【內(nèi)容摘要】隨著人民監(jiān)督員試點(diǎn)工作的深入進(jìn)行，人民監(jiān)督員產(chǎn)生和管理機(jī)制的外部化成為趨勢(shì)。本文就人民監(jiān)督員的產(chǎn)生方式、職責(zé)權(quán)限和組織管理等人民監(jiān)督員制度外部化改革中的幾個(gè)具體問題進(jìn)行了探討。

【關(guān)鍵詞】人民監(jiān)督員制度外部化再思考

作為檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)接受外部監(jiān)督和深化檢察體制改革的一項(xiàng)重要舉措，人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)工作已經(jīng)在全國(guó)檢察系統(tǒng)全面展開。試點(diǎn)工作開展三年來(lái)的實(shí)踐證明，人民監(jiān)督員制度對(duì)于加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查工作的監(jiān)督，提高辦案質(zhì)量和規(guī)范化水平等方面發(fā)揮了非常重要的作用，推行人民監(jiān)督員制度是符合當(dāng)前檢察工作需要的，代表了檢察改革的正確方向，得到了中央領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定，人民監(jiān)督員制度的法制化已經(jīng)被列入司法改革的日程。人民監(jiān)督員試點(diǎn)工作對(duì)檢察工作，特別是職務(wù)犯罪查辦工作健康發(fā)展的重要性和必要性是毋庸置疑的。本文結(jié)合人民監(jiān)督員試點(diǎn)工作的實(shí)踐，試就人民監(jiān)督員的產(chǎn)生方式、職責(zé)權(quán)限、組織形式和監(jiān)督程序的完善與規(guī)范等方面的具體問題進(jìn)行一些初步的探討。

一、關(guān)于人民監(jiān)督員的產(chǎn)生方式

人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)工作，是檢察體制改革中的一項(xiàng)全新的工作，包括人民監(jiān)督員產(chǎn)生方式在內(nèi)的許多問題，在試點(diǎn)工作中正在得到規(guī)范和完善。試點(diǎn)工作初期，人民監(jiān)督員都是各地檢察院根據(jù)高檢院的人選要求，自行選擇和任命的。這種人民監(jiān)督員的檢察院內(nèi)部主導(dǎo)產(chǎn)生方式，容易給人一種人民監(jiān)督員受制于任職的檢察機(jī)關(guān)的印象，不利于人民監(jiān)督員監(jiān)督職責(zé)的發(fā)揮。針對(duì)這些問題，圍繞人民監(jiān)督員的產(chǎn)生方式的外部化，近年來(lái)各地檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行了很多有益的探索。綜合各地人民監(jiān)督員外部化的理論探討和實(shí)踐情況，總體來(lái)說(shuō)，社會(huì)效果較好。可以說(shuō)，隨著人民監(jiān)督員制度的法制化進(jìn)程加快，逐步實(shí)現(xiàn)人民監(jiān)督員產(chǎn)生方式的外部化是大勢(shì)所趨。

人民監(jiān)督員制度是檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)接受外部監(jiān)督的一項(xiàng)改革創(chuàng)舉，設(shè)立人民監(jiān)督員的根本目的是通過設(shè)立人民監(jiān)督員監(jiān)督程序，有效解決檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查工作部分環(huán)節(jié)外部監(jiān)督機(jī)制不夠健全的問題，促進(jìn)職務(wù)犯罪偵查工作的健康發(fā)展。筆者認(rèn)為，為了確保人民監(jiān)督員制度監(jiān)督目的的真正實(shí)現(xiàn)，提高監(jiān)督工作的質(zhì)量和社會(huì)公信度，實(shí)現(xiàn)人民監(jiān)督員產(chǎn)生方式的外部化，是必要的，也是可行的。關(guān)于人民監(jiān)督員產(chǎn)生方式的外部化的必要性和可行性，已在各地的試點(diǎn)實(shí)踐中得到了進(jìn)一步的印證，本文不再贅述。僅就具體操作中的兩個(gè)具體問題，談兩點(diǎn)意見。

一、人民監(jiān)督員制度的法律背景

我國(guó)《憲法》第二條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。”第二十七條規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。”第四十一條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害。”該條進(jìn)一步從公民的權(quán)利、國(guó)家機(jī)關(guān)的職責(zé)以及要求的角度，重申了公民的監(jiān)督權(quán)。憲法中的上述三條規(guī)定，從一般到具體，既規(guī)定了公民對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的監(jiān)督權(quán)，又規(guī)定了國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員接受監(jiān)督的義務(wù)，同時(shí)，又原則地規(guī)定了公民進(jìn)行監(jiān)督的方式方法。應(yīng)該說(shuō)，憲法對(duì)公民監(jiān)督權(quán)的規(guī)定是明確的、完備的，為人民行使各項(xiàng)權(quán)利提供了可靠的保障，也為檢察機(jī)關(guān)人民監(jiān)督員制度的建立提供了憲法依據(jù)。我國(guó)《刑事訴訟法》第六條規(guī)定：“人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事訴訟，必須依靠群眾，必須以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩。”這一條規(guī)定明確了司法機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事訴訟“必須依靠群眾”，依靠群眾的含義就包括依靠公民對(duì)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。同時(shí)，我國(guó)《人民檢察院組織法》第七條也規(guī)定：“人民檢察院在工作中必須堅(jiān)持實(shí)事求是，貫徹執(zhí)行群眾路線，傾聽群眾意見，接受群眾監(jiān)督。”這是檢察院組織法對(duì)檢察機(jī)關(guān)接受公民監(jiān)督更為清楚、明確、具體的規(guī)定。由上可見，在我國(guó)政治體制中，人民享有廣泛的參政權(quán)和監(jiān)督權(quán)。人民有權(quán)參與各項(xiàng)社會(huì)管理活動(dòng)，有權(quán)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和及其工作人員的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，這是憲法賦予人民群眾的一項(xiàng)法定權(quán)利，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員必須接受人民群眾的監(jiān)督，這是憲法規(guī)定的法定義務(wù)。就檢察機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，檢察工作必須接受人民群眾的監(jiān)督，傾聽群眾意見，而人民監(jiān)督員制度正是檢察機(jī)關(guān)就職務(wù)犯罪案件工作接受人民群眾監(jiān)督、傾聽群眾意見的一種具體方式。這既有憲法這一具有最高法律效力的法律依據(jù)，又有規(guī)制整個(gè)檢察機(jī)關(guān)活動(dòng)原則的組織法的法律依據(jù)。高檢院決定試行人民監(jiān)督員制度是嚴(yán)格依照憲法和人民檢察院組織法的有關(guān)規(guī)定，在檢察職權(quán)范圍內(nèi)，通過有關(guān)規(guī)章制度，把人民群眾依法應(yīng)該享有的、對(duì)檢察工作進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利予以程序化和制度化。

作為監(jiān)督機(jī)關(guān)的人民檢察院享有了對(duì)職務(wù)犯罪的偵查權(quán)、決定逮捕權(quán)、公訴權(quán)，可以依法限制和剝奪犯罪嫌疑人的人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利，那么對(duì)于這種偵查權(quán)如何進(jìn)行有效的監(jiān)督和制約，就成為社會(huì)公眾關(guān)注和檢察機(jī)關(guān)自身必須面對(duì)和解決的問題。檢察機(jī)關(guān)高層在探索從內(nèi)部解決這個(gè)問題，嘗試了加強(qiáng)內(nèi)部紀(jì)檢監(jiān)察、完善偵查制約機(jī)制、開展專項(xiàng)治理活動(dòng)等辦法，但一直不能從根本上得到解決，職務(wù)犯罪案件查辦處理的全過程籠上了一層神秘的面紗，人民群眾對(duì)辦案缺乏理解和信任，給反腐敗工作的深入開展造成諸多不利。因此，“必須研究建立必要的機(jī)制，接受外部的監(jiān)督，唯此，才有利于提高辦案質(zhì)量，并解決‘誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者’的問題”。人民監(jiān)督員制度就是在強(qiáng)化對(duì)檢察工作監(jiān)督的背景下孕育的，通過規(guī)范程序?qū)⑥k理職務(wù)犯罪案件的關(guān)鍵環(huán)節(jié)有效地置于人民群眾監(jiān)督之下，力求通過民眾參與檢察從制度上保證檢察權(quán)特別是職務(wù)犯罪偵查權(quán)的正確行使，防止檢察權(quán)的濫用?！翱茖W(xué)的監(jiān)督依據(jù)應(yīng)當(dāng)從權(quán)力的本質(zhì)中發(fā)生。權(quán)力除了本質(zhì)上具有階級(jí)屬性外，還具有公共屬性。權(quán)力如何行使，理應(yīng)由公眾來(lái)監(jiān)督?！倍?、人民監(jiān)督員制度的價(jià)值

首先，有助于提高司法民主。美國(guó)學(xué)者羅伯特·達(dá)爾在《論民主》一書中認(rèn)為，司法民主根源于以下司法觀念：一是司法權(quán)來(lái)源于人民；二是司法機(jī)關(guān)存在的必要性；三是司法機(jī)關(guān)必須尊重人格尊嚴(yán)和價(jià)值；四是司法權(quán)的有限性；五是以民為本的司法制度才具有生命力。在司法系統(tǒng)內(nèi)引入非法律職業(yè)人員參與司法過程，將大大增加司法制度的開放度和透明度。人民監(jiān)督員制度的建立，意味著在檢察工作中增設(shè)了一條人民群眾直接參與和監(jiān)督檢察工作的新途徑，有利于檢察機(jī)關(guān)接受人民群眾的監(jiān)督，傾聽人民群眾的意見，因而符合我國(guó)社會(huì)主義檢察制度的本質(zhì)要求和發(fā)展方向。檢察權(quán)在本源意義上屬于人民所有，在性質(zhì)上當(dāng)然可以由人民直接地或部分地行使，在具體制度安排上應(yīng)當(dāng)設(shè)置人民直接參與的程序。檢察機(jī)關(guān)和檢察官只是代表人民行使檢察權(quán)，不應(yīng)當(dāng)異化為檢察權(quán)的壟斷者。中外的司法實(shí)踐都證明，由非司法職業(yè)人員(如人民陪審員)與司法職業(yè)人員相結(jié)合，共同行使一定范圍的司法權(quán)，不僅有利于防止司法的專斷、司法權(quán)的濫用和腐敗，而且有利于防范各種外部的不當(dāng)干涉，保證司法的中立、獨(dú)立和公正，樹立司法權(quán)威。西方國(guó)家實(shí)行的陪審制、參審制、陪審團(tuán)制等，民眾參與檢察體制的日本檢察審查會(huì)制度，都值得我們研究與借鑒。

其次，有助于權(quán)力制衡?！耙磺袚碛袡?quán)力的人都易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)?！泵系滤锅F的這句名言，已經(jīng)成為人們熟知的真理，它提醒人們?nèi)魏螜?quán)力均需要監(jiān)督制約，否則權(quán)力就易被濫用。對(duì)權(quán)力的監(jiān)督制約，既需要來(lái)自權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部的，也需要來(lái)自權(quán)力系統(tǒng)外部的。檢察權(quán)也不例外。法律監(jiān)督首先要求監(jiān)督主體對(duì)實(shí)權(quán)強(qiáng)大的國(guó)家機(jī)關(guān)發(fā)揮控制、約束、督促作用，目的在于防止公共權(quán)力的失度行使。當(dāng)國(guó)家機(jī)關(guān)違法、瀆職、腐敗、超越權(quán)力或?yàn)E用公共權(quán)力時(shí)，監(jiān)督主體即要通過監(jiān)督權(quán)力的行使，“以權(quán)力制約權(quán)力”。權(quán)力需要內(nèi)外監(jiān)督，只有內(nèi)部的制約不足以防止權(quán)力被濫用。檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)，是國(guó)家偵查權(quán)的重要組成部分，為了防止其被濫用，必須設(shè)置內(nèi)部與外部的監(jiān)督和制約、訴訟內(nèi)與訴訟外的制約和監(jiān)督。實(shí)行人民監(jiān)督員制度，是檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)向人民群眾尋求監(jiān)督，這是完善檢察權(quán)外部監(jiān)督機(jī)制的大膽改革，其實(shí)質(zhì)是利用社會(huì)權(quán)利來(lái)制約國(guó)家權(quán)力。

最后，有助于保障人權(quán)。人民監(jiān)督員制度，通過制約公訴權(quán)的行使保護(hù)被追訴人的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)的公平正義。通過對(duì)一些冤假錯(cuò)案進(jìn)行分析，我們不難發(fā)現(xiàn)，正是由于檢察機(jī)關(guān)行使公訴權(quán)發(fā)生了偏差，造成人民法院發(fā)生誤判，產(chǎn)生了一些冤假錯(cuò)案。故此，有必要通過人民監(jiān)督員制度來(lái)制約公訴權(quán)的行使。公訴權(quán)制約，就是通過對(duì)公訴權(quán)的行使進(jìn)行檢查和評(píng)判，保證公權(quán)和撤訴權(quán)?！吨腥A人民共和國(guó)刑事訴訟法》第一百四十一條規(guī)定：人民檢察院認(rèn)為犯罪嫌疑人的犯罪事實(shí)已經(jīng)查清，證據(jù)確實(shí)、充分，依法應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)作出起訴決定，按照審判管轄的規(guī)定，向人民法院提起公訴?！盀楸ＷC公訴權(quán)正確行使，立法應(yīng)使公訴權(quán)運(yùn)作的具體程序透明化?！弊鳛楣珯?quán)力的國(guó)家公訴權(quán)不能單純?yōu)榱司S護(hù)國(guó)家利益或保護(hù)被害人而啟動(dòng)，或僅僅為了懲罰被追訴人而運(yùn)作，而必要從有利于國(guó)家利益的角度，通過請(qǐng)求給予被追訴人適當(dāng)?shù)膽土P來(lái)保護(hù)被害人的利益。這是國(guó)家利益、被害人利益和被追訴人利益發(fā)生矛盾的一面。對(duì)國(guó)家和社會(huì)而言，國(guó)家公訴機(jī)關(guān)應(yīng)該代表統(tǒng)治階級(jí)的意志和利益，正確地行使國(guó)家對(duì)犯罪的追訴權(quán)。既要做到懲罰犯罪，保障國(guó)家安全和社會(huì)公共安全，又要注重保護(hù)無(wú)辜，不使無(wú)罪的人錯(cuò)誤地受到刑事追訴；對(duì)被追訴人而言，公訴機(jī)關(guān)既要將真正的犯罪分子訴交法院，又要保障被追訴人的合法權(quán)益；對(duì)被害人而言，公訴權(quán)的運(yùn)用要達(dá)到保護(hù)國(guó)家社會(huì)的整體利益與被害人個(gè)人利益的統(tǒng)一，同時(shí)要盡量避免被害人因受損害的利益在刑事追訴活動(dòng)中得不到保護(hù)而再次受害。

提綱

結(jié)合當(dāng)前檢察工作實(shí)際，保證檢察權(quán)特別是職務(wù)犯罪偵查權(quán)的正確行使，最高人民檢察院依據(jù)有關(guān)法律，制定并頒布了《最高人民檢察院關(guān)于人民檢察院直接受理偵查案件實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》，實(shí)行人民監(jiān)督員制度，接受外部監(jiān)督，維護(hù)社會(huì)公平正義，切實(shí)體現(xiàn)憲法關(guān)于一切國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員必須傾聽人民的意見和建議的原則精神。

本文從人民監(jiān)督員制度對(duì)于被追訴人、公眾和司法三方面的積極意義來(lái)理解其價(jià)值，指出人民監(jiān)督員制度的價(jià)值在于維護(hù)被追訴人的合法權(quán)益，提高公眾的法律素養(yǎng)和創(chuàng)造一個(gè)民主、公平的法治環(huán)境。并提出我國(guó)人民監(jiān)督員制度設(shè)計(jì)上的缺陷，主要表現(xiàn)在人員組成、任職期限，監(jiān)督案件，是否能夠調(diào)閱與案件有關(guān)的材料和證據(jù)，人民監(jiān)督員表達(dá)意見書的效力，監(jiān)督方式，人民監(jiān)督員監(jiān)督工作的保障幾個(gè)方面，由于人民監(jiān)督員制度還處于試點(diǎn)過程，缺乏實(shí)證資料，本文從學(xué)理的角度對(duì)人民監(jiān)督員制度在技術(shù)層面上提出完善意見，針對(duì)其缺陷提出完善措施。

人民監(jiān)督員制度的完善和發(fā)展是一個(gè)漫長(zhǎng)的過程，只有在不斷深入總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和廣泛調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，由國(guó)家立法機(jī)構(gòu)出臺(tái)相關(guān)法律，落實(shí)相關(guān)配套制度，實(shí)現(xiàn)人民監(jiān)督員制度的規(guī)范化、法定化，才能在司法實(shí)踐上發(fā)揮更大的作用。

論文摘要：最高人民檢察院為了保證檢察權(quán)特別是職務(wù)犯罪偵查權(quán)的正確行使，依據(jù)相關(guān)法律，結(jié)合檢察工作實(shí)際，決定實(shí)行人民監(jiān)督員制度，接受外部的監(jiān)督。人民監(jiān)督員制度的精髓在于強(qiáng)化司法的民主性，其價(jià)值在于維護(hù)被追訴人的合法權(quán)益、提高公眾的法律素養(yǎng)和創(chuàng)造一個(gè)民主、公平的法治環(huán)境。本文從人民監(jiān)督員制度對(duì)被追訴的價(jià)值，對(duì)公眾的價(jià)值，對(duì)司法的的價(jià)值，三方面分析了人民監(jiān)督員制度的價(jià)值，并指出人民監(jiān)督員制度在人員組成，任職期限方面，監(jiān)督案件范圍方面，調(diào)閱與案件有關(guān)的材料和證據(jù)方面，表達(dá)意見書的效力方面，監(jiān)督的方式方面，監(jiān)督工作保障方面存在設(shè)計(jì)缺陷，并引發(fā)了關(guān)于完善我國(guó)現(xiàn)行人民監(jiān)督員制度的思考，認(rèn)識(shí)到人民監(jiān)督員制度作為我國(guó)一種新型制度，它的完善和發(fā)展還有一個(gè)漫長(zhǎng)的過程，只有通過深入總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和廣泛調(diào)查研究，實(shí)現(xiàn)人民監(jiān)督員制度的規(guī)范化、法定化，才能更好地發(fā)揮它的監(jiān)督制約作用。

關(guān)鍵詞：人民監(jiān)督員，價(jià)值，完善

人民監(jiān)督員制度，是按照有關(guān)規(guī)定產(chǎn)生的人民監(jiān)督員，代表人民群眾，依照憲法賦予的權(quán)利，獨(dú)立地對(duì)檢察機(jī)關(guān)部分案件行使監(jiān)督權(quán)，以促進(jìn)公正執(zhí)法的一項(xiàng)民主監(jiān)督程序。在實(shí)踐中，該制度形成了自身的基本特征，即監(jiān)督性質(zhì)的民主性、監(jiān)督機(jī)制的獨(dú)立性、監(jiān)督功能的預(yù)防性、監(jiān)督手段的直接性、監(jiān)督方式的多樣性。這些特征使該制度區(qū)別于其它的監(jiān)督（如黨委的監(jiān)督、人大的監(jiān)督、政協(xié)的監(jiān)督、輿論的監(jiān)督等），彰顯出獨(dú)特的自身價(jià)值和法制功能。

一、監(jiān)督性質(zhì)的民主性是人民監(jiān)督員制度的本質(zhì)特征

人民監(jiān)督員制度是人民群眾通過人民監(jiān)督員對(duì)檢察機(jī)關(guān)直接行使監(jiān)督權(quán)的新途徑，體現(xiàn)了人民群眾當(dāng)家作主的精神，其制度來(lái)源于我國(guó)憲法確立的社會(huì)主義民主集中制。民主集中制是憲法規(guī)定的國(guó)家機(jī)關(guān)組織活動(dòng)原則，反映了我國(guó)人民代表大會(huì)制度下人民與國(guó)家、國(guó)家機(jī)關(guān)間（包括上下級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)間）的關(guān)系。民主集中制也是檢察機(jī)關(guān)組織活動(dòng)的原則，因此，民主集中制也就成為，確立反映人民群眾與檢察機(jī)關(guān)關(guān)系的人民監(jiān)督員制度的法律依據(jù)之一。人民監(jiān)督員制度在我國(guó)監(jiān)督體系中，屬于民主監(jiān)督的范疇。這種監(jiān)督的民主性，首先體現(xiàn)在人民監(jiān)督員是代表人民群眾對(duì)檢察工作的監(jiān)督。雖然現(xiàn)行法律上還未明確規(guī)定人民監(jiān)督員制度，但是我們可以從《憲法》第二條“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”、“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”和第二十七條“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)”的規(guī)定，找到實(shí)行這項(xiàng)民主監(jiān)督制度的法律依據(jù)。其次，在制度的設(shè)計(jì)上也體現(xiàn)了民主性的本質(zhì)特征。一是以會(huì)議的形式對(duì)監(jiān)督案件進(jìn)行評(píng)議；二是人民監(jiān)督員評(píng)議案件實(shí)行票決制，表決意見以多數(shù)票為準(zhǔn)；三是每次會(huì)議推選一名主持人，輪流主持；四是少數(shù)意見也一并記錄在案，供檢察長(zhǎng)和檢委會(huì)審查。再次，民主性還體現(xiàn)在人民監(jiān)督員組成的廣泛性上。人民監(jiān)督員經(jīng)過機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位推薦，來(lái)自不同的崗位，不同的階層，有著不同的身份，具有廣泛的代表性。正因人民監(jiān)督員制度的民主性，使得這項(xiàng)制度贏得了社會(huì)公信力，得到了社會(huì)各界的認(rèn)可。

人民監(jiān)督員的民主監(jiān)督與人大的監(jiān)督不同。人大的監(jiān)督是權(quán)力監(jiān)督，人大及其常委會(huì)對(duì)監(jiān)督對(duì)象行使監(jiān)督權(quán)時(shí)，所作出的決議、決定具有強(qiáng)制性，被監(jiān)督對(duì)象必須執(zhí)行。人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見不具有強(qiáng)制性。人民監(jiān)督員的民主監(jiān)督與政協(xié)的監(jiān)督不同。民主監(jiān)督不是政協(xié)監(jiān)督的專用名詞，政協(xié)的民主監(jiān)督是指派的監(jiān)督，其監(jiān)督的主體是派。而人民監(jiān)督員的民主監(jiān)督是指人民群眾的監(jiān)督，監(jiān)督的主體是廣大人民群眾。

二、監(jiān)督機(jī)制的獨(dú)立性是人民監(jiān)督員制度的程序特征

人民監(jiān)督員制度的建立，是現(xiàn)行檢察制度基本框架內(nèi)的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，“新”就新在其自身機(jī)制的獨(dú)立性。主要體現(xiàn)在五個(gè)方面：一是程序設(shè)計(jì)上的獨(dú)立性。它是檢察機(jī)關(guān)辦案過程中的一個(gè)獨(dú)立環(huán)節(jié)，既不影響檢察權(quán)的獨(dú)立行使，又不與檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督或其它監(jiān)督機(jī)制混同，是一種獨(dú)立的程序性監(jiān)督。二是監(jiān)督運(yùn)行方式的獨(dú)立性。（1）人民監(jiān)督員評(píng)議案件時(shí)，案件承辦檢察官只介紹案情和適用法律的情況，不參加評(píng)議案件；（2）檢察機(jī)關(guān)的其它人員，除擔(dān)任記錄的工作人員外，也不參加旁聽；（3）人民監(jiān)督員評(píng)議案件獨(dú)立發(fā)表意見。三是人民監(jiān)督員地位的獨(dú)立性。人民監(jiān)督員不依附于任何單位或組織，站在客觀公正的立場(chǎng)上獨(dú)立評(píng)議案件。既不站在當(dāng)事人一邊，也不站在檢察機(jī)關(guān)一邊。四是表決結(jié)果的獨(dú)立性。評(píng)議表決意見直接送檢察長(zhǎng)審查或進(jìn)入檢委會(huì)，不需其它環(huán)節(jié)的審批。五是人民監(jiān)督員身份的獨(dú)立性，可以以監(jiān)督員名義應(yīng)邀列席檢委會(huì)或參加有關(guān)執(zhí)法檢查。六是監(jiān)督形式具有獨(dú)立性，是來(lái)自檢察機(jī)關(guān)以外的外部監(jiān)督。

摘要:人民監(jiān)督員制度的民主性、獨(dú)立性、預(yù)防性、直接性、多樣性的功能特征,對(duì)于促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)公正執(zhí)法,限制權(quán)利濫用有著不可替代的積極作用,有待于我們?cè)趯?shí)踐中不斷研究和探索,逐步完善其功能。

關(guān)鍵詞:檢察機(jī)關(guān);人民監(jiān)督員制度;功能特征

目前,檢察機(jī)關(guān)試行的人民監(jiān)督員制度,作為促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)公正執(zhí)法的一項(xiàng)民主監(jiān)督程序,他與檢察機(jī)關(guān)所接受的任何一項(xiàng)監(jiān)督相比,都具有其獨(dú)到的特征,隨著試點(diǎn)工作的逐步深入,其自身的價(jià)值功能也不斷彰顯。突出體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

一、民主性

人民監(jiān)督員制度在我國(guó)的監(jiān)督體系中,屬于民主監(jiān)督的范疇,體現(xiàn)了人民群眾當(dāng)家作主的精神,符合憲法規(guī)定的民主集中制原則,反映了我國(guó)人民代表大會(huì)制度下人民與國(guó)家、國(guó)家機(jī)關(guān)間的關(guān)系,也是檢察機(jī)關(guān)組織活動(dòng)的原則。這種監(jiān)督的民主性主要表現(xiàn)為:

1、人民監(jiān)督員是代表人民群眾對(duì)檢察工作的監(jiān)督。雖然人民監(jiān)督員制度還沒有得到法律的認(rèn)可,但我國(guó)《憲法》就已明確“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”、“人民依照法律規(guī)定,通過各種途徑和形式,管理國(guó)家事務(wù),管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè),管理社會(huì)事務(wù)”?！稇椃ā返诙邨l還規(guī)定“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持,經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系,傾聽人民的意見和建議,接受人民的監(jiān)督,努力為人民服務(wù)”。

自人民監(jiān)督員制度試行以來(lái)，經(jīng)過近一年的實(shí)踐，其重要性和必要性日漸突現(xiàn)，并顯示了強(qiáng)大的生命力。但由于一個(gè)新生事物的出現(xiàn)不可避免帶有其不完善的缺陷，所以人們對(duì)其認(rèn)識(shí)同樣需要一個(gè)逐步深化、由不自覺到自覺的漸進(jìn)過程，下面僅就個(gè)人認(rèn)識(shí)發(fā)表以下拙見：

一、檢察機(jī)關(guān)與人民監(jiān)督員的關(guān)系

檢察機(jī)關(guān)與人民監(jiān)督員二者就是一種制約與被制衡的統(tǒng)一體，所謂制約是指人民監(jiān)督員是監(jiān)督者，行使的是監(jiān)督權(quán)，檢察機(jī)關(guān)處于被監(jiān)督的地位，是接受制衡的對(duì)象。在這里要克服兩種偏見：一是要克服將二者看作對(duì)立關(guān)系的偏見，否則檢察人員會(huì)出現(xiàn)逆反心理，對(duì)這一制度的實(shí)施產(chǎn)生抵觸；二是克服將二者認(rèn)為是配合關(guān)系的偏見，否則檢察人員將產(chǎn)生利用心態(tài)，失去制度應(yīng)有的監(jiān)督作用。所謂統(tǒng)一體是二者要共同承擔(dān)起依法懲治犯罪、保障人權(quán)、公正執(zhí)法的責(zé)任，但不應(yīng)將二者關(guān)系變成一家人、說(shuō)一家話，而應(yīng)看作為促進(jìn)法治建設(shè)的同路人，是講法律話的共言人。

二、檢察機(jī)關(guān)與人民監(jiān)督員的權(quán)力

依法獨(dú)立行使檢察權(quán)是憲法賦予檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力，檢察機(jī)關(guān)享有對(duì)案件的終結(jié)權(quán)，最終檢察機(jī)關(guān)要對(duì)案件的質(zhì)量負(fù)責(zé)，對(duì)具體案件的法律效果、社會(huì)效果、政治效果負(fù)責(zé)，所以檢察機(jī)關(guān)一方面要重視、尊重人民監(jiān)督員的意見，使這一制度不流于形式，另一方面又要嚴(yán)格依法辦案。人民監(jiān)督員的權(quán)力體現(xiàn)為對(duì)檢察機(jī)關(guān)及所辦案件的制約權(quán)、建議權(quán)、請(qǐng)求復(fù)核權(quán)、提請(qǐng)人大否決權(quán)，只有明確了二者的職權(quán)才能擺正各自的位置、行使好各自的權(quán)力。

三、檢察機(jī)關(guān)與人民監(jiān)督員的體系

一、人民監(jiān)督員制度的法律背景

我國(guó)《憲法》第二條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！钡诙邨l規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。”第四十一條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害?！痹摋l進(jìn)一步從公民的權(quán)利、國(guó)家機(jī)關(guān)的職責(zé)以及要求的角度，重申了公民的監(jiān)督權(quán)。憲法中的上述三條規(guī)定，從一般到具體，既規(guī)定了公民對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的監(jiān)督權(quán)，又規(guī)定了國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員接受監(jiān)督的義務(wù)，同時(shí)，又原則地規(guī)定了公民進(jìn)行監(jiān)督的方式方法。應(yīng)該說(shuō)，憲法對(duì)公民監(jiān)督權(quán)的規(guī)定是明確的、完備的，為人民行使各項(xiàng)權(quán)利提供了可靠的保障，也為檢察機(jī)關(guān)人民監(jiān)督員制度的建立提供了憲法依據(jù)。我國(guó)《刑事訴訟法》第六條規(guī)定：“人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事訴訟，必須依靠群眾，必須以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩?！边@一條規(guī)定明確了司法機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事訴訟“必須依靠群眾”，依靠群眾的含義就包括依靠公民對(duì)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。同時(shí)，我國(guó)《人民檢察院組織法》第七條也規(guī)定：“人民檢察院在工作中必須堅(jiān)持實(shí)事求是，貫徹執(zhí)行群眾路線，傾聽群眾意見，接受群眾監(jiān)督?！边@是檢察院組織法對(duì)檢察機(jī)關(guān)接受公民監(jiān)督更為清楚、明確、具體的規(guī)定。由上可見，在我國(guó)政治體制中，人民享有廣泛的參政權(quán)和監(jiān)督權(quán)。人民有權(quán)參與各項(xiàng)社會(huì)管理活動(dòng)，有權(quán)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和及其工作人員的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，這是憲法賦予人民群眾的一項(xiàng)法定權(quán)利，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員必須接受人民群眾的監(jiān)督，這是憲法規(guī)定的法定義務(wù)。就檢察機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，檢察工作必須接受人民群眾的監(jiān)督，傾聽群眾意見，而人民監(jiān)督員制度正是檢察機(jī)關(guān)就職務(wù)犯罪案件工作接受人民群眾監(jiān)督、傾聽群眾意見的一種具體方式。這既有憲法這一具有最高法律效力的法律依據(jù)，又有規(guī)制整個(gè)檢察機(jī)關(guān)活動(dòng)原則的組織法的法律依據(jù)。高檢院決定試行人民監(jiān)督員制度是嚴(yán)格依照憲法和人民檢察院組織法的有關(guān)規(guī)定，在檢察職權(quán)范圍內(nèi)，通過有關(guān)規(guī)章制度，把人民群眾依法應(yīng)該享有的、對(duì)檢察工作進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利予以程序化和制度化。

作為監(jiān)督機(jī)關(guān)的人民檢察院享有了對(duì)職務(wù)犯罪的偵查權(quán)、決定逮捕權(quán)、公訴權(quán)，可以依法限制和剝奪犯罪嫌疑人的人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利，那么對(duì)于這種偵查權(quán)如何進(jìn)行有效的監(jiān)督和制約，就成為社會(huì)公眾關(guān)注和檢察機(jī)關(guān)自身必須面對(duì)和解決的問題。檢察機(jī)關(guān)高層在探索從內(nèi)部解決這個(gè)問題，嘗試了加強(qiáng)內(nèi)部紀(jì)檢監(jiān)察、完善偵查制約機(jī)制、開展專項(xiàng)治理活動(dòng)等辦法，但一直不能從根本上得到解決，職務(wù)犯罪案件查辦處理的全過程籠上了一層神秘的面紗，人民群眾對(duì)辦案缺乏理解和信任，給反腐敗工作的深入開展造成諸多不利。因此，“必須研究建立必要的機(jī)制，接受外部的監(jiān)督，唯此，才有利于提高辦案質(zhì)量，并解決‘誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者’的問題”。人民監(jiān)督員制度就是在強(qiáng)化對(duì)檢察工作監(jiān)督的背景下孕育的，通過規(guī)范程序?qū)⑥k理職務(wù)犯罪案件的關(guān)鍵環(huán)節(jié)有效地置于人民群眾監(jiān)督之下，力求通過民眾參與檢察從制度上保證檢察權(quán)特別是職務(wù)犯罪偵查權(quán)的正確行使，防止檢察權(quán)的濫用?！翱茖W(xué)的監(jiān)督依據(jù)應(yīng)當(dāng)從權(quán)力的本質(zhì)中發(fā)生。權(quán)力除了本質(zhì)上具有階級(jí)屬性外，還具有公共屬性。權(quán)力如何行使，理應(yīng)由公眾來(lái)監(jiān)督?！?/p>

二、人民監(jiān)督員制度的價(jià)值

首先，有助于提高司法民主。美國(guó)學(xué)者羅伯特·達(dá)爾在《論民主》一書中認(rèn)為，司法民主根源于以下司法觀念：一是司法權(quán)來(lái)源于人民；二是司法機(jī)關(guān)存在的必要性；三是司法機(jī)關(guān)必須尊重人格尊嚴(yán)和價(jià)值；四是司法權(quán)的有限性；五是以民為本的司法制度才具有生命力。在司法系統(tǒng)內(nèi)引入非法律職業(yè)人員參與司法過程，將大大增加司法制度的開放度和透明度。人民監(jiān)督員制度的建立，意味著在檢察工作中增設(shè)了一條人民群眾直接參與和監(jiān)督檢察工作的新途徑，有利于檢察機(jī)關(guān)接受人民群眾的監(jiān)督，傾聽人民群眾的意見，因而符合我國(guó)社會(huì)主義檢察制度的本質(zhì)要求和發(fā)展方向。檢察權(quán)在本源意義上屬于人民所有，在性質(zhì)上當(dāng)然可以由人民直接地或部分地行使，在具體制度安排上應(yīng)當(dāng)設(shè)置人民直接參與的程序。檢察機(jī)關(guān)和檢察官只是代表人民行使檢察權(quán)，不應(yīng)當(dāng)異化為檢察權(quán)的壟斷者。中外的司法實(shí)踐都證明，由非司法職業(yè)人員(如人民陪審員)與司法職業(yè)人員相結(jié)合，共同行使一定范圍的司法權(quán)，不僅有利于防止司法的專斷、司法權(quán)的濫用和腐敗，而且有利于防范各種外部的不當(dāng)干涉，保證司法的中立、獨(dú)立和公正，樹立司法權(quán)威。西方國(guó)家實(shí)行的陪審制、參審制、陪審團(tuán)制等，民眾參與檢察體制的日本檢察審查會(huì)制度，都值得我們研究與借鑒。

其次，有助于權(quán)力制衡?！耙磺袚碛袡?quán)力的人都易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)?！泵系滤锅F的這句名言，已經(jīng)成為人們熟知的真理，它提醒人們?nèi)魏螜?quán)力均需要監(jiān)督制約，否則權(quán)力就易被濫用。對(duì)權(quán)力的監(jiān)督制約，既需要來(lái)自權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部的，也需要來(lái)自權(quán)力系統(tǒng)外部的。檢察權(quán)也不例外。法律監(jiān)督首先要求監(jiān)督主體對(duì)實(shí)權(quán)強(qiáng)大的國(guó)家機(jī)關(guān)發(fā)揮控制、約束、督促作用，目的在于防止公共權(quán)力的失度行使。當(dāng)國(guó)家機(jī)關(guān)違法、瀆職、腐敗、超越權(quán)力或?yàn)E用公共權(quán)力時(shí)，監(jiān)督主體即要通過監(jiān)督權(quán)力的行使，“以權(quán)力制約權(quán)力”。權(quán)力需要內(nèi)外監(jiān)督，只有內(nèi)部的制約不足以防止權(quán)力被濫用。檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)，是國(guó)家偵查權(quán)的重要組成部分，為了防止其被濫用，必須設(shè)置內(nèi)部與外部的監(jiān)督和制約、訴訟內(nèi)與訴訟外的制約和監(jiān)督。實(shí)行人民監(jiān)督員制度，是檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)向人民群眾尋求監(jiān)督，這是完善檢察權(quán)外部監(jiān)督機(jī)制的大膽改革，其實(shí)質(zhì)是利用社會(huì)權(quán)利來(lái)制約國(guó)家權(quán)力。

摘要:人民監(jiān)督員制度是人民檢察院在能否有效地打擊職務(wù)犯罪的質(zhì)疑中產(chǎn)生的，雖然人民檢察院如今已基本不再行使自偵權(quán)力，但新修訂的《檢察院組織法》明確規(guī)定了人民監(jiān)督員制度，因此，人民監(jiān)督員制度仍有存在的必要，然而需要對(duì)其進(jìn)行改革。人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍應(yīng)當(dāng)確定為人民檢察院針對(duì)所有案件的不起訴決定。為了保障人民監(jiān)督員的人民性，人民監(jiān)督員應(yīng)當(dāng)從有選舉權(quán)的公民中隨機(jī)抽選產(chǎn)生。最后，有必要賦予人民監(jiān)督員監(jiān)督的強(qiáng)制效力。

關(guān)鍵詞:人民監(jiān)督員;監(jiān)督范圍;選任制度;監(jiān)督效力

一、人民監(jiān)督員制度的困境與新發(fā)展

2003年10月，中華人民共和國(guó)最高人民檢察院《關(guān)于人民檢察院直接受理偵查案件實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定(試行)》，并在黨中央和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下開始了人民監(jiān)督員制度的試點(diǎn)工作，我國(guó)人民監(jiān)督員制度實(shí)踐就此拉開了序幕。最高人民檢察院的文件表明了人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督范圍僅限于人民檢察院辦理的自偵案件。如此限定人民監(jiān)督員制度監(jiān)督的范圍可以說(shuō)是不合理的。人民監(jiān)督員制度，顧名思義就是由一般社會(huì)成員親自參與司法活動(dòng)，對(duì)人民檢察院行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督制約，但是這樣的制約何以僅僅限于人民檢察院辦理的自偵案件。然而，結(jié)合當(dāng)時(shí)的社會(huì)背景可以發(fā)現(xiàn)，這樣特定監(jiān)督的范圍是由人民監(jiān)督員制度設(shè)立的目的所決定的。當(dāng)時(shí)，我國(guó)憲法明確規(guī)定人民檢察院是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，人民檢察院對(duì)于職務(wù)犯罪案件享有自偵、自捕、自訴的“一條龍”式的審前權(quán)力，這樣一種封閉的權(quán)力既缺乏其他權(quán)力機(jī)關(guān)的有效制約，也缺乏必要的外部監(jiān)督，極易產(chǎn)生濫權(quán)的情形。而且當(dāng)時(shí)檢察機(jī)關(guān)反腐效果并不理想，開展的反腐活動(dòng)也多是“雷聲大，雨點(diǎn)小”，社會(huì)公眾對(duì)于人民檢察院在如此的權(quán)力配置下能否有效地發(fā)揮打擊職務(wù)犯罪的作用以及是否能夠公正地實(shí)施法律產(chǎn)生了質(zhì)疑。為了回應(yīng)這樣的質(zhì)疑，最高人民檢察院提出了人民監(jiān)督員制度的試點(diǎn)改革，可以說(shuō)，人民監(jiān)督員制度的產(chǎn)生是最高人民檢察院對(duì)社會(huì)呼聲的一種被動(dòng)回應(yīng)，如此也不難解釋為何人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督范圍僅限于人民檢察院辦理的自偵案件。人民監(jiān)督員制度幾經(jīng)發(fā)展，但是監(jiān)督范圍卻一直限于人民檢察院辦理的自偵案件，在2015年12月的《最高人民檢察院關(guān)于人民監(jiān)督員監(jiān)督工作的規(guī)定》第一條就明確規(guī)定“加強(qiáng)對(duì)人民檢察院辦理直接受理立案?jìng)刹榘讣ぷ鞯谋O(jiān)督”的目的。但隨著司法體制改革的深化，《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》(以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》)的通過與《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱《刑訴法》)的修改，與職務(wù)違法犯罪有關(guān)的案件已經(jīng)轉(zhuǎn)由國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)辦理，盡管新《刑訴法》保留了部分職務(wù)犯罪案件由人民檢察院自行偵查，但是這樣的權(quán)力顯然已經(jīng)淪為一種“文本權(quán)力”，基本沒有適用的余地。人民檢察院已經(jīng)基本不再辦理自偵案件，因此，人民監(jiān)督員制度的設(shè)立基礎(chǔ)已經(jīng)基本喪失，人民監(jiān)督員制度是否還有必要存在已成為一種當(dāng)然的質(zhì)疑。然而，新修訂的《中華人民共和國(guó)檢察院組織法》(以下簡(jiǎn)稱《檢察院組織法》)無(wú)疑否定了這樣的質(zhì)疑，與新《刑訴法》同時(shí)的《檢察院組織法》第27條明確規(guī)定:人民監(jiān)督員對(duì)人民檢察院的辦案活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督。這是人民監(jiān)督員制度第一次從人民檢察院自我限權(quán)上升到法律層次的監(jiān)督措施，其實(shí)施也具備了法律的保障?！稒z察院組織法》的修改對(duì)關(guān)于人民監(jiān)督員制度是否有存在的必要的討論起到“一錘定音”的效果，人民監(jiān)督員制度還將繼續(xù)得以實(shí)施。但是《檢察院組織法》第27條僅僅原則性地規(guī)定了人民監(jiān)督員依照規(guī)定對(duì)人民檢察院的辦案活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督，并沒有進(jìn)一步對(duì)人民監(jiān)督員制度予以細(xì)化規(guī)定，而所謂的“依照規(guī)定”也并不能起到指導(dǎo)性的作用，一方面能夠與《監(jiān)察法》以及新《刑訴法》銜接的新規(guī)定并沒有出臺(tái)，而之前的規(guī)定在新的司法環(huán)境中又基本不具有適用的可能性。在新的具體規(guī)定出臺(tái)之前，有必要重新探討與檢視人民監(jiān)督員制度，從而完善人民監(jiān)督員制度，使人民監(jiān)督員制度在新的司法環(huán)境中充分發(fā)揮其作用。其中有三個(gè)問題亟待探討:其一，人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍;其二，人民監(jiān)督員的選任;其三，強(qiáng)化人民監(jiān)督員的監(jiān)督效力。

二、人民監(jiān)督員制度監(jiān)督的范圍重構(gòu)

《監(jiān)察法》的出臺(tái)以及新修訂《刑訴法》的通過，對(duì)人民監(jiān)督員制度最大的沖擊就是人民監(jiān)督員監(jiān)督的對(duì)象已經(jīng)不復(fù)存在。根據(jù)中華人民共和國(guó)最高人民檢察院的《最高人民檢察院關(guān)于人民監(jiān)督員監(jiān)督工作的規(guī)定》第二條，人民監(jiān)督員監(jiān)督的范圍為人民檢察院辦理直接受理立案?jìng)刹榘讣谐霈F(xiàn)的11種情形①。如今，人民檢察院已經(jīng)基本不再辦理直接受理立案?jìng)刹榘讣?，如果繼續(xù)沿用上述規(guī)定的監(jiān)督范圍，那么人民監(jiān)督員制度無(wú)疑就會(huì)成為一種名存實(shí)亡的制度。因此，有必要重新構(gòu)建人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍。對(duì)于人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍，學(xué)界也有相應(yīng)的討論，其中主要存在兩種觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍不再僅限于某種案件類型或是某一辦案階段，檢察機(jī)關(guān)的“監(jiān)督、審查、追訴”三方面的職權(quán)都應(yīng)納入人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍，但應(yīng)當(dāng)針對(duì)存在較大爭(zhēng)議的或社會(huì)影響較大的案件。［1］另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍為檢察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪的起訴活動(dòng)，包括提起公訴與不提起公訴，并將由監(jiān)察委調(diào)查終結(jié)后移送到檢察機(jī)關(guān)起訴的案件作為監(jiān)督的重點(diǎn)。［2］筆者認(rèn)為上訴兩種觀點(diǎn)皆存在一定的局限性，第一種設(shè)想將檢察機(jī)關(guān)的“監(jiān)督、審查、追訴”三方面的職權(quán)都納入人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍無(wú)疑過于寬泛，缺乏科學(xué)性與可操作性。人民監(jiān)督員的設(shè)立是為了解決檢察機(jī)關(guān)的部分權(quán)力缺乏必要的外部制約與監(jiān)督，例如:監(jiān)察體制改革前，人民檢察院對(duì)于職務(wù)犯罪案件的立案，采取監(jiān)視居住的強(qiáng)制措施，進(jìn)行搜查、扣押、凍結(jié)等偵查行為的權(quán)力都是缺乏必要外部制約與監(jiān)督的。而監(jiān)察體制改革后，檢察機(jī)關(guān)行使的部分權(quán)力已經(jīng)變?yōu)閷?duì)其他機(jī)關(guān)的監(jiān)督與制約，對(duì)于這樣的權(quán)力實(shí)屬缺乏由人民監(jiān)督員進(jìn)行監(jiān)督的必要。經(jīng)驗(yàn)告訴我們“管得越多”就等于“什么都管不了”，將人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍擴(kuò)大至“監(jiān)督、審查、追訴”很可能導(dǎo)致人民監(jiān)督員什么都監(jiān)督不了。而且將監(jiān)督范圍如此擴(kuò)大，人民監(jiān)督員對(duì)許多情形都缺乏必要的發(fā)現(xiàn)機(jī)制，就如之前的人民監(jiān)督員制度雖然規(guī)定對(duì)人民檢察院辦理直接受理立案?jìng)刹榘讣霈F(xiàn)的11種情形進(jìn)行監(jiān)督，但是由于缺乏必要的發(fā)現(xiàn)機(jī)制，其中很多情形都缺乏實(shí)際操作性，擴(kuò)大至上述的監(jiān)督范圍也可能重蹈覆轍。該學(xué)界學(xué)者也認(rèn)識(shí)到了這樣的問題，并提出人民監(jiān)督員監(jiān)督的案件限于存在較大爭(zhēng)議的或社會(huì)影響較大的案件。確實(shí)，這可以過濾掉大部分案件，減輕人民監(jiān)督員不必要的負(fù)擔(dān)，又使人民檢察院可以得到更大范圍的監(jiān)督。但是這也帶來(lái)一個(gè)問題，“存在較大爭(zhēng)議”與“社會(huì)影響較大”究竟應(yīng)當(dāng)如何予以判斷，以及應(yīng)當(dāng)由誰(shuí)進(jìn)行判斷。首先人民監(jiān)督員的性質(zhì)決定人民監(jiān)督員并不會(huì)常駐人民檢察院，因此，判斷主體不可能是人民監(jiān)督員，那么這種判斷無(wú)疑又回到了人民檢察院，在判斷標(biāo)準(zhǔn)不明確的情況下，其結(jié)果就是人民檢察院挑揀案件由人民監(jiān)督員監(jiān)督。果真如此，人民監(jiān)督員制度不僅不能夠起到監(jiān)督的作用，反而會(huì)成為人民檢察院行使職權(quán)的背書。因此，將人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍擴(kuò)大至“監(jiān)督、審查、追訴”三方面的職權(quán)不僅沒有必要，也缺乏實(shí)際操作性。第二種將人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍限于檢察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪的起訴活動(dòng)的設(shè)想雖然很好地承接了之前的人民監(jiān)督員制度監(jiān)督的范圍，但如此并不能完全發(fā)揮人民監(jiān)督員應(yīng)有之作用。一方面，將監(jiān)督范圍僅僅限于檢察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪的起訴活動(dòng)過于狹隘，這無(wú)可避免地需要解決一個(gè)問題，檢察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪的起訴活動(dòng)與一般犯罪的起訴活動(dòng)有何實(shí)質(zhì)性的區(qū)別，因此需要對(duì)職務(wù)犯罪的起訴活動(dòng)進(jìn)行專門的監(jiān)督?在筆者看來(lái)，這樣的區(qū)別并不存在。另一方面，將人民檢察院對(duì)職務(wù)犯罪提起公訴的活動(dòng)也納入監(jiān)督范圍缺乏必要性，人民檢察院提起公訴的活動(dòng)并不具有終局性，其仍然需要接受人民法院的制約，實(shí)屬缺乏由人民監(jiān)督員監(jiān)督的必要。筆者認(rèn)為，在深化司法體制改革的今天，人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍應(yīng)當(dāng)設(shè)置為人民檢察院針對(duì)所有案件的不起訴決定。首先，在重構(gòu)人民監(jiān)督員制度成為必然的今天必須破除先前規(guī)定的桎梏，其監(jiān)督范圍不應(yīng)再限于人民檢察院辦理職務(wù)犯罪的相關(guān)活動(dòng)。人民監(jiān)督員制度的核心應(yīng)當(dāng)是解決人民檢察院的部分權(quán)力缺乏必要的外部監(jiān)督與制約的問題。在不起訴決定上，人民檢察院不僅在處理職務(wù)犯罪中缺乏外部的監(jiān)督與制約，在處理一般犯罪中也是如此。盡管針對(duì)不起訴決定我國(guó)《刑訴法》第179條規(guī)定了公安機(jī)關(guān)的復(fù)議、復(fù)核程序，180條規(guī)定了被害人的申訴程序，以及181條規(guī)定的被不起訴人的申訴程序，但是這些程序都為檢察機(jī)關(guān)所主導(dǎo)，都沒有解決人民檢察院的不起訴決定缺乏外部監(jiān)督與制約。其次，新《刑訴法》將認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度納入我國(guó)刑事訴訟法律體系之中，這一改革必然帶來(lái)人民檢察院在公訴活動(dòng)享有更大的自由裁量權(quán)，因此也更有必要對(duì)其公訴活動(dòng)予以監(jiān)督。并且新《刑訴法》第182條賦予了人民檢察院一種新的不起訴權(quán)力。盡管該條為防止濫用，規(guī)定了最高人民檢察院的核準(zhǔn)程序，但是這樣的核準(zhǔn)程序依然是一種內(nèi)部的監(jiān)督制約，并不能抹殺外部監(jiān)督的必要。最后，對(duì)人民檢察院的不起訴活動(dòng)由社會(huì)公眾組成的組織進(jìn)行監(jiān)督也有其先例，并且其取得了很好的效果。例如:日本為了制約檢察官所享有的巨大公訴權(quán)，尤其是檢察機(jī)關(guān)享有的巨大的追訴裁量權(quán)，實(shí)行了檢察審查會(huì)制度。而檢察審查會(huì)最主要的功能就是審查確認(rèn)檢察機(jī)關(guān)所做出的不起訴決定是否正當(dāng)。［3］日本檢察審查會(huì)在監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)公訴權(quán)方面發(fā)揮了巨大的作用，并且為了更好地發(fā)揮檢察審查會(huì)的作用，日本國(guó)會(huì)在2004年通過了對(duì)檢察審查會(huì)的改革議案，強(qiáng)化了日本檢察審查會(huì)的監(jiān)督效果。我國(guó)同樣面臨著檢察機(jī)關(guān)公訴權(quán)缺乏外部監(jiān)督的困境，在改革我國(guó)人民監(jiān)督員制度時(shí)，有必要借鑒和吸收日本檢察審查會(huì)的成果，將人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍界定為審查檢察機(jī)關(guān)所做出的不起訴決定是否正當(dāng)，以完善我國(guó)人民監(jiān)督員制度。由此，人民檢察院在做出不起訴決定之后，都應(yīng)當(dāng)將該決定送至人民監(jiān)督員辦公室，以便人民監(jiān)督員有必要的途徑了解相關(guān)情況，以決定是否啟動(dòng)監(jiān)督。同時(shí)，人民監(jiān)督員也可以接受被害人、告發(fā)人等案件相關(guān)人的申請(qǐng)以決定是否啟動(dòng)監(jiān)督程序。

各科室：

為認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的17大精神，全面實(shí)踐“三個(gè)代表”重要思想，進(jìn)一步完善監(jiān)督機(jī)制，不斷密切與人民群眾的聯(lián)系，推進(jìn)企業(yè)外經(jīng)貿(mào)活動(dòng)深入健康發(fā)展，經(jīng)研究，決定在我區(qū)人大代表、客商代表、服務(wù)對(duì)象和有關(guān)部門鄉(xiāng)鎮(zhèn)等社會(huì)各界聘請(qǐng)名同志作為義務(wù)監(jiān)督員，建立人民義務(wù)監(jiān)督員制度，特作如下通知：

一、義務(wù)監(jiān)督員職責(zé)

（一）監(jiān)督我局政務(wù)公開、依法行政、辦事效率和服務(wù)質(zhì)量情況；

（二）監(jiān)督我局黨風(fēng)廉政建設(shè)、行風(fēng)建設(shè)等活動(dòng)的開展情況；

（三）監(jiān)督各項(xiàng)招商政策的落實(shí)；

人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)工作兩周年情況匯報(bào)

各位領(lǐng)導(dǎo)、人民監(jiān)督員：

按照最高人民檢察院的統(tǒng)一部署，二○○三年十月，xx區(qū)檢察院作為全國(guó)首批進(jìn)行人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)的基層檢察院，積極開展了對(duì)職務(wù)犯罪案件中擬作撤案、不起訴、不服逮捕“三類”案件的監(jiān)督。原創(chuàng)：兩年來(lái)，在市檢察院和區(qū)委領(lǐng)導(dǎo)下，在區(qū)人大、區(qū)政協(xié)的監(jiān)督、支持下，人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)工作有新的拓展，共監(jiān)督“三類”案件7件8人，已全部監(jiān)督結(jié)案，取得了預(yù)期成效，促進(jìn)了查辦職務(wù)犯罪工作的開展?，F(xiàn)將開展人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)工作兩年來(lái)的主要情況匯報(bào)如下：

一、區(qū)委政府重視人大政協(xié)支持

我院決定開展人民監(jiān)督員工作試點(diǎn)后，向區(qū)委報(bào)送了開展此項(xiàng)工作的實(shí)施方案，區(qū)委迅速批復(fù)同意實(shí)施，市委常委、區(qū)委書記、區(qū)人大主任xxx批示：檢察機(jī)關(guān)要主動(dòng)接受人民監(jiān)督員監(jiān)督，深入細(xì)致、扎實(shí)有效地推進(jìn)人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)工作，區(qū)政府要盡力為做好此項(xiàng)工作提供必要的經(jīng)費(fèi)保障。區(qū)委成立了以副書記xxx為組長(zhǎng)，區(qū)委常委、區(qū)政法委書記xxx、區(qū)人大副主任xxx、區(qū)政協(xié)副主席xxx、區(qū)檢察院檢察長(zhǎng)為副組長(zhǎng)的xx區(qū)人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組，成員由區(qū)紀(jì)委、宣傳部、政法委、人大法工委、政協(xié)提案法制委、信訪辦、監(jiān)察局、財(cái)政局、檢察院有關(guān)負(fù)責(zé)人組成。區(qū)委并就人民監(jiān)督員推薦工作發(fā)出專門文件，明確人民監(jiān)督員具備的條件，要求充分考慮人選的專業(yè)性、廣泛性、權(quán)威性，在各系統(tǒng)中民主推薦人民監(jiān)督員。在區(qū)委的重視和人大的堅(jiān)持下，區(qū)級(jí)各單位積極配合，從各系統(tǒng)推薦出32名人民監(jiān)督員候選人，經(jīng)過區(qū)人大常委會(huì)認(rèn)真審核同意聘任五名同志為xx區(qū)第一屆人民監(jiān)督員。2003年9月30日，我院召開聘任人民監(jiān)督員大會(huì)，向人民監(jiān)督員頒發(fā)聘書，5名監(jiān)督員正式上崗履職。

二、創(chuàng)造工作條件誠(chéng)懇接受監(jiān)督