的名義之下造法。上文提及的把受教育權(quán)納入私法體系的備選方案，實(shí)是這一方法論的延續(xù)。在齊玉苓案中，最高法院“破天荒”地提供另一途徑：直接適用憲法權(quán)利規(guī)范。由此，人們似乎聆聽到一聲福音：許久以來虛置的憲法終于可以在訴訟中為民眾所用了，具體權(quán)利規(guī)范的漏洞可以因憲法適用而得以或者最大可能地得以完善了，憲法認(rèn)可之權(quán)利再也不會(huì)因?yàn)槠胀ǚ傻摹奥浜蟆倍荒軐?shí)現(xiàn)了。然而，事態(tài)的未來發(fā)展果真如此令人樂觀嗎？最高法院的第一個(gè)憲法司法理論，不經(jīng)意間，使西方憲法理論上的一個(gè)爭(zhēng)議——憲法是否可以直接適用于私人行為——浮出水面。這個(gè)爭(zhēng)議的產(chǎn)生，系西方人傳統(tǒng)、經(jīng)典憲法理念與人權(quán)發(fā)展之張力所致。近代憲政自其在西方肇端伊始，無論在具體國(guó)家采取怎樣不同的樣式，無論各個(gè)樣式之背后隱藏著怎樣不同的具體觀念，一個(gè)主流的理念在于，憲法為規(guī)范政府權(quán)力、防止任何政府權(quán)力之專斷、保障個(gè)人自由而設(shè)。[31]由此，憲法一直以來被視為規(guī)定政府主要機(jī)構(gòu)的組成、權(quán)力和運(yùn)作方式的規(guī)則以及政府機(jī)構(gòu)與公民之間關(guān)系的一般原則，[32]是規(guī)定個(gè)人和公民與政府之間的關(guān)系，而不是個(gè)人和公民相互之間的關(guān)系。[33]進(jìn)而，憲法基本權(quán)利規(guī)范，旨在保障人民免受國(guó)家權(quán)力濫用的侵害。依此傳統(tǒng)理論，憲法基本權(quán)利規(guī)范，只是關(guān)乎國(guó)家權(quán)力的行使，對(duì)私人之間，無任何效力可言。[34]

以美國(guó)為例。法院的憲法裁判，甚至對(duì)我們通常理解為屬于私法關(guān)系的個(gè)人在婚姻、家庭、生育方面的權(quán)利，都有所涉及。但是，憲法裁判多是針對(duì)聯(lián)邦或者州有關(guān)這些權(quán)利的法律之合憲性問題而作出，亦即判斷聯(lián)邦國(guó)會(huì)或者州議會(huì)在憲法上是否有權(quán)制定該法律，盡管合憲性問題可以由當(dāng)事人在普通刑事或者民事訴訟中提出。[35]這一對(duì)立法進(jìn)行違憲審查的制度，肇始于1803年馬伯里訴麥迪遜案，顯然旨在限制國(guó)家權(quán)力之一種（立法權(quán)）的濫用。而在不涉及立法的純粹私人關(guān)系領(lǐng)域，美國(guó)法院又是如何判斷憲法適用性的呢？這里以“科里根訴巴克利案”為例。1921年，包括科里根在內(nèi)的30個(gè)白人，締結(jié)了一份盟約，宣稱為了他們共同利益，其財(cái)產(chǎn)之任何部分都不得被黑人使用或者占有，也不得出售、租借或者贈(zèng)與黑人。1922年，科里根同黑人柯蒂絲簽訂合同答應(yīng)賣給后者一塊有住房的土地。締結(jié)盟約的其他白人，起訴請(qǐng)求法院簽發(fā)阻止令以使土地買賣合同不能生效?？评锔蠓ㄔ厚g回起訴，因?yàn)槊思s既違反憲法又與公共政策相悖，是無效的?？碌俳z也認(rèn)為，該盟約未經(jīng)正當(dāng)法律過程剝奪了科里根、她本人以及其他人的財(cái)產(chǎn)權(quán)，剝奪了他們受法律平等保護(hù)的權(quán)利，因而是憲法尤其是修正案第5條、第13條和第14條所禁止的無效盟約。美國(guó)最高法院在判決中指出：“第5條修正案‘只是對(duì)中央政府的權(quán)力施加限制’，……而不是禁止個(gè)人的行為。第13條修正案宣布廢除奴隸制或者強(qiáng)制性奴役（即強(qiáng)制性地迫使某人服務(wù)于另一人的情況），但它并不在其他事項(xiàng)上保護(hù)黑人的個(gè)人權(quán)利。第14條修正案的禁止性規(guī)定‘僅與州政府行為（stateaction）有關(guān)，而與任何個(gè)人的行為無涉’，……很明顯，這些修正案，沒有一個(gè)是禁止私人在他們之間達(dá)成控制與處置其自身財(cái)產(chǎn)的契約的。”[36]

由上，可窺知憲法是如何針對(duì)公權(quán)力而不是私人發(fā)生直接作用的。然而，憲法基本權(quán)利規(guī)范不適用于私人關(guān)系的傳統(tǒng)理論，由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件之變化和西方憲政賴以奠基的人權(quán)理念之進(jìn)一步發(fā)展，而受到了質(zhì)疑。在德國(guó)，以尼伯代（HansCarlNipperdey）為代表的“第三者效力理論”在二戰(zhàn)以后得以興起，該理論之要義為：（1）私法乃統(tǒng)一、自由的社會(huì)整體法律秩序的最重要成分，人類尊嚴(yán)既是整體法律秩序的基礎(chǔ)，也是私法體系的基礎(chǔ)；（2）社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷導(dǎo)致強(qiáng)有力的團(tuán)體、協(xié)會(huì)以及公眾，個(gè)人必須和社會(huì)、團(tuán)體發(fā)生關(guān)系，面對(duì)社會(huì)實(shí)力者以及經(jīng)濟(jì)上之強(qiáng)者時(shí)，個(gè)人個(gè)別價(jià)值之保障應(yīng)受到憲法承認(rèn)；（3）基本權(quán)利之絕大多數(shù)為古典的、針對(duì)國(guó)家權(quán)力而設(shè)的，在私人關(guān)系不適用。但是，仍然有一些基本權(quán)利可以在私法關(guān)系中直接適用，可以廢止、修正、補(bǔ)充甚或重設(shè)私法規(guī)則；（4）德國(guó)基本法雖只第9條明文規(guī)定具有直接私法適用性，可歷史地看，19世紀(jì)的人民主要擔(dān)心國(guó)家權(quán)力之濫用，對(duì)私人的社會(huì)勢(shì)力者的防御視為次要，而工業(yè)社會(huì)使得個(gè)人遭受其他個(gè)人及社會(huì)勢(shì)力者侵害亦大，所以，不必拘泥于傳統(tǒng)基本權(quán)利觀念。[37]可見，“第三者效力理論”，首先承認(rèn)憲法基本權(quán)利之大多數(shù)仍然是不能適用私人關(guān)系的，而其重點(diǎn)在于闡明，傳統(tǒng)私人自治理念所根基的“平等”是虛幻的，工業(yè)社會(huì)中個(gè)人尊嚴(yán)受到其他強(qiáng)力團(tuán)體或個(gè)人壓制的現(xiàn)象較為嚴(yán)重，故有些基本權(quán)利應(yīng)有直接的私法適用性。德國(guó)學(xué)者的憂慮，在美國(guó)、日本亦有類似的體現(xiàn)?！爱?dāng)表面上看上去屬于私人性質(zhì)的行為在什么情況下確實(shí)為私人行為時(shí)，問題就出現(xiàn)了。當(dāng)今私人擁有的公司對(duì)個(gè)人行使的權(quán)力常?？梢耘c政府的權(quán)力相提并論，而這種私人權(quán)力大部分源于政府提供的利益。”[38]“隨著資本主義的高度化，社會(huì)中產(chǎn)生很多像企業(yè)、勞工組織、經(jīng)濟(jì)團(tuán)體、職業(yè)團(tuán)體等，擁有巨大力量且類似國(guó)家的私人團(tuán)體；產(chǎn)生一般國(guó)民的人權(quán)也受其脅害的事態(tài)。抑且，最近，隨著都市化、工業(yè)化的進(jìn)展，也產(chǎn)生公害問題、在資訊社會(huì)中大眾媒體侵害隱私權(quán)等的重大社會(huì)問題。”[39]

然而，“第三者效力理論”在德國(guó)雖有聯(lián)邦勞工法院與之呼應(yīng)，畢竟未成為通說，多數(shù)學(xué)者予以反駁。其中，杜立希（GünterDürig）的觀點(diǎn)如下：（1）憲法基本權(quán)利乃針對(duì)國(guó)家權(quán)力而產(chǎn)生，不過，民事審判是國(guó)家行為之一種，當(dāng)然也要受憲法基本權(quán)利規(guī)范的約束，但此種約束為間接約束；（2）私法應(yīng)具備高度之獨(dú)立性，國(guó)家不能否認(rèn)同處平等地位的私人可以為任何符合私法正義的相互行為，在法律上可以準(zhǔn)許私人在相互之間放棄某些基本權(quán)利。所以，民法可以許可個(gè)人在

簽訂契約時(shí)予男性較多利益，可以依約表達(dá)某特定之言論，可以限制及確定一方放棄言論自由、遷徙自由甚或良知自由等權(quán)利；（3）基本權(quán)利對(duì)私法的效力，可以間接地通過私法達(dá)到，以私法中的概括條款（如善良風(fēng)俗）作為私法實(shí)現(xiàn)憲法基本權(quán)利理想的媒介。[40]此一理論，并不否認(rèn)憲法在私法關(guān)系中的效力，只是強(qiáng)調(diào)必須間接而非直接適用，故可以稱為“間接適用說”。[41]

在司法實(shí)踐中，德國(guó)聯(lián)邦憲法法院基本秉持間接適用的立場(chǎng)，贊成杜立希觀點(diǎn)，認(rèn)為憲法在私法中的直接適用性尚存疑問，不宜把步子邁得過大。但法官在具體審判案件時(shí)，必須以憲法基本權(quán)利之精神來審查、解釋及適用民法條文。如果法官不循此方式，就是沒有遵守基本法規(guī)定——基本權(quán)利直接拘束立法、行政和司法，就可視為公權(quán)力的侵害，人民可以提出憲法訴訟，由憲法法院來審查基本權(quán)利對(duì)民法的放射作用有無被實(shí)現(xiàn)。[42]比較美國(guó)的憲法訴訟，一方面，兩國(guó)都可以對(duì)民事法律是否違憲進(jìn)行審查，另一方面，都把法院的行為視為“政府行為”，[43]使法院自身在審理民事案件中受到憲法限制。此兩點(diǎn)皆有助于憲法基本權(quán)利的價(jià)值觀念植入民法之中。

IsIttheBeginningofanAgeoftheRuleofConstitutionalLaw？

山東棗莊姑娘齊玉苓，也許根本不會(huì)在事前想到，她“為權(quán)利而斗爭(zhēng)”的努力，最終引發(fā)了媒體、司法界以及學(xué)術(shù)界為之歡呼雀躍的“憲法司法化第一案”，甚至有人譽(yù)其為中國(guó)的“馬伯里訴麥迪遜案”。

令我難以抑制激動(dòng)的，倒并不是此案在憲政層面上的意義，而是此案對(duì)于憲法學(xué)研究的重大貢獻(xiàn)。憲法在司法過程中為法院所適用，對(duì)于許久以來僅僅在枯燥文本中認(rèn)知憲法的國(guó)人而言，確是一個(gè)極具鼓舞力的理念和鮮活實(shí)例。當(dāng)然，它畢竟只是邁出了走向憲政的第一步，并且，正如本文所要揭示的，這一步在憲法法理上恰當(dāng)與否，是值得在欣喜之余予以嚴(yán)肅、認(rèn)真探討的問題。然而，無論如何，中國(guó)大陸致力于憲法研究的學(xué)者當(dāng)發(fā)現(xiàn)，以往他們非常欣羨西方學(xué)者得以在本國(guó)的憲法案例中找尋理論發(fā)展之實(shí)證基礎(chǔ)，心儀西方學(xué)者與法官之間形成的有機(jī)互動(dòng)及其對(duì)憲政制度演進(jìn)之作用。而今，中國(guó)大陸憲法學(xué)終由齊玉苓案而得發(fā)展之大好良機(jī)，[1]若藉此興理性之討論，必將引憲法學(xué)研究進(jìn)入一個(gè)新的時(shí)代。[2]此是本文寫作的主要?jiǎng)訖C(jī)。

本文從以下五個(gè)部分展開。首先，“引論”部分將對(duì)齊玉苓案的發(fā)生經(jīng)過、地方法院的判決以及最高法院的批復(fù)，作一簡(jiǎn)單的介紹，并指出用以探討中國(guó)憲法司法理論的文本。其次，通過對(duì)有關(guān)文本的分析，梳理出最高法院在齊玉苓案中的司法政策和憲法司法理論，其中，尤以可能對(duì)中國(guó)以后憲法司法構(gòu)成先例作用的憲法司法理論，為說明之重點(diǎn)。而后，第三、第四部分，分別討論齊玉苓案憲法司法理論的小前提和大前提所反映出來的兩個(gè)相互關(guān)聯(lián)的問題：原告提出的受教育權(quán)被個(gè)人（而不是政府）侵犯的主張，法院是否一定要在憲法上尋找支持的依據(jù)？憲法直接適用于私人之間的關(guān)系（民事關(guān)系），可能會(huì)導(dǎo)致憲法私法化的傾向，這種傾向究竟是福音還是危險(xiǎn)信號(hào)？文章最后指出，盡管人類對(duì)私人自治和國(guó)家干預(yù)之間的復(fù)雜關(guān)系存在著迷惑，以至于引發(fā)了憲法是否可以直接適用于私人關(guān)系的爭(zhēng)論，但是，近代憲法誕生以來，西方國(guó)家基本上把保護(hù)個(gè)人自由、限制政府權(quán)力作為憲法的核心之義，中國(guó)憲法司法的前景，也應(yīng)在于解決圍繞著這一核心要義所產(chǎn)生的一系列具體的政府與個(gè)人之間的關(guān)系問題。

一、引論

備受國(guó)人矚目的齊玉苓案的大致經(jīng)過如下：[3]

我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段的基本經(jīng)濟(jì)制度是公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，非公有制經(jīng)濟(jì)是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。這里內(nèi)含著一個(gè)深刻而重要的思想和前提，即確認(rèn)和肯定了非公有制經(jīng)濟(jì)也是社會(huì)主義初級(jí)階段經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的重要構(gòu)成部分，這意味著我國(guó)現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不只是指占主體地位的公有制經(jīng)濟(jì)，同時(shí)也還包括著不占統(tǒng)治地位的非公有制經(jīng)濟(jì)。黨的十五大報(bào)告的這一重要思想，作為對(duì)我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的科學(xué)概括和總結(jié)，從理論上也就確認(rèn)了不占統(tǒng)治地位的生產(chǎn)關(guān)系的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)地位。這就從根本上徹底否定了將經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)界定為占統(tǒng)治地位的生產(chǎn)關(guān)系的傳統(tǒng)觀點(diǎn)。實(shí)踐和理論都要求我們必須重新對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的傳統(tǒng)觀念進(jìn)行深刻反思，正視對(duì)其提出的挑戰(zhàn)，確立非公有制經(jīng)濟(jì)在社會(huì)主義條件下作為不占統(tǒng)治地位生產(chǎn)關(guān)系的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)地位。

一、不占統(tǒng)治地位的生產(chǎn)關(guān)系屬于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不會(huì)抹煞不同社會(huì)質(zhì)的區(qū)別

何為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)?傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，是在一定社會(huì)形態(tài)中占統(tǒng)治地位的生產(chǎn)關(guān)系總和。譬如，社會(huì)主義社會(huì)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)就是社會(huì)主義社會(huì)中占統(tǒng)治地位的生產(chǎn)關(guān)系總和，是社會(huì)主義公有制。照此推論，非公有制經(jīng)濟(jì)不僅不屬于社會(huì)主義社會(huì)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，反而是其對(duì)立物和異己力量。因此，在發(fā)展社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)中，也就難免不將個(gè)體、私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)視為資本主義經(jīng)濟(jì)加以限制、排斥。然而，將經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)歸結(jié)為占統(tǒng)治地位的生產(chǎn)關(guān)系卻是不正確的。應(yīng)當(dāng)看到，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與“占統(tǒng)治地位的生產(chǎn)關(guān)系”并不是等同關(guān)系，在一般意義上兩者之間只是一種包含關(guān)系，前者包括著后者，但不能將前者歸結(jié)為后者，當(dāng)然，這并不否認(rèn)占統(tǒng)治地位的生產(chǎn)關(guān)系是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)中根本的起決定性作用的方面。

首先，不占統(tǒng)治地位的生產(chǎn)關(guān)系屬于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不會(huì)改變上層建筑的性質(zhì)。在傳統(tǒng)的觀點(diǎn)看來，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是指占統(tǒng)治地位的生產(chǎn)關(guān)系，其基本理由之一是，“占統(tǒng)治地位的生產(chǎn)關(guān)系決定各社會(huì)形態(tài)的性質(zhì)?！睔v史唯物主義認(rèn)為，上層建筑的性質(zhì)是由其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的性質(zhì)決定的，而經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的性質(zhì)則又是由其中占統(tǒng)治地位的生產(chǎn)關(guān)系的性質(zhì)所決定。在明確了它們之間的這種內(nèi)在聯(lián)系，我們說，上層建筑的性質(zhì)是由占統(tǒng)治地位的生產(chǎn)關(guān)系所決定，這是正確的。但卻不能因此就將經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)歸結(jié)為占統(tǒng)治地位的生產(chǎn)關(guān)系。傳統(tǒng)觀點(diǎn)之所以拒絕承認(rèn)不占統(tǒng)治地位生產(chǎn)關(guān)系的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)地位，是認(rèn)為，上層建筑的性質(zhì)是由占統(tǒng)治地位的生產(chǎn)關(guān)系決定的，若將不占統(tǒng)治地位的生產(chǎn)關(guān)系納入經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)范疇，那就會(huì)影響、改變經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的性質(zhì)，從而改變上層建筑的性質(zhì)。我們認(rèn)為，這種擔(dān)心或推論是沒有根據(jù)的。將不占統(tǒng)治地位的生產(chǎn)關(guān)系作為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的構(gòu)成部分，這并不會(huì)影響、改變上層建筑的性質(zhì)是由占統(tǒng)治地位的生產(chǎn)關(guān)系所決定的這一基本關(guān)系或原則。根據(jù)唯物史觀，上層建筑的性質(zhì)的確由占統(tǒng)治地位的生產(chǎn)關(guān)系所決定，但就決定上層建筑的性質(zhì)而言，占統(tǒng)治地位的生產(chǎn)關(guān)系既不是直接也不是獨(dú)立地對(duì)上層建筑性質(zhì)起決定作用的，若是可以直接、獨(dú)立決定，那么一個(gè)社會(huì)同時(shí)存在著幾種不同的生產(chǎn)關(guān)系，這樣上層建筑的性質(zhì)將如何確定?應(yīng)當(dāng)看到，占統(tǒng)治地位的生產(chǎn)關(guān)系所直接決定的是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的性質(zhì)，進(jìn)而才是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的性質(zhì)決定了上層建筑的性質(zhì)。當(dāng)說上層建筑的性質(zhì)是由占統(tǒng)治地位的生產(chǎn)關(guān)系所決定時(shí)，這實(shí)際上是在表明，這一生產(chǎn)關(guān)系的“統(tǒng)治地位”是以相對(duì)于同時(shí)并存的處于從屬地位的生產(chǎn)關(guān)系而確定的，它是以經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)或者說是以同時(shí)并存的各種生產(chǎn)關(guān)系“代表”的身份決定上層建筑性質(zhì)的。否則，占統(tǒng)治地位的生產(chǎn)關(guān)系也就不能以“統(tǒng)治地位”的身份出現(xiàn)。在這里，“統(tǒng)治地位”正體現(xiàn)在它對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)性質(zhì)的“統(tǒng)治”上。我們說，不占統(tǒng)治地位的生產(chǎn)關(guān)系不能決定上層建筑的性質(zhì)，從而不能決定社會(huì)形態(tài)的性質(zhì)，這并非因?yàn)樗粚儆诮?jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，而是因?yàn)樗诮?jīng)濟(jì)基礎(chǔ)中不占統(tǒng)治地位。由此可見，上層建筑的性質(zhì)是由占統(tǒng)治地位的生產(chǎn)關(guān)系所決定，這樣一種內(nèi)在聯(lián)系決不意味著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)只能是占統(tǒng)治地位的生產(chǎn)關(guān)系。一種生產(chǎn)關(guān)系能否占統(tǒng)治地位，這是在同時(shí)并存的不同形式生產(chǎn)關(guān)系之間，就其地位、作用相互比較而體現(xiàn)出來的，這種比較不是在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之外，而是在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)內(nèi)部或本身不同組成部分之間進(jìn)行的比較。所謂“經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是指社會(huì)的生產(chǎn)關(guān)系”，這只能理解為，一種生產(chǎn)關(guān)系當(dāng)它一經(jīng)產(chǎn)生作為生產(chǎn)關(guān)系而存在時(shí)，它同時(shí)相對(duì)于上層建筑也就作為其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的構(gòu)成部分而存在，至于它能否占統(tǒng)治地位，這是在確立自身經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)地位之后的另一個(gè)問題。就經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)意義上，硬要給生產(chǎn)關(guān)系加以“占統(tǒng)治地位”的限定，這豈不是畫蛇添足!一種生產(chǎn)關(guān)系作為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和能夠決定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的性質(zhì)，這是兩個(gè)既有聯(lián)系但又有區(qū)別的不同問題，不可混同。一個(gè)社會(huì)同時(shí)并存的不同生產(chǎn)關(guān)系之間的區(qū)別，這只是在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)內(nèi)部作為生產(chǎn)關(guān)系在地位和作用大小上的區(qū)別，而決不是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與非經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之間的區(qū)別，決不是具有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)地位與不具有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)地位的生產(chǎn)關(guān)系之間的區(qū)別。同時(shí)并存的占統(tǒng)治地位與不占統(tǒng)治地位的生產(chǎn)關(guān)系，是一個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)內(nèi)部既對(duì)立又統(tǒng)一的兩個(gè)方面。根據(jù)唯物辯證法關(guān)于一事物的性質(zhì)主要是由其矛盾的主要方面所決定的原理，當(dāng)把不占統(tǒng)治地位的生產(chǎn)關(guān)系作為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的構(gòu)成部分時(shí)，由于它在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)內(nèi)不占統(tǒng)治地位，不是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)這一矛盾的主要方面，它既不能改變占統(tǒng)治地位的生產(chǎn)關(guān)系的性質(zhì)，也不能改變經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的性質(zhì)。所以，由占統(tǒng)治地位的生產(chǎn)關(guān)系所決定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的性質(zhì)并不會(huì)被改變，在此基礎(chǔ)上所決定的上層建筑的性質(zhì)，仍會(huì)與占統(tǒng)治地位的生產(chǎn)關(guān)系的性質(zhì)保持一致。這就如我國(guó)在堅(jiān)持以公有制為主體的條件下，同時(shí)承認(rèn)個(gè)體、私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義初級(jí)階段經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的構(gòu)成部分，并在一定程度上積極鼓勵(lì)其發(fā)展，而這并不會(huì)改變我國(guó)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑的社會(huì)主義性質(zhì)一樣。因此，在堅(jiān)持占統(tǒng)治地位的生產(chǎn)關(guān)系決定上層建筑的性質(zhì)這一關(guān)系時(shí)，根本沒有任何理由，也沒有必要非要將不占統(tǒng)治地位的生產(chǎn)關(guān)系排除于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之外。

其次，不占統(tǒng)治地位的生產(chǎn)關(guān)系屬于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不會(huì)抹煞不同社會(huì)質(zhì)的區(qū)別。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是占統(tǒng)治地位的生產(chǎn)關(guān)系的另一理由是，“只有把占統(tǒng)治地位的生產(chǎn)關(guān)系看作是社會(huì)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，才能確定該社會(huì)的性質(zhì)，才能把一個(gè)社會(huì)形態(tài)與另一個(gè)社會(huì)形態(tài)區(qū)別開來?！毖酝庵饩褪钦f，若把不占統(tǒng)治地位的生產(chǎn)關(guān)系作為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的組成部分，那不同的社會(huì)，特別是相繼或并存的不同社會(huì)形態(tài)之間就沒有質(zhì)的區(qū)別了，人類歷史就不再有時(shí)代、性質(zhì)的不同了。我們認(rèn)為，這種觀點(diǎn)，從思想方法上說，要么是過高地估計(jì)或夸大了不占統(tǒng)治地位生產(chǎn)關(guān)系的作用，將其作用提高到了可以改變經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)性質(zhì)的程度；要么是低估或縮小了占統(tǒng)治地位生產(chǎn)關(guān)系的主導(dǎo)決定作用，似乎是只有當(dāng)它獨(dú)立存在時(shí)才可能顯示或保持其統(tǒng)治地位。若真是這樣，其實(shí)際情況也許只能是占統(tǒng)治地位的某種生產(chǎn)關(guān)系本不配占統(tǒng)治地位，那不占統(tǒng)治地位的生產(chǎn)關(guān)系倒是應(yīng)該占統(tǒng)治地位。

誠(chéng)然，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是從質(zhì)上區(qū)別不同社會(huì)的重要方面，譬如，奴隸社會(huì)、封建社會(huì)、資本主義社會(huì)都有自己不同的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的這種特殊性顯示著不同社會(huì)質(zhì)的區(qū)別。那么，一個(gè)社會(huì)要體現(xiàn)出其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的特殊性，要使不同社會(huì)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)在質(zhì)上區(qū)別開來，是否必須將經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)歸結(jié)于或凈化為這一社會(huì)占統(tǒng)治地位的生產(chǎn)關(guān)系?若是將不占統(tǒng)治地位的生產(chǎn)關(guān)系包括在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之內(nèi)，是否就會(huì)改變這一社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的性質(zhì)，就會(huì)抹殺或湮沒不同經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的特殊性，而不能再將不同的社會(huì)從質(zhì)上區(qū)別開來?回答是否定的。因?yàn)?，不占統(tǒng)治地位的生產(chǎn)關(guān)系，無論是否作為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的組成部分，它都不會(huì)改變經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的性質(zhì)，不可能具有抹殺不同社會(huì)質(zhì)的區(qū)別的作用和能力，這也正是它之所以不占統(tǒng)治地位的基本表現(xiàn)。一個(gè)社會(huì)究竟存在哪些形式不同的生產(chǎn)關(guān)系，將形成怎樣的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，何者占統(tǒng)治或從屬地位，歸根到底要由這個(gè)社會(huì)的生產(chǎn)力狀況及其發(fā)展要求所決定。但一種生產(chǎn)關(guān)系不占統(tǒng)治地位，這并不表明它不是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。我們說，作為不占統(tǒng)治地位的生產(chǎn)關(guān)系不能使不同社會(huì)從質(zhì)上區(qū)分開來，這僅僅是因?yàn)檫@些生產(chǎn)關(guān)系不能決定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的基本性質(zhì)，而決不意味著這些不占統(tǒng)治地位的生產(chǎn)關(guān)系本身不屬于社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的范疇。應(yīng)當(dāng)看到，一種生產(chǎn)關(guān)系作為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和能否在其中占統(tǒng)治地位，起到從質(zhì)上區(qū)分不同社會(huì)的作用，這是兩個(gè)雖有聯(lián)系但又是不同的問題。一種生產(chǎn)關(guān)系作為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，這是它相對(duì)于上層建筑的關(guān)系而言的。一定生產(chǎn)關(guān)系的產(chǎn)生和存在是由生產(chǎn)力決定的，只要它客觀存在著，那就必然要對(duì)上層建筑起決定作用，不論是否占統(tǒng)治地位，這并不影響它是現(xiàn)實(shí)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。但是，一種現(xiàn)存的生產(chǎn)關(guān)系作為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的構(gòu)成部分，能否具有從質(zhì)上區(qū)別不同社會(huì)的作用，這是相對(duì)于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)中其他生產(chǎn)關(guān)系的關(guān)系而言的，結(jié)果如何，這就看它在與同時(shí)并存的其他不同生產(chǎn)關(guān)系所構(gòu)成的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)中能否占統(tǒng)治地位，能夠發(fā)揮多大作用。使事物相互區(qū)別開來的是其自身的特殊性，對(duì)于不同的社會(huì)特別是相繼的或同時(shí)并存的不同社會(huì)形態(tài)之間，重要的不在于有哪些生產(chǎn)關(guān)系，而在于這些生產(chǎn)關(guān)系中是何種生產(chǎn)關(guān)系占統(tǒng)治地位。不同社會(huì)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的特殊性主要就表現(xiàn)在占統(tǒng)治地位的生產(chǎn)關(guān)系的不同，正是由于這種特殊性，才使不同的社會(huì)從質(zhì)上區(qū)別開來。至此，必然的邏輯結(jié)論只能是：使不同社會(huì)從質(zhì)上區(qū)別開來的，不是在于只有占統(tǒng)治地位的生產(chǎn)關(guān)系才是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，而是在于由同時(shí)并存的不同生產(chǎn)關(guān)系所構(gòu)成的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)中何種生產(chǎn)關(guān)系占統(tǒng)治地位。例如，使我國(guó)社會(huì)主義社會(huì)同資本主義社會(huì)區(qū)別開來的，不是因?yàn)橹挥泄兄撇攀俏覈?guó)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，而是因?yàn)樵谟晒兄坪蛡€(gè)體、私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)共同構(gòu)成的我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)中，公有制經(jīng)濟(jì)占主體地位。

近期，市審計(jì)局根據(jù)上級(jí)有關(guān)推進(jìn)治庸問責(zé)工作動(dòng)員會(huì)議精神，結(jié)合市治庸辦出臺(tái)的《市治庸問責(zé)工作考評(píng)細(xì)則》，迅速開展以“治庸提能、治懶提效、治散提神、治軟提勁”為主題的“治庸問責(zé)”行動(dòng)，與審計(jì)監(jiān)督工作相結(jié)合，不斷深入推進(jìn)治庸問責(zé)。

一是與加強(qiáng)機(jī)關(guān)管理相結(jié)合。該局以治庸問責(zé)活動(dòng)為契機(jī)，完善了機(jī)關(guān)工作制度、學(xué)習(xí)培訓(xùn)、信息宣傳等規(guī)章制度，促學(xué)風(fēng)治“庸”，增強(qiáng)能力席位意識(shí)，強(qiáng)化學(xué)習(xí)，拒絕平庸，著重解決不善于作為、不愿意作為、不合力作為的問題；轉(zhuǎn)作風(fēng)治“懶”，加強(qiáng)對(duì)責(zé)任心不強(qiáng)、辦事拖拉、推諉塞責(zé)、失時(shí)誤事、暴力執(zhí)審等行為的問責(zé)；嚴(yán)紀(jì)律治“散”，嚴(yán)格落實(shí)學(xué)習(xí)制度、考勤制度、廉政紀(jì)律制度、干部管理制度和機(jī)關(guān)管理制度等；強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)治“軟”，通過制定獎(jiǎng)罰分明的考核機(jī)制激發(fā)工作熱情，使全局形成人人代表審計(jì)機(jī)關(guān)，人人維護(hù)國(guó)家審計(jì)形象的良好氛圍。

二是與開展審計(jì)業(yè)務(wù)工作相結(jié)合。將治理“庸懶散軟”的工作貫穿于審計(jì)工作的全過程，倡導(dǎo)機(jī)關(guān)干部愿意作為、善于作為、有所作為的工作作風(fēng)。在審計(jì)準(zhǔn)備階段，精心編制實(shí)施方案；在審計(jì)實(shí)施階段，嚴(yán)格程序，細(xì)致周密，不放過任何問題；在審計(jì)報(bào)告階段，實(shí)事求是揭露問題，客觀公正的進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)，提出切實(shí)可行的審計(jì)建議。堅(jiān)決杜絕在審計(jì)工作中走過場(chǎng)、徇私舞弊、搞形式主義等庸懶散行為，以實(shí)實(shí)在在的工作業(yè)績(jī)檢驗(yàn)治庸問責(zé)工作成效。

三是與提升審計(jì)監(jiān)督效能相結(jié)合。該局堅(jiān)持以履行好審計(jì)職能、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)展為著力點(diǎn)，不斷加強(qiáng)自身建設(shè)，把治庸問責(zé)的行動(dòng)融入到機(jī)關(guān)黨建、文明創(chuàng)建、效能建設(shè)、廉政建設(shè)等各個(gè)方面，將轉(zhuǎn)變作風(fēng)、提高效能、服務(wù)發(fā)展作為治庸問責(zé)工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),并貫穿于審計(jì)工作始終。切實(shí)提升審計(jì)質(zhì)量和水平，良好履行審計(jì)監(jiān)督服務(wù)職能，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展、跨越式發(fā)展大局。

嚴(yán)格落實(shí)工作責(zé)任制和干部問責(zé)制，進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)干部作風(fēng)建設(shè)。切實(shí)增強(qiáng)各級(jí)干部的責(zé)任意識(shí)、服務(wù)意識(shí)、服務(wù)能力，根據(jù)市委的部署，經(jīng)市局黨組研究決定，結(jié)合“創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)”活動(dòng)，全市科技系統(tǒng)開展“以治庸提能力、以治懶增效率、以治散正風(fēng)氣”為主題的干部作風(fēng)教育實(shí)踐活動(dòng)，現(xiàn)提出如下實(shí)施意見：

一、指導(dǎo)思想

全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)。以“以治庸提能力，以治懶增效率、以治散正風(fēng)氣”為主題，以促進(jìn)“科學(xué)發(fā)展、跨越發(fā)展、和諧發(fā)展”為目標(biāo)，全面加強(qiáng)干部思想、工作、生活作風(fēng)建設(shè)，堅(jiān)持強(qiáng)化組織措施，嚴(yán)肅工作紀(jì)律，嚴(yán)格責(zé)任追究，切實(shí)解決干部隊(duì)伍中存在庸、懶、散”行為，為發(fā)揮科技對(duì)我市經(jīng)濟(jì)社會(huì)跨越式發(fā)展的支撐和引領(lǐng)作用，提供堅(jiān)強(qiáng)的組織和紀(jì)律保證。

二、時(shí)間安排

干部作風(fēng)主題教育實(shí)踐活動(dòng)時(shí)間自2011年2月份開始至年底結(jié)束。

三、目標(biāo)任務(wù)