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摘要：

從制度變遷的角度進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)，改革開放之后，由于相關(guān)制度供給與消費(fèi)的不協(xié)調(diào)，我國(guó)的失地農(nóng)民現(xiàn)象日益“問(wèn)題化”，成為一個(gè)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，解決方略需要從制度主義的視角進(jìn)行審視，并進(jìn)行制度理念與具體制度的變革。

關(guān)鍵詞：制度；失地農(nóng)民；社會(huì)問(wèn)題

在改革開放之前，我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行控制城市人口規(guī)模與分散化經(jīng)營(yíng)城市的城市化政策，它限制了人口的流動(dòng)，注定了失地農(nóng)民這一人群的稀少性。而在20世紀(jì)80年代之后，失地農(nóng)民卻日益成為無(wú)法忽視的嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。本文試從制度供給與消費(fèi)的視角對(duì)失地農(nóng)民的成因進(jìn)行制度分析，揭示其中的制度變遷的邏輯，并對(duì)其中的對(duì)策體系進(jìn)行簡(jiǎn)要的探討。

一、失地農(nóng)民成為社會(huì)問(wèn)題

改革開放以后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)在發(fā)展的進(jìn)程中先后出現(xiàn)了三輪圈地?zé)幔涸?986年，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革在城市內(nèi)部日益拓展，這使得城郊地區(qū)出現(xiàn)了第一輪圈地?zé)?。?dāng)時(shí)的混亂占地在法律上的表現(xiàn)就是產(chǎn)生了土地管理立法的需要，隨后導(dǎo)致第一部《土地管理法》的出臺(tái)。1992年鄧小平同志南巡講話之后，形成了第二輪圈地?zé)?，隨后政府開始強(qiáng)制性取消土地開發(fā)政策。2000年開始，中國(guó)出現(xiàn)了第三次圈地?zé)帷＿@次圈地在占地規(guī)模與延續(xù)時(shí)間等方面均大大超過(guò)了前兩輪。據(jù)國(guó)務(wù)院五部委查驗(yàn)，截至2004年6月17日，全國(guó)30個(gè)省市區(qū)（內(nèi)蒙古外）共清理出各類開發(fā)區(qū)6741個(gè)，規(guī)劃用地3.75萬(wàn)平方公里，這一數(shù)字比現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地面積總和還要大。同時(shí)交通建設(shè)也大量占用耕地，2003年全國(guó)高速公路建成里程累計(jì)為2.51萬(wàn)公里，比1998年就增加了19倍。[1]此外，城市的形象工程和政績(jī)工程也大量占地：超寬?cǎi)R路、超大廣場(chǎng)、物流園區(qū)、高爾夫球場(chǎng)等等，農(nóng)民的大量土地被征占。

作為上述幾輪圈地?zé)岬淖钪饕蠊?，失地農(nóng)民現(xiàn)象的“問(wèn)題化”色彩日益明顯。但是，對(duì)于失地農(nóng)民、地方政府和中央決策層而言，失地農(nóng)民問(wèn)題的具體表現(xiàn)是迥然不同的。

（一）失地農(nóng)民層面

第一，失地農(nóng)民的收入不增反減。這主要表現(xiàn)為失地農(nóng)民一方面收入無(wú)門，另一方面支出無(wú)底，支出項(xiàng)目在增加。對(duì)兼業(yè)的失地農(nóng)戶而言，土地雖然已經(jīng)不是收入大規(guī)模增加的源泉，但它依然是具有最低保障性質(zhì)的“保險(xiǎn)田”、“保命田”。而純農(nóng)業(yè)戶對(duì)土地依賴程度更高，他們失地后的再就業(yè)機(jī)會(huì)嚴(yán)重不足。譬如，2003年，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)調(diào)總隊(duì)在全國(guó)28個(gè)省市自治區(qū)，就人均0.3畝以下的失地農(nóng)民進(jìn)行調(diào)查，共計(jì)調(diào)查2942戶，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，43%的被調(diào)查失地農(nóng)民完全失地土地，有46%的農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)收入水平下降。[2]與此相呼應(yīng)，勞動(dòng)與社會(huì)保障部在《被征地農(nóng)民社會(huì)保障綜合調(diào)研報(bào)告》（內(nèi)部稿）中也認(rèn)為，耕地被征用后，絕大部分地區(qū)的農(nóng)民的人均生活費(fèi)開支普遍增長(zhǎng)了三成左右。

第二，失地農(nóng)民就業(yè)能力弱。一方面，由于農(nóng)民的文化素質(zhì)和勞動(dòng)技能普遍不高，因而參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力差，對(duì)市場(chǎng)的應(yīng)變能力有限；另一方面，失地農(nóng)民多處于集體經(jīng)濟(jì)和“瓦片經(jīng)濟(jì)”較發(fā)達(dá)的城鄉(xiāng)結(jié)合部，再就業(yè)意愿也不強(qiáng)，而用人單位聘用成本卻偏高。此外，由于失地農(nóng)民不同于農(nóng)民工，他們是被迫式的城市化與市民化，沒(méi)有選擇余地，因此自身沒(méi)有心理與物質(zhì)上的充分準(zhǔn)備，這種整體性的全民式城市化，使許多根本不愿離開土地的農(nóng)民面對(duì)高度緊張的城鄉(xiāng)就業(yè)市場(chǎng)。因此，失地農(nóng)民的轉(zhuǎn)業(yè)與再就業(yè)能力從總體上看是很弱的。譬如，有關(guān)實(shí)地調(diào)查就顯示，河北遷安、高碑店的失地農(nóng)戶80%以上就業(yè)都很困難[3]。

第三，現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，而社會(huì)保障等相關(guān)配套措施未落實(shí)?，F(xiàn)行的征地安置方式單一，主要是一次性的貨幣安置。而且由于農(nóng)村土地歸集體所有，土地征用后的收入大部分歸中央政府、地方政府和村級(jí)組織所有，農(nóng)民所獲無(wú)幾。譬如，河北定州在2005年6月就因?yàn)榘l(fā)生征地流血事件而產(chǎn)生國(guó)際影響，我們?cè)诖耸录皩?duì)該市的11個(gè)村進(jìn)行了抽樣問(wèn)卷調(diào)查和個(gè)案訪談，結(jié)果表明，被征地農(nóng)民所得的補(bǔ)償僅僅是：青苗補(bǔ)助費(fèi)為前三年平均產(chǎn)量的2倍，土地補(bǔ)償費(fèi)經(jīng)各級(jí)政府以合法的稅收和不合法的截留的方式扣留后，到農(nóng)民手中已經(jīng)只是象征性的所得。而更值得注意的是，在農(nóng)民失去土地后，按照其職業(yè)類型來(lái)說(shuō)，已經(jīng)不屬于農(nóng)民的范疇，但城市因?yàn)樽陨淼呢?cái)力不足而將之拒于失業(yè)保險(xiǎn)、最低生活保障、養(yǎng)老與醫(yī)療保險(xiǎn)等制度體系之外。除了在較發(fā)達(dá)的部分沿海城市外，這類配套措施幾乎就沒(méi)有到位的。

（二）地方政府層面

第一，上訪問(wèn)題?！吧钸€得繼續(xù)”的失地農(nóng)民對(duì)于自己耕種的土地被征用后，自己所得無(wú)幾而集體與地方政府、開發(fā)商等卻大發(fā)其財(cái)，深感困惑。尤其是在城郊結(jié)合部，城鄉(xiāng)差距反差大，心理反差更大，而不幸的是城郊農(nóng)民的法制與權(quán)利意識(shí)也更強(qiáng)，征地過(guò)程中的矛盾問(wèn)題更容易顯性化地表現(xiàn)出來(lái)，其表達(dá)途徑的集中形式就是上訪。其中，非制度性的上訪如越級(jí)上訪、集體上訪、暴力上訪已經(jīng)成為地方政府的致命心病。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2002年上半年，國(guó)土資源部接受群眾反映征地糾紛、違法占地的問(wèn)題，就已占信訪接待部門受理總量的73%；其中40%的上訪者訴說(shuō)征地糾紛問(wèn)題，這里面又有87%反映的是征地補(bǔ)償安置問(wèn)題。[4]上訪使失地農(nóng)民開始被列出地方政府的重大“問(wèn)題”議程之一。

第二，安置問(wèn)題。我國(guó)現(xiàn)行的土地管理法規(guī)定：征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)用為該土地征用前3年平均產(chǎn)值的6-10倍,安置費(fèi)為4-6倍。而根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部的調(diào)查，1987-2001年，全國(guó)非農(nóng)建設(shè)用地為159.64萬(wàn)hm2耕地，至少有3400萬(wàn)農(nóng)民因征地失去或減少了土地。按現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度計(jì)算，2000-2030年間將總計(jì)需占用耕地363.3萬(wàn)hm2以上，如果按城郊農(nóng)民人均一畝地推算，每年大概又會(huì)新產(chǎn)生300萬(wàn)左右的失地土地的農(nóng)民，屆時(shí)失地和部分失地農(nóng)民將達(dá)到8000萬(wàn)至1億。如何安置這一龐大的人群，如何使他們的就業(yè)、住房與保障問(wèn)題得以較好地解決，成為對(duì)地方政府執(zhí)政績(jī)效的重要挑戰(zhàn)。

（三）中央決策層面

第一，失地農(nóng)民問(wèn)題解決的指導(dǎo)思想確立。為了給失地農(nóng)民的征地和市民化提供一個(gè)政策的指導(dǎo)思想，黨的十六大提出一個(gè)新思路：按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)解決“三農(nóng)”問(wèn)題。創(chuàng)造條件，讓更多農(nóng)民離開土地，從而在城市化與工業(yè)化的牽引下完成人口與資源的優(yōu)化配置。在這個(gè)思路的統(tǒng)領(lǐng)下，黨的十六屆三中全會(huì)具體提出了在發(fā)展中“保障農(nóng)民權(quán)益、控制占地規(guī)?！钡脑瓌t。

第二，具體國(guó)家政策之中的體現(xiàn)。為了規(guī)范土地征用市場(chǎng)，1999年的《土地管理法》明確規(guī)定，2年不開發(fā)的逾期無(wú)償收回。在黨的十六屆三中全會(huì)之后不久，國(guó)務(wù)院就發(fā)出通知，要求各地各部門進(jìn)一步加大治理整頓土地市場(chǎng)秩序的力度，切實(shí)解決農(nóng)民失地失業(yè)的問(wèn)題。2004年2月9日，中共中央、國(guó)務(wù)院1號(hào)文件《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》出臺(tái)，其中明確規(guī)定，征對(duì)征地過(guò)程中補(bǔ)償費(fèi)過(guò)低的現(xiàn)狀，一定要完善土地征用程序與補(bǔ)償機(jī)制，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，改進(jìn)分配方法。為此國(guó)土部曾要求在2004年8月31號(hào)之前清理逾期不開發(fā)土地，這就是所謂的831大限。2005年5月11日，七部委意見中，再次出現(xiàn)相關(guān)的意見與措施。

第三，對(duì)失地農(nóng)民問(wèn)題的關(guān)注成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的重要內(nèi)容，正式成為國(guó)家的大政方針。其表現(xiàn)是，在2005年10月11日，黨的十六屆五中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》，其中明確規(guī)定：“堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，加快征地制度改革，健全對(duì)被征地農(nóng)民的合理補(bǔ)償機(jī)制?！?/p>

二、失地農(nóng)民問(wèn)題形成與延續(xù)的制度邏輯

我們可以從很多面向出發(fā)，分析失地農(nóng)民問(wèn)題的形成與延續(xù)機(jī)制。而從制度視角出發(fā)是其中一個(gè)重要的選擇。從制度主義的視角來(lái)看，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，制度是一個(gè)內(nèi)生的變量，它與技術(shù)、勞力、資本等一起左右著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r；而在技術(shù)條件不變的情況下，制度的創(chuàng)新可以單獨(dú)對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到重要作用。譬如，林毅夫認(rèn)為，改革之前，中國(guó)的制度本身對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的貢獻(xiàn)甚至要大于技術(shù)等其他經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變量；著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾思也認(rèn)為，在轉(zhuǎn)型時(shí)期普遍存在兩個(gè)問(wèn)題，一是制度供給不足或稱為制度資源短缺；另一個(gè)是制度依賴，擺脫不了舊制度的影響。[5]因此，如果從制度視角切入，可以發(fā)現(xiàn)，制度供給的滯后或超前、制度消費(fèi)的情況等都直接或間接地影響著失地農(nóng)民現(xiàn)象在目前的“問(wèn)題化”。在這其中，制度發(fā)揮作用具有其自身的邏輯：現(xiàn)行的城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃制度是失地農(nóng)民問(wèn)題形成的外部環(huán)境，它使城鎮(zhèn)的擴(kuò)張與拆遷、改造合法化；而土地制度供給的滯后，使征地過(guò)程中相關(guān)制度缺位，存在著由無(wú)效規(guī)范調(diào)節(jié)或沒(méi)有規(guī)范調(diào)節(jié)的領(lǐng)域，它使失地農(nóng)民處于無(wú)話語(yǔ)權(quán)的地位，無(wú)法對(duì)征地中的不合理行為進(jìn)行制衡；中央與地方分稅、分擔(dān)財(cái)政的財(cái)政制度，直接使財(cái)政緊張的地方政府利用土地制度的缺陷，以地生財(cái)，解決財(cái)政短缺問(wèn)題；而具體的失地農(nóng)民補(bǔ)償制度的供給不足，使失地農(nóng)民的補(bǔ)償、安置與就業(yè)、保障等方面出現(xiàn)一系列的制度需求與供給的矛盾，從而最終形成一個(gè)急需關(guān)注的嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。

（一）人口城鎮(zhèn)化制度是農(nóng)民失地的宏觀背景

人口的城鎮(zhèn)化必然導(dǎo)致城市對(duì)郊區(qū)的蠶食和城市規(guī)?！皵偞箫灐笔降耐庋有詳U(kuò)張。2000年人口普查時(shí)，我國(guó)人口城鎮(zhèn)化率為36.09%，近五年來(lái)，全國(guó)每年的城鎮(zhèn)化率的增長(zhǎng)都在1個(gè)百分點(diǎn)以上，這意味著，在這五年內(nèi)每年都有1000多萬(wàn)的人口實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，其中占大多數(shù)的就是失地農(nóng)民。由于目前我國(guó)執(zhí)行的是鼓勵(lì)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，重點(diǎn)發(fā)展有條件的小城鎮(zhèn)與建制鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)發(fā)展制度，這就要求把我國(guó)目前的人口城鎮(zhèn)化率從40%這一較低的水平在短期內(nèi)迅速提高，相關(guān)的制度設(shè)置如戶籍制度、就業(yè)制度等紛紛為城市擴(kuò)張和農(nóng)民進(jìn)城提供制度保障。因而，在“加快城市化步伐”、“辦工業(yè)園區(qū)”、建新技術(shù)“開發(fā)區(qū)”、“建大學(xué)城”、“市政建設(shè)”等名義下，地方政府必將會(huì)繼續(xù)加大城郊土地的圈占力度，用各種名義將城郊農(nóng)民的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有。

（二）土地制度是失地農(nóng)民喪失話語(yǔ)權(quán)的制度淵源

第一，從土地歸屬制度來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)行的土地制度不完善，耕地產(chǎn)權(quán)不明晰，農(nóng)民對(duì)土地沒(méi)有財(cái)產(chǎn)權(quán)。我國(guó)現(xiàn)行與土地有關(guān)的《憲法》、《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》、《土地承包法》、《村民委員會(huì)組織法》這5部法律，均明確規(guī)定農(nóng)村土地歸農(nóng)村集體所有。而農(nóng)村集體土地所有制度存在著財(cái)產(chǎn)權(quán)主體不明確、財(cái)產(chǎn)權(quán)主體立法沖突和集體所有權(quán)權(quán)能缺位的制度弊端。由于農(nóng)民沒(méi)有最終的土地所有權(quán)，所謂的“集體所有”其實(shí)就是一種“所有者缺位”。在政府的強(qiáng)制下，在開發(fā)商等利用信息的不對(duì)稱進(jìn)行“誘騙”下，“集體”只是“任人宰割的烏合之眾”。農(nóng)民作為個(gè)體沒(méi)有話語(yǔ)手段、也沒(méi)有積極性來(lái)與強(qiáng)大的政府和開發(fā)商進(jìn)行博弈。

第二，從土地流轉(zhuǎn)制度來(lái)看，現(xiàn)行的土地流轉(zhuǎn)制度與政策誘導(dǎo)地方政府“以地生財(cái)”。我們國(guó)家對(duì)土地實(shí)行用途管制，“國(guó)家為了公共利益的需要”，可以征用農(nóng)村土地并給予補(bǔ)償。一些地方政府把“公共利益”進(jìn)一步放大，實(shí)施城市、集鎮(zhèn)規(guī)劃、舊村改造等等都成為征用農(nóng)民土地的理由。而在實(shí)際操作層面上，土地用途的變更更是產(chǎn)生了可觀的溢價(jià)，極大地誘發(fā)了各地的圈地沖動(dòng)，很多被征用的土地變成了商業(yè)開發(fā)，被政府征用的土地常常進(jìn)行這樣的運(yùn)作：直接放在二級(jí)市場(chǎng)上套現(xiàn)，用土地使用權(quán)或收益權(quán)抵押向銀行貸款，以土地?fù)Q取民間對(duì)政府工程的投資。在這其中，農(nóng)民甚至村級(jí)正式組織對(duì)于與征地相關(guān)的法律制度、征地的用途、征地方給予的實(shí)際補(bǔ)償額、補(bǔ)償費(fèi)用的分配、安置與善后事宜等問(wèn)題，都是處于信息不足的境地，在此基礎(chǔ)上，他們即使有名義上的話語(yǔ)權(quán)也無(wú)法做出準(zhǔn)確的判斷，從而無(wú)法維護(hù)自己的切身利益。

（三）財(cái)政分立制度是地方政府盲目征地的主要制度誘導(dǎo)

1994年實(shí)行中央與地方財(cái)政分立制度之后，較好的稅收都收歸國(guó)稅，縣級(jí)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在財(cái)政預(yù)算資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足政府正常運(yùn)作需要的資金缺口。到2003年中央與地方分權(quán)的制度進(jìn)一步規(guī)定，把其中幾個(gè)主要稅種的上交比例進(jìn)一步上調(diào)。對(duì)上級(jí)政府無(wú)可奈何的地方政府有的成為吃飯財(cái)政，有的甚至成為要飯財(cái)政。但它們既要保證必要的財(cái)政支出，又要搞政績(jī)工程、形象工程，還要招商引資，因而只能下沉，在最古老的財(cái)富即土地上打主意。

根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，我國(guó)土地是屬地管理，實(shí)行五級(jí)審批制，國(guó)有土地的產(chǎn)權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使，五級(jí)政府都有自己的權(quán)限審批土地，實(shí)際的土地收益都交給當(dāng)?shù)卣Ｒ蚨?，?cái)政包干制度、分稅制度等所引發(fā)的彌補(bǔ)財(cái)政虧空成為各級(jí)地方政府大量圈占土地的主要?jiǎng)恿Α５蛢r(jià)征地，高價(jià)出讓，是不少地方創(chuàng)造政績(jī)、增加財(cái)政收入、改善部門福利的捷徑，有些地方政府把土地收入作為“第二財(cái)政”，一些市、縣、區(qū)“經(jīng)營(yíng)土地”出讓金收入已經(jīng)占到財(cái)政收入的40%甚至60%。據(jù)國(guó)土資源部門統(tǒng)計(jì)，2002年上半年，全國(guó)累計(jì)收取土地出讓金就達(dá)到6000億元。[6]2005年，中央政府新近規(guī)定，補(bǔ)償費(fèi)與安置費(fèi)的總和可以超出法定的30倍，不足部分可由出讓金來(lái)補(bǔ)足。實(shí)際上，地方政府的土地出讓金早就已經(jīng)用于補(bǔ)足諸如養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)之類的空缺或者挪作他用了。

（四）征地補(bǔ)償制度是失地農(nóng)民成為弱勢(shì)群體的制度性緣由

第一，征地補(bǔ)償制度供給滯后。我國(guó)征地補(bǔ)償制度規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)前3年被征地塊的年均產(chǎn)值，而農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格卻持續(xù)低迷，按法定標(biāo)準(zhǔn)算出來(lái)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，甚至一些地方連低廉的法定補(bǔ)償款也難以及時(shí)兌現(xiàn)。沿海某發(fā)達(dá)省份的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是目前全國(guó)最高的，從1998年以來(lái)，該省各類征地給村里的補(bǔ)償費(fèi)平均每畝12164元，安置補(bǔ)助費(fèi)每人2377元，但經(jīng)過(guò)村集體留存，農(nóng)戶家庭最后得到的所有土地征用費(fèi)總額（包括附著及其實(shí)施補(bǔ)償費(fèi)）人均只有一畝地8828元。[7]一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地方的補(bǔ)償更為低廉。中央電視臺(tái)焦點(diǎn)訪談的記者今年在西部地區(qū)發(fā)現(xiàn)，各地區(qū)的補(bǔ)償平均只有幾百元，給予補(bǔ)償最低的地區(qū)，每畝地竟然只給了農(nóng)民8毛錢！因此，僅以貨幣的形式一次性補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)行制度，無(wú)法使制度的消費(fèi)者即失地農(nóng)民得以維持生計(jì)。

第二，征地補(bǔ)償分配制度缺位。目前，關(guān)于征地補(bǔ)償如何分配，還沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的、合理的制度性說(shuō)明。目前的具體分配表現(xiàn)在以下4個(gè)層次：（1）中央政府與地方政府共同參與補(bǔ)償分配。法律規(guī)定，征地補(bǔ)償費(fèi)需要按一定比例交納各種稅費(fèi)，其中主要有新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、耕地開墾費(fèi)、農(nóng)業(yè)重點(diǎn)開發(fā)建設(shè)基金、征地管理費(fèi)、耕地占用稅、圍墾造地專項(xiàng)資金，等等。其中土地出讓金為國(guó)土資源部征收，30％上繳中央財(cái)政，70％留給地方政府，其他各項(xiàng)費(fèi)稅由省級(jí)相關(guān)的主管部門征收。（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獨(dú)立參與征地補(bǔ)償分配。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是政府的基層組織，并非農(nóng)村土地的所有者，但在農(nóng)村征地補(bǔ)償分配中，卻依據(jù)“三級(jí)所有，三級(jí)分配”的原則，截留了大約5%～8%的征地補(bǔ)償費(fèi)。（3）村集體與農(nóng)民個(gè)體之間的分配比例混亂。在河北定州的調(diào)查表明，有的村將征地補(bǔ)償費(fèi)100%留村集體或全部分給農(nóng)民，也有的村實(shí)行七三分成、三七分成或二八分成。部分村由于決策失誤、干部惡意貪污、挪用、侵吞，大量的征地補(bǔ)償費(fèi)不知去向。（4）失地農(nóng)民之間分配混亂。大部分村按農(nóng)業(yè)戶口和農(nóng)齡分配；有的村在綜合考慮農(nóng)業(yè)戶口、農(nóng)齡、口糧、田畝面積等因素后分配；有的村將勞動(dòng)力安置補(bǔ)償費(fèi)也在綜合考慮人頭平均分配。由于各村的分配方式?jīng)]有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致被征地的基層政府與村（居）委會(huì)、農(nóng)民與政府、村干部與普通農(nóng)民之間矛盾突出，有的地方甚至到了“土地一動(dòng)，農(nóng)民就鬧”的嚴(yán)重程度。

三、失地農(nóng)民問(wèn)題解決的制度創(chuàng)新

在新制度主義的視野中，制度變遷決定社會(huì)演進(jìn)的方式，制度是“理解歷史的關(guān)鍵”。[8]。從這個(gè)角度來(lái)看，解決失地農(nóng)民問(wèn)題，既需要突破諾思所謂的“象征性遺產(chǎn)”的障礙，進(jìn)行制度理念的創(chuàng)新與建設(shè)，也需要在具體的制度規(guī)范上進(jìn)行建設(shè)。

（一）制度理念建設(shè)

第一，制度創(chuàng)新的契約理念。契約要求意思自治，只有自己才是自身利益的最佳判斷者和表達(dá)者。但是，在目前的征地過(guò)程中，一方面，國(guó)家的過(guò)分強(qiáng)大與農(nóng)民的過(guò)分弱小，使國(guó)家擁有針對(duì)失地農(nóng)民的主導(dǎo)話語(yǔ)，契約內(nèi)容在某種程度上幾乎由國(guó)家單方?jīng)Q定；另一方面，失地農(nóng)民沒(méi)有自己的組織，集體談判力量缺乏，征地過(guò)程中只有知情權(quán)，沒(méi)有決定權(quán)，這使得他們的利益表達(dá)無(wú)法進(jìn)入國(guó)家的視野。因此，在失地農(nóng)民問(wèn)題的制度創(chuàng)新中，應(yīng)該樹立真正的契約理念，而契約理念的樹立要求與失地農(nóng)民相關(guān)的代議制度的健全，要求讓失地農(nóng)民取得相關(guān)的話語(yǔ)權(quán)利。

第二，制度創(chuàng)新的公正理念。公正是指付出與獲得之間的一種平衡狀態(tài)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在改革開放之前，國(guó)家通過(guò)“剪刀差”的形式，使農(nóng)民為城市的發(fā)展提供了約2萬(wàn)億元的積累；而自改革開放以來(lái)，通過(guò)征地—轉(zhuǎn)讓過(guò)程，政府又從農(nóng)民身上拿走了大約2萬(wàn)億元。[9]在目前征用農(nóng)民土地的過(guò)程中，已經(jīng)形成了政府經(jīng)營(yíng)土地獲取財(cái)政收入、開發(fā)商以征地作抵押獲取貸款、鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員從中截留的三方利益分配格局，而農(nóng)民卻沒(méi)有享受到以占用農(nóng)民土地為代價(jià)的工業(yè)化釋放出來(lái)的巨大效益。這是一種付出與收益之間的不均衡狀態(tài)，是與和諧社會(huì)建設(shè)背道而馳的不公正的現(xiàn)實(shí)。因而，在制定失地農(nóng)民的應(yīng)對(duì)策略時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持公平征地、合理補(bǔ)償?shù)脑瓌t，全面補(bǔ)償失地農(nóng)民的損失，使其損益達(dá)到平衡狀態(tài)。

第三，制度創(chuàng)新的“可持續(xù)生計(jì)”理念。失地農(nóng)民的應(yīng)對(duì)制度與政策目標(biāo)必須以“可持續(xù)生計(jì)”（sustainablelivelihoods）為指導(dǎo)，即考慮失地農(nóng)民問(wèn)題時(shí)，要把農(nóng)民的短期生存質(zhì)量與長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)結(jié)合起來(lái)，使農(nóng)民不僅得到充分的短期補(bǔ)償，還具有長(zhǎng)期持續(xù)發(fā)展的能力。這種能力的獲得，不僅可以防止失地農(nóng)民在市民化的過(guò)程中陷于社會(huì)排斥與社會(huì)“脫離”的境地，而且可以增強(qiáng)那些失去權(quán)能的失地農(nóng)民的再發(fā)展能力。

第四，制度創(chuàng)新的可操作性理念。任何制度創(chuàng)新無(wú)論其完善性如何，沒(méi)有現(xiàn)實(shí)的可操作性都是空談。因?yàn)閺闹贫戎髁x的角度來(lái)說(shuō)，社會(huì)轉(zhuǎn)型有自己的“路徑依賴”（PathDependence），離不開自己的歷史，制度變遷“絕大部分是漸進(jìn)的、并且是路徑依賴的?！盵10]，因而不可能現(xiàn)實(shí)，一蹴而就。

（二）制度體系建設(shè)

第一，“輸血”制度創(chuàng)新。從結(jié)構(gòu)功能主義角度來(lái)看，“輸血”制度是一種功能性制度，即這些制度可以彌補(bǔ)某一事物的功能性缺陷，但對(duì)該事物的結(jié)構(gòu)性變革卻無(wú)能為力。這些制度可以以“輸血”的形式，在短期內(nèi)對(duì)失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)生活、生產(chǎn)產(chǎn)生顯著影響。其中較為重要的制度安排有：（1）完善保障制度。包括對(duì)失地農(nóng)民的失業(yè)保障、最低生活保障和養(yǎng)老保障制度的建立與完善，但是，由于財(cái)政資金短缺，目前只能按財(cái)力、自愿、地區(qū)性的原則，逐步開展。（2）財(cái)富分配與轉(zhuǎn)移制度變革。財(cái)政再分配是目前失地農(nóng)民收益的主要渠道。在目前，農(nóng)民工、農(nóng)村貧困農(nóng)民、城市底層群體等弱勢(shì)人群都需要財(cái)富的再分配，而經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展也需要較高的積累和較低的分配，因此用于失地農(nóng)民的財(cái)政轉(zhuǎn)移不會(huì)太多。我們建議，改革財(cái)富轉(zhuǎn)移制度，發(fā)展第三部門，完善慈善組織的結(jié)構(gòu)和功能，對(duì)初級(jí)分配與再次分配中的部分資金進(jìn)行第三次分配，即由企業(yè)、個(gè)人進(jìn)行捐贈(zèng)以及鼓勵(lì)基金會(huì)、非贏利性組織、社會(huì)團(tuán)體等參與救助，以慈善組織進(jìn)行第三次分配，形成社會(huì)力量幫助失地農(nóng)民的局面。

第二，“造血”制度創(chuàng)新?！霸煅笔街贫仁且环N結(jié)構(gòu)性制度，即這些制度可以對(duì)某一事物進(jìn)行徹底的改造，從而對(duì)該事物的結(jié)構(gòu)性變革產(chǎn)生巨大的推動(dòng)力。其中的具體制度主要包括：（1）失地農(nóng)民技能培訓(xùn)制度。培訓(xùn)制度是提高失地農(nóng)民人力資本存量的重要手段?？梢詭椭У剞r(nóng)民根據(jù)自身的特長(zhǎng)學(xué)習(xí)新的生活技能，從而減少對(duì)國(guó)家與他人的依賴性，獨(dú)立生存與發(fā)展。（2）就業(yè)拓展制度。應(yīng)該完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)體系，大力發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，安排失地農(nóng)民轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。從而使失地農(nóng)民獲得穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收入。

參考文獻(xiàn)

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[2][3]毛峰：《政府該為失地農(nóng)民做什么—2942戶失地農(nóng)民的調(diào)查》，《調(diào)研世界》，2004（1）

[4]葛金田：《我國(guó)城市化進(jìn)程中的失地農(nóng)民問(wèn)題》，《山東社會(huì)科學(xué)》，2004（8）

[5][10][美]諾思：《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效》，上海三聯(lián)書店，1994，p.126

[6][9]張啟良：《值得關(guān)注的城市化浪潮與失地農(nóng)民現(xiàn)象》，《統(tǒng)計(jì)研究》，2005（1）

[7]朱東愷、施國(guó)慶：《城市建設(shè)征地和拆遷中的利益關(guān)系分析》，《小城鎮(zhèn)建設(shè)》，2004（3）

[8][美]諾思：《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效》，上海三聯(lián)書店，1994，p.3