一、農(nóng)民政治平等權(quán)的法律保障新問題

在我國長期的封建歷史中，農(nóng)民被排斥在國家政治生活之外，沒有任何權(quán)利，只能是絕對君主意志支配的政治客體，農(nóng)民沒有也不可能通過制度化的途徑表達(dá)其意愿。農(nóng)村的矛盾在農(nóng)民的逆來順受中不斷積累和激化，以致引起整個社會的大動蕩，這正是我國歷史上農(nóng)民起義風(fēng)起云涌的深刻原因。新中國成立之后，長期處于社會最底層的農(nóng)民獲得了政治上的解放，他們和工人階級一起結(jié)成政治上的聯(lián)盟，共同執(zhí)掌人民民主的國家政權(quán)。但是，我國農(nóng)民在實(shí)際政治權(quán)利的占有和利益表達(dá)機(jī)制方面和城市居民仍有很大的差別。這種差別也反映到了法律上。如1953年的《選舉法》對農(nóng)村和城市每一代表所代表的人口數(shù)作了不同規(guī)定，即自治州、縣為4∶1；省、自治區(qū)為5∶1；全國為8∶1.這個比例一直延續(xù)到1995年，新《選舉法》才統(tǒng)一把各級人民代表選舉中的農(nóng)村和城市每一代表所代表的人數(shù)改為4∶1；在直轄市、市、市轄區(qū)，規(guī)定農(nóng)村每一位代表所代表的人口數(shù)，應(yīng)多于市區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)。從歷屆全國人大的構(gòu)成來看，第一屆有農(nóng)民代表63人，占5.14％；第二屆67人，占5.46％；第三屆209人，占6.87％；第四屆662人，占22.9％；第五屆720人，占20.59％；第六屆348人，占11.7％；第七屆和工人代表合占23％；第八屆280人，占9.4％；第九屆240人，占8％。［2］由此可見，在歷屆全國人大代表名額中，農(nóng)民所占的份額和其有80％多數(shù)人口的事實(shí)極不相當(dāng)。而且即使按農(nóng)村和城市的每一代表所代表的人口數(shù)為8∶1的理論模型設(shè)計(jì)，假設(shè)農(nóng)村人口占80％，城市人口占20％，則農(nóng)村選出的代表也應(yīng)占到33.3％，這和實(shí)際出入也很大。假如考慮到非農(nóng)民代表也能代表農(nóng)民的利益，那似乎能理解這一現(xiàn)象，但這樣一來，對農(nóng)村和城市每一位代表所代表的人口數(shù)作出不同的規(guī)定就沒有意義了。對照少數(shù)民族的政治平等權(quán)，國家則給予充分的尊重。少數(shù)民族人口占我國人口約8％左右，在歷屆全國人大中所占的份額最低是四屆人大的9.4％，最高是七屆人大的15％，九屆人大為14.4％，［3］這對于實(shí)現(xiàn)各民族的大團(tuán)結(jié)發(fā)揮了積極的功能。在另一個社會各階層參和國家生活的重要場所-人民政協(xié)中，農(nóng)民委員就更少了，在七屆全國政協(xié)的一千多名委員中僅有2名是農(nóng)民。和其他社會成員相比，農(nóng)民也缺乏統(tǒng)一的群眾組織。工人有工會，婦女有婦聯(lián)，青年有共青團(tuán)，私營企業(yè)主都有個協(xié)會，這些群眾組織能在一定程度上保護(hù)該社會成員的利益。由于政治參和渠道的殘缺，各自承包經(jīng)營、分散的農(nóng)民很難抗衡現(xiàn)代政治國家中不法權(quán)力的侵害，以至各種坑農(nóng)、傷農(nóng)、卡農(nóng)的事件不斷發(fā)生，各種攤派、集資名目繁多，雖經(jīng)中心三令五申，農(nóng)民負(fù)擔(dān)新問題卻難以得到有效解決。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，應(yīng)當(dāng)逐步取消對農(nóng)民政治權(quán)利不平等的法律規(guī)定，盡管農(nóng)民可能因?yàn)樾袨槟芰Φ仍虿荒艹浞中惺姑裰鳈?quán)利，但法律卻不能因此作出不平等的規(guī)定。

作為農(nóng)民政治權(quán)利最重要表現(xiàn)形式的選舉權(quán)，理論界有兩種觀點(diǎn)摘要：由于工人數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于農(nóng)民數(shù)量，假如農(nóng)民代表的比例過大，便不能使工人階級在國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)地位得到應(yīng)有的體現(xiàn)；［4］假如城鄉(xiāng)都按同等比例選代表，則人民代表大會就會變?yōu)檗r(nóng)民代表大會了。［5］筆者認(rèn)為這兩種觀點(diǎn)都是偏頗的。前已述及在人民民主專政的國家里，工人階級雖居于領(lǐng)導(dǎo)地位，但工人和農(nóng)民的法律地位仍應(yīng)是平等的。人民民主很重要的一個方面就是農(nóng)民的利益能夠得到有效的反映和代表。比如在50年代國家工業(yè)化之初，工業(yè)化是符合農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益的，實(shí)際上我國廣大翻身農(nóng)民也懂得這個道理，他們積極為工業(yè)化提供了大量的原始資金積累，即使是在50年代末到60年代初，由于“左”傾錯誤和自然災(zāi)難的影響，農(nóng)村出現(xiàn)了大批農(nóng)民餓死的情況，他們?nèi)匀唤弧皭蹏Z”，沒有出現(xiàn)歷史上農(nóng)民因饑寒交迫群起反叛的行為。［6］但在國家已經(jīng)或初步實(shí)現(xiàn)工業(yè)化后，就應(yīng)當(dāng)反哺農(nóng)民，而由于代表農(nóng)民利益的代表比例被過分壓低，就很難實(shí)現(xiàn)農(nóng)民當(dāng)年支持工業(yè)化期望的那部分長遠(yuǎn)利益。這就是政治權(quán)利的潛在影響，政治權(quán)利的不平等待遇也輕易使“領(lǐng)導(dǎo)”的性質(zhì)發(fā)生改變。而那種怕把人民代表大會變成農(nóng)民代表大會的思想前提無非有二摘要：一認(rèn)為農(nóng)民是二等公民，這顯然不對；二認(rèn)為農(nóng)民素質(zhì)低、參政能力差，這恐怕是最主要的顧慮。但這里假如弄清代表農(nóng)村人口的代表和農(nóng)民代表的區(qū)別后，就不應(yīng)該有這種顧慮了。代表農(nóng)村人口的代表不一定必是農(nóng)民，也可以是素質(zhì)高、參政能力強(qiáng)的專家，只要他能代表農(nóng)民的利益，又何嘗不可以做代表。實(shí)踐中，北京人去做天津市的全國人大代表甚至湖北省的全國人大代表已不是什么新聞。因此，對選舉權(quán)作出不平等的規(guī)定客觀上只會使農(nóng)民的利益得不到充分的保障，使本已存在的城鄉(xiāng)之間的差別進(jìn)一步擴(kuò)大，和社會主義縮小進(jìn)而消滅城鄉(xiāng)差別的目標(biāo)相沖突。

二、農(nóng)民經(jīng)濟(jì)平等權(quán)的法律保障新問題

從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)走向市場經(jīng)濟(jì)，是中國社會發(fā)展不可逆轉(zhuǎn)的潮流，農(nóng)村和農(nóng)民也不例外。然而實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)體制以來，城鄉(xiāng)收入差距呈不斷擴(kuò)大趨向。［7］收入差別固然有多方面的原因，但農(nóng)民經(jīng)濟(jì)平等權(quán)利的缺乏無疑是其中的重要方面。

先看農(nóng)民的資源分配權(quán)利。從理論上講，國有資產(chǎn)屬于全體國民，但實(shí)際上，國有資產(chǎn)帶來的收益幾乎為城市階層所壟斷。從我國工業(yè)化的過程來看，幾十年來農(nóng)民提供了大量的原始資金積累，是我國國有企業(yè)的原始股東。據(jù)統(tǒng)計(jì)，農(nóng)民通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”向國家提供的積累，從1952年到1986年是5823.74億元，加上收繳的農(nóng)業(yè)稅1044.38億元，兩項(xiàng)合計(jì)6868.12億元，約占農(nóng)民所創(chuàng)造價值的18.5％。以后每年繼續(xù)增加，到1994年工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”為670億元，加上農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上交的稅收，每年直接或間接為國家提供1000億元的積累資金。國家對農(nóng)業(yè)的投資卻逐年下降，在“六五”期間占投資總額的10％，“七五”期間占5％，到1993、1994年分別下降為2.2％和1.9％，僅及同期國有企業(yè)用于房地產(chǎn)投資的13％左右。農(nóng)業(yè)投資用于水利方面的很大一部分還是解決城市和工業(yè)用水的。［8］值得指出的是，農(nóng)民為國家提供的積累相當(dāng)一部分直接轉(zhuǎn)化成了城市居民的生活福利，“一旦成為城市人口，每年便可從國家取得120元的糧油補(bǔ)助，國家財政每年為城市人口提供食物補(bǔ)貼500多億元，占國家財政總支出的近1／4.”［9］國家資源分配的不平等，使農(nóng)業(yè)在為工業(yè)化進(jìn)程承擔(dān)積累重負(fù)的同時失去了自身的發(fā)展機(jī)會，即從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代農(nóng)業(yè)的機(jī)會。在發(fā)達(dá)國家，當(dāng)工業(yè)產(chǎn)值已經(jīng)超過或接近農(nóng)業(yè)產(chǎn)值時，政府便開始對農(nóng)業(yè)實(shí)行愈來愈強(qiáng)的扶助政策，將國民經(jīng)濟(jì)其他部門的積累用于農(nóng)業(yè)的發(fā)展。如日本，財政收入中農(nóng)業(yè)一般只占1％，但農(nóng)業(yè)投入?yún)s占總預(yù)算的10％。90年代，日本對農(nóng)業(yè)投資額的年遞增率達(dá)13.4％。美國政府則把農(nóng)業(yè)作為一項(xiàng)公共事業(yè)，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)給予大量的投資和補(bǔ)貼。［10］因此，在實(shí)行社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的今天，國家理應(yīng)在資源宏觀分配上向農(nóng)村和農(nóng)民傾斜，回報為社會主義建設(shè)作出巨大貢獻(xiàn)的農(nóng)民，扶助先天不足的農(nóng)民參和市場競爭。

一、農(nóng)民政治平等權(quán)的法律保障新問題

在我國長期的封建歷史中，農(nóng)民被排斥在國家政治生活之外，沒有任何權(quán)利，只能是絕對君主意志支配的政治客體，農(nóng)民沒有也不可能通過制度化的途徑表達(dá)其意愿。農(nóng)村的矛盾在農(nóng)民的逆來順受中不斷積累和激化，以致引起整個社會的大動蕩，這正是我國歷史上農(nóng)民起義風(fēng)起云涌的深刻原因。新中國成立之后，長期處于社會最底層的農(nóng)民獲得了政治上的解放，他們和工人階級一起結(jié)成政治上的聯(lián)盟，共同執(zhí)掌人民民主的國家政權(quán)。但是，我國農(nóng)民在實(shí)際政治權(quán)利的占有和利益表達(dá)機(jī)制方面和城市居民仍有很大的差別。這種差別也反映到了法律上。如1953年的《選舉法》對農(nóng)村和城市每一代表所代表的人口數(shù)作了不同規(guī)定，即自治州、縣為4∶1；省、自治區(qū)為5∶1；全國為8∶1.這個比例一直延續(xù)到1995年，新《選舉法》才統(tǒng)一把各級人民代表選舉中的農(nóng)村和城市每一代表所代表的人數(shù)改為4∶1；在直轄市、市、市轄區(qū)，規(guī)定農(nóng)村每一位代表所代表的人口數(shù)，應(yīng)多于市區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)。從歷屆全國人大的構(gòu)成來看，第一屆有農(nóng)民代表63人，占5.14％；第二屆67人，占5.46％；第三屆209人，占6.87％；第四屆662人，占22.9％；第五屆720人，占20.59％；第六屆348人，占11.7％；第七屆和工人代表合占23％；第八屆280人，占9.4％；第九屆240人，占8％。［2］由此可見，在歷屆全國人大代表名額中，農(nóng)民所占的份額和其有80％多數(shù)人口的事實(shí)極不相當(dāng)。而且即使按農(nóng)村和城市的每一代表所代表的人口數(shù)為8∶1的理論模型設(shè)計(jì)，假設(shè)農(nóng)村人口占80％，城市人口占20％，則農(nóng)村選出的代表也應(yīng)占到33.3％，這和實(shí)際出入也很大。假如考慮到非農(nóng)民代表也能代表農(nóng)民的利益，那似乎能理解這一現(xiàn)象，但這樣一來，對農(nóng)村和城市每一位代表所代表的人口數(shù)作出不同的規(guī)定就沒有意義了。對照少數(shù)民族的政治平等權(quán)，國家則給予充分的尊重。少數(shù)民族人口占我國人口約8％左右，在歷屆全國人大中所占的份額最低是四屆人大的9.4％，最高是七屆人大的15％，九屆人大為14.4％，［3］這對于實(shí)現(xiàn)各民族的大團(tuán)結(jié)發(fā)揮了積極的功能。在另一個社會各階層參和國家生活的重要場所-人民政協(xié)中，農(nóng)民委員就更少了，在七屆全國政協(xié)的一千多名委員中僅有2名是農(nóng)民。和其他社會成員相比，農(nóng)民也缺乏統(tǒng)一的群眾組織。工人有工會，婦女有婦聯(lián)，青年有共青團(tuán)，私營企業(yè)主都有個協(xié)會，這些群眾組織能在一定程度上保護(hù)該社會成員的利益。由于政治參和渠道的殘缺，各自承包經(jīng)營、分散的農(nóng)民很難抗衡現(xiàn)代政治國家中不法權(quán)力的侵害，以至各種坑農(nóng)、傷農(nóng)、卡農(nóng)的事件不斷發(fā)生，各種攤派、集資名目繁多，雖經(jīng)中心三令五申，農(nóng)民負(fù)擔(dān)新問題卻難以得到有效解決。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，應(yīng)當(dāng)逐步取消對農(nóng)民政治權(quán)利不平等的法律規(guī)定，盡管農(nóng)民可能因?yàn)樾袨槟芰Φ仍虿荒艹浞中惺姑裰鳈?quán)利，但法律卻不能因此作出不平等的規(guī)定。

作為農(nóng)民政治權(quán)利最重要表現(xiàn)形式的選舉權(quán)，理論界有兩種觀點(diǎn)摘要：由于工人數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于農(nóng)民數(shù)量，假如農(nóng)民代表的比例過大，便不能使工人階級在國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)地位得到應(yīng)有的體現(xiàn)；［4］假如城鄉(xiāng)都按同等比例選代表，則人民代表大會就會變?yōu)檗r(nóng)民代表大會了。［5］筆者認(rèn)為這兩種觀點(diǎn)都是偏頗的。前已述及在人民民主專政的國家里，工人階級雖居于領(lǐng)導(dǎo)地位，但工人和農(nóng)民的法律地位仍應(yīng)是平等的。人民民主很重要的一個方面就是農(nóng)民的利益能夠得到有效的反映和代表。比如在50年代國家工業(yè)化之初，工業(yè)化是符合農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益的，實(shí)際上我國廣大翻身農(nóng)民也懂得這個道理，他們積極為工業(yè)化提供了大量的原始資金積累，即使是在50年代末到60年代初，由于“左”傾錯誤和自然災(zāi)難的影響，農(nóng)村出現(xiàn)了大批農(nóng)民餓死的情況，他們?nèi)匀唤弧皭蹏Z”，沒有出現(xiàn)歷史上農(nóng)民因饑寒交迫群起反叛的行為。［6］但在國家已經(jīng)或初步實(shí)現(xiàn)工業(yè)化后，就應(yīng)當(dāng)反哺農(nóng)民，而由于代表農(nóng)民利益的代表比例被過分壓低，就很難實(shí)現(xiàn)農(nóng)民當(dāng)年支持工業(yè)化期望的那部分長遠(yuǎn)利益。這就是政治權(quán)利的潛在影響，政治權(quán)利的不平等待遇也輕易使“領(lǐng)導(dǎo)”的性質(zhì)發(fā)生改變。而那種怕把人民代表大會變成農(nóng)民代表大會的思想前提無非有二摘要：一認(rèn)為農(nóng)民是二等公民，這顯然不對；二認(rèn)為農(nóng)民素質(zhì)低、參政能力差，這恐怕是最主要的顧慮。但這里假如弄清代表農(nóng)村人口的代表和農(nóng)民代表的區(qū)別后，就不應(yīng)該有這種顧慮了。代表農(nóng)村人口的代表不一定必是農(nóng)民，也可以是素質(zhì)高、參政能力強(qiáng)的專家，只要他能代表農(nóng)民的利益，又何嘗不可以做代表。實(shí)踐中，北京人去做天津市的全國人大代表甚至湖北省的全國人大代表已不是什么新聞。因此，對選舉權(quán)作出不平等的規(guī)定客觀上只會使農(nóng)民的利益得不到充分的保障，使本已存在的城鄉(xiāng)之間的差別進(jìn)一步擴(kuò)大，和社會主義縮小進(jìn)而消滅城鄉(xiāng)差別的目標(biāo)相沖突。

二、農(nóng)民經(jīng)濟(jì)平等權(quán)的法律保障新問題

從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)走向市場經(jīng)濟(jì)，是中國社會發(fā)展不可逆轉(zhuǎn)的潮流，農(nóng)村和農(nóng)民也不例外。然而實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)體制以來，城鄉(xiāng)收入差距呈不斷擴(kuò)大趨向。［7］收入差別固然有多方面的原因，但農(nóng)民經(jīng)濟(jì)平等權(quán)利的缺乏無疑是其中的重要方面。

先看農(nóng)民的資源分配權(quán)利。從理論上講，國有資產(chǎn)屬于全體國民，但實(shí)際上，國有資產(chǎn)帶來的收益幾乎為城市階層所壟斷。從我國工業(yè)化的過程來看，幾十年來農(nóng)民提供了大量的原始資金積累，是我國國有企業(yè)的原始股東。據(jù)統(tǒng)計(jì)，農(nóng)民通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”向國家提供的積累，從1952年到1986年是5823.74億元，加上收繳的農(nóng)業(yè)稅1044.38億元，兩項(xiàng)合計(jì)6868.12億元，約占農(nóng)民所創(chuàng)造價值的18.5％。以后每年繼續(xù)增加，到1994年工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”為670億元，加上農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上交的稅收，每年直接或間接為國家提供1000億元的積累資金。國家對農(nóng)業(yè)的投資卻逐年下降，在“六五”期間占投資總額的10％，“七五”期間占5％，到1993、1994年分別下降為2.2％和1.9％，僅及同期國有企業(yè)用于房地產(chǎn)投資的13％左右。農(nóng)業(yè)投資用于水利方面的很大一部分還是解決城市和工業(yè)用水的。［8］值得指出的是，農(nóng)民為國家提供的積累相當(dāng)一部分直接轉(zhuǎn)化成了城市居民的生活福利，“一旦成為城市人口，每年便可從國家取得120元的糧油補(bǔ)助，國家財政每年為城市人口提供食物補(bǔ)貼500多億元，占國家財政總支出的近1／4.”［9］國家資源分配的不平等，使農(nóng)業(yè)在為工業(yè)化進(jìn)程承擔(dān)積累重負(fù)的同時失去了自身的發(fā)展機(jī)會，即從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代農(nóng)業(yè)的機(jī)會。在發(fā)達(dá)國家，當(dāng)工業(yè)產(chǎn)值已經(jīng)超過或接近農(nóng)業(yè)產(chǎn)值時，政府便開始對農(nóng)業(yè)實(shí)行愈來愈強(qiáng)的扶助政策，將國民經(jīng)濟(jì)其他部門的積累用于農(nóng)業(yè)的發(fā)展。如日本，財政收入中農(nóng)業(yè)一般只占1％，但農(nóng)業(yè)投入?yún)s占總預(yù)算的10％。90年代，日本對農(nóng)業(yè)投資額的年遞增率達(dá)13.4％。美國政府則把農(nóng)業(yè)作為一項(xiàng)公共事業(yè)，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)給予大量的投資和補(bǔ)貼。［10］因此，在實(shí)行社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的今天，國家理應(yīng)在資源宏觀分配上向農(nóng)村和農(nóng)民傾斜，回報為社會主義建設(shè)作出巨大貢獻(xiàn)的農(nóng)民，扶助先天不足的農(nóng)民參和市場競爭。

一、農(nóng)民政治平等權(quán)的法律保障新問題

在我國長期的封建歷史中，農(nóng)民被排斥在國家政治生活之外，沒有任何權(quán)利，只能是絕對君主意志支配的政治客體，農(nóng)民沒有也不可能通過制度化的途徑表達(dá)其意愿。農(nóng)村的矛盾在農(nóng)民的逆來順受中不斷積累和激化，以致引起整個社會的大動蕩，這正是我國歷史上農(nóng)民起義風(fēng)起云涌的深刻原因。新中國成立之后，長期處于社會最底層的農(nóng)民獲得了政治上的解放，他們和工人階級一起結(jié)成政治上的聯(lián)盟，共同執(zhí)掌人民民主的國家政權(quán)。但是，我國農(nóng)民在實(shí)際政治權(quán)利的占有和利益表達(dá)機(jī)制方面和城市居民仍有很大的差別。這種差別也反映到了法律上。如1953年的《選舉法》對農(nóng)村和城市每一代表所代表的人口數(shù)作了不同規(guī)定，即自治州、縣為4∶1；省、自治區(qū)為5∶1；全國為8∶1.這個比例一直延續(xù)到1995年，新《選舉法》才統(tǒng)一把各級人民代表選舉中的農(nóng)村和城市每一代表所代表的人數(shù)改為4∶1；在直轄市、市、市轄區(qū)，規(guī)定農(nóng)村每一位代表所代表的人口數(shù)，應(yīng)多于市區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)。從歷屆全國人大的構(gòu)成來看，第一屆有農(nóng)民代表63人，占5.14％；第二屆67人，占5.46％；第三屆209人，占6.87％；第四屆662人，占22.9％；第五屆720人，占20.59％；第六屆348人，占11.7％；第七屆和工人代表合占23％；第八屆280人，占9.4％；第九屆240人，占8％。［2］由此可見，在歷屆全國人大代表名額中，農(nóng)民所占的份額和其有80％多數(shù)人口的事實(shí)極不相當(dāng)。而且即使按農(nóng)村和城市的每一代表所代表的人口數(shù)為8∶1的理論模型設(shè)計(jì)，假設(shè)農(nóng)村人口占80％，城市人口占20％，則農(nóng)村選出的代表也應(yīng)占到33.3％，這和實(shí)際出入也很大。假如考慮到非農(nóng)民代表也能代表農(nóng)民的利益，那似乎能理解這一現(xiàn)象，但這樣一來，對農(nóng)村和城市每一位代表所代表的人口數(shù)作出不同的規(guī)定就沒有意義了。對照少數(shù)民族的政治平等權(quán)，國家則給予充分的尊重。少數(shù)民族人口占我國人口約8％左右，在歷屆全國人大中所占的份額最低是四屆人大的9.4％，最高是七屆人大的15％，九屆人大為14.4％，［3］這對于實(shí)現(xiàn)各民族的大團(tuán)結(jié)發(fā)揮了積極的功能。在另一個社會各階層參和國家生活的重要場所-人民政協(xié)中，農(nóng)民委員就更少了，在七屆全國政協(xié)的一千多名委員中僅有2名是農(nóng)民。和其他社會成員相比，農(nóng)民也缺乏統(tǒng)一的群眾組織。工人有工會，婦女有婦聯(lián)，青年有共青團(tuán)，私營企業(yè)主都有個協(xié)會，這些群眾組織能在一定程度上保護(hù)該社會成員的利益。由于政治參和渠道的殘缺，各自承包經(jīng)營、分散的農(nóng)民很難抗衡現(xiàn)代政治國家中不法權(quán)力的侵害，以至各種坑農(nóng)、傷農(nóng)、卡農(nóng)的事件不斷發(fā)生，各種攤派、集資名目繁多，雖經(jīng)中心三令五申，農(nóng)民負(fù)擔(dān)新問題卻難以得到有效解決。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，應(yīng)當(dāng)逐步取消對農(nóng)民政治權(quán)利不平等的法律規(guī)定，盡管農(nóng)民可能因?yàn)樾袨槟芰Φ仍虿荒艹浞中惺姑裰鳈?quán)利，但法律卻不能因此作出不平等的規(guī)定。

作為農(nóng)民政治權(quán)利最重要表現(xiàn)形式的選舉權(quán)，理論界有兩種觀點(diǎn)摘要：由于工人數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于農(nóng)民數(shù)量，假如農(nóng)民代表的比例過大，便不能使工人階級在國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)地位得到應(yīng)有的體現(xiàn)；［4］假如城鄉(xiāng)都按同等比例選代表，則人民代表大會就會變?yōu)檗r(nóng)民代表大會了。［5］筆者認(rèn)為這兩種觀點(diǎn)都是偏頗的。前已述及在人民民主專政的國家里，工人階級雖居于領(lǐng)導(dǎo)地位，但工人和農(nóng)民的法律地位仍應(yīng)是平等的。人民民主很重要的一個方面就是農(nóng)民的利益能夠得到有效的反映和代表。比如在50年代國家工業(yè)化之初，工業(yè)化是符合農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益的，實(shí)際上我國廣大翻身農(nóng)民也懂得這個道理，他們積極為工業(yè)化提供了大量的原始資金積累，即使是在50年代末到60年代初，由于“左”傾錯誤和自然災(zāi)難的影響，農(nóng)村出現(xiàn)了大批農(nóng)民餓死的情況，他們?nèi)匀唤弧皭蹏Z”，沒有出現(xiàn)歷史上農(nóng)民因饑寒交迫群起反叛的行為。［6］但在國家已經(jīng)或初步實(shí)現(xiàn)工業(yè)化后，就應(yīng)當(dāng)反哺農(nóng)民，而由于代表農(nóng)民利益的代表比例被過分壓低，就很難實(shí)現(xiàn)農(nóng)民當(dāng)年支持工業(yè)化期望的那部分長遠(yuǎn)利益。這就是政治權(quán)利的潛在影響，政治權(quán)利的不平等待遇也輕易使“領(lǐng)導(dǎo)”的性質(zhì)發(fā)生改變。而那種怕把人民代表大會變成農(nóng)民代表大會的思想前提無非有二摘要：一認(rèn)為農(nóng)民是二等公民，這顯然不對；二認(rèn)為農(nóng)民素質(zhì)低、參政能力差，這恐怕是最主要的顧慮。但這里假如弄清代表農(nóng)村人口的代表和農(nóng)民代表的區(qū)別后，就不應(yīng)該有這種顧慮了。代表農(nóng)村人口的代表不一定必是農(nóng)民，也可以是素質(zhì)高、參政能力強(qiáng)的專家，只要他能代表農(nóng)民的利益，又何嘗不可以做代表。實(shí)踐中，北京人去做天津市的全國人大代表甚至湖北省的全國人大代表已不是什么新聞。因此，對選舉權(quán)作出不平等的規(guī)定客觀上只會使農(nóng)民的利益得不到充分的保障，使本已存在的城鄉(xiāng)之間的差別進(jìn)一步擴(kuò)大，和社會主義縮小進(jìn)而消滅城鄉(xiāng)差別的目標(biāo)相沖突。

二、農(nóng)民經(jīng)濟(jì)平等權(quán)的法律保障新問題

從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)走向市場經(jīng)濟(jì)，是中國社會發(fā)展不可逆轉(zhuǎn)的潮流，農(nóng)村和農(nóng)民也不例外。然而實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)體制以來，城鄉(xiāng)收入差距呈不斷擴(kuò)大趨向。［7］收入差別固然有多方面的原因，但農(nóng)民經(jīng)濟(jì)平等權(quán)利的缺乏無疑是其中的重要方面。

先看農(nóng)民的資源分配權(quán)利。從理論上講，國有資產(chǎn)屬于全體國民，但實(shí)際上，國有資產(chǎn)帶來的收益幾乎為城市階層所壟斷。從我國工業(yè)化的過程來看，幾十年來農(nóng)民提供了大量的原始資金積累，是我國國有企業(yè)的原始股東。據(jù)統(tǒng)計(jì)，農(nóng)民通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”向國家提供的積累，從1952年到1986年是5823.74億元，加上收繳的農(nóng)業(yè)稅1044.38億元，兩項(xiàng)合計(jì)6868.12億元，約占農(nóng)民所創(chuàng)造價值的18.5％。以后每年繼續(xù)增加，到1994年工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”為670億元，加上農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上交的稅收，每年直接或間接為國家提供1000億元的積累資金。國家對農(nóng)業(yè)的投資卻逐年下降，在“六五”期間占投資總額的10％，“七五”期間占5％，到1993、1994年分別下降為2.2％和1.9％，僅及同期國有企業(yè)用于房地產(chǎn)投資的13％左右。農(nóng)業(yè)投資用于水利方面的很大一部分還是解決城市和工業(yè)用水的。［8］值得指出的是，農(nóng)民為國家提供的積累相當(dāng)一部分直接轉(zhuǎn)化成了城市居民的生活福利，“一旦成為城市人口，每年便可從國家取得120元的糧油補(bǔ)助，國家財政每年為城市人口提供食物補(bǔ)貼500多億元，占國家財政總支出的近1／4.”［9］國家資源分配的不平等，使農(nóng)業(yè)在為工業(yè)化進(jìn)程承擔(dān)積累重負(fù)的同時失去了自身的發(fā)展機(jī)會，即從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代農(nóng)業(yè)的機(jī)會。在發(fā)達(dá)國家，當(dāng)工業(yè)產(chǎn)值已經(jīng)超過或接近農(nóng)業(yè)產(chǎn)值時，政府便開始對農(nóng)業(yè)實(shí)行愈來愈強(qiáng)的扶助政策，將國民經(jīng)濟(jì)其他部門的積累用于農(nóng)業(yè)的發(fā)展。如日本，財政收入中農(nóng)業(yè)一般只占1％，但農(nóng)業(yè)投入?yún)s占總預(yù)算的10％。90年代，日本對農(nóng)業(yè)投資額的年遞增率達(dá)13.4％。美國政府則把農(nóng)業(yè)作為一項(xiàng)公共事業(yè)，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)給予大量的投資和補(bǔ)貼。［10］因此，在實(shí)行社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的今天，國家理應(yīng)在資源宏觀分配上向農(nóng)村和農(nóng)民傾斜，回報為社會主義建設(shè)作出巨大貢獻(xiàn)的農(nóng)民，扶助先天不足的農(nóng)民參和市場競爭。

「內(nèi)容提要」我國農(nóng)民應(yīng)享有與其他社會主體平等的權(quán)利，但從整體上看，他們的政治平等權(quán)、經(jīng)濟(jì)平等權(quán)和社會平等權(quán)均缺乏法律保障。正視農(nóng)民在以上三個方面遭受的種種不平等際遇，進(jìn)一步采取切實(shí)措施促進(jìn)和保障農(nóng)民的平等權(quán)利，使他們在新的歷史條件下同其他社會階層一起更好地發(fā)展，這是建設(shè)法治國家和法治社會的應(yīng)有之義。

「關(guān)鍵詞」農(nóng)民，政治平等權(quán)，經(jīng)濟(jì)平等權(quán)，社會平等權(quán)，法律保障

保障公民權(quán)利是法治建設(shè)的核心要求，隨著依法治國的方略載入莊嚴(yán)的《憲法》之中，標(biāo)志著我國公民權(quán)利正邁向新的時代。而在我們這個農(nóng)村人口占多數(shù)的國度內(nèi)，農(nóng)民權(quán)利的充分實(shí)現(xiàn)無疑是法治建設(shè)不可回避的問題。鄧小平同志在分析農(nóng)村改革的經(jīng)驗(yàn)時指出：“我們農(nóng)村改革之所以見效，就是因?yàn)榻o農(nóng)民更多的自主權(quán)，調(diào)動了農(nóng)民的積極性?！保?］這里的自主權(quán)主要有兩個方面：一是通過建立以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，使農(nóng)民有了生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，農(nóng)民成為了市場經(jīng)濟(jì)的主體；二是隨著的解體，在農(nóng)村實(shí)行村民自治制度，農(nóng)民的民主權(quán)利得到落實(shí)和保障，農(nóng)民成為了政治生活的主體。通過擴(kuò)大農(nóng)民的自主權(quán)，大大激發(fā)了他們的積極性和創(chuàng)造性，推動了農(nóng)村和農(nóng)民生活面貌的歷史性轉(zhuǎn)變，開創(chuàng)了我國改革開放的新局面。但是，從整體上來看，當(dāng)前農(nóng)民的權(quán)利仍是欠缺的不完整的，與其他社會主體相比，農(nóng)民更缺乏的是平等權(quán)利。農(nóng)民平等權(quán)利的欠缺，已成為農(nóng)村和農(nóng)民邁入市場經(jīng)濟(jì)的重大障礙。因此，用法律保障農(nóng)民的平等權(quán)利不僅能體現(xiàn)現(xiàn)代民主社會對農(nóng)民的關(guān)愛，更是建設(shè)社會主義法治國家的基本要求。

一、農(nóng)民政治平等權(quán)的法律保障問題

在我國長期的封建歷史中，農(nóng)民被排斥在國家政治生活之外，沒有任何權(quán)利，只能是絕對君主意志支配的政治客體，農(nóng)民沒有也不可能通過制度化的途徑表達(dá)其意愿。農(nóng)村的矛盾在農(nóng)民的逆來順受中不斷積累和激化，以致引起整個社會的大動蕩，這正是我國歷史上農(nóng)民起義風(fēng)起云涌的深刻原因。新中國成立之后，長期處于社會最底層的農(nóng)民獲得了政治上的解放，他們與工人階級一起結(jié)成政治上的聯(lián)盟，共同執(zhí)掌人民民主的國家政權(quán)。但是，我國農(nóng)民在實(shí)際政治權(quán)利的占有和利益表達(dá)機(jī)制方面與城市居民仍有很大的差別。這種差別也反映到了法律上。如1953年的《選舉法》對農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口數(shù)作了不同規(guī)定，即自治州、縣為4∶1；省、自治區(qū)為5∶1；全國為8∶1.這個比例一直延續(xù)到1995年，新《選舉法》才統(tǒng)一把各級人民代表選舉中的農(nóng)村與城市每一代表所代表的人數(shù)改為4∶1；在直轄市、市、市轄區(qū)，規(guī)定農(nóng)村每一位代表所代表的人口數(shù)，應(yīng)多于市區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)。從歷屆全國人大的構(gòu)成來看，第一屆有農(nóng)民代表63人，占5.14％；第二屆67人，占5.46％；第三屆209人，占6.87％；第四屆662人，占22.9％；第五屆720人，占20.59％；第六屆348人，占11.7％；第七屆與工人代表合占23％；第八屆280人，占9.4％；第九屆240人，占8％。［2］由此可見，在歷屆全國人大代表名額中，農(nóng)民所占的份額與其有80％多數(shù)人口的事實(shí)極不相稱。而且即使按農(nóng)村與城市的每一代表所代表的人口數(shù)為8∶1的理論模型設(shè)計(jì)，假設(shè)農(nóng)村人口占80％，城市人口占20％，則農(nóng)村選出的代表也應(yīng)占到33.3％，這與實(shí)際出入也很大。如果考慮到非農(nóng)民代表也能代表農(nóng)民的利益，那似乎能理解這一現(xiàn)象，但這樣一來，對農(nóng)村與城市每一位代表所代表的人口數(shù)作出不同的規(guī)定就沒有意義了。對照少數(shù)民族的政治平等權(quán)，國家則給予充分的尊重。少數(shù)民族人口占我國人口約8％左右，在歷屆全國人大中所占的份額最低是四屆人大的9.4％，最高是七屆人大的15％，九屆人大為14.4％，［3］這對于實(shí)現(xiàn)各民族的大團(tuán)結(jié)發(fā)揮了積極的作用。在另一個社會各階層參與國家生活的重要場所-人民政協(xié)中，農(nóng)民委員就更少了，在七屆全國政協(xié)的一千多名委員中僅有2名是農(nóng)民。與其他社會成員相比，農(nóng)民也缺乏統(tǒng)一的群眾組織。工人有工會，婦女有婦聯(lián)，青年有共青團(tuán)，私營企業(yè)主都有個協(xié)會，這些群眾組織能在一定程度上保護(hù)該社會成員的利益。由于政治參與渠道的殘缺，各自承包經(jīng)營、分散的農(nóng)民很難抗衡現(xiàn)代政治國家中不法權(quán)力的侵害，以至各種坑農(nóng)、傷農(nóng)、卡農(nóng)的事件不斷發(fā)生，各種攤派、集資名目繁多，雖經(jīng)中央三令五申，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題卻難以得到有效解決。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，應(yīng)當(dāng)逐步取消對農(nóng)民政治權(quán)利不平等的法律規(guī)定，盡管農(nóng)民可能因?yàn)樾袨槟芰Φ仍虿荒艹浞中惺姑裰鳈?quán)利，但法律卻不能因此作出不平等的規(guī)定。

作為農(nóng)民政治權(quán)利最重要表現(xiàn)形式的選舉權(quán)，理論界有兩種觀點(diǎn)：由于工人數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于農(nóng)民數(shù)量，如果農(nóng)民代表的比例過大，便不能使工人階級在國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)地位得到應(yīng)有的體現(xiàn)；［4］如果城鄉(xiāng)都按同等比例選代表，則人民代表大會就會變?yōu)檗r(nóng)民代表大會了。［5］筆者認(rèn)為這兩種觀點(diǎn)都是偏頗的。前已述及在人民民主專政的國家里，工人階級雖居于領(lǐng)導(dǎo)地位，但工人和農(nóng)民的法律地位仍應(yīng)是平等的。人民民主很重要的一個方面就是農(nóng)民的利益能夠得到有效的反映和代表。比如在50年代國家工業(yè)化之初，工業(yè)化是符合農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益的，實(shí)際上我國廣大翻身農(nóng)民也懂得這個道理，他們積極為工業(yè)化提供了大量的原始資金積累，即使是在50年代末到60年代初，由于“左”傾錯誤和自然災(zāi)害的影響，農(nóng)村出現(xiàn)了大批農(nóng)民餓死的情況，他們?nèi)匀唤弧皭蹏Z”，沒有出現(xiàn)歷史上農(nóng)民因饑寒交迫群起反叛的行為。［6］但在國家已經(jīng)或初步實(shí)現(xiàn)工業(yè)化后，就應(yīng)當(dāng)反哺農(nóng)民，而由于代表農(nóng)民利益的代表比例被過分壓低，就很難實(shí)現(xiàn)農(nóng)民當(dāng)年支持工業(yè)化期望的那部分長遠(yuǎn)利益。這就是政治權(quán)利的潛在影響，政治權(quán)利的不平等待遇也容易使“領(lǐng)導(dǎo)”的性質(zhì)發(fā)生改變。而那種怕把人民代表大會變成農(nóng)民代表大會的思想前提無非有二：一認(rèn)為農(nóng)民是二等公民，這顯然不對；二認(rèn)為農(nóng)民素質(zhì)低、參政能力差，這恐怕是最主要的顧慮。但這里如果弄清代表農(nóng)村人口的代表和農(nóng)民代表的區(qū)別后，就不應(yīng)該有這種顧慮了。代表農(nóng)村人口的代表不一定必是農(nóng)民，也可以是素質(zhì)高、參政能力強(qiáng)的專家，只要他能代表農(nóng)民的利益，又何嘗不可以做代表。實(shí)踐中，北京人去做天津市的全國人大代表甚至湖北省的全國人大代表已不是什么新聞。因此，對選舉權(quán)作出不平等的規(guī)定客觀上只會使農(nóng)民的利益得不到充分的保障，使本已存在的城鄉(xiāng)之間的差別進(jìn)一步擴(kuò)大，與社會主義縮小進(jìn)而消滅城鄉(xiāng)差別的目標(biāo)相沖突。

一、農(nóng)民政治平等權(quán)的法律保障新問題

在我國長期的封建歷史中，農(nóng)民被排斥在國家政治生活之外，沒有任何權(quán)利，只能是絕對君主意志支配的政治客體，農(nóng)民沒有也不可能通過制度化的途徑表達(dá)其意愿。農(nóng)村的矛盾在農(nóng)民的逆來順受中不斷積累和激化，以致引起整個社會的大動蕩，這正是我國歷史上農(nóng)民起義風(fēng)起云涌的深刻原因。新中國成立之后，長期處于社會最底層的農(nóng)民獲得了政治上的解放，他們和工人階級一起結(jié)成政治上的聯(lián)盟，共同執(zhí)掌人民民主的國家政權(quán)。但是，我國農(nóng)民在實(shí)際政治權(quán)利的占有和利益表達(dá)機(jī)制方面和城市居民仍有很大的差別。這種差別也反映到了法律上。如1953年的《選舉法》對農(nóng)村和城市每一代表所代表的人口數(shù)作了不同規(guī)定，即自治州、縣為4∶1；省、自治區(qū)為5∶1；全國為8∶1.這個比例一直延續(xù)到1995年，新《選舉法》才統(tǒng)一把各級人民代表選舉中的農(nóng)村和城市每一代表所代表的人數(shù)改為4∶1；在直轄市、市、市轄區(qū)，規(guī)定農(nóng)村每一位代表所代表的人口數(shù)，應(yīng)多于市區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)。從歷屆全國人大的構(gòu)成來看，第一屆有農(nóng)民代表63人，占5.14％；第二屆67人，占5.46％；第三屆209人，占6.87％；第四屆662人，占22.9％；第五屆720人，占20.59％；第六屆348人，占11.7％；第七屆和工人代表合占23％；第八屆280人，占9.4％；第九屆240人，占8％。［2］由此可見，在歷屆全國人大代表名額中，農(nóng)民所占的份額和其有80％多數(shù)人口的事實(shí)極不相當(dāng)。而且即使按農(nóng)村和城市的每一代表所代表的人口數(shù)為8∶1的理論模型設(shè)計(jì)，假設(shè)農(nóng)村人口占80％，城市人口占20％，則農(nóng)村選出的代表也應(yīng)占到33.3％，這和實(shí)際出入也很大。假如考慮到非農(nóng)民代表也能代表農(nóng)民的利益，那似乎能理解這一現(xiàn)象，但這樣一來，對農(nóng)村和城市每一位代表所代表的人口數(shù)作出不同的規(guī)定就沒有意義了。對照少數(shù)民族的政治平等權(quán)，國家則給予充分的尊重。少數(shù)民族人口占我國人口約8％左右，在歷屆全國人大中所占的份額最低是四屆人大的9.4％，最高是七屆人大的15％，九屆人大為14.4％，［3］這對于實(shí)現(xiàn)各民族的大團(tuán)結(jié)發(fā)揮了積極的功能。在另一個社會各階層參和國家生活的重要場所-人民政協(xié)中，農(nóng)民委員就更少了，在七屆全國政協(xié)的一千多名委員中僅有2名是農(nóng)民。和其他社會成員相比，農(nóng)民也缺乏統(tǒng)一的群眾組織。工人有工會，婦女有婦聯(lián)，青年有共青團(tuán)，私營企業(yè)主都有個協(xié)會，這些群眾組織能在一定程度上保護(hù)該社會成員的利益。由于政治參和渠道的殘缺，各自承包經(jīng)營、分散的農(nóng)民很難抗衡現(xiàn)代政治國家中不法權(quán)力的侵害，以至各種坑農(nóng)、傷農(nóng)、卡農(nóng)的事件不斷發(fā)生，各種攤派、集資名目繁多，雖經(jīng)中心三令五申，農(nóng)民負(fù)擔(dān)新問題卻難以得到有效解決。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，應(yīng)當(dāng)逐步取消對農(nóng)民政治權(quán)利不平等的法律規(guī)定，盡管農(nóng)民可能因?yàn)樾袨槟芰Φ仍虿荒艹浞中惺姑裰鳈?quán)利，但法律卻不能因此作出不平等的規(guī)定。

作為農(nóng)民政治權(quán)利最重要表現(xiàn)形式的選舉權(quán)，理論界有兩種觀點(diǎn)摘要：由于工人數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于農(nóng)民數(shù)量，假如農(nóng)民代表的比例過大，便不能使工人階級在國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)地位得到應(yīng)有的體現(xiàn)；［4］假如城鄉(xiāng)都按同等比例選代表，則人民代表大會就會變?yōu)檗r(nóng)民代表大會了。［5］筆者認(rèn)為這兩種觀點(diǎn)都是偏頗的。前已述及在人民民主專政的國家里，工人階級雖居于領(lǐng)導(dǎo)地位，但工人和農(nóng)民的法律地位仍應(yīng)是平等的。人民民主很重要的一個方面就是農(nóng)民的利益能夠得到有效的反映和代表。比如在50年代國家工業(yè)化之初，工業(yè)化是符合農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益的，實(shí)際上我國廣大翻身農(nóng)民也懂得這個道理，他們積極為工業(yè)化提供了大量的原始資金積累，即使是在50年代末到60年代初，由于“左”傾錯誤和自然災(zāi)難的影響，農(nóng)村出現(xiàn)了大批農(nóng)民餓死的情況，他們?nèi)匀唤弧皭蹏Z”，沒有出現(xiàn)歷史上農(nóng)民因饑寒交迫群起反叛的行為。［6］但在國家已經(jīng)或初步實(shí)現(xiàn)工業(yè)化后，就應(yīng)當(dāng)反哺農(nóng)民，而由于代表農(nóng)民利益的代表比例被過分壓低，就很難實(shí)現(xiàn)農(nóng)民當(dāng)年支持工業(yè)化期望的那部分長遠(yuǎn)利益。這就是政治權(quán)利的潛在影響，政治權(quán)利的不平等待遇也輕易使“領(lǐng)導(dǎo)”的性質(zhì)發(fā)生改變。而那種怕把人民代表大會變成農(nóng)民代表大會的思想前提無非有二摘要：一認(rèn)為農(nóng)民是二等公民，這顯然不對；二認(rèn)為農(nóng)民素質(zhì)低、參政能力差，這恐怕是最主要的顧慮。但這里假如弄清代表農(nóng)村人口的代表和農(nóng)民代表的區(qū)別后，就不應(yīng)該有這種顧慮了。代表農(nóng)村人口的代表不一定必是農(nóng)民，也可以是素質(zhì)高、參政能力強(qiáng)的專家，只要他能代表農(nóng)民的利益，又何嘗不可以做代表。實(shí)踐中，北京人去做天津市的全國人大代表甚至湖北省的全國人大代表已不是什么新聞。因此，對選舉權(quán)作出不平等的規(guī)定客觀上只會使農(nóng)民的利益得不到充分的保障，使本已存在的城鄉(xiāng)之間的差別進(jìn)一步擴(kuò)大，和社會主義縮小進(jìn)而消滅城鄉(xiāng)差別的目標(biāo)相沖突。

二、農(nóng)民經(jīng)濟(jì)平等權(quán)的法律保障新問題

從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)走向市場經(jīng)濟(jì)，是中國社會發(fā)展不可逆轉(zhuǎn)的潮流，農(nóng)村和農(nóng)民也不例外。然而實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)體制以來，城鄉(xiāng)收入差距呈不斷擴(kuò)大趨向。［7］收入差別固然有多方面的原因，但農(nóng)民經(jīng)濟(jì)平等權(quán)利的缺乏無疑是其中的重要方面。

先看農(nóng)民的資源分配權(quán)利。從理論上講，國有資產(chǎn)屬于全體國民，但實(shí)際上，國有資產(chǎn)帶來的收益幾乎為城市階層所壟斷。從我國工業(yè)化的過程來看，幾十年來農(nóng)民提供了大量的原始資金積累，是我國國有企業(yè)的原始股東。據(jù)統(tǒng)計(jì)，農(nóng)民通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”向國家提供的積累，從1952年到1986年是5823.74億元，加上收繳的農(nóng)業(yè)稅1044.38億元，兩項(xiàng)合計(jì)6868.12億元，約占農(nóng)民所創(chuàng)造價值的18.5％。以后每年繼續(xù)增加，到1994年工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”為670億元，加上農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上交的稅收，每年直接或間接為國家提供1000億元的積累資金。國家對農(nóng)業(yè)的投資卻逐年下降，在“六五”期間占投資總額的10％，“七五”期間占5％，到1993、1994年分別下降為2.2％和1.9％，僅及同期國有企業(yè)用于房地產(chǎn)投資的13％左右。農(nóng)業(yè)投資用于水利方面的很大一部分還是解決城市和工業(yè)用水的。［8］值得指出的是，農(nóng)民為國家提供的積累相當(dāng)一部分直接轉(zhuǎn)化成了城市居民的生活福利，“一旦成為城市人口，每年便可從國家取得120元的糧油補(bǔ)助，國家財政每年為城市人口提供食物補(bǔ)貼500多億元，占國家財政總支出的近1／4.”［9］國家資源分配的不平等，使農(nóng)業(yè)在為工業(yè)化進(jìn)程承擔(dān)積累重負(fù)的同時失去了自身的發(fā)展機(jī)會，即從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代農(nóng)業(yè)的機(jī)會。在發(fā)達(dá)國家，當(dāng)工業(yè)產(chǎn)值已經(jīng)超過或接近農(nóng)業(yè)產(chǎn)值時，政府便開始對農(nóng)業(yè)實(shí)行愈來愈強(qiáng)的扶助政策，將國民經(jīng)濟(jì)其他部門的積累用于農(nóng)業(yè)的發(fā)展。如日本，財政收入中農(nóng)業(yè)一般只占1％，但農(nóng)業(yè)投入?yún)s占總預(yù)算的10％。90年代，日本對農(nóng)業(yè)投資額的年遞增率達(dá)13.4％。美國政府則把農(nóng)業(yè)作為一項(xiàng)公共事業(yè)，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)給予大量的投資和補(bǔ)貼。［10］因此，在實(shí)行社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的今天，國家理應(yīng)在資源宏觀分配上向農(nóng)村和農(nóng)民傾斜，回報為社會主義建設(shè)作出巨大貢獻(xiàn)的農(nóng)民，扶助先天不足的農(nóng)民參和市場競爭。

摘要：我國農(nóng)民應(yīng)享有與其他社會主體平等的權(quán)利，但從整體上看，他們的政治平等權(quán)、經(jīng)濟(jì)平等權(quán)和社會平等權(quán)均缺乏法律保障。正視農(nóng)民在以上三個方面遭受的種種不平等際遇，進(jìn)一步采取切實(shí)措施促進(jìn)和保障農(nóng)民的平等權(quán)利，使他們在新的歷史條件下同其他社會階層一起更好地發(fā)展，這是建設(shè)法治國家和法治社會的應(yīng)有之義。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民，政治平等權(quán)，經(jīng)濟(jì)平等權(quán)，社會平等權(quán)，法律保障

保障公民權(quán)利是法治建設(shè)的核心要求，隨著依法治國的方略載入莊嚴(yán)的《憲法》之中，標(biāo)志著我國公民權(quán)利正邁向新的時代。而在我們這個農(nóng)村人口占多數(shù)的國度內(nèi)，農(nóng)民權(quán)利的充分實(shí)現(xiàn)無疑是法治建設(shè)不可回避的問題。鄧小平同志在分析農(nóng)村改革的經(jīng)驗(yàn)時指出：“我們農(nóng)村改革之所以見效，就是因?yàn)榻o農(nóng)民更多的自主權(quán)，調(diào)動了農(nóng)民的積極性。”［1］這里的自主權(quán)主要有兩個方面：一是通過建立以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，使農(nóng)民有了生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，農(nóng)民成為了市場經(jīng)濟(jì)的主體；二是隨著的解體，在農(nóng)村實(shí)行村民自治制度，農(nóng)民的民主權(quán)利得到落實(shí)和保障，農(nóng)民成為了政治生活的主體。通過擴(kuò)大農(nóng)民的自主權(quán)，大大激發(fā)了他們的積極性和創(chuàng)造性，推動了農(nóng)村和農(nóng)民生活面貌的歷史性轉(zhuǎn)變，開創(chuàng)了我國改革開放的新局面。但是，從整體上來看，當(dāng)前農(nóng)民的權(quán)利仍是欠缺的不完整的，與其他社會主體相比，農(nóng)民更缺乏的是平等權(quán)利。農(nóng)民平等權(quán)利的欠缺，已成為農(nóng)村和農(nóng)民邁入市場經(jīng)濟(jì)的重大障礙。因此，用法律保障農(nóng)民的平等權(quán)利不僅能體現(xiàn)現(xiàn)代民主社會對農(nóng)民的關(guān)愛，更是建設(shè)社會主義法治國家的基本要求。

一、農(nóng)民政治平等權(quán)的法律保障問題

在我國長期的封建歷史中，農(nóng)民被排斥在國家政治生活之外，沒有任何權(quán)利，只能是絕對君主意志支配的政治客體，農(nóng)民沒有也不可能通過制度化的途徑表達(dá)其意愿。農(nóng)村的矛盾在農(nóng)民的逆來順受中不斷積累和激化，以致引起整個社會的大動蕩，這正是我國歷史上農(nóng)民起義風(fēng)起云涌的深刻原因。新中國成立之后，長期處于社會最底層的農(nóng)民獲得了政治上的解放，他們與工人階級一起結(jié)成政治上的聯(lián)盟，共同執(zhí)掌人民民主的國家政權(quán)。但是，我國農(nóng)民在實(shí)際政治權(quán)利的占有和利益表達(dá)機(jī)制方面與城市居民仍有很大的差別。這種差別也反映到了法律上。如1953年的《選舉法》對農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口數(shù)作了不同規(guī)定，即自治州、縣為4∶1；省、自治區(qū)為5∶1；全國為8∶1.這個比例一直延續(xù)到1995年，新《選舉法》才統(tǒng)一把各級人民代表選舉中的農(nóng)村與城市每一代表所代表的人數(shù)改為4∶1；在直轄市、市、市轄區(qū)，規(guī)定農(nóng)村每一位代表所代表的人口數(shù)，應(yīng)多于市區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)。從歷屆全國人大的構(gòu)成來看，第一屆有農(nóng)民代表63人，占5.14％；第二屆67人，占5.46％；第三屆209人，占6.87％；第四屆662人，占22.9％；第五屆720人，占20.59％；第六屆348人，占11.7％；第七屆與工人代表合占23％；第八屆280人，占9.4％；第九屆240人，占8％。［2］由此可見，在歷屆全國人大代表名額中，農(nóng)民所占的份額與其有80％多數(shù)人口的事實(shí)極不相稱。而且即使按農(nóng)村與城市的每一代表所代表的人口數(shù)為8∶1的理論模型設(shè)計(jì)，假設(shè)農(nóng)村人口占80％，城市人口占20％，則農(nóng)村選出的代表也應(yīng)占到33.3％，這與實(shí)際出入也很大。如果考慮到非農(nóng)民代表也能代表農(nóng)民的利益，那似乎能理解這一現(xiàn)象，但這樣一來，對農(nóng)村與城市每一位代表所代表的人口數(shù)作出不同的規(guī)定就沒有意義了。對照少數(shù)民族的政治平等權(quán)，國家則給予充分的尊重。少數(shù)民族人口占我國人口約8％左右，在歷屆全國人大中所占的份額最低是四屆人大的9.4％，最高是七屆人大的15％，九屆人大為14.4％，［3］這對于實(shí)現(xiàn)各民族的大團(tuán)結(jié)發(fā)揮了積極的作用。在另一個社會各階層參與國家生活的重要場所-人民政協(xié)中，農(nóng)民委員就更少了，在七屆全國政協(xié)的一千多名委員中僅有2名是農(nóng)民。與其他社會成員相比，農(nóng)民也缺乏統(tǒng)一的群眾組織。工人有工會，婦女有婦聯(lián)，青年有共青團(tuán)，私營企業(yè)主都有個協(xié)會，這些群眾組織能在一定程度上保護(hù)該社會成員的利益。由于政治參與渠道的殘缺，各自承包經(jīng)營、分散的農(nóng)民很難抗衡現(xiàn)代政治國家中不法權(quán)力的侵害，以至各種坑農(nóng)、傷農(nóng)、卡農(nóng)的事件不斷發(fā)生，各種攤派、集資名目繁多，雖經(jīng)中央三令五申，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題卻難以得到有效解決。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，應(yīng)當(dāng)逐步取消對農(nóng)民政治權(quán)利不平等的法律規(guī)定，盡管農(nóng)民可能因?yàn)樾袨槟芰Φ仍虿荒艹浞中惺姑裰鳈?quán)利，但法律卻不能因此作出不平等的規(guī)定。

作為農(nóng)民政治權(quán)利最重要表現(xiàn)形式的選舉權(quán)，理論界有兩種觀點(diǎn)：由于工人數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于農(nóng)民數(shù)量，如果農(nóng)民代表的比例過大，便不能使工人階級在國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)地位得到應(yīng)有的體現(xiàn)；［4］如果城鄉(xiāng)都按同等比例選代表，則人民代表大會就會變?yōu)檗r(nóng)民代表大會了。［5］筆者認(rèn)為這兩種觀點(diǎn)都是偏頗的。前已述及在人民民主專政的國家里，工人階級雖居于領(lǐng)導(dǎo)地位，但工人和農(nóng)民的法律地位仍應(yīng)是平等的。人民民主很重要的一個方面就是農(nóng)民的利益能夠得到有效的反映和代表。比如在50年代國家工業(yè)化之初，工業(yè)化是符合農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益的，實(shí)際上我國廣大翻身農(nóng)民也懂得這個道理，他們積極為工業(yè)化提供了大量的原始資金積累，即使是在50年代末到60年代初，由于“左”傾錯誤和自然災(zāi)害的影響，農(nóng)村出現(xiàn)了大批農(nóng)民餓死的情況，他們?nèi)匀唤弧皭蹏Z”，沒有出現(xiàn)歷史上農(nóng)民因饑寒交迫群起反叛的行為。［6］但在國家已經(jīng)或初步實(shí)現(xiàn)工業(yè)化后，就應(yīng)當(dāng)反哺農(nóng)民，而由于代表農(nóng)民利益的代表比例被過分壓低，就很難實(shí)現(xiàn)農(nóng)民當(dāng)年支持工業(yè)化期望的那部分長遠(yuǎn)利益。這就是政治權(quán)利的潛在影響，政治權(quán)利的不平等待遇也容易使“領(lǐng)導(dǎo)”的性質(zhì)發(fā)生改變。而那種怕把人民代表大會變成農(nóng)民代表大會的思想前提無非有二：一認(rèn)為農(nóng)民是二等公民，這顯然不對；二認(rèn)為農(nóng)民素質(zhì)低、參政能力差，這恐怕是最主要的顧慮。但這里如果弄清代表農(nóng)村人口的代表和農(nóng)民代表的區(qū)別后，就不應(yīng)該有這種顧慮了。代表農(nóng)村人口的代表不一定必是農(nóng)民，也可以是素質(zhì)高、參政能力強(qiáng)的專家，只要他能代表農(nóng)民的利益，又何嘗不可以做代表。實(shí)踐中，北京人去做天津市的全國人大代表甚至湖北省的全國人大代表已不是什么新聞。因此，對選舉權(quán)作出不平等的規(guī)定客觀上只會使農(nóng)民的利益得不到充分的保障，使本已存在的城鄉(xiāng)之間的差別進(jìn)一步擴(kuò)大，與社會主義縮小進(jìn)而消滅城鄉(xiāng)差別的目標(biāo)相沖突。

保障公民權(quán)利是法治建設(shè)的核心要求，隨著依法治國的方略載入莊重的《憲法》之中，標(biāo)志著我國公民權(quán)利正邁向新的時代。而在我們這個農(nóng)村人口占多數(shù)的國度內(nèi)，農(nóng)民權(quán)利的充分實(shí)現(xiàn)無疑是法治建設(shè)不可回避的新問題。鄧小平同志在分析農(nóng)村改革的經(jīng)驗(yàn)時指出摘要：“我們農(nóng)村改革之所以見效，就是因?yàn)榻o農(nóng)民更多的自主權(quán)，調(diào)動了農(nóng)民的積極性。”［1］這里的自主權(quán)主要有兩個方面摘要：一是通過建立以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，使農(nóng)民有了生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，農(nóng)民成為了市場經(jīng)濟(jì)的主體；二是隨著的解體，在農(nóng)村實(shí)行村民自治制度，農(nóng)民的民主權(quán)利得到落實(shí)和保障，農(nóng)民成為了政治生活的主體。通過擴(kuò)大農(nóng)民的自主權(quán)，大大激發(fā)了他們的積極性和創(chuàng)造性，推動了農(nóng)村和農(nóng)民生活面貌的歷史性轉(zhuǎn)變，開創(chuàng)了我國改革開放的新局面。但是，從整體上來看，當(dāng)前農(nóng)民的權(quán)利仍是欠缺的不完整的，和其他社會主體相比，農(nóng)民更缺乏的是平等權(quán)利。農(nóng)民平等權(quán)利的欠缺，已成為農(nóng)村和農(nóng)民邁入市場經(jīng)濟(jì)的重大障礙。因此，用法律保障農(nóng)民的平等權(quán)利不僅能體現(xiàn)現(xiàn)代民主社會對農(nóng)民的關(guān)愛，更是建設(shè)社會主義法治國家的基本要求。

一、農(nóng)民政治平等權(quán)的法律保障新問題

在我國長期的封建歷史中，農(nóng)民被排斥在國家政治生活之外，沒有任何權(quán)利，只能是絕對君主意志支配的政治客體，農(nóng)民沒有也不可能通過制度化的途徑表達(dá)其意愿。農(nóng)村的矛盾在農(nóng)民的逆來順受中不斷積累和激化，以致引起整個社會的大動蕩，這正是我國歷史上農(nóng)民起義風(fēng)起云涌的深刻原因。新中國成立之后，長期處于社會最底層的農(nóng)民獲得了政治上的解放，他們和工人階級一起結(jié)成政治上的聯(lián)盟，共同執(zhí)掌人民民主的國家政權(quán)。但是，我國農(nóng)民在實(shí)際政治權(quán)利的占有和利益表達(dá)機(jī)制方面和城市居民仍有很大的差別。這種差別也反映到了法律上。如1953年的《選舉法》對農(nóng)村和城市每一代表所代表的人口數(shù)作了不同規(guī)定，即自治州、縣為4∶1；省、自治區(qū)為5∶1；全國為8∶1.這個比例一直延續(xù)到1995年，新《選舉法》才統(tǒng)一把各級人民代表選舉中的農(nóng)村和城市每一代表所代表的人數(shù)改為4∶1；在直轄市、市、市轄區(qū)，規(guī)定農(nóng)村每一位代表所代表的人口數(shù)，應(yīng)多于市區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)。從歷屆全國人大的構(gòu)成來看，第一屆有農(nóng)民代表63人，占5.14％；第二屆67人，占5.46％；第三屆209人，占6.87％；第四屆662人，占22.9％；第五屆720人，占20.59％；第六屆348人，占11.7％；第七屆和工人代表合占23％；第八屆280人，占9.4％；第九屆240人，占8％。［2］由此可見，在歷屆全國人大代表名額中，農(nóng)民所占的份額和其有80％多數(shù)人口的事實(shí)極不相當(dāng)。而且即使按農(nóng)村和城市的每一代表所代表的人口數(shù)為8∶1的理論模型設(shè)計(jì)，假設(shè)農(nóng)村人口占80％，城市人口占20％，則農(nóng)村選出的代表也應(yīng)占到33.3％，這和實(shí)際出入也很大。假如考慮到非農(nóng)民代表也能代表農(nóng)民的利益，那似乎能理解這一現(xiàn)象，但這樣一來，對農(nóng)村和城市每一位代表所代表的人口數(shù)作出不同的規(guī)定就沒有意義了。對照少數(shù)民族的政治平等權(quán)，國家則給予充分的尊重。少數(shù)民族人口占我國人口約8％左右，在歷屆全國人大中所占的份額最低是四屆人大的9.4％，最高是七屆人大的15％，九屆人大為14.4％，［3］這對于實(shí)現(xiàn)各民族的大團(tuán)結(jié)發(fā)揮了積極的功能。在另一個社會各階層參和國家生活的重要場所-人民政協(xié)中，農(nóng)民委員就更少了，在七屆全國政協(xié)的一千多名委員中僅有2名是農(nóng)民。和其他社會成員相比，農(nóng)民也缺乏統(tǒng)一的群眾組織。工人有工會，婦女有婦聯(lián)，青年有共青團(tuán)，私營企業(yè)主都有個協(xié)會，這些群眾組織能在一定程度上保護(hù)該社會成員的利益。由于政治參和渠道的殘缺，各自承包經(jīng)營、分散的農(nóng)民很難抗衡現(xiàn)代政治國家中不法權(quán)力的侵害，以至各種坑農(nóng)、傷農(nóng)、卡農(nóng)的事件不斷發(fā)生，各種攤派、集資名目繁多，雖經(jīng)中心三令五申，農(nóng)民負(fù)擔(dān)新問題卻難以得到有效解決。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，應(yīng)當(dāng)逐步取消對農(nóng)民政治權(quán)利不平等的法律規(guī)定，盡管農(nóng)民可能因?yàn)樾袨槟芰Φ仍虿荒艹浞中惺姑裰鳈?quán)利，但法律卻不能因此作出不平等的規(guī)定。

作為農(nóng)民政治權(quán)利最重要表現(xiàn)形式的選舉權(quán)，理論界有兩種觀點(diǎn)摘要：由于工人數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于農(nóng)民數(shù)量，假如農(nóng)民代表的比例過大，便不能使工人階級在國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)地位得到應(yīng)有的體現(xiàn)；［4］假如城鄉(xiāng)都按同等比例選代表，則人民代表大會就會變?yōu)檗r(nóng)民代表大會了。［5］筆者認(rèn)為這兩種觀點(diǎn)都是偏頗的。前已述及在人民民主專政的國家里，工人階級雖居于領(lǐng)導(dǎo)地位，但工人和農(nóng)民的法律地位仍應(yīng)是平等的。人民民主很重要的一個方面就是農(nóng)民的利益能夠得到有效的反映和代表。比如在50年代國家工業(yè)化之初，工業(yè)化是符合農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益的，實(shí)際上我國廣大翻身農(nóng)民也懂得這個道理，他們積極為工業(yè)化提供了大量的原始資金積累，即使是在50年代末到60年代初，由于“左”傾錯誤和自然災(zāi)難的影響，農(nóng)村出現(xiàn)了大批農(nóng)民餓死的情況，他們?nèi)匀唤弧皭蹏Z”，沒有出現(xiàn)歷史上農(nóng)民因饑寒交迫群起反叛的行為。［6］但在國家已經(jīng)或初步實(shí)現(xiàn)工業(yè)化后，就應(yīng)當(dāng)反哺農(nóng)民，而由于代表農(nóng)民利益的代表比例被過分壓低，就很難實(shí)現(xiàn)農(nóng)民當(dāng)年支持工業(yè)化期望的那部分長遠(yuǎn)利益。這就是政治權(quán)利的潛在影響，政治權(quán)利的不平等待遇也輕易使“領(lǐng)導(dǎo)”的性質(zhì)發(fā)生改變。而那種怕把人民代表大會變成農(nóng)民代表大會的思想前提無非有二摘要：一認(rèn)為農(nóng)民是二等公民，這顯然不對；二認(rèn)為農(nóng)民素質(zhì)低、參政能力差，這恐怕是最主要的顧慮。但這里假如弄清代表農(nóng)村人口的代表和農(nóng)民代表的區(qū)別后，就不應(yīng)該有這種顧慮了。代表農(nóng)村人口的代表不一定必是農(nóng)民，也可以是素質(zhì)高、參政能力強(qiáng)的專家，只要他能代表農(nóng)民的利益，又何嘗不可以做代表。實(shí)踐中，北京人去做天津市的全國人大代表甚至湖北省的全國人大代表已不是什么新聞。因此，對選舉權(quán)作出不平等的規(guī)定客觀上只會使農(nóng)民的利益得不到充分的保障，使本已存在的城鄉(xiāng)之間的差別進(jìn)一步擴(kuò)大，和社會主義縮小進(jìn)而消滅城鄉(xiāng)差別的目標(biāo)相沖突。

二、農(nóng)民經(jīng)濟(jì)平等權(quán)的法律保障新問題

從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)走向市場經(jīng)濟(jì)，是中國社會發(fā)展不可逆轉(zhuǎn)的潮流，農(nóng)村和農(nóng)民也不例外。然而實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)體制以來，城鄉(xiāng)收入差距呈不斷擴(kuò)大趨向。［7］收入差別固然有多方面的原因，但農(nóng)民經(jīng)濟(jì)平等權(quán)利的缺乏無疑是其中的重要方面。

「內(nèi)容提要」我國農(nóng)民應(yīng)享有與其他社會主體平等的權(quán)利，但從整體上看，他們的政治平等權(quán)、經(jīng)濟(jì)平等權(quán)和社會平等權(quán)均缺乏法律保障。正視農(nóng)民在以上三個方面遭受的種種不平等際遇，進(jìn)一步采取切實(shí)措施促進(jìn)和保障農(nóng)民的平等權(quán)利，使他們在新的歷史條件下同其他社會階層一起更好地發(fā)展，這是建設(shè)法治國家和法治社會的應(yīng)有之義。

「關(guān)鍵詞」農(nóng)民，政治平等權(quán)，經(jīng)濟(jì)平等權(quán)，社會平等權(quán)，法律保障

保障公民權(quán)利是法治建設(shè)的核心要求，隨著依法治國的方略載入莊嚴(yán)的《憲法》之中，標(biāo)志著我國公民權(quán)利正邁向新的時代。而在我們這個農(nóng)村人口占多數(shù)的國度內(nèi)，農(nóng)民權(quán)利的充分實(shí)現(xiàn)無疑是法治建設(shè)不可回避的問題。鄧小平同志在分析農(nóng)村改革的經(jīng)驗(yàn)時指出：“我們農(nóng)村改革之所以見效，就是因?yàn)榻o農(nóng)民更多的自主權(quán)，調(diào)動了農(nóng)民的積極性?！保?］這里的自主權(quán)主要有兩個方面：一是通過建立以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，使農(nóng)民有了生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，農(nóng)民成為了市場經(jīng)濟(jì)的主體；二是隨著的解體，在農(nóng)村實(shí)行村民自治制度，農(nóng)民的民主權(quán)利得到落實(shí)和保障，農(nóng)民成為了政治生活的主體。通過擴(kuò)大農(nóng)民的自主權(quán)，大大激發(fā)了他們的積極性和創(chuàng)造性，推動了農(nóng)村和農(nóng)民生活面貌的歷史性轉(zhuǎn)變，開創(chuàng)了我國改革開放的新局面。但是，從整體上來看，當(dāng)前農(nóng)民的權(quán)利仍是欠缺的不完整的，與其他社會主體相比，農(nóng)民更缺乏的是平等權(quán)利。農(nóng)民平等權(quán)利的欠缺，已成為農(nóng)村和農(nóng)民邁入市場經(jīng)濟(jì)的重大障礙。因此，用法律保障農(nóng)民的平等權(quán)利不僅能體現(xiàn)現(xiàn)代民主社會對農(nóng)民的關(guān)愛，更是建設(shè)社會主義法治國家的基本要求。

一、農(nóng)民政治平等權(quán)的法律保障問題

在我國長期的封建歷史中，農(nóng)民被排斥在國家政治生活之外，沒有任何權(quán)利，只能是絕對君主意志支配的政治客體，農(nóng)民沒有也不可能通過制度化的途徑表達(dá)其意愿。農(nóng)村的矛盾在農(nóng)民的逆來順受中不斷積累和激化，以致引起整個社會的大動蕩，這正是我國歷史上農(nóng)民起義風(fēng)起云涌的深刻原因。新中國成立之后，長期處于社會最底層的農(nóng)民獲得了政治上的解放，他們與工人階級一起結(jié)成政治上的聯(lián)盟，共同執(zhí)掌人民民主的國家政權(quán)。但是，我國農(nóng)民在實(shí)際政治權(quán)利的占有和利益表達(dá)機(jī)制方面與城市居民仍有很大的差別。這種差別也反映到了法律上。如1953年的《選舉法》對農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口數(shù)作了不同規(guī)定，即自治州、縣為4∶1；省、自治區(qū)為5∶1；全國為8∶1.這個比例一直延續(xù)到1995年，新《選舉法》才統(tǒng)一把各級人民代表選舉中的農(nóng)村與城市每一代表所代表的人數(shù)改為4∶1；在直轄市、市、市轄區(qū)，規(guī)定農(nóng)村每一位代表所代表的人口數(shù)，應(yīng)多于市區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)。從歷屆全國人大的構(gòu)成來看，第一屆有農(nóng)民代表63人，占5.14％；第二屆67人，占5.46％；第三屆209人，占6.87％；第四屆662人，占22.9％；第五屆720人，占20.59％；第六屆348人，占11.7％；第七屆與工人代表合占23％；第八屆280人，占9.4％；第九屆240人，占8％。［2］由此可見，在歷屆全國人大代表名額中，農(nóng)民所占的份額與其有80％多數(shù)人口的事實(shí)極不相稱。而且即使按農(nóng)村與城市的每一代表所代表的人口數(shù)為8∶1的理論模型設(shè)計(jì)，假設(shè)農(nóng)村人口占80％，城市人口占20％，則農(nóng)村選出的代表也應(yīng)占到33.3％，這與實(shí)際出入也很大。如果考慮到非農(nóng)民代表也能代表農(nóng)民的利益，那似乎能理解這一現(xiàn)象，但這樣一來，對農(nóng)村與城市每一位代表所代表的人口數(shù)作出不同的規(guī)定就沒有意義了。對照少數(shù)民族的政治平等權(quán)，國家則給予充分的尊重。少數(shù)民族人口占我國人口約8％左右，在歷屆全國人大中所占的份額最低是四屆人大的9.4％，最高是七屆人大的15％，九屆人大為14.4％，［3］這對于實(shí)現(xiàn)各民族的大團(tuán)結(jié)發(fā)揮了積極的作用。在另一個社會各階層參與國家生活的重要場所-人民政協(xié)中，農(nóng)民委員就更少了，在七屆全國政協(xié)的一千多名委員中僅有2名是農(nóng)民。與其他社會成員相比，農(nóng)民也缺乏統(tǒng)一的群眾組織。工人有工會，婦女有婦聯(lián)，青年有共青團(tuán)，私營企業(yè)主都有個協(xié)會，這些群眾組織能在一定程度上保護(hù)該社會成員的利益。由于政治參與渠道的殘缺，各自承包經(jīng)營、分散的農(nóng)民很難抗衡現(xiàn)代政治國家中不法權(quán)力的侵害，以至各種坑農(nóng)、傷農(nóng)、卡農(nóng)的事件不斷發(fā)生，各種攤派、集資名目繁多，雖經(jīng)中央三令五申，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題卻難以得到有效解決。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，應(yīng)當(dāng)逐步取消對農(nóng)民政治權(quán)利不平等的法律規(guī)定，盡管農(nóng)民可能因?yàn)樾袨槟芰Φ仍虿荒艹浞中惺姑裰鳈?quán)利，但法律卻不能因此作出不平等的規(guī)定。

作為農(nóng)民政治權(quán)利最重要表現(xiàn)形式的選舉權(quán)，理論界有兩種觀點(diǎn)：由于工人數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于農(nóng)民數(shù)量，如果農(nóng)民代表的比例過大，便不能使工人階級在國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)地位得到應(yīng)有的體現(xiàn)；［4］如果城鄉(xiāng)都按同等比例選代表，則人民代表大會就會變?yōu)檗r(nóng)民代表大會了。［5］筆者認(rèn)為這兩種觀點(diǎn)都是偏頗的。前已述及在人民民主專政的國家里，工人階級雖居于領(lǐng)導(dǎo)地位，但工人和農(nóng)民的法律地位仍應(yīng)是平等的。人民民主很重要的一個方面就是農(nóng)民的利益能夠得到有效的反映和代表。比如在50年代國家工業(yè)化之初，工業(yè)化是符合農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益的，實(shí)際上我國廣大翻身農(nóng)民也懂得這個道理，他們積極為工業(yè)化提供了大量的原始資金積累，即使是在50年代末到60年代初，由于“左”傾錯誤和自然災(zāi)害的影響，農(nóng)村出現(xiàn)了大批農(nóng)民餓死的情況，他們?nèi)匀唤弧皭蹏Z”，沒有出現(xiàn)歷史上農(nóng)民因饑寒交迫群起反叛的行為。［6］但在國家已經(jīng)或初步實(shí)現(xiàn)工業(yè)化后，就應(yīng)當(dāng)反哺農(nóng)民，而由于代表農(nóng)民利益的代表比例被過分壓低，就很難實(shí)現(xiàn)農(nóng)民當(dāng)年支持工業(yè)化期望的那部分長遠(yuǎn)利益。這就是政治權(quán)利的潛在影響，政治權(quán)利的不平等待遇也容易使“領(lǐng)導(dǎo)”的性質(zhì)發(fā)生改變。而那種怕把人民代表大會變成農(nóng)民代表大會的思想前提無非有二：一認(rèn)為農(nóng)民是二等公民，這顯然不對；二認(rèn)為農(nóng)民素質(zhì)低、參政能力差，這恐怕是最主要的顧慮。但這里如果弄清代表農(nóng)村人口的代表和農(nóng)民代表的區(qū)別后，就不應(yīng)該有這種顧慮了。代表農(nóng)村人口的代表不一定必是農(nóng)民，也可以是素質(zhì)高、參政能力強(qiáng)的專家，只要他能代表農(nóng)民的利益，又何嘗不可以做代表。實(shí)踐中，北京人去做天津市的全國人大代表甚至湖北省的全國人大代表已不是什么新聞。因此，對選舉權(quán)作出不平等的規(guī)定客觀上只會使農(nóng)民的利益得不到充分的保障，使本已存在的城鄉(xiāng)之間的差別進(jìn)一步擴(kuò)大，與社會主義縮小進(jìn)而消滅城鄉(xiāng)差別的目標(biāo)相沖突。

「內(nèi)容提要」我國農(nóng)民應(yīng)享有和其他社會主體平等的權(quán)利，但從整體上看，他們的政治平等權(quán)、經(jīng)濟(jì)平等權(quán)和社會平等權(quán)均缺乏法律保障。正視農(nóng)民在以上三個方面遭受的種種不平等際遇，進(jìn)一步采取切實(shí)辦法促進(jìn)和保障農(nóng)民的平等權(quán)利，使他們在新的歷史條件下同其他社會階層一起更好地發(fā)展，這是建設(shè)法治國家和法治社會的應(yīng)有之義。

「關(guān)鍵詞」農(nóng)民，政治平等權(quán)，經(jīng)濟(jì)平等權(quán)，社會平等權(quán)，法律保障

保障公民權(quán)利是法治建設(shè)的核心要求，隨著依法治國的方略載入莊重的《憲法》之中，標(biāo)志著我國公民權(quán)利正邁向新的時代。而在我們這個農(nóng)村人口占多數(shù)的國度內(nèi)，農(nóng)民權(quán)利的充分實(shí)現(xiàn)無疑是法治建設(shè)不可回避的新問題。鄧小平同志在分析農(nóng)村改革的經(jīng)驗(yàn)時指出摘要：“我們農(nóng)村改革之所以見效，就是因?yàn)榻o農(nóng)民更多的自主權(quán)，調(diào)動了農(nóng)民的積極性?！保?］這里的自主權(quán)主要有兩個方面摘要：一是通過建立以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，使農(nóng)民有了生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，農(nóng)民成為了市場經(jīng)濟(jì)的主體；二是隨著的解體，在農(nóng)村實(shí)行村民自治制度，農(nóng)民的民主權(quán)利得到落實(shí)和保障，農(nóng)民成為了政治生活的主體。通過擴(kuò)大農(nóng)民的自主權(quán)，大大激發(fā)了他們的積極性和創(chuàng)造性，推動了農(nóng)村和農(nóng)民生活面貌的歷史性轉(zhuǎn)變，開創(chuàng)了我國改革開放的新局面。但是，從整體上來看，當(dāng)前農(nóng)民的權(quán)利仍是欠缺的不完整的，和其他社會主體相比，農(nóng)民更缺乏的是平等權(quán)利。農(nóng)民平等權(quán)利的欠缺，已成為農(nóng)村和農(nóng)民邁入市場經(jīng)濟(jì)的重大障礙。因此，用法律保障農(nóng)民的平等權(quán)利不僅能體現(xiàn)現(xiàn)代民主社會對農(nóng)民的關(guān)愛，更是建設(shè)社會主義法治國家的基本要求。

一、農(nóng)民政治平等權(quán)的法律保障新問題

在我國長期的封建歷史中，農(nóng)民被排斥在國家政治生活之外，沒有任何權(quán)利，只能是絕對君主意志支配的政治客體，農(nóng)民沒有也不可能通過制度化的途徑表達(dá)其意愿。農(nóng)村的矛盾在農(nóng)民的逆來順受中不斷積累和激化，以致引起整個社會的大動蕩，這正是我國歷史上農(nóng)民起義風(fēng)起云涌的深刻原因。新中國成立之后，長期處于社會最底層的農(nóng)民獲得了政治上的解放，他們和工人階級一起結(jié)成政治上的聯(lián)盟，共同執(zhí)掌人民民主的國家政權(quán)。但是，我國農(nóng)民在實(shí)際政治權(quán)利的占有和利益表達(dá)機(jī)制方面和城市居民仍有很大的差別。這種差別也反映到了法律上。如1953年的《選舉法》對農(nóng)村和城市每一代表所代表的人口數(shù)作了不同規(guī)定，即自治州、縣為4∶1；省、自治區(qū)為5∶1；全國為8∶1.這個比例一直延續(xù)到1995年，新《選舉法》才統(tǒng)一把各級人民代表選舉中的農(nóng)村和城市每一代表所代表的人數(shù)改為4∶1；在直轄市、市、市轄區(qū)，規(guī)定農(nóng)村每一位代表所代表的人口數(shù)，應(yīng)多于市區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)。從歷屆全國人大的構(gòu)成來看，第一屆有農(nóng)民代表63人，占5.14％；第二屆67人，占5.46％；第三屆209人，占6.87％；第四屆662人，占22.9％；第五屆720人，占20.59％；第六屆348人，占11.7％；第七屆和工人代表合占23％；第八屆280人，占9.4％；第九屆240人，占8％。［2］由此可見，在歷屆全國人大代表名額中，農(nóng)民所占的份額和其有80％多數(shù)人口的事實(shí)極不相當(dāng)。而且即使按農(nóng)村和城市的每一代表所代表的人口數(shù)為8∶1的理論模型設(shè)計(jì)，假設(shè)農(nóng)村人口占80％，城市人口占20％，則農(nóng)村選出的代表也應(yīng)占到33.3％，這和實(shí)際出入也很大。假如考慮到非農(nóng)民代表也能代表農(nóng)民的利益，那似乎能理解這一現(xiàn)象，但這樣一來，對農(nóng)村和城市每一位代表所代表的人口數(shù)作出不同的規(guī)定就沒有意義了。對照少數(shù)民族的政治平等權(quán)，國家則給予充分的尊重。少數(shù)民族人口占我國人口約8％左右，在歷屆全國人大中所占的份額最低是四屆人大的9.4％，最高是七屆人大的15％，九屆人大為14.4％，［3］這對于實(shí)現(xiàn)各民族的大團(tuán)結(jié)發(fā)揮了積極的功能。在另一個社會各階層參和國家生活的重要場所-人民政協(xié)中，農(nóng)民委員就更少了，在七屆全國政協(xié)的一千多名委員中僅有2名是農(nóng)民。和其他社會成員相比，農(nóng)民也缺乏統(tǒng)一的群眾組織。工人有工會，婦女有婦聯(lián)，青年有共青團(tuán)，私營企業(yè)主都有個協(xié)會，這些群眾組織能在一定程度上保護(hù)該社會成員的利益。由于政治參和渠道的殘缺，各自承包經(jīng)營、分散的農(nóng)民很難抗衡現(xiàn)代政治國家中不法權(quán)力的侵害，以至各種坑農(nóng)、傷農(nóng)、卡農(nóng)的事件不斷發(fā)生，各種攤派、集資名目繁多，雖經(jīng)中心三令五申，農(nóng)民負(fù)擔(dān)新問題卻難以得到有效解決。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，應(yīng)當(dāng)逐步取消對農(nóng)民政治權(quán)利不平等的法律規(guī)定，盡管農(nóng)民可能因?yàn)樾袨槟芰Φ仍虿荒艹浞中惺姑裰鳈?quán)利，但法律卻不能因此作出不平等的規(guī)定。

作為農(nóng)民政治權(quán)利最重要表現(xiàn)形式的選舉權(quán)，理論界有兩種觀點(diǎn)摘要：由于工人數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于農(nóng)民數(shù)量，假如農(nóng)民代表的比例過大，便不能使工人階級在國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)地位得到應(yīng)有的體現(xiàn)；［4］假如城鄉(xiāng)都按同等比例選代表，則人民代表大會就會變?yōu)檗r(nóng)民代表大會了。［5］筆者認(rèn)為這兩種觀點(diǎn)都是偏頗的。前已述及在人民民主專政的國家里，工人階級雖居于領(lǐng)導(dǎo)地位，但工人和農(nóng)民的法律地位仍應(yīng)是平等的。人民民主很重要的一個方面就是農(nóng)民的利益能夠得到有效的反映和代表。比如在50年代國家工業(yè)化之初，工業(yè)化是符合農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益的，實(shí)際上我國廣大翻身農(nóng)民也懂得這個道理，他們積極為工業(yè)化提供了大量的原始資金積累，即使是在50年代末到60年代初，由于“左”傾錯誤和自然災(zāi)難的影響，農(nóng)村出現(xiàn)了大批農(nóng)民餓死的情況，他們?nèi)匀唤弧皭蹏Z”，沒有出現(xiàn)歷史上農(nóng)民因饑寒交迫群起反叛的行為。［6］但在國家已經(jīng)或初步實(shí)現(xiàn)工業(yè)化后，就應(yīng)當(dāng)反哺農(nóng)民，而由于代表農(nóng)民利益的代表比例被過分壓低，就很難實(shí)現(xiàn)農(nóng)民當(dāng)年支持工業(yè)化期望的那部分長遠(yuǎn)利益。這就是政治權(quán)利的潛在影響，政治權(quán)利的不平等待遇也輕易使“領(lǐng)導(dǎo)”的性質(zhì)發(fā)生改變。而那種怕把人民代表大會變成農(nóng)民代表大會的思想前提無非有二摘要：一認(rèn)為農(nóng)民是二等公民，這顯然不對；二認(rèn)為農(nóng)民素質(zhì)低、參政能力差，這恐怕是最主要的顧慮。但這里假如弄清代表農(nóng)村人口的代表和農(nóng)民代表的區(qū)別后，就不應(yīng)該有這種顧慮了。代表農(nóng)村人口的代表不一定必是農(nóng)民，也可以是素質(zhì)高、參政能力強(qiáng)的專家，只要他能代表農(nóng)民的利益，又何嘗不可以做代表。實(shí)踐中，北京人去做天津市的全國人大代表甚至湖北省的全國人大代表已不是什么新聞。因此，對選舉權(quán)作出不平等的規(guī)定客觀上只會使農(nóng)民的利益得不到充分的保障，使本已存在的城鄉(xiāng)之間的差別進(jìn)一步擴(kuò)大，和社會主義縮小進(jìn)而消滅城鄉(xiāng)差別的目標(biāo)相沖突。二、農(nóng)民經(jīng)濟(jì)平等權(quán)的法律保障新問題

摘要：不歧視原則是人權(quán)平等在就業(yè)領(lǐng)域的集中體現(xiàn)，是平等就業(yè)權(quán)的核心內(nèi)容。不歧視原則為農(nóng)民工平等就業(yè)權(quán)的保障提供了最直接的理論證成和最充分的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。農(nóng)民工不平等就業(yè)是我國當(dāng)前不平等就業(yè)問題的一個最為突出的表現(xiàn)，對勞動者公平分享改革發(fā)展成果的負(fù)面影響是全局性的。走出我國農(nóng)民工不平等就業(yè)困境的關(guān)鍵，是重構(gòu)農(nóng)民工平等就業(yè)權(quán)保障的制度體系，并著力解決好三個主要問題：依法確認(rèn)農(nóng)民工平等的勞動者身份；建立健全農(nóng)民工平等就業(yè)的權(quán)利內(nèi)容；完備農(nóng)民工平等就業(yè)權(quán)的保障機(jī)制。

關(guān)鍵詞：不歧視原則；平等就業(yè)權(quán)；農(nóng)民工；保障機(jī)制

隨著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷推進(jìn)和農(nóng)村生產(chǎn)力不斷解放，大量農(nóng)村剩余勞動力進(jìn)入城鎮(zhèn)，形成了具有中國特色的農(nóng)民工勞動力隊(duì)伍。農(nóng)民工是指具有農(nóng)村戶口而在城鎮(zhèn)務(wù)工的勞動者，他們是在中國城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中出現(xiàn)的一類特殊的勞動者[1]。農(nóng)民工在城鎮(zhèn)就業(yè)使我國勞動關(guān)系呈現(xiàn)出一種“城市人”對“農(nóng)村人”、“體制內(nèi)”對“體制外”的雙重等級勞動關(guān)系。目前，不平等就業(yè)問題日益嚴(yán)峻，而農(nóng)民工的不平等就業(yè)問題成為所有就業(yè)問題中的一個熱點(diǎn)和難點(diǎn)。平等權(quán)利與不歧視原則是國際人權(quán)法的核心，平等就業(yè)權(quán)是反就業(yè)歧視的權(quán)利支點(diǎn)和權(quán)利平臺。不歧視原則為農(nóng)民工平等就業(yè)權(quán)的保障提供了全新的視角，堅(jiān)持不歧視原則不僅是農(nóng)民工平等就業(yè)權(quán)保障的必由之路，也是農(nóng)民工公平分享改革發(fā)展成果的基本途徑。

一、不歧視原則與農(nóng)民工平等就業(yè)權(quán)保障的內(nèi)在關(guān)系

（一）不歧視原則的涵義

不歧視原則是聯(lián)合國人權(quán)條約的核心內(nèi)容，國際勞工組織（ILO）八個基本公約中有兩個涉及不歧視[2]。在國際文件中，最早對“歧視”概念進(jìn)行解釋的是國際勞工組織于1958年通過的《（就業(yè)和職業(yè)）歧視公約》。該公約第一條第一款將“歧視”定義為：“基于種族、膚色、性別、宗教、政治見解、民族血統(tǒng)或社會出身的任何區(qū)別、排斥或特惠，其效果為取消或損害就業(yè)或職業(yè)方面的機(jī)會平等或待遇平等?！盵3]國際人權(quán)法中的不歧視規(guī)定是基于個人受到歧視性待遇不符合平等這樣一個理念產(chǎn)生的。歧視的本質(zhì)特征在于不合理的差別對待，或者說沒有正當(dāng)理由的差別處理[4]。