目前，我國(guó)失地農(nóng)民的總量已超過(guò)4000萬(wàn)。預(yù)計(jì)到2020年，還會(huì)有4000余萬(wàn)人進(jìn)入失地農(nóng)民的行列。如何讓如此規(guī)模的失地農(nóng)民生計(jì)可持續(xù)，是當(dāng)前發(fā)展經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)定社會(huì)、消除貧困的一個(gè)突出問(wèn)題，也是擺在各級(jí)黨委、政府面前必須盡快切實(shí)加以解決的一個(gè)重大而現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。為了解情況，掌握實(shí)情，尋求對(duì)策，為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和政府有關(guān)部門提供決策依據(jù)，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)政策研究中心課題組先后前往浙江、四川、北京、山東等省市進(jìn)行專題調(diào)研。現(xiàn)就政策建議部分報(bào)告如下：

一、征地安置政策的基本目標(biāo)

我國(guó)現(xiàn)行征地安置政策基本上是一種純粹的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償辦法，即國(guó)家按照被征收土地的原用途給農(nóng)民予以直接的經(jīng)濟(jì)賠償，如土地補(bǔ)償費(fèi)是對(duì)農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償，安置補(bǔ)助費(fèi)是補(bǔ)償農(nóng)業(yè)從業(yè)人員因征地而就業(yè)不充分或一時(shí)不能就業(yè)所承受的損失，等等。肯定地說(shuō)，這種經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制是必要的，目前顯然也發(fā)揮了積極的作用，應(yīng)該堅(jiān)持下去并逐步得到改進(jìn)。

也應(yīng)認(rèn)識(shí)到，現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制是低水平、不全面的，難以完成所有的工作。大量的實(shí)證調(diào)查揭示，這種補(bǔ)償在結(jié)果上無(wú)法恢復(fù)被安置者以前的收入和生活水平。在大多數(shù)情況下，即便及時(shí)足額給付了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，失地農(nóng)民在很長(zhǎng)時(shí)間以后仍會(huì)處于貧困狀態(tài)。這就警示我們：現(xiàn)行的征地安置政策是一種普遍缺乏效用而且很容易被濫用的方法，不足以預(yù)防失地農(nóng)民的貧困，必須加以調(diào)整和完善。

預(yù)防和緩解失地農(nóng)民貧困問(wèn)題的最好辦法，是重新審視征地安置工作的政策目標(biāo)和手段，且重點(diǎn)應(yīng)放在檢討損失評(píng)估和補(bǔ)償?shù)乃季S方式上。進(jìn)而言之，征地安置政策不應(yīng)簡(jiǎn)單地視為支付賠償或置換原有資產(chǎn)，其思路應(yīng)更為寬廣：使失去土地的人重新建立生產(chǎn)力并提高他們的生活水平。一句話，應(yīng)把實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民的“可持續(xù)生計(jì)”作為未來(lái)征地安置政策的基本目標(biāo)。

“可持續(xù)生計(jì)”（sustainablelivelihoods）概念最早見(jiàn)于20世紀(jì)80年代末世界環(huán)境和發(fā)展委員會(huì)的報(bào)告。1992年，聯(lián)合國(guó)環(huán)境和發(fā)展大會(huì)（UNCED）將此概念引入行動(dòng)議程，主張把穩(wěn)定的生計(jì)作為消除貧困的主要目標(biāo)。1995年，哥本哈根社會(huì)發(fā)展世界峰會(huì)（WSSD）和北京第四屆世界婦女大會(huì)（FWCW）進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了可持續(xù)生計(jì)對(duì)于減貧政策和發(fā)展計(jì)劃的重要意義。所謂“可持續(xù)生計(jì)”，是指?jìng)€(gè)人或家庭為改善長(zhǎng)遠(yuǎn)的生活狀況所擁有和獲得的謀生的能力、資產(chǎn)和有收入的活動(dòng)。在此框架內(nèi)，資產(chǎn)的定義是廣泛的，它不僅包括金融財(cái)產(chǎn)（如存款、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、生意或住房等），還包括個(gè)人的知識(shí)、技能、社交圈、社會(huì)關(guān)系和影響其生活相關(guān)的決策能力。

1、調(diào)查方案設(shè)計(jì)

筆者在2008年7月至11月，和來(lái)自土地資源管理、社會(huì)保障等不同專業(yè)的研究生、本科生一同進(jìn)行了專題調(diào)查。問(wèn)卷調(diào)查涉及浙江省的蕭山、溫州、寧波、義務(wù)、金華、麗水等縣、市、區(qū)，同時(shí)我們還零星走訪了浙江部分縣、市的一些村莊和農(nóng)戶。抽取的農(nóng)戶調(diào)查樣本覆蓋不同性別、不同年齡、不同受教育水平的失地（或即將失地）農(nóng)民，符合隨機(jī)抽樣要求。本次調(diào)查共發(fā)放農(nóng)戶調(diào)查問(wèn)卷300份，回收問(wèn)卷258份，有效問(wèn)卷239份，其中涉及已征地174份，即將征地65份。

調(diào)查問(wèn)卷包括三部分內(nèi)容：第一部分是農(nóng)民個(gè)人和家庭基本信息，包括農(nóng)民個(gè)人信息、2007年個(gè)人及家庭純收入、家庭月消費(fèi)水平等；第二部分是農(nóng)民對(duì)征地制度的認(rèn)知，包括對(duì)征地相關(guān)法規(guī)、補(bǔ)償制度的了解及對(duì)征地的意愿等；第三部分是農(nóng)民對(duì)征地所獲補(bǔ)償?shù)臐M意程度，包括獲得的補(bǔ)償、征地前后生活狀況等內(nèi)容。

2、被調(diào)查農(nóng)民基本情況

從年齡分布區(qū)間來(lái)看，被調(diào)查農(nóng)民分布在各個(gè)不同的年齡階段，且每個(gè)階段都具有一定比例。從受教育水平來(lái)看，調(diào)查農(nóng)戶的文化程度普遍不到，大部分處于小學(xué)或初中水平，本科或大專水平只占到總?cè)藬?shù)的2.51%。

農(nóng)戶2007年家庭總收入水平分布較為廣泛，整體處于較低水平。其中，家庭總收入在2-3萬(wàn)元范圍內(nèi)的較為集中，占到35.56%，而家庭總收入在1萬(wàn)元以下的農(nóng)戶所占的比重達(dá)到20.50%，數(shù)據(jù)顯示低收入農(nóng)戶仍然較多。

一、征地安置政策的基本目標(biāo)

我國(guó)現(xiàn)行征地安置政策基本上是一種純粹的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償辦法，即國(guó)家按照被征收土地的原用途給農(nóng)民予以直接的經(jīng)濟(jì)賠償，如土地補(bǔ)償費(fèi)是對(duì)農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償，安置補(bǔ)助費(fèi)是補(bǔ)償農(nóng)業(yè)從業(yè)人員因征地而就業(yè)不充分或一時(shí)不能就業(yè)所承受的損失，等等?？隙ǖ卣f(shuō)，這種經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制是必要的，目前顯然也發(fā)揮了積極的作用，應(yīng)該堅(jiān)持下去并逐步得到改進(jìn)。

也應(yīng)認(rèn)識(shí)到，現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制是低水平、不全面的，難以完成所有的工作。大量的實(shí)證調(diào)查揭示，這種補(bǔ)償在結(jié)果上無(wú)法恢復(fù)被安置者以前的收入和生活水平。在大多數(shù)情況下，即便及時(shí)足額給付了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，失地農(nóng)民在很長(zhǎng)時(shí)間以后仍會(huì)處于貧困狀態(tài)。這就警示我們：現(xiàn)行的征地安置政策是一種普遍缺乏效用而且很容易被濫用的方法，不足以預(yù)防失地農(nóng)民的貧困，必須加以調(diào)整和完善。

預(yù)防和緩解失地農(nóng)民貧困問(wèn)題的最好辦法，是重新審視征地安置工作的政策目標(biāo)和手段，且重點(diǎn)應(yīng)放在檢討損失評(píng)估和補(bǔ)償?shù)乃季S方式上。進(jìn)而言之，征地安置政策不應(yīng)簡(jiǎn)單地視為支付賠償或置換原有資產(chǎn)，其思路應(yīng)更為寬廣：使失去土地的人重新建立生產(chǎn)力并提高他們的生活水平。一句話，應(yīng)把實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民的“可持續(xù)生計(jì)”作為未來(lái)征地安置政策的基本目標(biāo)。

“可持續(xù)生計(jì)”（sustainablelivelihoods）概念最早見(jiàn)于20世紀(jì)80年代末世界環(huán)境和發(fā)展委員會(huì)的報(bào)告。1992年，聯(lián)合國(guó)環(huán)境和發(fā)展大會(huì)（UNCED）將此概念引入行動(dòng)議程，主張把穩(wěn)定的生計(jì)作為消除貧困的主要目標(biāo)。1995年，哥本哈根社會(huì)發(fā)展世界峰會(huì)（WSSD）和北京第四屆世界婦女大會(huì)（FWCW）進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了可持續(xù)生計(jì)對(duì)于減貧政策和發(fā)展計(jì)劃的重要意義。所謂“可持續(xù)生計(jì)”，是指?jìng)€(gè)人或家庭為改善長(zhǎng)遠(yuǎn)的生活狀況所擁有和獲得的謀生的能力、資產(chǎn)和有收入的活動(dòng)。在此框架內(nèi)，資產(chǎn)的定義是廣泛的，它不僅包括金融財(cái)產(chǎn)（如存款、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、生意或住房等），還包括個(gè)人的知識(shí)、技能、社交圈、社會(huì)關(guān)系和影響其生活相關(guān)的決策能力。

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，黨和政府一直高度重視失地農(nóng)民的可持續(xù)生計(jì)工作。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國(guó)家對(duì)失地農(nóng)民普遍實(shí)行的“招工安置”或“就業(yè)安置”政策，就較好地解決了廣大農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問(wèn)題。只是隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和戶籍制度、勞動(dòng)用工制度的改革，原有的招工安置和農(nóng)轉(zhuǎn)非等辦法，在實(shí)踐中已失去原有作用和意義，各種矛盾和問(wèn)題才開(kāi)始凸現(xiàn)。因此，重新理解和認(rèn)識(shí)可持續(xù)生計(jì)政策，并以此作為征地安置工作的基本目標(biāo)，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義和政策意涵。

摘要：

從制度變遷的角度進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)，改革開(kāi)放之后，由于相關(guān)制度供給與消費(fèi)的不協(xié)調(diào)，我國(guó)的失地農(nóng)民現(xiàn)象日益“問(wèn)題化”，成為一個(gè)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，解決方略需要從制度主義的視角進(jìn)行審視，并進(jìn)行制度理念與具體制度的變革。

關(guān)鍵詞：制度；失地農(nóng)民；社會(huì)問(wèn)題

在改革開(kāi)放之前，我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行控制城市人口規(guī)模與分散化經(jīng)營(yíng)城市的城市化政策，它限制了人口的流動(dòng)，注定了失地農(nóng)民這一人群的稀少性。而在20世紀(jì)80年代之后，失地農(nóng)民卻日益成為無(wú)法忽視的嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。本文試從制度供給與消費(fèi)的視角對(duì)失地農(nóng)民的成因進(jìn)行制度分析，揭示其中的制度變遷的邏輯，并對(duì)其中的對(duì)策體系進(jìn)行簡(jiǎn)要的探討。

一、失地農(nóng)民成為社會(huì)問(wèn)題

改革開(kāi)放以后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)在發(fā)展的進(jìn)程中先后出現(xiàn)了三輪圈地?zé)幔涸?986年，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革在城市內(nèi)部日益拓展，這使得城郊地區(qū)出現(xiàn)了第一輪圈地?zé)?。?dāng)時(shí)的混亂占地在法律上的表現(xiàn)就是產(chǎn)生了土地管理立法的需要，隨后導(dǎo)致第一部《土地管理法》的出臺(tái)。1992年鄧小平同志南巡講話之后，形成了第二輪圈地?zé)?，隨后政府開(kāi)始強(qiáng)制性取消土地開(kāi)發(fā)政策。2000年開(kāi)始，中國(guó)出現(xiàn)了第三次圈地?zé)帷＿@次圈地在占地規(guī)模與延續(xù)時(shí)間等方面均大大超過(guò)了前兩輪。據(jù)國(guó)務(wù)院五部委查驗(yàn)，截至2004年6月17日，全國(guó)30個(gè)省市區(qū)（內(nèi)蒙古外）共清理出各類開(kāi)發(fā)區(qū)6741個(gè)，規(guī)劃用地3.75萬(wàn)平方公里，這一數(shù)字比現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地面積總和還要大。同時(shí)交通建設(shè)也大量占用耕地，2003年全國(guó)高速公路建成里程累計(jì)為2.51萬(wàn)公里，比1998年就增加了19倍。[1]此外，城市的形象工程和政績(jī)工程也大量占地：超寬?cǎi)R路、超大廣場(chǎng)、物流園區(qū)、高爾夫球場(chǎng)等等，農(nóng)民的大量土地被征占。

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)的加速,我市對(duì)農(nóng)村土地征用的規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大,農(nóng)民喪失土地的現(xiàn)象日益突出。如何解決被征用土地農(nóng)民的出路問(wèn)題，對(duì)于打牢社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)物質(zhì)基礎(chǔ)，增加農(nóng)民收入，加強(qiáng)和完善農(nóng)村民主法制建設(shè)，值得我們認(rèn)真探索和思考。**市柳南區(qū)潭西街道磨灘村通過(guò)實(shí)行集體資產(chǎn)股權(quán)制，在解決失地農(nóng)民的出路問(wèn)題上積極探索，取得了一些經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也給我們留下了一些思考。

一、失地后磨灘村的現(xiàn)狀和問(wèn)題。

(一)農(nóng)民實(shí)現(xiàn)再就業(yè)難題。磨灘村是我市典型的城中村，農(nóng)民原來(lái)基本依靠蔬菜種植獲得主要家庭經(jīng)濟(jì)收入。隨著我市鐵路擴(kuò)建工程的開(kāi)展與河西防洪堤的修建，該村大量土地先后被征用，約占該村土地總面積的2／3。農(nóng)民在土地被征用過(guò)程中獲得了相應(yīng)的土地補(bǔ)償，可是土地被征用后人均耕地僅2分多，其中有一個(gè)村民小組不足一分地，所剩土地已經(jīng)不能保證農(nóng)民依靠農(nóng)業(yè)種植獲得主要家庭收入。由于大多數(shù)的農(nóng)民文化素質(zhì)和勞動(dòng)技能普遍較低，在土地以外的其它工作崗位競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)，難以找到新的就業(yè)機(jī)會(huì)，特別是40歲以上的農(nóng)民尤為突出，雖然他們過(guò)去是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的好手，但現(xiàn)在田地沒(méi)有了，年齡又偏大，激烈的社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)難以適應(yīng)，面臨失業(yè)難題。大部分農(nóng)民耕地失去后，希望從事非農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，但由于過(guò)去主要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，他們?nèi)狈氖露?、三產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)的技能和經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)投資理財(cái)?shù)闹R(shí)和能力較為有限，面對(duì)變化莫測(cè)的市場(chǎng)，很難為土地補(bǔ)償金尋求有效的增值渠道。

(二)農(nóng)民的社會(huì)保障缺位，抗風(fēng)險(xiǎn)能力差。土地被征用后，除了原來(lái)少數(shù)以二、三產(chǎn)業(yè)為主的農(nóng)戶收入變化不明顯外，磨灘村其他以農(nóng)業(yè)為主的農(nóng)戶，因?yàn)閯趧?dòng)力就業(yè)轉(zhuǎn)移和家庭產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移沒(méi)有得到盡快解決，收入難以保證；然而，農(nóng)民消費(fèi)中商品性消費(fèi)比重增大，意味著相同消費(fèi)量要有更多支出，生活消費(fèi)就會(huì)有所增長(zhǎng)。有的農(nóng)民對(duì)今后的生活缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)打算，表現(xiàn)出沒(méi)有辦法改變現(xiàn)狀和只能聽(tīng)天由命等低落情緒，有限的補(bǔ)償金“坐吃山空”；由于最低生活保障制度未建立，農(nóng)民們都沒(méi)有參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)，一旦補(bǔ)償金用完了，基本生活費(fèi)就沒(méi)有了來(lái)源，養(yǎng)老保障已成為迫切需要解決的問(wèn)題。農(nóng)民們今后該怎樣尋求生活的出路，不少人顯得焦急和無(wú)奈。

(三)農(nóng)民思想不穩(wěn)定，影響社會(huì)團(tuán)結(jié)發(fā)展。農(nóng)民們眼看著繁華的城市和現(xiàn)代化工廠建立在自己曾經(jīng)耕種的土地上，自己卻不能享受，甚至連到城市和工廠工作的機(jī)會(huì)都沒(méi)有，因此有的人就會(huì)心理不順，思想不通，再加上閑得沒(méi)事做，有的人法制觀念變?nèi)酰鐣?huì)責(zé)任感減輕，容易發(fā)生社會(huì)治安問(wèn)題，對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)的穩(wěn)定造成不利。

二、村委會(huì)解決農(nóng)民出路問(wèn)題的實(shí)踐。

【摘要】近年來(lái)，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的不斷推進(jìn)，城鄉(xiāng)融合度進(jìn)一步加快，失地農(nóng)民迅速增加。當(dāng)農(nóng)民失去了土地這一生存來(lái)源，尤其是對(duì)年齡偏大的失地農(nóng)民來(lái)說(shuō)，如何解決他們的養(yǎng)老問(wèn)題，值得深入探究。本文以失地農(nóng)民這一特殊群體為研究對(duì)象，分析了當(dāng)前失地農(nóng)民普遍存在的養(yǎng)老問(wèn)題，力圖為完善失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障找到合理的實(shí)用的解決途徑。

【關(guān)鍵詞】失地農(nóng)民；城鎮(zhèn)化；養(yǎng)老保障

1失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的基本內(nèi)涵

1）失地農(nóng)民。是指不再擁有土地生產(chǎn)資料所有權(quán)的無(wú)地農(nóng)民。從20世紀(jì)50年代開(kāi)始逐漸產(chǎn)生失地農(nóng)民，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的進(jìn)程中，農(nóng)民賴以維持生活的土地因?yàn)樯虡I(yè)活動(dòng)或者工業(yè)生產(chǎn)被政府或者開(kāi)發(fā)商征用，失地農(nóng)民變成跟農(nóng)民和城市都不相同的邊緣群體，其中有的農(nóng)民的土地被全部征用，有的農(nóng)民的土地被部分征用，在此過(guò)程中，農(nóng)民會(huì)得到一次性的征地補(bǔ)償款。2）社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。又稱老年保險(xiǎn)或年金保險(xiǎn)，是指當(dāng)勞動(dòng)者年齡符合國(guó)家規(guī)定的可不履行勞動(dòng)義務(wù)的年齡時(shí)，或者因身體原因不具有勞動(dòng)能力時(shí)，可以依法得到物質(zhì)幫助、保障性經(jīng)濟(jì)收入和生活服務(wù)的社會(huì)保險(xiǎn)制度。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)即是基本的養(yǎng)老保險(xiǎn)事務(wù)，由政府負(fù)責(zé)收繳養(yǎng)老保險(xiǎn)金，繳費(fèi)者達(dá)到一定年齡后，由政府相關(guān)部門提供生活保障金。3）失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)。是指農(nóng)民在征地拆遷后，不再擁有土地這一基本的養(yǎng)老保障，在政府的倡導(dǎo)下，鼓勵(lì)農(nóng)民利用征地補(bǔ)償款，繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金，由政府、集體和個(gè)人三者結(jié)合的方式進(jìn)行共同繳費(fèi)，失地農(nóng)民繳納到一定年限或達(dá)到一定年齡后，按期領(lǐng)取基本養(yǎng)老保障金，保障失地農(nóng)民維持基本生活的一種社會(huì)保險(xiǎn)制度。

2失地農(nóng)民養(yǎng)老保障存在的問(wèn)題

1）失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度不健全。隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步與發(fā)展，國(guó)家的法律法規(guī)及政策也越來(lái)越完善，從2009年開(kāi)始，我國(guó)實(shí)行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，農(nóng)民從自己繳費(fèi)變成個(gè)人、集體和政府三者相結(jié)合的共同籌資模式，大大減輕了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。但是隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步和變遷，農(nóng)村出現(xiàn)了很多新增的特殊群體，比如：農(nóng)民工、留守老人、失地農(nóng)民，針對(duì)這些特殊群體的養(yǎng)老問(wèn)題，卻缺少專門的制度保障。對(duì)于失地農(nóng)民，政府多采取貨幣補(bǔ)償安置政策，但由于絕大多數(shù)家庭成員戶口非本地，家庭安置補(bǔ)償費(fèi)用比實(shí)際人口補(bǔ)償數(shù)額少。且一次性補(bǔ)償?shù)姆绞街荒芫S持失地農(nóng)民5-10年的正常生活，并沒(méi)有深入考慮失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生存問(wèn)題，這就導(dǎo)致很多沒(méi)有長(zhǎng)遠(yuǎn)打算的農(nóng)民在花光補(bǔ)償款后無(wú)法維系生活，不能為自己的養(yǎng)老做準(zhǔn)備，從而凸顯出失地農(nóng)民養(yǎng)老問(wèn)題的隱患。2）失地農(nóng)民自我保障能力不足。土地是農(nóng)民世世代代生存生活的重要生產(chǎn)資料，失去了土地，便失去了維持生存、維系生活的經(jīng)濟(jì)來(lái)源。在我國(guó)，失地農(nóng)民多為初中及以下學(xué)歷，文化素質(zhì)和生存技能都較差，多數(shù)失地農(nóng)民只能選擇臨時(shí)工作或體力工作，工作環(huán)境不穩(wěn)定，收入不確定性強(qiáng)。雖然一次性失地補(bǔ)償款能夠維持一段時(shí)間內(nèi)失地農(nóng)民的正常生活，但是由于沒(méi)有工作能力和生存技能，失地農(nóng)民應(yīng)對(duì)突發(fā)事件和長(zhǎng)遠(yuǎn)生存的能力欠缺，自我養(yǎng)老保障的方式十分脆弱。3）失地農(nóng)民對(duì)養(yǎng)老問(wèn)題認(rèn)識(shí)不到位。大部分失地農(nóng)民得到補(bǔ)償款之后不會(huì)首先把資金用于自己日后的養(yǎng)老保障資金，尤其是年輕的農(nóng)民，總覺(jué)得養(yǎng)老問(wèn)題遙不可及，缺乏為自己準(zhǔn)備養(yǎng)老儲(chǔ)備金的意識(shí)，在他們心里，仍存在著傳統(tǒng)的農(nóng)民意識(shí)，即“養(yǎng)兒防老”、“兒女養(yǎng)老”的觀念。大多數(shù)村屯的實(shí)際情況是農(nóng)民對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)有初步的認(rèn)識(shí)，但是一提到個(gè)人繳費(fèi)，就不愿意參保了，原因就在于當(dāng)前的農(nóng)民收入并不多，在這種情況下還得拿出一部分錢為以后的養(yǎng)老做準(zhǔn)備，這讓他們覺(jué)得投入與回報(bào)不一定成正比。而且，等到自己年老了之后，繳納的這部分錢是否能夠得到養(yǎng)老金，能起多大的作用，失地農(nóng)民的心中并沒(méi)有很清晰的概念。農(nóng)民的受教育程度和看待問(wèn)題的視野使他們看不到繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)金的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，他們覺(jué)得還是將錢放在自己的口袋里更為踏實(shí)，參保積極性不高。4）政府對(duì)失地農(nóng)民的管理存在盲區(qū)。由于城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地征收為商業(yè)用地，農(nóng)民成為了既區(qū)別于傳統(tǒng)的以種植土地為生的“農(nóng)民”，又有別于城市居民的特殊群體。農(nóng)民失地安置后，原各村管理結(jié)構(gòu)打亂，失地農(nóng)民居住位置比較分散，流動(dòng)性很大，且戶口短時(shí)間內(nèi)無(wú)法變更為現(xiàn)居住地戶口，使政府統(tǒng)一管理難度大大增加。一些失地農(nóng)民在城市居住后，處于村和社區(qū)管理的盲點(diǎn)區(qū)域。政府管理上的缺失，致使部分失地農(nóng)民的合法權(quán)益無(wú)法受到合理保護(hù)，無(wú)形中加大了失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障風(fēng)險(xiǎn)和困難。

摘要：伴隨著城市化的推進(jìn)，占用了農(nóng)民的大量土地，導(dǎo)致很多農(nóng)民失去土地。同時(shí)，由于征地制度不完善、農(nóng)民的思想觀念陳舊、文化素質(zhì)偏低等，導(dǎo)致很多失地農(nóng)民未能就業(yè)。為了有效解決失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題，有必要對(duì)目前有關(guān)失地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題的研究進(jìn)行總結(jié)，指出當(dāng)前研究的成果和不足，以便進(jìn)一步完善已有的研究。

關(guān)鍵詞：城市化；征地；失地農(nóng)民；再就業(yè)

隨著城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)民的土地被大量占用。全國(guó)失地農(nóng)民總數(shù)估計(jì)在4000萬(wàn)人左右，今后每年還要新增200多萬(wàn)人。按照《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃提要》，2000—2030年的30年間，失地農(nóng)民將超過(guò)7800萬(wàn)。有研究顯示，估計(jì)到2030年我國(guó)失地農(nóng)民將達(dá)到1．1億人，其中有5000萬(wàn)以上的農(nóng)民既失地又失業(yè)，而從動(dòng)態(tài)來(lái)看，這一數(shù)字可能達(dá)到8000萬(wàn)人。由于征地制度不完善、農(nóng)民的思想觀念陳舊、非農(nóng)勞動(dòng)技能欠缺等因素，導(dǎo)致農(nóng)民失去土地之后，有很多農(nóng)民未能就業(yè)，成為失地?zé)o業(yè)農(nóng)民。同志在十七大報(bào)告中提出，必須在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，更加注重社會(huì)建設(shè)，著力保障和改善民生，促進(jìn)社會(huì)公平正義。失地農(nóng)民是農(nóng)民中的弱勢(shì)群體，應(yīng)該關(guān)注這部分人的生活，而就業(yè)是解決生活的較好途徑，因此有必要重視失地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題的研究。

一、失地農(nóng)民就業(yè)現(xiàn)狀及影響

（一）失地農(nóng)民就業(yè)渠道少，并且缺乏穩(wěn)定性

張彥麗等認(rèn)為，失地農(nóng)民的就業(yè)渠道大致有兩種：（1）在本地企業(yè)務(wù)工或開(kāi)店經(jīng)商。這些農(nóng)民有的會(huì)隨著企業(yè)技術(shù)進(jìn)步以及用工市場(chǎng)化，由于自身缺乏知識(shí)技能而失業(yè)。（2）做臨時(shí)性工作。受季節(jié)性或市場(chǎng)需求等影響，失地農(nóng)民就業(yè)不充分或失業(yè)[1]。

摘要以社會(huì)排斥為概念工具，分析了失地農(nóng)民在城市化進(jìn)程中受到的各種排斥。這些既損害了失地農(nóng)民的利益，也制約了我國(guó)和諧社會(huì)的構(gòu)建。因此，以就業(yè)為核心的反社會(huì)排斥政策成為解決我國(guó)失地農(nóng)民“失地又失業(yè)”的重要手段。

關(guān)鍵詞社會(huì)排斥；失地農(nóng)民；就業(yè)

失地農(nóng)民是指那些由于工業(yè)發(fā)展、小城鎮(zhèn)建設(shè)或基于城市建設(shè)的需要，因耕地被征用而失去土地，但仍保持著農(nóng)民身份，尚未真正轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的農(nóng)民[1]。由于當(dāng)前的社會(huì)保障體系尚不完善，就業(yè)環(huán)境尚不成熟，農(nóng)民一旦失去了土地就等于失去了一切生活的來(lái)源和保障。失去土地的農(nóng)民成了“種地?zé)o田、就業(yè)無(wú)崗、社保無(wú)份、收入無(wú)路”的“四無(wú)”人員。失地農(nóng)民為了國(guó)家的建設(shè)和發(fā)展，犧牲了自己的利益，到頭來(lái)卻成了新的弱勢(shì)群體，其原因固然存在一些制度、政策上的不合理因素，但是，其中最根本的問(wèn)題在于失地農(nóng)民的就業(yè)困境，就業(yè)難導(dǎo)致失地農(nóng)民生活困難、收入無(wú)路，難以融入新的城鎮(zhèn)生活，這可用社會(huì)排斥理論進(jìn)行分析。反社會(huì)排斥是我國(guó)當(dāng)前構(gòu)建和諧社會(huì)的“題中之義”，以就業(yè)問(wèn)題為核心的社會(huì)政策能夠讓失地農(nóng)民重新融入社會(huì)，達(dá)到反社會(huì)排斥的目的。

1社會(huì)排斥理論研究綜述

由于西方社會(huì)的政治傳統(tǒng)和文化背景不同，對(duì)社會(huì)排斥的理解也不盡相同?，F(xiàn)代意義上的社會(huì)排斥首先由法國(guó)學(xué)者勒努瓦（Lenoir）在1974年提出，是指那些不能分享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成果的人，包括殘疾者、自殺者、反社會(huì)者等，這個(gè)時(shí)期的社會(huì)排斥指涉的對(duì)象比較狹隘。至20世紀(jì)80年代，法國(guó)政府對(duì)社會(huì)排斥的使用，已轉(zhuǎn)變?yōu)椤芭c技術(shù)改變及經(jīng)濟(jì)重構(gòu)有關(guān)”的“新貧”。1988年，歐盟在第2期的歐洲貧窮方案中第1次提到這個(gè)字詞，1989年的歐洲社會(huì)憲章中第1次官方文獻(xiàn)中使用。從90年代起，社會(huì)排斥成為歐盟社會(huì)政策的焦點(diǎn)。對(duì)于社會(huì)排斥的概念內(nèi)涵，歐洲各國(guó)在使用上并沒(méi)有單一的架構(gòu)，而是受到民族國(guó)家的政治文化影響有所不同。盡管理解不同，但是社會(huì)排斥具有一些共同的特點(diǎn)：①社會(huì)排斥是一個(gè)多面向的概念，即就業(yè)、教育、住房、人際關(guān)系等被排斥，或分為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和政治排斥；②強(qiáng)調(diào)社會(huì)排斥是由不同的社會(huì)推動(dòng)者和施動(dòng)者導(dǎo)致的；③強(qiáng)調(diào)社會(huì)排斥是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，也就是說(shuō)，社會(huì)排斥研究強(qiáng)調(diào)是“誰(shuí)”（推動(dòng)者和施動(dòng)者）通過(guò)怎樣的制度過(guò)程將他人排斥出一定的社會(huì)領(lǐng)域，重在揭示其中的機(jī)制和過(guò)程[2]。

近年來(lái)，社會(huì)排斥廣泛地出現(xiàn)于西方的社會(huì)政策文獻(xiàn)中，成為一種學(xué)術(shù)及公共政策的新流行。阿馬蒂亞·森認(rèn)為[3]：“在農(nóng)村，對(duì)一個(gè)沒(méi)有土地的家庭而言，其處境是很艱難的······無(wú)論一個(gè)家庭是否重視其與‘自己的土地’之間的關(guān)系，沒(méi)有土地都會(huì)使該家庭遭受進(jìn)一步的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)剝奪?！币虼?，國(guó)外對(duì)社會(huì)排斥的理解與研究同樣對(duì)我國(guó)目前的失地農(nóng)民的研究具有一定的借鑒意義。

目前，我國(guó)失地農(nóng)民的總量已超過(guò)4000萬(wàn)。預(yù)計(jì)到2020年，還會(huì)有4000余萬(wàn)人進(jìn)入失地農(nóng)民的行列。如何讓如此規(guī)模的失地農(nóng)民生計(jì)可持續(xù)，是當(dāng)前發(fā)展經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)定社會(huì)、消除貧困的一個(gè)突出問(wèn)題，也是擺在各級(jí)黨委、政府面前必須盡快切實(shí)加以解決的一個(gè)重大而現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。為了解情況，掌握實(shí)情，尋求對(duì)策，為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和政府有關(guān)部門提供決策依據(jù)，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)政策研究中心課題組先后前往浙江、四川、北京、山東等省市進(jìn)行專題調(diào)研?，F(xiàn)就政策建議部分報(bào)告如下：

一、征地安置政策的基本目標(biāo)

我國(guó)現(xiàn)行征地安置政策基本上是一種純粹的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償辦法，即國(guó)家按照被征收土地的原用途給農(nóng)民予以直接的經(jīng)濟(jì)賠償，如土地補(bǔ)償費(fèi)是對(duì)農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償，安置補(bǔ)助費(fèi)是補(bǔ)償農(nóng)業(yè)從業(yè)人員因征地而就業(yè)不充分或一時(shí)不能就業(yè)所承受的損失，等等?？隙ǖ卣f(shuō)，這種經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制是必要的，目前顯然也發(fā)揮了積極的作用，應(yīng)該堅(jiān)持下去并逐步得到改進(jìn)。

也應(yīng)認(rèn)識(shí)到，現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制是低水平、不全面的，難以完成所有的工作。大量的實(shí)證調(diào)查揭示，這種補(bǔ)償在結(jié)果上無(wú)法恢復(fù)被安置者以前的收入和生活水平。在大多數(shù)情況下，即便及時(shí)足額給付了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，失地農(nóng)民在很長(zhǎng)時(shí)間以后仍會(huì)處于貧困狀態(tài)。這就警示我們：現(xiàn)行的征地安置政策是一種普遍缺乏效用而且很容易被濫用的方法，不足以預(yù)防失地農(nóng)民的貧困，必須加以調(diào)整和完善。

預(yù)防和緩解失地農(nóng)民貧困問(wèn)題的最好辦法，是重新審視征地安置工作的政策目標(biāo)和手段，且重點(diǎn)應(yīng)放在檢討損失評(píng)估和補(bǔ)償?shù)乃季S方式上。進(jìn)而言之，征地安置政策不應(yīng)簡(jiǎn)單地視為支付賠償或置換原有資產(chǎn)，其思路應(yīng)更為寬廣：使失去土地的人重新建立生產(chǎn)力并提高他們的生活水平。一句話，應(yīng)把實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民的“可持續(xù)生計(jì)”作為未來(lái)征地安置政策的基本目標(biāo)。

“可持續(xù)生計(jì)”（sustainablelivelihoods）概念最早見(jiàn)于20世紀(jì)80年代末世界環(huán)境和發(fā)展委員會(huì)的報(bào)告。1992年，聯(lián)合國(guó)環(huán)境和發(fā)展大會(huì)（UNCED）將此概念引入行動(dòng)議程，主張把穩(wěn)定的生計(jì)作為消除貧困的主要目標(biāo)。1995年，哥本哈根社會(huì)發(fā)展世界峰會(huì)（WSSD）和北京第四屆世界婦女大會(huì)（FWCW）進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了可持續(xù)生計(jì)對(duì)于減貧政策和發(fā)展計(jì)劃的重要意義。所謂“可持續(xù)生計(jì)”，是指?jìng)€(gè)人或家庭為改善長(zhǎng)遠(yuǎn)的生活狀況所擁有和獲得的謀生的能力、資產(chǎn)和有收入的活動(dòng)。在此框架內(nèi)，資產(chǎn)的定義是廣泛的，它不僅包括金融財(cái)產(chǎn)（如存款、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、生意或住房等），還包括個(gè)人的知識(shí)、技能、社交圈、社會(huì)關(guān)系和影響其生活相關(guān)的決策能力。

內(nèi)容提要：隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加速發(fā)展，大量的農(nóng)村集體土地走上了被征收征用的道路。而大量土地的流失，造成了大批失地農(nóng)民。由于多重因素的影響，失地農(nóng)民的各種權(quán)益，特別是經(jīng)濟(jì)權(quán)益損失嚴(yán)重。本書(shū)聚焦中國(guó)現(xiàn)行征地制度下失地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)益損失嚴(yán)重這一熱點(diǎn)社會(huì)問(wèn)題，通過(guò)提出問(wèn)題、分析問(wèn)題、解決問(wèn)題的步驟，引出“經(jīng)濟(jì)正義”倫理觀，通過(guò)中西方對(duì)比，提出解決問(wèn)題的方法。

關(guān)鍵詞:城市化;失地農(nóng)民;經(jīng)濟(jì)權(quán)益損失;經(jīng)濟(jì)正義;中西方對(duì)比

一、研究?jī)?nèi)容聚焦時(shí)代焦點(diǎn)具有現(xiàn)實(shí)意義

(一)研究背景及農(nóng)村失地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)益損失現(xiàn)狀

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，城鎮(zhèn)化工業(yè)化進(jìn)程的不斷加速，大量的土地被征用，造成大批的土地流失。由于土地大量的流失，而很多原本依靠土地生存的農(nóng)民成為了失地農(nóng)民。這些失地農(nóng)民有的成為了城市里的流動(dòng)人口，有的成為了失地失業(yè)的社會(huì)邊緣人，無(wú)論是流動(dòng)人口還是社會(huì)上的邊緣人，他們都失去了原本的具有保障的生存方式，讓他們?cè)酒椒€(wěn)的生活變得不確定和不平穩(wěn)。而由于戶籍等因素的影響，這些失地農(nóng)民的社會(huì)保障權(quán)益受到了較大的侵害。馬新文的著作《中國(guó)現(xiàn)行征地制度下失地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)益損失研究》(中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2015年9月出版)就是在這樣的一個(gè)大背景下和時(shí)代焦點(diǎn)下，作者馬新文在多年研究經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從馬克思主義維護(hù)民眾權(quán)益的基本立場(chǎng)出發(fā)，通過(guò)國(guó)外相關(guān)工具性研究步驟進(jìn)行分析，并且指出失地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)益受到侵害的基本原因就是中國(guó)不完善的征地制度。馬新文教授作為專門從事經(jīng)濟(jì)倫理學(xué)、馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的專家學(xué)者，通過(guò)進(jìn)一步的中西方征地制度的對(duì)比，引出“經(jīng)濟(jì)正義”理論，指出完善征地制度的方式和方法。本文以包容性為基本原則，在研究方法和研究的成就上面體現(xiàn)了作者獨(dú)特的視角和深厚的專業(yè)知識(shí)，書(shū)中不乏有爭(zhēng)議的觀點(diǎn)，但是本書(shū)的目的是在百家爭(zhēng)鳴的基礎(chǔ)上，推進(jìn)我國(guó)征地制度的調(diào)整和完善。城鎮(zhèn)化下的失地農(nóng)民問(wèn)題是我國(guó)特有的一種群體，他具有特殊性和流動(dòng)性。如果對(duì)于這部分人群處理不當(dāng)可能會(huì)造成一定的社會(huì)動(dòng)蕩問(wèn)題。針對(duì)失地農(nóng)民保障問(wèn)題研究一直以來(lái)都是我國(guó)學(xué)者研究的熱點(diǎn)問(wèn)題，馬新文教授具有多年的研究經(jīng)驗(yàn)，在經(jīng)濟(jì)倫理學(xué)、馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué)方面具有較高的成就，并出版多部經(jīng)濟(jì)學(xué)著作，發(fā)表多篇學(xué)術(shù)論文，并且在編著學(xué)術(shù)專著、教材等方面也取得了較高的成就。作者運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)理論對(duì)于中國(guó)現(xiàn)行征地制度下失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)權(quán)益損失研究進(jìn)行分析研究，引入“經(jīng)濟(jì)正義”理論通過(guò)對(duì)國(guó)外征地制度的借鑒，提出堅(jiān)持土地公有制的基礎(chǔ)上逐步完善征地制度，保失地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)益的構(gòu)想，既聚焦了社會(huì)焦點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題又具有現(xiàn)實(shí)的理論指導(dǎo)意義。

(二)本書(shū)研究?jī)?nèi)容概述