一、藥品市場監(jiān)管范圍的基本理論問題——前提的確定

藥品市場的監(jiān)管范圍研究事實上是探討政府對于藥品市場的作用范圍，即對于藥品市場而言，政府可以管哪些事項，不可以管哪些事項，對于應(yīng)該管的事項監(jiān)管到何種程度。那么我們首先應(yīng)該關(guān)注作為監(jiān)管對象的藥品市場，即此處的藥品、藥品市場究竟是指代什么，對于藥品市場的監(jiān)管是管什么，唯如此我們才能明確藥品市場監(jiān)管范圍的邊界。

(一)藥品的范圍

作為監(jiān)管對象的藥品，按照《藥品管理法》附則的規(guī)定，藥品是指用于預(yù)防、治療、診斷人的疾病，有目的地調(diào)節(jié)人的生理機(jī)能并規(guī)定有適應(yīng)癥或者功能主治、用法用量的物質(zhì)，包括中藥材、中藥飲片、中成藥、化學(xué)原料及其制劑、抗生素、生化藥品、放射性藥品、血清、疫苗、血液制品和診斷藥品等。[①]仔細(xì)分析，我們可以得出如下結(jié)論：第一，藥品專指用于預(yù)防、治療、診斷人的疾病，因而其不包括用于植物和動物疾病的農(nóng)藥和獸藥;第二，藥品是有目的地調(diào)節(jié)人的生理機(jī)能并規(guī)定有適應(yīng)癥或者功能主治、用法和用量的物質(zhì)，這就與保健品和化妝品區(qū)分開來;第三，藥品既指非特殊管理的處方藥和非處方藥，也包括特殊管理的藥品麻醉藥品、精神藥品、醫(yī)療用毒性藥品及放射性藥品。

(二)藥品市場監(jiān)管的內(nèi)涵與范圍

在明確我國藥品內(nèi)涵的前提下，上述分析表明，藥品市場監(jiān)管主要是指對藥品研制、生產(chǎn)、經(jīng)營、銷售、使用的全過程進(jìn)行的行政監(jiān)督和技術(shù)監(jiān)督，也包括監(jiān)管主體對藥品市場公共產(chǎn)品的供給服務(wù)，但不包括對藥品市場的宏觀調(diào)控，也不包括對藥品產(chǎn)業(yè)的行業(yè)管理職能。事實上如果食品藥品監(jiān)督管理局兼宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、行業(yè)管理于一身。則其在行使市場監(jiān)管職能時，不可避免要受到宏觀調(diào)控和行業(yè)管理職能的干擾，市場監(jiān)管將背離其初衷，將無法實現(xiàn)公共利益和個體利益的兼得。市場監(jiān)管的目的在于增進(jìn)公共利益和合法私人利益，并使之避免或減少由個體經(jīng)濟(jì)決策(生產(chǎn)、銷售及價格行為)帶來的損害。

［提要］隨著行業(yè)改革步伐的加快和專賣管理工作的不斷深化，如何通過提高監(jiān)管人員的效能促進(jìn)卷煙市場監(jiān)管水平上升，成為當(dāng)前迫切需要解決的問題。本次研究以和縣煙草專賣局為例，通過分析卷煙市場監(jiān)管人員工作現(xiàn)狀，總結(jié)目前監(jiān)管人員普遍存在的問題，并以“細(xì)分崗位、細(xì)分考核”為基本思路，以APCD為基礎(chǔ)操作方法，創(chuàng)新網(wǎng)格化管理方式，推動市場監(jiān)管工作上水平。

關(guān)鍵詞：煙草專賣；市場；監(jiān)管；網(wǎng)格化管理

市場監(jiān)管人員工作推進(jìn)的質(zhì)量高低直接影響著卷煙市場監(jiān)管工作水平，提高監(jiān)管人員的素質(zhì)和能力對縣級局執(zhí)法主體能力建設(shè)具有重要意義。本文就以和縣煙草專賣局（以下簡稱“和縣局”）為例，積極探索就加強(qiáng)監(jiān)管人員內(nèi)修對促進(jìn)卷煙市場監(jiān)管效能的發(fā)揮。

一、和縣煙草市場監(jiān)管現(xiàn)狀

和縣位于長三角地區(qū)的邊緣，與卷煙品牌影響力較大的江蘇地區(qū)毗鄰，特殊的地理位置決定了和縣卷煙市場管理的難度。一個時期以來，和縣煙草專賣管理已進(jìn)入瓶頸期，對市場狀況的整體定位不準(zhǔn)確，管理不科學(xué)，再加上盲目定指標(biāo)，考核的定性多、定量少，限制了基層主觀能動性的發(fā)揮，隊伍活力不足、市場管理方法單一、監(jiān)管手段簡單雷同已成為不爭的事實。

二、內(nèi)部監(jiān)管人員的問題

一、公共利益論簡述

公共利益論是二十世紀(jì)二十年代世界性經(jīng)濟(jì)金融危機(jī)之后提出的。這種理論認(rèn)為，監(jiān)管的基本出發(fā)點(diǎn)就是要維護(hù)社會公眾的利益，而公眾利益涉及千家萬戶、各行各業(yè)，維護(hù)公眾利益只能由國家法律授權(quán)的機(jī)構(gòu)來行使。市場難免存在缺陷，純粹的自由市場必然會導(dǎo)致自然壟斷與社會福利的損失，并且還存在外部效應(yīng)和信息不對稱帶來的公平問題。在現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)中通常存在以下幾個方面的市場失靈：自然壟斷。假設(shè)在社會理想的產(chǎn)出水平下，只有一個廠商從事生產(chǎn)，該產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)成本最小化，那么此時的市場就是自然壟斷市場。處于該行業(yè)中的每個公司都會在利益驅(qū)動下爭相兼并擴(kuò)張，之后形成壟斷市場而不是自由競爭的市場。壟斷者通過限制產(chǎn)量、抬高價格，使商品價格超過邊際成本而獲取超額利潤，必然帶來導(dǎo)致市場效率的喪失。"外部效應(yīng)。外部效應(yīng)是指未被交易雙方包括在內(nèi)的額外成本或額外收益。在提供商品及服務(wù)時，如果社會利益或成本與私人利益或成本之間存在差異，那么自由競爭就無法實現(xiàn)資源的有效配置。盡管私人之間可能通過協(xié)議來解決外部效應(yīng)問題，但達(dá)成協(xié)議的交易費(fèi)用往往過高，而市場監(jiān)管卻能有效地消除外部效應(yīng)。信息不對稱。在商品生產(chǎn)者和消費(fèi)者之間，信息分布往往不對稱，一般而言生產(chǎn)者比消費(fèi)者擁有更多的信息。生產(chǎn)者從自身的利益出發(fā)，而不是按優(yōu)質(zhì)優(yōu)價的原則來出售商品。這樣在相同的價格水平下，銷售質(zhì)量更好的生產(chǎn)者被迫退出市場以逃避損失，而質(zhì)量較差的生產(chǎn)者則乘機(jī)占領(lǐng)市場，出現(xiàn)“劣貨驅(qū)逐良貨”的現(xiàn)象。信息不對稱要求更多的信息披露，使消費(fèi)者能夠據(jù)此區(qū)分產(chǎn)品質(zhì)量的高下，監(jiān)管正是消除信息不對稱的有效方法。由于市場存在上述缺陷，公共利益論認(rèn)為在市場失靈的情況下對其實施監(jiān)管能提高公共利益。

二、我國證券市場監(jiān)管的現(xiàn)狀及存在的主要問題

以前，證券市場監(jiān)管主要由中國人民銀行主管，體改委、國家工商局等其他政府機(jī)構(gòu)及上海、深圳兩地地方政府參與管理的形式。成立國務(wù)院證券委和中國證監(jiān)會以后，證券監(jiān)管由國務(wù)院證券委負(fù)責(zé)，中國證監(jiān)會作為證券委的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，承擔(dān)起對我國證券市場的監(jiān)管任務(wù)。國務(wù)院撤銷了證券委，同年確認(rèn)中國證監(jiān)會為證券監(jiān)管的主管機(jī)關(guān)。隨著證券市場的發(fā)展，我國證券法律制度也逐步建立起來，如《公司法》、《國庫券條例》、《股票發(fā)行與交易管理暫行條例》、《禁止證券欺詐行為暫行辦法》、《證券交易所管理辦法》、《公開發(fā)行股票公司信息披露制度》、《證券市場禁入制度》等一系列證券法律法規(guī)均已頒布執(zhí)行。作為根本大法的《證券法》的出臺，進(jìn)一步確立了中國證券市場法律規(guī)范的框架。以滬深交易所設(shè)立為標(biāo)志，中國證券市場短短十幾年走過了國外證券市場上百年的自然演進(jìn)的發(fā)展過程，應(yīng)當(dāng)說政府的積極推進(jìn)功不可沒，然而毋庸諱言，年輕的中國證券市場在快速成長的過程中還存在不少問題：!監(jiān)管制度缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃。中國證券市場從無到有，發(fā)展到現(xiàn)在的規(guī)模，成績斐然。然而，由于市場發(fā)展迅猛，政府監(jiān)管部門疲于應(yīng)付大量繁雜的日常事務(wù)性工作，不經(jīng)意忽略了對市場發(fā)展急待解決的根本的監(jiān)管制度建設(shè)。為了盡快解決一些短期凸#顯的問題，往往采取急救辦法，甚至以行政命令的方式強(qiáng)行調(diào)控市場，雖然暫時緩和了事態(tài)，但是很可能為日后的市場發(fā)展和監(jiān)管工作帶來了意想不到的隱患。監(jiān)管存在滯后性和弱效性。盡管我國證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)近年來加大了對欺詐與操縱的打擊力度，但行政監(jiān)管往往是事后監(jiān)管，監(jiān)管存在顯著的滯后性和弱效性。

滯后性。從違規(guī)行為的發(fā)生到監(jiān)管機(jī)構(gòu)做出處罰，往往歷時彌久，監(jiān)管行為存在明顯的滯后性。如“中科創(chuàng)業(yè)”、“億安科技”操縱股價行為在發(fā)生數(shù)年以后才被發(fā)現(xiàn)，而“瓊民源”事件的查處過程竟長達(dá)兩年。另一方面，監(jiān)管力量相對有限，調(diào)查費(fèi)用不菲，一些市場欺詐行為未被處理，成為漏網(wǎng)之魚，使違法者產(chǎn)生僥幸心理，鋌而走險。(’弱效性。對違規(guī)行為處罰顯得過輕。如民源海南公司動用銀行貸款和透支操縱“瓊民源”股價非法獲利))萬元，查處后除了沒收非法所得以外，僅處以警告和罰款了事。實際上，對上市公司違規(guī)行為的處罰卻轉(zhuǎn)嫁到公司股東身上，并無過錯的中小股東往往受害最深。對應(yīng)承擔(dān)直接責(zé)任的違規(guī)公司的高管人員處罰過輕，弱化了監(jiān)管效果。"證券監(jiān)管決策缺乏科學(xué)性。目前我國的證券監(jiān)管體制決定了中國證監(jiān)會是證券市場的唯一監(jiān)管機(jī)構(gòu)，一方面提高了證券監(jiān)管決策實施的權(quán)威性，但另一方面卻可能有損決策的科學(xué)性。我國的證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為政府代表，除了承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)以外，還擔(dān)負(fù)著培育和完善證券市場的職能，而當(dāng)前經(jīng)濟(jì)體制改革中的焦點(diǎn)問題———金融體系的創(chuàng)新與改革———是一項牽涉到方方面面的系統(tǒng)工程，這些背景決定了不同領(lǐng)域的金融法規(guī)政策之間存在高度的相關(guān)性和制約性。比如，證監(jiān)會的某項措施可能符合單一證券監(jiān)管目標(biāo)的最優(yōu)化，但由于與其他金融管理機(jī)構(gòu)處于分割狀態(tài)，其監(jiān)管決策未必能達(dá)到國家整體金融及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最佳效果，因此證券監(jiān)管決策缺乏科學(xué)性在所難免。對投資者的保護(hù)機(jī)制不夠完善。海外成熟的證券市場對投資者的保護(hù)主要有以下幾個途徑：投資者教育機(jī)制。對投資者在證券市場基礎(chǔ)知識、證券法律法規(guī)等方面加強(qiáng)教育，尤其是加強(qiáng)市場風(fēng)險教育，有利于投資者熟悉市場、認(rèn)識市場運(yùn)作的客觀規(guī)律，就像對適齡兒童進(jìn)行系統(tǒng)的免疫接種一樣，打預(yù)防針對增強(qiáng)自我保護(hù)能力大有好處。投資者訴訟機(jī)制。投資者可以通過集團(tuán)訴訟等方式，對作出虛假信息披露的公司提起訴訟，并且比較容易獲得相應(yīng)的賠償。投資者賠償機(jī)制。國外的證券市場通常設(shè)有賠償基金：一方面，可以提高投資者入市的積極性；另一方面，可以構(gòu)建防范系統(tǒng)風(fēng)險的緩沖機(jī)制，由市場風(fēng)險引起的損失可以得到有效的賠償。目前，我國的投資者教育機(jī)制剛剛起步，投資者訴訟機(jī)制和賠償機(jī)制還未真正建立并發(fā)揮作用。

三、完善我國證券市場監(jiān)管的對策建議sp;證券市場在國民經(jīng)濟(jì)中的地位和作用越來越重要，可以預(yù)見隨著證券市場的發(fā)展證券監(jiān)管將面臨前所未有的挑戰(zhàn)。與中國證券市場的實際情況相適應(yīng)的高效率的證券監(jiān)管是保障我國證券市場健康發(fā)展的重要前提。以下從監(jiān)管法律制度建設(shè)、上市公司監(jiān)管、獨(dú)立董事制度、證券市場監(jiān)管體制等四個方面提出完善我國證券市場監(jiān)管的對策和建議：對證券市場監(jiān)管法律制度建設(shè)問題，應(yīng)從以下方面入手：

一、工作目標(biāo)

通過加大節(jié)日市場監(jiān)管力度，建立和落實市場監(jiān)管長效機(jī)制，嚴(yán)厲打擊制售假冒偽劣商品和違法違規(guī)行為，切實維護(hù)廣大消費(fèi)者合法權(quán)益，確保人民群眾過一個安全放心的節(jié)日。

二、時間安排

2008年9月8日至2008年10月8日。

三、組織分工

南平市工商局成立加強(qiáng)中秋國慶市場監(jiān)管工作領(lǐng)導(dǎo)小組，吳子華局長任組長，楊世平副局長任副組長，成員由楊閩同、葉儒旺、鄭美忠、葉翎、余洪納、何智平、張建明、林世斌、葉友根等科室及直屬單位負(fù)責(zé)人組成。

食品藥品監(jiān)督管理部門是政府對藥品市場公共事務(wù)的管理者。藥品市場涉及到全社會公共利益，由于其特殊性，藥品質(zhì)量的安全有效涉及到人的健康利益，因此，對藥品研制、生產(chǎn)、經(jīng)營、使用全過程的質(zhì)量監(jiān)管的政策制定及實施，是保障人的健康權(quán)這一社會公共利益選擇、分配

和落實的過程。結(jié)合實際正確制定、理解和執(zhí)行相關(guān)的藥品監(jiān)管政策，是落實科學(xué)發(fā)展觀，樹立和實踐科學(xué)監(jiān)管理念，忠實履行對藥品、醫(yī)療器械市場監(jiān)管職責(zé)的基本要求。

一、深入調(diào)研，把握規(guī)律，保障藥品市場監(jiān)管政策的公正公平性

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)生活的實際和現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論告訴我們，市場并不是萬能的，市場本身有缺陷，這些缺陷會導(dǎo)致市場的失靈。藥品市場也是同樣，必須制定并實施具有約束力的規(guī)范與準(zhǔn)則，防止和調(diào)整市場失靈問題。藥品市場監(jiān)管政策是藥品監(jiān)督管理部門履行職能、進(jìn)行藥品市場管理的最主要、也是最重要的方式,因此市場監(jiān)管政策的公正公平是市場監(jiān)管工作開展的前提和基礎(chǔ)。

（一）藥品市場監(jiān)管政策的制定，必須體現(xiàn)社會的公正公平

藥品市場監(jiān)管政策的制定公平性應(yīng)放在首位，因為公共政策就是要協(xié)調(diào)公眾的利益，使之趨于公正、公平。但這種公平性不是絕對平均，而是包含一定差別的公平，是將差別控制在公眾可接受的范圍內(nèi)。例如我們在制定藥品零售企業(yè)市場準(zhǔn)入的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)時，認(rèn)真調(diào)查蚌埠藥品市場現(xiàn)狀，從人口分布、藥店布局、市場發(fā)展、方便群眾等多方面系統(tǒng)分析，即制定了開辦條件的統(tǒng)一要求，又結(jié)合蚌埠實際，按照市區(qū)、縣城、鄉(xiāng)村三個類別進(jìn)行區(qū)分，有標(biāo)準(zhǔn)但不絕對平均，較好的體現(xiàn)了城鄉(xiāng)差異及兼顧管理相對人的可承受能力，保證了藥品零售企業(yè)開辦過程在統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)下保障公正，又區(qū)別對待實現(xiàn)相對公平。

為加強(qiáng)我縣種子市場監(jiān)管，確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用種安全，促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定健康發(fā)展，根據(jù)《省農(nóng)業(yè)廳辦公室關(guān)于印發(fā)2013年全省種子市場監(jiān)管工作的指導(dǎo)意見的通知》和市農(nóng)糧局文件要求，結(jié)合我縣實際，特制訂本方案。

一、指導(dǎo)思想

以黨的十八大精神為指導(dǎo)，深入貫徹落實國務(wù)院《關(guān)于加快推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)作物種業(yè)發(fā)展的意見》、省人民政府《關(guān)于加快推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)作物種業(yè)發(fā)展的實施意見》精神，堅持“預(yù)防為主、標(biāo)本兼治、檢打聯(lián)動、綜合治理”和“屬地管理”的原則，以建立市場監(jiān)管長效機(jī)制為重點(diǎn)，加強(qiáng)源頭治理和市場主體監(jiān)管，加大種子執(zhí)法力度，下沉監(jiān)管重心，嚴(yán)厲打擊制假售假違法行為，維護(hù)良種供應(yīng)安全，努力確保不發(fā)生重大種子質(zhì)量安全事故。

二、工作目標(biāo)

清理不合格種子企業(yè)--對生產(chǎn)經(jīng)營許可證已到期、已停止種子生產(chǎn)經(jīng)營活動1年以上、屢次違法違規(guī)或多次被舉報投訴的企業(yè)，加大監(jiān)管力度，依法限期整改、報發(fā)證機(jī)關(guān)注銷或吊銷其種子生產(chǎn)經(jīng)營資格。

規(guī)范種子市場秩序--將未經(jīng)審定品種與不適宜本縣種植的品種清理出市場，打擊制售假劣種子和套牌侵權(quán)等違法行為，做到有案必查，有查必究，對符合刑事立案追訴標(biāo)準(zhǔn)、涉嫌犯罪的，堅決移送公安司法機(jī)關(guān)。

“三農(nóng)”問題始終是我國經(jīng)濟(jì)工作的重中之重，事關(guān)深化改革的大局。農(nóng)資商品質(zhì)量關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，關(guān)系到農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)村發(fā)展，抓好農(nóng)資市場監(jiān)管是工商部門義不容辭的職責(zé)，也是“紅盾護(hù)農(nóng)”行動的重中之重，更是服務(wù)社會主義新農(nóng)村工作，推進(jìn)和諧新農(nóng)村建設(shè)的職能所在。我局對從去年開始至今，對農(nóng)資市場監(jiān)管進(jìn)行了初步探索。

一、縣農(nóng)資市場現(xiàn)狀

共有農(nóng)資經(jīng)營戶217戶，其中，按經(jīng)營品種分：種子經(jīng)營戶51戶、化肥經(jīng)營戶63戶、農(nóng)藥經(jīng)營戶84戶、農(nóng)膜經(jīng)營戶19戶；按經(jīng)營類別分：企業(yè)127戶、個體戶90戶。

二、農(nóng)村農(nóng)資市場及監(jiān)管工作中的問題

1.農(nóng)資經(jīng)營行為“亂”。主要是進(jìn)貨渠道亂、價格亂、品種亂、管理亂，無序競爭的現(xiàn)象普遍存在。主要是一些經(jīng)營戶，在農(nóng)資銷售旺季時經(jīng)銷農(nóng)資，多以雜貨店、百貨店的形式出現(xiàn)。極少數(shù)經(jīng)營戶對食品、服裝、化肥、農(nóng)藥等混和經(jīng)營，未能嚴(yán)格分開，危及食品安全與生命健康，存在著二次污染的可能。

2.農(nóng)資經(jīng)營主體“弱”。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)資市場經(jīng)營主體有三種類型，一是個體工商戶，這是當(dāng)前農(nóng)資市場經(jīng)營的主要力量；二是農(nóng)技人員自己承包經(jīng)營，有一定的技術(shù)服務(wù)水平；三是原供銷社解體后，原職工個人經(jīng)營。多數(shù)農(nóng)資經(jīng)營主體實力較弱，一旦發(fā)生重大責(zé)任事故，無賠償能力。

摘要:三鹿奶粉的風(fēng)波尚未平息,煤礦安全的悲劇又屢屢上演。回顧近幾年,關(guān)系民生的社會性市場監(jiān)管領(lǐng)域頻閃紅燈。在深化行政管理體制改革的今天,完善政府市場監(jiān)管職能是發(fā)展和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的需要,是建設(shè)服務(wù)型政府的內(nèi)在要求,是大部制改革的重要目的,對促進(jìn)社會主義和諧社會建設(shè)具有重要意義。

關(guān)鍵詞:市場監(jiān)管;職能;監(jiān)管權(quán);行政責(zé)任

一、整合市場監(jiān)管的理論依據(jù)和重要意義

(一)整合市場監(jiān)管的基本理論

在市場經(jīng)濟(jì)體制下政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動的理由主要是由于市場存在失靈。因為現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)活動中完全競爭的市場機(jī)制根本就不可能存在,這也正是政府作為一個調(diào)控主體(當(dāng)然還有其他的主體,如非政府組織)參與和干預(yù)市場的根本理由。市場失靈分別體現(xiàn)在微觀經(jīng)濟(jì)層面和宏觀經(jīng)濟(jì)層面。微觀經(jīng)濟(jì)層面上的市場失靈主要體現(xiàn)在:(1)壟斷和不正當(dāng)競爭;(2)外部效應(yīng);(3)信息不對稱導(dǎo)致資源配置低效;(4)市場無法提供某些公共物品。宏觀經(jīng)濟(jì)層面的市場失靈主要體現(xiàn)在:(1)市場無法實現(xiàn)更公正的收入分配;(2)市場無法形成穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的導(dǎo)向。因此,我們也有必要對政府的經(jīng)濟(jì)職能進(jìn)行重新劃分,從而在以市場機(jī)制為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)體制下,矯正和改善市場機(jī)制的內(nèi)在問題即“市場失靈”。市場監(jiān)管成為矯正“市場失靈”的手段之一。

(二)整合市場監(jiān)管的重要意義

一、地方市場監(jiān)管體制改革基本情況及存在問題

2013年3月，全國啟動了食品安全監(jiān)管體制改革。2015年，在省政府的部署下，福建省各縣（市）在第一輪改革重新組建食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，整合了工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)職能（下稱“三合一”）成立市場監(jiān)督管理局，實行了綜合執(zhí)法，取得了很好的成效。據(jù)統(tǒng)計，全國七成縣區(qū)、1/4左右的地市實行了綜合執(zhí)法，這次全國層面的市場監(jiān)管體制改革充分吸收了基層經(jīng)驗，是基層實踐轉(zhuǎn)化為頂層設(shè)計的一次成功探索的范例。然而，基層在改革中也不同程度地存在四個方面問題：（一）內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡科學(xué)高效。由于沒有頂層統(tǒng)一設(shè)計，各縣（市）自行設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，所設(shè)置機(jī)構(gòu)和數(shù)量都不統(tǒng)一，區(qū)域的協(xié)同性較差。個別地方?jīng)]有根據(jù)監(jiān)管任務(wù)的繁重性，科學(xué)設(shè)置機(jī)構(gòu)，比如食品安全監(jiān)管內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)只設(shè)置一個，在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)總量占比中還不到10%，沒有很好地貫徹國務(wù)院關(guān)于“綜合設(shè)置市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)的地方，要把食品安全作為綜合執(zhí)法首要責(zé)任”的要求。（二）機(jī)構(gòu)整合不夠及時到位。因機(jī)構(gòu)改革是一項系統(tǒng)工程，涉及職能劃轉(zhuǎn)、人員變動、崗位調(diào)整、場所集中、裝備調(diào)配，系統(tǒng)平臺的整合與磨合等，工作量很大，個別地方又有等靠思想，未能序時推進(jìn)工作，機(jī)構(gòu)整合和班子配齊直到2016年上半年完成，落后于省市的時間要求。（三）部分干部積極性未充分調(diào)動。部分干部未能正確看待機(jī)構(gòu)改革個人“進(jìn)退留轉(zhuǎn)”和收入的變化，思想波動大，消極怠工，不思進(jìn)取，監(jiān)管高風(fēng)險領(lǐng)域的一些干部甚至產(chǎn)生了“干活是找死，不干是等死，反正都是死，累著死不如睡著死”等錯誤思想，不積極履行職責(zé)，不主動作為。個別單位還有一些“不遲到，不早退，不動腦，不干活”的“四不”干部，存在庸懶散現(xiàn)象，總體活力不夠。（四）一些地方隊伍專業(yè)性被弱化?！叭弦弧焙?，專業(yè)監(jiān)管人員調(diào)整頻繁，流動大，截至2017年6月份，三明市縣級市場監(jiān)管局共有55名專業(yè)干部或辭職或調(diào)離本單位，其中年輕骨干占絕大多數(shù)?？傮w來看，各縣級市場監(jiān)管隊伍雖有所壯大，但專業(yè)人才比例卻在下降，專業(yè)監(jiān)管人員數(shù)量與監(jiān)管任務(wù)不相匹配。

二、推進(jìn)地方市場監(jiān)管體制改革工作的幾點(diǎn)思路

分析問題是為了解決問題，借鑒以上縣級市場監(jiān)管體制改革中存在的問題，結(jié)合工作實際，筆者認(rèn)為要注重從以下四個方面推進(jìn)地方市場監(jiān)管體制改革工作。（一）科學(xué)配置監(jiān)管資源。堅持省市縣統(tǒng)籌，相對統(tǒng)一的原則，做到既有省上的頂層設(shè)計，也體現(xiàn)市縣的具體實際。1、問計于基層干部。沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)，考慮到基層先行改革的實際，省市可深入基層一線，借鑒基層改革的經(jīng)驗，加強(qiáng)分析和研判，為省市改革所用。進(jìn)一步改進(jìn)調(diào)研方式，既開好座談會，認(rèn)真聽取基層干部的意見，又要針對一些關(guān)鍵性的問題，以不具名問卷調(diào)查等方式，了解干部的真實想法，真正做到解決問題在基層。2、科學(xué)制定“三定”規(guī)定?！叭ā币?guī)定是機(jī)構(gòu)改革精神的集中體現(xiàn)，也是部門運(yùn)行和依法履職的基本依據(jù)，切實把制定“三定”規(guī)定作為機(jī)構(gòu)改革實施工作的中心環(huán)節(jié)，做細(xì)做實“三定”工作。首先，科學(xué)劃分各層級市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)事權(quán)，突出省級作為決策層，市縣級作為執(zhí)行層的不同層級職責(zé)特點(diǎn)，進(jìn)一步理順職責(zé)關(guān)系，做到各層級既有分工又有配合。在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置方面要上下職責(zé)能打得通、銜接得上，但不必一一對應(yīng)，上下一般粗。比如省可設(shè)立反壟斷的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，地市沒有這方面的監(jiān)管權(quán)就不必設(shè)立。比如，國家層面，原食品業(yè)務(wù)板塊設(shè)立監(jiān)管生產(chǎn)（管源頭的，從全國層面來說很重要）、監(jiān)管經(jīng)營（含銷售和餐飲兩個環(huán)節(jié)）的機(jī)構(gòu)，市縣一般設(shè)生產(chǎn)、流通、餐飲三個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，因為基層更多的是具體監(jiān)管。如果此次改革內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)編制數(shù)量有壓縮，最好監(jiān)管生產(chǎn)、流通的設(shè)一個，監(jiān)管餐飲的設(shè)一個，越往基層，餐飲監(jiān)管的工作量越大，風(fēng)險也大，有必要單設(shè)。其次，圍繞監(jiān)管主業(yè)科學(xué)設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。圍繞深入推進(jìn)商事制度改革，抓好產(chǎn)品質(zhì)量和嚴(yán)守食品藥品安全底線不放松，維護(hù)好消費(fèi)者權(quán)益和市場秩序，推動全面質(zhì)量提升和知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)等重點(diǎn)監(jiān)管任務(wù)，統(tǒng)籌考慮內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置。最后，優(yōu)化后勤保障機(jī)構(gòu)的設(shè)置，充分吸納原工商部門機(jī)構(gòu)體系完整、設(shè)置科學(xué)的做法，繼續(xù)保留法制、信息化等后勤科室，為依法監(jiān)管、智慧監(jiān)管提供強(qiáng)有力的保障。3、繼續(xù)推進(jìn)縣級改革。糾正縣級“此輪改革與己無關(guān)”的錯誤認(rèn)識?？h級的“三合一”雖然先行完成了，但此輪機(jī)構(gòu)改革，縣級市場監(jiān)管局對應(yīng)國家市場監(jiān)管總局新增加的職責(zé)，也要相應(yīng)增加價格監(jiān)督檢查職責(zé)。同時，按照中央改革的精神，下一步要整合組建市場監(jiān)管綜合執(zhí)法隊伍，鼓勵地方將商務(wù)執(zhí)法、鹽業(yè)執(zhí)法等，整合劃入市場監(jiān)管綜合執(zhí)法隊伍，這些隊伍的職責(zé)也都是縣級市場監(jiān)管部門將要承接的。因此，基層改革也是進(jìn)行時，而不是完成時。（二）有序推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革。按照中央規(guī)定的時間表、路線圖，壓茬推進(jìn)并把握好節(jié)奏、步驟和力度。1、整合機(jī)構(gòu)職能。盡快配齊領(lǐng)導(dǎo)班子，盡快實現(xiàn)機(jī)構(gòu)、場所、人員的有機(jī)整合，不具備集中辦公條件的地方，內(nèi)設(shè)的綜合機(jī)構(gòu)最好能集中辦公。黨委和政府在力量配備、資源配置、投入保障、基層建設(shè)上給予傾斜，確保新機(jī)構(gòu)有足夠的力量和資源有效履職。2、加強(qiáng)規(guī)范化建設(shè)。加快實現(xiàn)六個統(tǒng)一，即統(tǒng)一機(jī)構(gòu)名稱，統(tǒng)一執(zhí)法主體、執(zhí)法文書、執(zhí)法證件，統(tǒng)一標(biāo)識和服裝，統(tǒng)一辦公軟件，統(tǒng)一投訴舉報平臺，統(tǒng)一規(guī)章制度，進(jìn)一步提高機(jī)構(gòu)的運(yùn)行效率和部門形象。3、強(qiáng)化督查問責(zé)。機(jī)構(gòu)改革工作意義重大，任務(wù)艱巨，在推進(jìn)過程中會遇到各種具體問題，省市縣政府應(yīng)充分發(fā)揮督查作用，對本級市場監(jiān)管體制改革工作進(jìn)行專項督查，做到改革推進(jìn)到哪里，督查就跟進(jìn)到哪里，對發(fā)現(xiàn)的問題及時列出清單，明確責(zé)任，銷號管理，獎優(yōu)罰劣，確保各項改革任務(wù)落到實處。（三）提高干部的歸屬感。經(jīng)歷了省以下垂直管理到屬地管理及兩輪機(jī)構(gòu)體制改革（縣級是三輪），目前，涉及市場監(jiān)管改革相關(guān)部門的人員的感慨頗多，情感也比較復(fù)雜，工作責(zé)任心和事業(yè)心有所弱化，可能對新組建的機(jī)構(gòu)沒有太大的歸屬感和集體榮譽(yù)感。因此，在此輪改革中，強(qiáng)調(diào)紀(jì)律剛性約束的同時，也要注重文化的柔性感染，特別是做好用人導(dǎo)向和思想教育工作，讓干部更多地感受到黨的溫暖和“家”的溫暖，促進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、隊伍的深度融合。重點(diǎn)處理好三個關(guān)系。1、正確處理好老中青干部接續(xù)發(fā)展的關(guān)系。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)編制減少會涉及個人利益調(diào)整，有可能會出現(xiàn)中青年干部向上流動困難、干部積極性受挫等問題，給機(jī)關(guān)作風(fēng)帶來了一些負(fù)面影響。機(jī)構(gòu)改革工作意義重大，任務(wù)艱巨，在推進(jìn)過程中會遇到各種具體問題，省市縣政府應(yīng)充分發(fā)揮督查作用，對本級市場監(jiān)管體制改革工作進(jìn)行專項督查，做到改革推進(jìn)到哪里，督查就跟進(jìn)到哪里，對發(fā)現(xiàn)的問題及時列出清單，明確責(zé)任，銷號管理，獎優(yōu)罰劣，確保各項改革任務(wù)落到實處。對一些干部的錯誤想法及不良的作風(fēng)，應(yīng)予以糾正。首先，細(xì)致做好思想政治工作。教育引導(dǎo)干部識大局，顧大體，正確看待個人進(jìn)退，同時關(guān)心干部、愛護(hù)干部，解決好干部的合理訴求。其次，樹立正確的用人導(dǎo)向。堅持不唯年齡，不唯資歷，切實把一批想干事、能干事、干成事、廉潔、德才兼?zhèn)?、群眾公認(rèn)、業(yè)績突出的優(yōu)秀人才選拔到更加重要的位置，承擔(dān)更大的責(zé)任，不能讓新機(jī)構(gòu)成為青年人的訓(xùn)練場，中年人的工作間，老年人的休息室。最后，更加注重培養(yǎng)后備干部。根據(jù)性格、知識水平、專業(yè)特長等實際情況，對中青年干部有計劃地進(jìn)行定向培養(yǎng)，實行動態(tài)管理，使后備干部隊伍始終保持生機(jī)活力，為事業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展提供堅實的人才保障。2、正確處理好人才培育與基層干部成長的關(guān)系。基層興全局興，基層強(qiáng)全局強(qiáng)。目前，涉及市場監(jiān)管的部門有70%的干部戰(zhàn)斗在基層所，他們承擔(dān)著大量的日常工作，有著較為豐富的實踐經(jīng)驗。應(yīng)正視這個現(xiàn)狀，牢固樹立“人才存在于群眾之中”的大人才觀，全面把握人才發(fā)展性、多樣性、相對性、層次性的特征，對基層干部高看一眼，厚愛一層，讓他們做有勁頭，干有奔頭，營造基層干部人人立志成才的良好氛圍。3、正確處理好業(yè)務(wù)建設(shè)與文化建設(shè)的關(guān)系。堅持將文化建設(shè)融入市場監(jiān)管的各項工作中，將凝心向上，獎優(yōu)罰劣的文化理念滲透于監(jiān)管工作的每個環(huán)節(jié)中，做到業(yè)務(wù)建設(shè)與文化建設(shè)相互促進(jìn)，共同提升，有效增強(qiáng)干部的榮譽(yù)感和歸屬感，為市場監(jiān)管事業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展凝聚人心、激發(fā)活力、增強(qiáng)動力。（四）充實做強(qiáng)監(jiān)管力量。當(dāng)前市場監(jiān)管的突出矛盾是監(jiān)管力量的薄弱與監(jiān)管任務(wù)艱巨繁重之間的矛盾。新組建的市場監(jiān)管部門要實現(xiàn)“一支隊伍管市場”的目標(biāo)，必須打造一支高素質(zhì)、專業(yè)化的精銳之師。1、保持隊伍的安定與穩(wěn)定。市場監(jiān)管部門要爭取當(dāng)?shù)卣闹С?，維持與監(jiān)管任務(wù)相適應(yīng)的人員編制數(shù)，保證一定數(shù)量的監(jiān)管人員，避免出現(xiàn)“三合一”后，干部編制數(shù)大幅縮減，從加強(qiáng)市場監(jiān)管變成了弱化市場監(jiān)管，這樣的教訓(xùn)在一些地方是存在的；嚴(yán)格控制出口，減少干部特別是年輕優(yōu)秀干部外流數(shù)量，不能讓任務(wù)繁重的市場監(jiān)管局變成“市場養(yǎng)老局”。2、綜合與專業(yè)監(jiān)管并重。隨著社會的發(fā)展，分工越來越細(xì)化，業(yè)態(tài)越來越復(fù)雜，沒有良好的專業(yè)背景和職業(yè)化經(jīng)驗積累，難以勝任藥品、醫(yī)療器械等健康類產(chǎn)品以及特種設(shè)備等領(lǐng)域的監(jiān)管。一支隊伍管市場方向是對的，但就怕出現(xiàn)沒有正確區(qū)分專業(yè)監(jiān)管與綜合監(jiān)管之間的界限，該管的沒管好，不該管的也去管，因此要合中有分，進(jìn)一步明晰職責(zé)，做到分工負(fù)責(zé)，各負(fù)其責(zé)。按照“頂層要專業(yè)，基層要覆蓋”，進(jìn)一步優(yōu)化資源配置和人員組合。頂層要專業(yè)，主要是針對省市機(jī)關(guān)特別是食品藥品、特種設(shè)備、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)等領(lǐng)域，監(jiān)管機(jī)構(gòu)和人員配置要突出專業(yè)性。這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)和人員要對所負(fù)責(zé)的領(lǐng)域進(jìn)行深入研究，成為行家里手，擔(dān)負(fù)起主要監(jiān)管職責(zé)，并加強(qiáng)對基層的業(yè)務(wù)指導(dǎo)?；鶎右采w，主要是針對縣里特別是市場監(jiān)管所，做到兩個全覆蓋，即基層負(fù)責(zé)大多數(shù)領(lǐng)域的日常監(jiān)管，基層的日常監(jiān)管要覆蓋到每個市場主體，基層監(jiān)管人員要掌握各個領(lǐng)域基礎(chǔ)的監(jiān)管知識和技能，做到全覆蓋。3、強(qiáng)化基層基礎(chǔ)建設(shè)。確保人員數(shù)量符合基層監(jiān)管的需要，按照“市場監(jiān)管所力量不低于70%”的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行配置，建立起簡約高效的基層管理體制，打通監(jiān)管最后一公里；按照“五個一”建設(shè)思路，即“一個合格的基層班子，一支過硬的干部隊伍，一套科學(xué)的監(jiān)管機(jī)制，一套標(biāo)準(zhǔn)的工作裝備，一個適宜的工作環(huán)境”，逐步推進(jìn)市場監(jiān)管所規(guī)范化建設(shè)。4、加強(qiáng)培訓(xùn)教育與交流。突出監(jiān)管需求，著力提升干部履職水平。打造學(xué)習(xí)型干部，引導(dǎo)干部樹立終身學(xué)習(xí)的理念，充分調(diào)動干部在學(xué)中干、干中學(xué)的熱情，全面提高干部隊伍的整體素質(zhì)。打造復(fù)合型干部，針對市場監(jiān)管人員即將行使多部門監(jiān)管職責(zé)，監(jiān)管綜合知識儲備不足的問題，著力培養(yǎng)由一崗到多職、單面手到多面手的復(fù)合型隊伍。同時，建立合理的交流輪崗機(jī)制，促進(jìn)干部的多崗位鍛煉。

作者:蔡文富 單位:福建省三明市食品藥品監(jiān)管局

［摘要］黨的十八大以來，黨中央轉(zhuǎn)變政府職能深化改革，提出全面強(qiáng)化種業(yè)的發(fā)展，以實際行動推進(jìn)現(xiàn)代種業(yè)建設(shè)。基于此，本文結(jié)合我國種子市場的監(jiān)管現(xiàn)狀，提出加強(qiáng)種子市場監(jiān)管的措施，全面促進(jìn)我國種業(yè)的發(fā)展。

［關(guān)鍵詞］種子市場；市場監(jiān)管；現(xiàn)狀；監(jiān)管措施

黨中央特別強(qiáng)調(diào)糧食是保障生活、促進(jìn)生產(chǎn)、安穩(wěn)人心最重要的商品，要堅持3個始終，即糧食安全的警鐘要始終長鳴，鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位的警鐘要長鳴，“三農(nóng)”問題作為全黨工作的核心要始終堅持。

1種子市場監(jiān)管現(xiàn)狀

1.1種子監(jiān)管人員稀缺。在一些基層單位，由于長期缺乏監(jiān)管人員和專業(yè)的技術(shù)人員，導(dǎo)致很多偏遠(yuǎn)地區(qū)取證困難，難以建立長效的監(jiān)管機(jī)制，執(zhí)法人員在監(jiān)管過程中無法發(fā)揮監(jiān)督管理職能，導(dǎo)致種子市場難以得到有效的發(fā)展。1.2種子質(zhì)量檢測手段落后。很多地方性種子監(jiān)管部門沒有建立相應(yīng)的檢測部門，而且缺乏相應(yīng)的監(jiān)管設(shè)備或者設(shè)備較為落后，導(dǎo)致種子檢測質(zhì)量無法得到保障。1.3種子經(jīng)營者的素質(zhì)較低。很多種子經(jīng)營戶都是農(nóng)民出身，由于文化水平有限，對于《種子法》等法律法規(guī)不夠了解，很多農(nóng)民法律意識淡薄，對于假劣種子的危害認(rèn)識不足，從而導(dǎo)致服務(wù)“三農(nóng)”的意識不強(qiáng)。很多種子經(jīng)營者為了獲得更多的利益，從而經(jīng)營假冒偽劣的種子，使得種子質(zhì)量無法得到保障。

2加強(qiáng)種子市場監(jiān)管的措施