導(dǎo)語：人民監(jiān)督員制度外部化研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

【內(nèi)容摘要】隨著人民監(jiān)督員試點工作的深入進行，人民監(jiān)督員產(chǎn)生和管理機制的外部化成為趨勢。本文就人民監(jiān)督員的產(chǎn)生方式、職責(zé)權(quán)限和組織管理等人民監(jiān)督員制度外部化改革中的幾個具體問題進行了探討。

【關(guān)鍵詞】人民監(jiān)督員制度外部化再思考

作為檢察機關(guān)主動接受外部監(jiān)督和深化檢察體制改革的一項重要舉措，人民監(jiān)督員制度試點工作已經(jīng)在全國檢察系統(tǒng)全面展開。試點工作開展三年來的實踐證明，人民監(jiān)督員制度對于加強檢察機關(guān)職務(wù)犯罪偵查工作的監(jiān)督，提高辦案質(zhì)量和規(guī)范化水平等方面發(fā)揮了非常重要的作用，推行人民監(jiān)督員制度是符合當(dāng)前檢察工作需要的，代表了檢察改革的正確方向，得到了中央領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定，人民監(jiān)督員制度的法制化已經(jīng)被列入司法改革的日程。人民監(jiān)督員試點工作對檢察工作，特別是職務(wù)犯罪查辦工作健康發(fā)展的重要性和必要性是毋庸置疑的。本文結(jié)合人民監(jiān)督員試點工作的實踐，試就人民監(jiān)督員的產(chǎn)生方式、職責(zé)權(quán)限、組織形式和監(jiān)督程序的完善與規(guī)范等方面的具體問題進行一些初步的探討。

一、關(guān)于人民監(jiān)督員的產(chǎn)生方式

人民監(jiān)督員制度試點工作，是檢察體制改革中的一項全新的工作，包括人民監(jiān)督員產(chǎn)生方式在內(nèi)的許多問題，在試點工作中正在得到規(guī)范和完善。試點工作初期，人民監(jiān)督員都是各地檢察院根據(jù)高檢院的人選要求，自行選擇和任命的。這種人民監(jiān)督員的檢察院內(nèi)部主導(dǎo)產(chǎn)生方式，容易給人一種人民監(jiān)督員受制于任職的檢察機關(guān)的印象，不利于人民監(jiān)督員監(jiān)督職責(zé)的發(fā)揮。針對這些問題，圍繞人民監(jiān)督員的產(chǎn)生方式的外部化，近年來各地檢察機關(guān)進行了很多有益的探索。綜合各地人民監(jiān)督員外部化的理論探討和實踐情況，總體來說，社會效果較好?？梢哉f，隨著人民監(jiān)督員制度的法制化進程加快，逐步實現(xiàn)人民監(jiān)督員產(chǎn)生方式的外部化是大勢所趨。

人民監(jiān)督員制度是檢察機關(guān)主動接受外部監(jiān)督的一項改革創(chuàng)舉，設(shè)立人民監(jiān)督員的根本目的是通過設(shè)立人民監(jiān)督員監(jiān)督程序，有效解決檢察機關(guān)職務(wù)犯罪偵查工作部分環(huán)節(jié)外部監(jiān)督機制不夠健全的問題，促進職務(wù)犯罪偵查工作的健康發(fā)展。筆者認(rèn)為，為了確保人民監(jiān)督員制度監(jiān)督目的的真正實現(xiàn)，提高監(jiān)督工作的質(zhì)量和社會公信度，實現(xiàn)人民監(jiān)督員產(chǎn)生方式的外部化，是必要的，也是可行的。關(guān)于人民監(jiān)督員產(chǎn)生方式的外部化的必要性和可行性，已在各地的試點實踐中得到了進一步的印證，本文不再贅述。僅就具體操作中的兩個具體問題，談兩點意見。

一是建立以各級人大常委會為責(zé)任主體的人民監(jiān)督員選任和提名程序。目前，不論是內(nèi)部化，還是外部化產(chǎn)生的人民監(jiān)督員，其產(chǎn)生基礎(chǔ)來源于檢察機關(guān)的任命或報請權(quán)力機關(guān)任命。也就是說，人民監(jiān)督員的選擇權(quán)，基本上還是由檢察機關(guān)行使的。這就不免給人以“人民監(jiān)督員是檢察機關(guān)自己人”，由檢察機關(guān)控制的感覺，一定程度上影響到社會各界對人民監(jiān)督員制度的客觀評價和監(jiān)督效果。

筆者認(rèn)為，人民監(jiān)督員制度既然是定位于對檢察機關(guān)自偵案件的外部監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)逐步改革現(xiàn)有的人民監(jiān)督員產(chǎn)生方式，逐步弱化檢察機關(guān)在人民監(jiān)督員產(chǎn)生環(huán)節(jié)上的控制力，實現(xiàn)人民監(jiān)督員產(chǎn)生的外部化。從各地探索人民監(jiān)督員外部化的實踐看，由本地人大常委會負(fù)責(zé)人民監(jiān)督員的產(chǎn)生應(yīng)當(dāng)成為改革方向。下一步，在試點的基礎(chǔ)上，在人民監(jiān)督員的產(chǎn)生環(huán)節(jié)上，各級人大常委會應(yīng)當(dāng)更加明確責(zé)任，不應(yīng)當(dāng)僅限于試點中的批準(zhǔn)和頒發(fā)任命狀?？梢钥紤]由人大常委會專門委員會等牽頭選任、提名和公示，在征求檢察機關(guān)意見的基礎(chǔ)上，報經(jīng)人大常委會批準(zhǔn)任命。這樣做，可以從程序上消除人民監(jiān)督員受制于所監(jiān)督的檢察機關(guān)的產(chǎn)生方式，更有利于人民監(jiān)督員制度試點工作的開展?？傊鳛橐豁椡獠勘O(jiān)督制度，人民監(jiān)督員的選定權(quán)應(yīng)交給權(quán)力機關(guān)。作為被監(jiān)督者的檢察機關(guān)應(yīng)盡可能減少影響力，特別是不應(yīng)保留人選產(chǎn)生的決定權(quán)。但考慮到職務(wù)犯罪偵查工作的特殊性和當(dāng)前反腐敗工作的緊迫性，為了在加強外部監(jiān)督的同時，促進辦案案工作的健康發(fā)展，各級人大常委會在選擇和確定人民監(jiān)督員時，應(yīng)當(dāng)征求人民監(jiān)督員擬任職檢察機關(guān)的意見，在人民監(jiān)督員的出口上也應(yīng)賦予檢察機關(guān)一定的權(quán)力。

二是完善和豐富人民監(jiān)督員的來源組成，使之更具代表性和專業(yè)性。目前，在人民監(jiān)督員的構(gòu)成中，已離職離崗的原地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部占有相當(dāng)大的比重。不可否認(rèn)，離職的黨政領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部工作經(jīng)驗豐富，決策能力強，有助于提高人民監(jiān)督員隊伍的決策能力和決策效率。但考慮到人民監(jiān)督員的職責(zé)主要是監(jiān)督職務(wù)犯罪偵查活動的合法性，是一項專業(yè)性較強的專門監(jiān)督活動，在人民監(jiān)督員的人員組成上，應(yīng)當(dāng)根據(jù)檢察工作的特點，盡可能選擇那些有監(jiān)督能力、年富力強、能勝任這一工作的人士來擔(dān)任人民監(jiān)督員，以求最大限度地體現(xiàn)監(jiān)督工作的客觀、公正。具體來說，在人民監(jiān)督員的選任原則上要力求專業(yè)性與代表性兼顧，既要考慮履行監(jiān)督工作必需的知識和工作閱歷，又要有確保一定的代表性。可以考慮由以下人員組成人民監(jiān)督員的主體：一是具有豐富法律和其他專門知識的法律、政治、經(jīng)濟等學(xué)科的專家教授等專門人才；二是有較高社會威望的社會中介組織從業(yè)人員，如律師、注冊會計師、公證員、仲裁員等；三是退離職的黨政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部、普通國家公務(wù)員及國有企事業(yè)單位工作人員；四是人大代表、政協(xié)委員的比重應(yīng)逐步提升；五是工會、婦聯(lián)、共青團等群團組織和企事業(yè)單位等基層組織工作人員等。各類人員應(yīng)當(dāng)在人民監(jiān)督員隊伍中占有一定的比例。由上述幾類人員為主體組成的人民監(jiān)督員隊伍，具備了相當(dāng)?shù)膶I(yè)性和代表性，對于提高人民監(jiān)督員監(jiān)督工作的法律效果和社會效果會起到較好的促進作用。

二、關(guān)于人民監(jiān)督員的職責(zé)權(quán)限

人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍和職責(zé)權(quán)限是人民監(jiān)督員試點工作中十分重要而又比較敏感的問題，在人民監(jiān)督員制度外部化改革中必須高度重視，合理界定。

關(guān)于人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍。人民監(jiān)督員監(jiān)督案件的范圍主要是針對外部監(jiān)督機制相對缺乏的職務(wù)犯罪偵查工作的偵查和審查起訴階段。高檢院在試點初期，確定了檢察機關(guān)職務(wù)犯罪偵查中應(yīng)當(dāng)納入人民監(jiān)督員的“三類案件”，隨著試點工作的全面推開，又將“五種情形”納入到監(jiān)督犯罪之中。應(yīng)該說，對三類案件、五種情形是高檢院在總結(jié)試點工作開展以來的經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，慎重提出的，基本上涵蓋了職務(wù)犯罪偵查工作的全過程。為了確保監(jiān)督重點和監(jiān)督效果，各地檢察機關(guān)在開展試點工作時，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循高檢院的規(guī)定，不能隨意擴大案件監(jiān)督范圍。但人民監(jiān)督員制度畢竟尚處在試點和探索階段，在不違背法律禁止性規(guī)定的前提下，應(yīng)當(dāng)采取審慎的原則，鼓勵各地在試點中適度擴大人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍。鑒于目前各地檢察機關(guān)自偵案件辦案的規(guī)范化程度和辦案質(zhì)量不斷提高，真正能夠啟動人民監(jiān)督員監(jiān)督程序的案件相對較少，不利于人民監(jiān)督監(jiān)督作用的發(fā)揮，特別是多數(shù)人民監(jiān)督員具有較高的職業(yè)道德水準(zhǔn)，也不滿足于常年無案件度的現(xiàn)狀。因此，可以考慮讓人民監(jiān)督員適度參與其他與職務(wù)犯罪查辦工作有關(guān)的檢察業(yè)務(wù)的監(jiān)督以及對檢察機關(guān)規(guī)范化建設(shè)、執(zhí)法執(zhí)紀(jì)等方面的監(jiān)督。

關(guān)于人民監(jiān)督員的權(quán)限。從筆者了解的試點情況看，絕大多數(shù)人民監(jiān)督員對試點工作有著高度的責(zé)任心和參與意識，但也存在著監(jiān)督手段和途徑不多、監(jiān)督質(zhì)量不高的問題。為保障人民監(jiān)督員正確履行監(jiān)督職責(zé)，保護人民監(jiān)督員履行監(jiān)督職責(zé)的積極性，必須賦予人民監(jiān)督員履職所必需的職權(quán)。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)保證人民監(jiān)督員享有以下權(quán)利：

1）對職務(wù)犯罪查辦情況的知情權(quán)。各級檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)定期向本院人民監(jiān)督員通報職務(wù)犯罪查辦情況，對重大有影響的職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)邀請人民監(jiān)督員旁聽庭審過程。人民監(jiān)督員應(yīng)當(dāng)有權(quán)向檢察機關(guān)進行問詢和了解案件辦理情況，必要時，可以查閱案卷或者同步錄音錄像資料。檢察機關(guān)有關(guān)職務(wù)犯罪偵查工作方面的執(zhí)法檢查和工作會議，也應(yīng)當(dāng)盡可能邀請人民監(jiān)督員參加。

2）接受相關(guān)培訓(xùn)教育的權(quán)利。不同于以往的行風(fēng)監(jiān)督等監(jiān)督措施，人民監(jiān)督員工作是一項專業(yè)性、政策性很強的專門監(jiān)督工作，在很大程度上影響著檢察機關(guān)對職務(wù)犯罪嫌疑人的最終定性處理。要勝任這項監(jiān)督工作，人民監(jiān)督員需要掌握一定的法律業(yè)務(wù)知識和道德水準(zhǔn)。產(chǎn)生人民監(jiān)督員的人大常委會和檢察機關(guān)有義務(wù)為人民監(jiān)督員的學(xué)習(xí)培訓(xùn)提供必要的條件（最好以人大常委會為主進行，檢察機關(guān)根據(jù)需要提供法律專業(yè)方面的咨詢和支持），幫助人民監(jiān)督員不斷提高法律素質(zhì)和決策判斷能力，逐步提高監(jiān)督水平。

3）獲得一定物質(zhì)保障的權(quán)利。人民監(jiān)督員參與監(jiān)督工作，需要占用一定的時間精力，需要必備的物質(zhì)設(shè)施，對人民監(jiān)督員提供一定的物質(zhì)補償是有必要的。這一點，高檢院已經(jīng)做出了明確規(guī)定，必須落實到位。物質(zhì)補償最重要的意義體現(xiàn)在對人民監(jiān)督員工作價值的尊重和肯定。必須考慮到監(jiān)督的獨立性和公正性是人民監(jiān)督員制度的最大價值所在，因此在確定補助標(biāo)準(zhǔn)時，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)，不能讓人民監(jiān)督員產(chǎn)生對履職補助的過度依賴性，以充分保證監(jiān)督工作的獨立性和公正性。

三、關(guān)于人民監(jiān)督員的組織形式

關(guān)于人民監(jiān)督員的人員規(guī)模問題。就一個具體的檢察院來說，人民監(jiān)督員的人數(shù)應(yīng)保持一定的規(guī)模，不宜太少。如果人數(shù)太少，又會影響人民監(jiān)督員組成的廣泛性、代表性和監(jiān)督工作的公正性、獨立性。當(dāng)然如果人數(shù)太多，既浪費社會人力資源，又不利于提高監(jiān)督的效率。筆者認(rèn)為，從目前人民監(jiān)督員工作的開展情況看，基層檢察院應(yīng)保持15-20人規(guī)模的人民監(jiān)督員人選庫。人數(shù)的多少主要是考慮本院查辦職務(wù)犯罪的數(shù)量規(guī)模。在對具體案件進行監(jiān)督時，人民監(jiān)督員不一定全部參與個案監(jiān)督，可以根據(jù)案件情況和人民監(jiān)督員自身的實際情況，從中選擇三人以上單數(shù)的部分人民監(jiān)督員參與監(jiān)督和評議。

關(guān)于人民監(jiān)督員的組織管理。目前對人民監(jiān)督員的組織管理主要以所任職的檢察機關(guān)管理為主，這種組織管理模式與人民監(jiān)督員的外部監(jiān)督的制度定位并不完全適應(yīng)。人民監(jiān)督員制度既然定位于外部監(jiān)督，檢察機關(guān)除接受監(jiān)督外，不應(yīng)過多參與對人民監(jiān)督員的組織管理工作。只有這樣，才能在廣大人民群眾中對這一制度產(chǎn)生公正印象，也才能真正發(fā)揮人民監(jiān)督員的獨立監(jiān)督作用。筆者認(rèn)為，人民監(jiān)督員監(jiān)督的外部化，組織管理體制的外部化是重要一環(huán)，僅僅達到產(chǎn)生方式的外部化是難以達到外部監(jiān)督的初衷。

隨著人民監(jiān)督員制度試點工作的不斷深入，逐步淡化檢察機關(guān)對人民監(jiān)督員組織管理中的影響和制約，建立起以地方人大常委會管理為主，向人大常委會會負(fù)責(zé)的新的組織管理體制是十分有必要的。為更加有效規(guī)范地開展人民監(jiān)督員試點工作，人大及其常委會對檢察機關(guān)的監(jiān)督與人民監(jiān)督員的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)有機結(jié)合起來。兩者是兩個不同層次、不同作用的監(jiān)督，各有監(jiān)督重點和監(jiān)督手段，并不矛盾和沖突。由于人大常委會是人民監(jiān)督員的責(zé)任機關(guān)，有實現(xiàn)兩種監(jiān)督方式的結(jié)合的有利條件，兩種監(jiān)督手段相結(jié)合，有利于提高人民監(jiān)督員的監(jiān)督效率和監(jiān)督效果。人民監(jiān)督員應(yīng)當(dāng)切實擔(dān)負(fù)起人大常委會賦予的職責(zé)，對產(chǎn)生他的人大常委會負(fù)責(zé)，定期向人大常委會匯報工作。為了推進監(jiān)督工作的順利進行，可以考慮發(fā)揮人大常委會執(zhí)法監(jiān)督工作機構(gòu)的作用，來專門負(fù)責(zé)人民監(jiān)督員工作，包括人民監(jiān)督員的選任、提名和日常的學(xué)習(xí)培訓(xùn)、管理和監(jiān)督考核。

3、建立和完善人民監(jiān)督員和任職檢察機關(guān)的協(xié)作配合機制。在建立起以人大常委會為主的人民監(jiān)督員組織管理體制后，檢察機關(guān)與人民監(jiān)督員之間應(yīng)當(dāng)繼續(xù)保持密切的的聯(lián)系協(xié)調(diào)機制。人民監(jiān)督員辦公室作為檢察機關(guān)人民監(jiān)督員工作的承辦部門，要切實履行好職責(zé)，經(jīng)常性地了解人民監(jiān)督員開展監(jiān)督工作中遇到的問題，及時向本院領(lǐng)導(dǎo)反映，提供必要的法律咨詢幫助，為人民監(jiān)督員正確履職創(chuàng)造良好的條件。