內(nèi)容提要：本文旨在在總結(jié)已有的研究成果的基礎(chǔ)之上，為下一步的農(nóng)地制度研究提供一個理論和實證分析的框架。文章討論了中國農(nóng)地制度的現(xiàn)狀、農(nóng)地制度與經(jīng)濟(jì)績效之間的關(guān)系、導(dǎo)致現(xiàn)有農(nóng)地制度差異的原因、以及下一步農(nóng)地制度改革應(yīng)該考慮的幾個基本因素等。本文特別強(qiáng)調(diào)效率與公平和社會穩(wěn)定之間的權(quán)衡在形成現(xiàn)有農(nóng)地制度中的作用。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地制度/制度變遷/農(nóng)村改革

ChineseLandTenure：AnAnalyticalFramework

ThispaperreviewstheexistingliteratureonChineselandtenureissuesandprovidesaframeworkforfurthertheoreticalandempiricalstudies.ItdescribesthecurrentstatusofChineselandtenurearrangements，presentstheresultsoftheoreticalandempiricalstudiesontherelationshipbetweenlandtenureandagriculturalperformance，andtheforcesthathaveresultedindifferenttypesoflandtenurearrangements.Keyissuesthatoughttobeaddressedinfurtherreformeffortsarealsodiscussed.Inparticular，thispaperemphasizestheroleofthetrade-offbetweenefficiencyandequityandsocialstabilityinresultinginthecurrentlandtenurearrangementsinruralChina.Keywords：Landtenure，institutionalchange，ruralreform

農(nóng)村改革以來，中國的農(nóng)地制度發(fā)生了深刻的變化。改革打破了過去計劃經(jīng)濟(jì)時代單一的公社制度，代之以自發(fā)形成、從而千差萬別的農(nóng)地制度。解釋這些差異形成的原因和后果不僅將為農(nóng)村的進(jìn)一步改革提供堅實的理論和實證基礎(chǔ)，而且將對中國乃至世界學(xué)術(shù)界產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。雖然國內(nèi)外學(xué)者在這方面的研究已經(jīng)取得了一些進(jìn)展，但尚待解釋的現(xiàn)象和需要回答的問題仍然很多。本文旨在在總結(jié)已有的研究成果的基礎(chǔ)之上，為下一步研究提供一個分析的框架，以期對今后農(nóng)地制度的研究有所幫助。

本文第一節(jié)將對中國農(nóng)地制度的現(xiàn)狀進(jìn)行一個總結(jié)性的回顧。第二節(jié)討論農(nóng)地制度與經(jīng)濟(jì)績效之間的關(guān)系。在這里，經(jīng)濟(jì)績效不僅包括資源配置的效率，而且包括農(nóng)地制度的社會保障和保險功能。社會保障不僅僅是一個分配問題，在許多情況下，它直接或間接地影響資源配置的效率。第三節(jié)將討論導(dǎo)致現(xiàn)有農(nóng)地制度差異的因素。我將在回顧現(xiàn)有理論的基礎(chǔ)上為進(jìn)一步的研究指出幾個可供選擇的方向。第四節(jié)將討論下一步農(nóng)地制度改革應(yīng)該考慮的幾個基本因素。對于與農(nóng)地制度有關(guān)的其它一些問題，如農(nóng)地規(guī)模與單產(chǎn)的關(guān)系和非耕地的運(yùn)作等，本文暫不涉及。較之耕地，非耕地的問題要單純得多。農(nóng)地規(guī)模與單產(chǎn)的關(guān)系與以地權(quán)為中心的農(nóng)地制度沒有直接關(guān)系，而與市場的不完善有關(guān)。Feder（1985）在理論上闡明了單產(chǎn)隨規(guī)模上升或下降的條件；國內(nèi)外的實證研究參見魯公路（1998）的回顧和他自己對中國南方稻區(qū)的研究。

摘要：研究目的：農(nóng)地流轉(zhuǎn)有助于實現(xiàn)土地規(guī)?；?jīng)營，進(jìn)而使農(nóng)地轉(zhuǎn)入方獲得額外利益而不必對轉(zhuǎn)出方進(jìn)行補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)象—農(nóng)地流轉(zhuǎn)的正部性，農(nóng)地流轉(zhuǎn)正外部性的存在造成農(nóng)村土地市場上農(nóng)地供應(yīng)數(shù)量不足的問題，影響了農(nóng)村土地市場的建立和完善.因此采取相應(yīng)的方法使農(nóng)地流轉(zhuǎn)正外部性的內(nèi)在化，實現(xiàn)農(nóng)村土地市場上的供需平衡，有著重要的意義；研究方法：經(jīng)濟(jì)分析法和理論分析法；研究結(jié)論：通過對農(nóng)地流轉(zhuǎn)正外部性產(chǎn)生的原因及表現(xiàn)形式進(jìn)行分析后，發(fā)現(xiàn)農(nóng)地轉(zhuǎn)出者的經(jīng)濟(jì)利益沒有得到完全實現(xiàn)，是造成市場供應(yīng)不足的主要原因，故而應(yīng)當(dāng)由農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的受益者（轉(zhuǎn)入方）向農(nóng)地轉(zhuǎn)出方，在經(jīng)濟(jì)上給與一定數(shù)量的補(bǔ)償.同時運(yùn)用成片發(fā)包和優(yōu)先權(quán)等的制度設(shè)計，提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營的可能性.

關(guān)鍵詞：農(nóng)地流轉(zhuǎn)正外部性內(nèi)在化優(yōu)先購買權(quán)農(nóng)地互換

Abstract:Thepurposeofthepaper:thetransferofthecontractualrightoflandishelpfultodevelopscaleoperationstepbystep,theexternaleconomyisaphenomenonthatthebuyercanobtainextrabenefitandneedn’tcompensatethesellerinthetransferofthecontractualrightofland.Theexternaleconomyleadstotheinsufficientsupplyofthefarmlandintherurallandmarketandisdisadvantageoustotheestablishmentandtheconsummationoftherurallandmarket.Soitissignificanttocorrecttheexternaleconomybyusingsomecorrespondingmethods,thenrealizessupplyanddemandbalanceintherurallandmarket;Meansoftheoreticalanalysisandeconomicalanalysiswasemployed;Theconclusion:thereasonofinsufficientsupplyofthefarmlandisthattheseller’sbenefitdon’tobtainedthecompleterealization,sothesystemwhichbuyergivessellersubsidyineconomyisestablishedtocorrecttheexternaleconomy;Atthesametimefarmlandshouldbesendinlargescare,andtheneighboringfarmland’speasant-householdshouldhavetheprioritytoobtainthecontractualrightofland,soastoincreasethepossibilitytodevelopscaleoperation.

Keyword:thetransferofthecontractualrightoflandexternaleconomycorrectionthepriorityrightfarmlandexchange

十六大報告中指出：“堅持黨在農(nóng)村的基本政策，長期穩(wěn)定并不斷完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制.有條件的地方可按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，逐步發(fā)展規(guī)模經(jīng)營.”十六屆三中全會上進(jìn)一步指出“農(nóng)戶在承包期內(nèi)可依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，完善流轉(zhuǎn)辦法，逐步發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營.”可見農(nóng)地流轉(zhuǎn)已經(jīng)得到了黨和國家的認(rèn)可和支持，并把土地流轉(zhuǎn)作為促進(jìn)農(nóng)地規(guī)模化和現(xiàn)代化經(jīng)營，進(jìn)而實現(xiàn)鄧小平同志提出的農(nóng)村改革第二次飛躍的路徑選擇.

現(xiàn)階段土地的有序、合理流轉(zhuǎn)不僅面對著農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)產(chǎn)權(quán)缺陷的制約，還受到城市化水平不高，城市吸納農(nóng)村剩余勞動力的能力有限及農(nóng)業(yè)比較效益低下，投資農(nóng)業(yè)的積極性不高等因素的限制.更為重要的是農(nóng)村土地市場尚處于初級階段，承包人轉(zhuǎn)出土地因自身權(quán)利在經(jīng)濟(jì)上得不到應(yīng)有的體現(xiàn)，再加上對農(nóng)地轉(zhuǎn)出后對“后路”的顧慮重重，造成農(nóng)地市場上供給量的不足，這是[1]農(nóng)地流轉(zhuǎn)正外部性造成市場失靈的一個體現(xiàn).因此研究農(nóng)地流轉(zhuǎn)正外部性內(nèi)在化，對于促進(jìn)農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營，實現(xiàn)農(nóng)村社會的全面進(jìn)步有著重要的作用和意義.

進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村社會保障體系

在當(dāng)前農(nóng)村社會保障制度不健全的情況下,土地一方面承擔(dān)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性功能,另一方面則承擔(dān)了部分農(nóng)民的社會保障職能。根據(jù)農(nóng)地金融制度的安排,農(nóng)民一旦經(jīng)營失敗,必然會失去賴以生存的土地,與此同時,也意味著改變了最基本的生存條件。

農(nóng)村社會保障制度的不健全,會直接影響農(nóng)地金融制度的建立和運(yùn)行。家庭承包經(jīng)營是現(xiàn)行農(nóng)村基本的經(jīng)營制度,是大多數(shù)農(nóng)民生活保障的前提。而農(nóng)地金融制度的建立和推行,對土地的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制制度會造成一定的沖擊,尤其是在農(nóng)地金融制度運(yùn)行的初期,農(nóng)民將自己承包的土地使用權(quán)作為抵押獲取貸款,難免會出現(xiàn)農(nóng)民因經(jīng)營不善,在一定的期限內(nèi)無法償還貸款及利息,由于存在制度性障礙,這些失地農(nóng)民既不可能參加養(yǎng)老保險,又不可能享受失業(yè)、退休、醫(yī)療保障,生活失去保障。隨著這些失地農(nóng)民的出現(xiàn)和增多,會造成社會的不穩(wěn)定,同時也違反了構(gòu)建和諧社會的基本原則。因此,必須加快建立農(nóng)民生活保障體系。

就目前農(nóng)村實際來看,保證農(nóng)民最低生活標(biāo)準(zhǔn)和養(yǎng)老保險是重點(diǎn)問題。只要這兩個制度能夠建立并保證實施,農(nóng)民就會消除沒有土地的后顧之憂,不但有利于土地流轉(zhuǎn)和實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營,還有利于農(nóng)民進(jìn)入市場競爭,并進(jìn)一步提高他們的生活水平和綜合素質(zhì)。由此可見,農(nóng)村保障體系的健全,還起到了分擔(dān)農(nóng)地金融制度的社會風(fēng)險的作用。

改革農(nóng)村合作金融制度的措施

我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點(diǎn)和農(nóng)戶小規(guī)模分散經(jīng)營方式?jīng)Q定了農(nóng)村金融市場的主體應(yīng)是農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)。而農(nóng)地金融業(yè)務(wù)的長周期、高風(fēng)險又決定了要以政策性金融為主。《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》中明確提出,農(nóng)村金融體制改革的指導(dǎo)思想是“建立和完善以合作金融為基礎(chǔ),商業(yè)性金融、政策性金融分工協(xié)作的農(nóng)村金融體系”。隨著農(nóng)村金融體制改革的普及和深入,至今我國已初步形成由農(nóng)村合作信用社、農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和民間自由借貸市場構(gòu)成的農(nóng)村金融體系格局。然而現(xiàn)行我國農(nóng)村合作金融制度尚處于發(fā)展探索階段,作為我國農(nóng)村合作金融主體的農(nóng)村合作信用社,雖然經(jīng)過幾年來的整頓和規(guī)范,仍沒能改變其盈利能力低下甚至虧損的局面。農(nóng)村信用社的業(yè)務(wù)工作一直盲目模仿國有商業(yè)銀行,不愿意從事面對農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)貸款和小額信貸,把資金的投放重點(diǎn)放在工商企業(yè),且風(fēng)險防范措施和手段不足,必然會產(chǎn)生大量的不良貸款。因此,要盡快改革完善現(xiàn)行農(nóng)村合作金融制度,為農(nóng)地金融制度創(chuàng)造運(yùn)行條件。

摘要：文章在農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移的背景下，從供給和需求兩方面分析了廣東的土地流轉(zhuǎn)狀況，解釋了為何土地流轉(zhuǎn)難以發(fā)生的原因，指出農(nóng)村青壯年勞動力的外流已經(jīng)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來不利的影響。為保證農(nóng)業(yè)安全需要通過土地流轉(zhuǎn)的方式實現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營，但是前提是政府必須保障失地農(nóng)民的社會保障問題，并且對糧農(nóng)進(jìn)行補(bǔ)貼，否則可能導(dǎo)致農(nóng)業(yè)安全面臨更大的危機(jī)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地流轉(zhuǎn)；勞動力流動；補(bǔ)貼

“民以食為天”，農(nóng)業(yè)安全是關(guān)系到國計民生的重大問題，是國家發(fā)展和社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)。我國是一個大國，解決農(nóng)業(yè)問題特別是糧食安全問題，必須首先立足于自力更生。改革開放以來，伴隨著城市化與工業(yè)化進(jìn)程，我國農(nóng)村原本從事農(nóng)業(yè)的青壯年勞動力不斷向城市和工業(yè)領(lǐng)域流動，極大地推動了我國城鎮(zhèn)和工業(yè)的發(fā)展。2004年發(fā)生“民工荒”現(xiàn)象以來，我國勞動力供給持續(xù)緊張，農(nóng)民工勞動力價格持續(xù)上升，越來越多的證據(jù)顯示我國正在從“勞動力絕對剩余階段”進(jìn)入到“勞動力相對剩余階段”。這意味著農(nóng)地流轉(zhuǎn)也將面臨新的形勢。

一、農(nóng)村勞動力流動的現(xiàn)狀

長期以來，普遍認(rèn)為我國農(nóng)村大約有三分之一的勞動力是剩余的，絕對數(shù)大約有1億到1.5億，農(nóng)村剩余勞動轉(zhuǎn)移的任務(wù)任重而道遠(yuǎn)。然而，2004年開始出現(xiàn)的民工荒，不但沒有像預(yù)想中那樣很快消失，反而從沿海地區(qū)蔓延到中部地區(qū)甚至勞動力輸出省份。國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部“推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)課題組”2006年對2749個村的調(diào)查顯示，74.3%的村認(rèn)為能夠外出務(wù)工的勞動力都已外出。根據(jù)蔡（2007）的估算，40歲以下的農(nóng)村剩余勞動力，絕對數(shù)量只有5212萬，剩余比例僅為10.7%，這同原來剩余比例為三分之一的觀點(diǎn)差距巨大。這表明農(nóng)村剩余勞動力總供給的特征正發(fā)生變化——越過了勞動力轉(zhuǎn)移的第一個劉易斯轉(zhuǎn)折點(diǎn)——從勞動力無限供給轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢薰┙o。

筆者在廣東河源招元村、長洲村、黃石村等地的調(diào)研對上述觀點(diǎn)給予支持。例如：黃石村村委會的該村外出打工情況的數(shù)據(jù)顯示：2007年該村共有410人外出打工，約占黃石村總?cè)丝?218人的33.66%；外出打工人員中有男性220人，女性190人；全村282戶人家中，全家人都外出打工的有51戶，只有16戶家中無人外出打工。而家中無人外出打工的家庭，多半是由于家中有人生病或者孩子太小等其他的原因無法出去。胡靖2007年在廣東龍川縣長洲村進(jìn)行的為期一周住戶調(diào)查亦發(fā)現(xiàn)農(nóng)村家中只有老人和兒童留守。因此可以對形勢做出一個基本判別，即作為我國經(jīng)濟(jì)最早起步亦最發(fā)達(dá)的廣東農(nóng)村中的可以轉(zhuǎn)移的勞動力已經(jīng)基本轉(zhuǎn)移完畢。

當(dāng)前中國法律社會學(xué)研究關(guān)注個案比較多，缺乏全局的田野經(jīng)驗，因此要么潛在地將個案當(dāng)作普遍的經(jīng)驗，要么對經(jīng)驗的代表性和普遍性根本不關(guān)注。本文試圖從地方性共識的視角，在村莊層面討論農(nóng)地調(diào)整的集體行動得以達(dá)成的原因，以此來理解農(nóng)地承包的法律實踐。村莊地方性共識，是一個相當(dāng)廣泛的文化區(qū)域所共享的知識，這就為從農(nóng)村個案調(diào)查到區(qū)域研究，再到區(qū)域比較提供了連結(jié)點(diǎn)；為從更具普遍性意義的中觀層面討論法律實踐，提供了可能。當(dāng)前中國法律社會學(xué)對法律的邏輯關(guān)注比較多，對政法邏輯的討論也基本局限在法律運(yùn)作的層面，既有研究幾乎沒有獨(dú)立關(guān)注治理邏輯對法律實踐的影響，這不能不說是一個重大缺憾。本文將法律的邏輯和治理的邏輯區(qū)分開來，討論兩者的相互作用，關(guān)注它們對農(nóng)地承包實踐的影響。文章將在區(qū)域比較的視野下，考察農(nóng)村土地承包的政策和法律在三個特定縣域的實踐后果，研究造成這種實踐后果的村莊原因和治理原因，以豐富我們對農(nóng)地承包法律實踐的認(rèn)識，進(jìn)而豐富我們的法學(xué)理論。一、農(nóng)地承包的政策、法律及其實踐1980年代，全國實施了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。對于土地承包期限，中央規(guī)定一般應(yīng)在15年以上，并規(guī)定了“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的原則。1993年，中央提出“在原定的耕地承包期到期之后，再延長三十年不變”，并且提倡“增人不增地、減人不減地”。1998年“三十年不變”和“增人不增地、減人不減地”寫入《土地管理法》，2003年寫入《農(nóng)村土地承包法》。中央的出發(fā)點(diǎn)是“賦予農(nóng)民長期而有保障的農(nóng)地使用權(quán)”，因此越來越反對農(nóng)戶自發(fā)調(diào)整承包地。為了解決新增人口的農(nóng)地問題，中央1984年提出的“大穩(wěn)定、小調(diào)整”原則，要求在承包地基本穩(wěn)定的前提下，對人口變化后人地關(guān)系過于懸殊的農(nóng)戶實施必要的調(diào)整，但不允許通過行政手段實行全村組的農(nóng)地普調(diào)。1993年提出“增人不增地、減人不減地”后，更加強(qiáng)調(diào)增加農(nóng)民對農(nóng)地承包的穩(wěn)定預(yù)期，反對因人口的變動而調(diào)整承包地。盡管國家一再強(qiáng)調(diào)土地承包關(guān)系的穩(wěn)定，但受各種因素影響，當(dāng)前我國農(nóng)村形成了多種農(nóng)地制度形態(tài)。本文主要關(guān)注傳統(tǒng)型農(nóng)村地區(qū)的相關(guān)土地承包實踐。在這些地區(qū)，土地承包的法律實踐形式主要有四種。一是農(nóng)戶經(jīng)營加“三十年不變”，這是國家政策和法律所規(guī)定的農(nóng)地經(jīng)營方式，也是當(dāng)前農(nóng)村最普遍的一種制度形態(tài)。二是農(nóng)戶經(jīng)營加“大穩(wěn)定、小調(diào)整”，這也是一種相當(dāng)普遍的制度形態(tài)類型。三是農(nóng)戶經(jīng)營加“一年一小調(diào)，五年一大調(diào)”，這種制度形態(tài)曾經(jīng)很普遍，但當(dāng)前已越來越少。四是“生不增、死不減”模式，以貴州湄潭為代表，1984年至今沒有進(jìn)行過土地調(diào)整。這種制度目前已以地方法規(guī)的形式在貴州全省推廣。這種農(nóng)地制度實踐，是在中央處于摸索階段，政策還沒有明確化時，地方就提出并開始實施的一種政策和制度，是當(dāng)前國家農(nóng)地政策和法律的提前實踐和極端化。比較上述四種農(nóng)地制度實踐，最關(guān)鍵的地方還是土地調(diào)整。是否制度化地進(jìn)行土地調(diào)整，具體如何調(diào)整，是它們之間的主要差異。1980年代以來，中央一直強(qiáng)調(diào)農(nóng)地承包關(guān)系的穩(wěn)定，反對村莊進(jìn)行農(nóng)地調(diào)整，尤其反對全面的大調(diào)整和經(jīng)常性調(diào)整。但事實上，土地調(diào)整在全國農(nóng)村一直普遍存在。調(diào)整形式主要有兩種：大調(diào)整與小調(diào)整。大調(diào)整就是“打亂重調(diào)”，即不管承包期是否到期，因村組內(nèi)農(nóng)戶家庭人口變化或其它原由，由村組將所有農(nóng)戶的承包地集中重新分配。大調(diào)整有兩種形式，一是只動面積而主要地塊不動，即按人口重新分配土地面積，但農(nóng)戶原來承包的地塊多數(shù)不動；二是既動面積又動地塊，即不僅土地面積按人口重新分配，而且農(nóng)戶原來承包的地塊也重新打亂。與大調(diào)整相對，小調(diào)整是指個別農(nóng)戶之間的“多退少補(bǔ)”。小調(diào)整的形式多種多樣，有的預(yù)留機(jī)動地，承包期內(nèi)可以利用機(jī)動地進(jìn)行小調(diào)整；有的不留機(jī)動地，承包期內(nèi)人口增減戶間直接進(jìn)行土地對調(diào)；有的規(guī)定過幾年就統(tǒng)一進(jìn)行一次小調(diào)整，等等。小調(diào)整只涉及部分農(nóng)戶的部分土地，而其他家庭的土地保持不變。小調(diào)整中，人口增加和減少常常并不平衡，增加的人口往往需要“排隊”等候相應(yīng)的人口減少，才能取得份地。這樣時間一長，小調(diào)整就無法跟上利益結(jié)構(gòu)的變化，而需要大調(diào)整。1992年的一項調(diào)查顯示，有89%的樣本村對農(nóng)田進(jìn)行過調(diào)整，當(dāng)時絕大多數(shù)農(nóng)民支持這種做法。[1]而同一學(xué)者2003年所作的調(diào)查顯示有86%的樣本農(nóng)戶參與過這種土地再分配。[2]農(nóng)業(yè)部1998年對全國6省824戶的調(diào)查資料顯示，曾經(jīng)調(diào)整過土地的農(nóng)戶為751戶，占樣本總數(shù)的91%，最多的調(diào)過8次，全國平均調(diào)地次數(shù)為2.31次。[3]另一份1999年的調(diào)查材料顯示，自土地承包到戶以來，90個樣本組中有88個進(jìn)行過土地的大、小調(diào)整，占樣本組總數(shù)的97.8%。90個組共發(fā)生過567次調(diào)整，組均6.3次，其中大調(diào)整共96次，小調(diào)整共471次。具體情況如下表：[4]第一輪承包期15年第二輪承包期30年承包開始至1998年底組數(shù)次數(shù)平均組數(shù)次數(shù)平均組數(shù)次數(shù)平均只有大調(diào)整13191.53030117261.5只有小調(diào)整352336.730301292257.8大、小調(diào)整都有332437.46122423167.5從既有的調(diào)查中，土地調(diào)整的普遍性可以得到證實。而且，從總體上說，土地調(diào)整越來越少，這與我們田野調(diào)研的質(zhì)性感受一致，反映了國家政策和法律持續(xù)加壓后已對村組集體的地權(quán)調(diào)控起到相當(dāng)大的限制作用。2000年的一份調(diào)查顯示，在739人中贊成“30年不變的政策”的，有478人，占64.7%；不贊成“30年不變的政策”的，只有72人，占9.2%。[5]這與1992年那份調(diào)查的結(jié)果截然對立，說明中央政策和法律在持續(xù)的壓力下逐漸得到農(nóng)民的認(rèn)可。大體上說，農(nóng)地承包實踐可以分為三個階段：第一輪承包階段；第二輪承包階段；稅費(fèi)改革以后。第一輪承包階段，國家解決新增人口的農(nóng)地問題的主要政策是“大穩(wěn)定、小調(diào)整”。但允許調(diào)整與不允許調(diào)整存在著質(zhì)的區(qū)別，而允許小調(diào)整與反對大調(diào)整不過是量的區(qū)別。況且，由于人口增減的不平衡，小調(diào)整注定無法跟上利益結(jié)構(gòu)變化的趨勢。政策允許調(diào)整，而小調(diào)整又解決不了問題，選擇大調(diào)整也就理所當(dāng)然。第二輪承包期間，國家政策和法律規(guī)定“增人不增地、減人不減地”，但一些地方仍然沿襲第一輪承包期間的慣例，繼續(xù)根據(jù)人口變化調(diào)整土地。另外一些地方，農(nóng)民負(fù)擔(dān)越來越重，出現(xiàn)大面積拋荒。為了應(yīng)對稅收任務(wù)，鄉(xiāng)村干部只得想辦法將拋荒地轉(zhuǎn)包，土地調(diào)整因此頻繁。[6]稅費(fèi)改革后，農(nóng)村形勢發(fā)生了很大變化，種田已有可觀的收益，這導(dǎo)致了許多農(nóng)地權(quán)屬糾紛。[7]在這種情況下，一方面農(nóng)民爭著要地，另一方面國家政策和法律又“賦予農(nóng)民長期而有保障的農(nóng)地使用權(quán)”，鄉(xiāng)村干部如果進(jìn)行土地調(diào)整，利益受損的農(nóng)民很可能上訪“維權(quán)”，鄉(xiāng)村組織因此面臨著政治風(fēng)險。因此，進(jìn)行土地調(diào)整的村莊越來越少。然而，確實還有許多村莊能夠頂住各種壓力，仍然堅持調(diào)整土地。[8]我們最近幾年在農(nóng)村調(diào)研時也發(fā)現(xiàn)一些地方土地調(diào)整現(xiàn)象仍然存在，如安徽績溪、湖南衡陽、陜西武功、湖南新邵、山東青州、河南汝南、江西吉安等地。但我們在湖北荊門、江陵、荊州、監(jiān)利、公安等江漢平原縣市調(diào)研，發(fā)現(xiàn)村莊內(nèi)從未因人口變化而調(diào)整過土地；賀雪峰在遼寧大古村調(diào)查也沒有發(fā)現(xiàn)土地調(diào)整現(xiàn)象。[9]二、地方性共識與地方性規(guī)范：土地調(diào)整的村莊原因從1980年代起，為何很多地方可以不顧中央政策和法律而堅持調(diào)整土地，尤其是一些地方直到現(xiàn)在還在不斷調(diào)整土地？當(dāng)前隨著電視的普及，國家政策和法律的宣傳力度大大增強(qiáng)，國家政策和法律所規(guī)定的“三十年不變”，“增人不贈地、減人不減地”已經(jīng)家喻戶曉。在這種情況下，只要有一個或幾個農(nóng)戶拿著國家政策和法律去上訪，訴求自己的既得利益，村組內(nèi)的土地調(diào)整就無法進(jìn)行。在利益分化的情況下，土地調(diào)整的一致行動能達(dá)成，這必須從村莊內(nèi)部去尋找原因。而且，各地土地調(diào)整的實踐如此不同，有的地區(qū)農(nóng)村自土地承包以來普遍沒有因人口變化而調(diào)整過土地，而有的地區(qū)農(nóng)村直到今天還在不斷調(diào)整土地。同樣的政策和法律為何在不同地區(qū)有著如此大不相同的實踐形態(tài)呢？這也促使我們從村莊內(nèi)部去尋找普遍性的原因。有關(guān)農(nóng)地調(diào)整這一特殊制度實踐的成因，學(xué)界有多種解釋，包括“產(chǎn)權(quán)殘缺”說、干部利益說、交易費(fèi)用說、市場替代說等。這些理論從某一方面揭示了問題，但大多局限于經(jīng)濟(jì)學(xué)的視野。這種視野忽視了農(nóng)地頻繁調(diào)整所牽扯的經(jīng)濟(jì)學(xué)之外的復(fù)雜問題。在調(diào)研中，當(dāng)我們問及村組集體為何要經(jīng)常調(diào)整土地時，大多數(shù)鄉(xiāng)村干部和農(nóng)民的回答是，農(nóng)地的分配必須適應(yīng)家庭人口的變化。1980年代至今，幾乎所有依靠務(wù)農(nóng)的家庭，都必須面對因生死嫁娶等人口變化帶來的土地壓力。也許正是在這種壓力下，各地農(nóng)村都調(diào)整土地，以使土地承包人均平等。[10]針對這種情況，許多地方的政府在宣傳政策和法律時，一直要求干部群眾擺脫“增人就得增地、減人就要減地”的“誤區(qū)”，他們反復(fù)澄清，土地承包的主體是家庭而不是個人，土地的供應(yīng)制也不存在，因此人口變動不能作為土地重新分配的理由。從這里，我們可以捕捉到農(nóng)民把土地承包與人口聯(lián)系起來的根源，它與集體化時代的實踐相關(guān)。自古以來，中國農(nóng)民就“不患寡而患不均”，均等地占有土地一直是農(nóng)民追求的理想境界。但在集體化時代之前，從來沒有土地按人口均分的制度。顯然，集體化時期的經(jīng)歷使農(nóng)民養(yǎng)成了一些新的習(xí)慣。在集體化的制度下，農(nóng)戶能夠得到一小塊自留地，自留地的面積根據(jù)家庭成員人口數(shù)。此外，在集體化時代存在著一種集體幫助困難者度過難關(guān)的實踐。[11]農(nóng)民對這種實踐非常認(rèn)可，所以在今天贊成進(jìn)行土地調(diào)整。有人據(jù)此提出土地調(diào)整的集體成員權(quán)說，認(rèn)為農(nóng)民在集體化時代形成了一種很深的“集體土地成員權(quán)”意識，農(nóng)民認(rèn)為土地是屬于“大家的”，因此每個集體的成員，包括現(xiàn)在的和將來出生的，都應(yīng)該均等地享有分配土地的權(quán)利，這導(dǎo)致1980年代以來農(nóng)地的頻繁調(diào)整。[12]在當(dāng)前農(nóng)村土地資源極其稀缺的情況下，均等地占有土地實際上是一種“土地型社會保障制度”。[13]顯然，集體化時代的相關(guān)實踐和觀念，對我們理解改革開放后的土地調(diào)整的普遍性有著很大的幫助，但它不足以解釋問題的全部。首先，當(dāng)前農(nóng)村的土地調(diào)整不僅僅與人口變化有關(guān)，還可能與村莊公共建設(shè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展安排或其它建設(shè)有關(guān)，因此調(diào)整土地不一定僅僅為了滿足“成員權(quán)”或“土地型社會保障制度”的要求。其次，改革開放至今，已經(jīng)經(jīng)歷了二十多年時間，這個時間與集體化時期幾乎一樣長，市場經(jīng)濟(jì)的觀念早已深入人心，農(nóng)村社會早已出現(xiàn)普遍的利益分化，國家政策和法律也支持這種利益分化。只要土地調(diào)整中的利益受損者訴求于國家政策和法律，就可以低成本地獲得救濟(jì)，土地調(diào)整就無法進(jìn)行。然而，偏偏有的地方就是可以調(diào)整土地。而且，各地農(nóng)村的制度經(jīng)歷一樣，當(dāng)前的政策和法律又完全一樣，土地調(diào)整的實踐卻非常不一樣，“集體成員權(quán)”無法對此進(jìn)行解釋，這只能從村莊內(nèi)部尋找原因。與此對照，集體化時代的相關(guān)實踐可能只是強(qiáng)化了村民原有的觀念。當(dāng)前決定村莊中是否能夠進(jìn)行土地調(diào)整的，既不是村干部，也不是多數(shù)村民和民主的多數(shù)原則，而是少數(shù)村民和不搗亂的原則。能否調(diào)整土地，關(guān)鍵在于所有的村民是否有一致的“地方性共識”。[14]地方性共識是指村莊中所有的人在生產(chǎn)生活中共享的具體知識，這種知識并不局限于某一村或某幾個村，而在一定的區(qū)域內(nèi)被人們知曉，為一個區(qū)域內(nèi)所有的人共享。地方性共識為生活于其中的農(nóng)民提供了行動的無意識依據(jù)，將他們對當(dāng)前生活的本地認(rèn)識和對未來生活的本地想像聯(lián)系在一起，構(gòu)成了他們行動中的理所當(dāng)然。不同區(qū)域農(nóng)村中的地方性共識，有著巨大的差異，正是這種地方性共識的巨大差異，構(gòu)成了農(nóng)民行動邏輯差異的強(qiáng)大依據(jù)，也因為是地方性共識，而非農(nóng)民的個人認(rèn)識，使我們可以對地方性共識進(jìn)行測量，從而研究地方性共識與農(nóng)民生產(chǎn)生活秩序的關(guān)系。湖北荊門在1982年進(jìn)行土地承包后，由于每塊田地的遠(yuǎn)近、肥瘦和灌溉條件不同，而各家人口變化也各不相同，由此形成了既得利益者。如果再調(diào)整土地，就必然會損害這種既得利益，那些分到好田的農(nóng)戶，那些有人口減少的農(nóng)戶就反對土地調(diào)整，國家土地政策和法律很快就會成為他們維護(hù)既得利益的強(qiáng)有力武器，土地因此調(diào)整不動。[15]在荊門，人們因利益分化無法形成土地調(diào)整的“地方性共識”。即使偶爾形成，也會因利益關(guān)系隨時瀕臨瓦解，因利益衡量偶然達(dá)成的共識也難以上升到實踐層面，更不用說上升到身體無意識層面了。這種情況下，土地糾紛中人們就會有各不相同、互相沖突的公平表達(dá)觀念。[16]與荊門農(nóng)村只要一戶不同意，土地就無法調(diào)整相反，在湖南新邵縣，土地調(diào)整中幾乎沒有村民反對，即使偶爾有反對的，那也沒用，因為“我們分地時，以小組為單位寫有協(xié)議，三年一調(diào)，五年一調(diào)?！眴栴}是國家規(guī)定土地承包三十年不變，也是白紙黑字，國家法律難道不大于村民的協(xié)議？一個小組長說：“國家在81年分地時就說多少年不變，我們還不是一直在變！我們組里的協(xié)議，就相當(dāng)于法律，與國家的法律是一樣的，‘國有國法，組有組規(guī)’?！眴栴}不在于村民的權(quán)益應(yīng)該受國家政策和法律的保護(hù)，還是村民應(yīng)該遵守自己或父輩過去簽定的同意土地調(diào)整的協(xié)議，而在于新邵的農(nóng)村土地調(diào)整一直在進(jìn)行中。[17]調(diào)田過程中有一些小爭議，但并沒有村民援引國家法律來對抗全組的調(diào)田決定。與湖南新邵縣相同，在河南汝南縣，土地調(diào)整也經(jīng)常見到。我們調(diào)查的宋莊村實行“一年一揭退，五年一大動”，村民俗話稱為“對樹揭皮”、“長蟲蛻皮”，意思是說，人不在了，就必須“揭皮”、“蛻皮”，騰出地來。村民們說：“‘三十年不變’，意思是說人在地在，承包制保持不變。該動地該添地還得辦。人死了，他不吃飯了，還占地是占大家的便宜；人有了，他就要吃飯，就該給他分地，你不給他地，他不餓死了？”汝南農(nóng)民這種“餓死人”的擔(dān)憂，反映出村莊中存在強(qiáng)大的地方性共識，這會對少數(shù)既得利益者借國家政策來維護(hù)個人利益形成強(qiáng)大壓力。[18]顯然，在湖南新邵縣和河南汝南縣，人們雖有利益分化，但正是這種利益分化反襯出村莊中仍然存在強(qiáng)大的土地調(diào)整的“地方性共識”，這種共識使人們存在一個共同的公平觀念，并因此促成土地調(diào)整的制度性實踐，進(jìn)而成為人們在日常生活中判斷應(yīng)當(dāng)如何的標(biāo)準(zhǔn)，那么這種地方性共識就在實踐層面成了地方性規(guī)范。共識是人們觀念層面的趨同認(rèn)識，而規(guī)范則是實踐層面起作用的具體約束力量。一些學(xué)者從習(xí)慣法與民間法的層面討論過地方性規(guī)范，[19]朱曉陽則涉及到了法律實踐背后的社會科學(xué)觀念。[20]這里我試圖從地方性共識的延伸層面，從農(nóng)民的共識對實踐的影響層面，從政策和法律實踐的社會基礎(chǔ)層面進(jìn)行討論。地方性共識構(gòu)成了農(nóng)民行動中的政治正確和身體無意識，構(gòu)成了其內(nèi)心基本情感的一部分，違反共識會導(dǎo)致強(qiáng)烈的情緒性反應(yīng)和焦慮不安。對土地調(diào)整的共識是一個相當(dāng)廣泛的人群所具有的不容質(zhì)疑的地方性共識。正是這種地方性共識，村民個體失去了質(zhì)疑的能力，因為地方性共識會制造出一種評估體系及標(biāo)準(zhǔn)，來判定何為正確，何為應(yīng)當(dāng)。正因此，新邵和汝南的農(nóng)民不會根據(jù)國家政策和法律來質(zhì)疑他們的土地調(diào)整實踐。在實踐中，這個評估體系成為了地方性規(guī)范，它對每個人都能產(chǎn)生實在的壓力。當(dāng)?shù)胤叫砸?guī)范的評價體系認(rèn)為應(yīng)當(dāng)進(jìn)行土地調(diào)整時，它會抑制既得利益者訴求于國家政策和法律的沖動，它不允許人們?yōu)榱藗€體利益而任性而為。這樣，地方性規(guī)范就成了人們應(yīng)該如何行動的準(zhǔn)則，使人們具有明確的行動目標(biāo)和道德標(biāo)準(zhǔn)，地方性規(guī)范因而成為鄉(xiāng)村道德生活的保護(hù)神。地方性規(guī)范是一個相當(dāng)廣泛區(qū)域內(nèi)所有人關(guān)于什么是正當(dāng)，什么是不正當(dāng)?shù)脑u價體系，而非某一個村莊或村民的理念，這使得土地調(diào)整的實踐具有區(qū)域性和一定普遍性。因此，我們從一個村的土地調(diào)整實踐，可以考察一個相當(dāng)廣泛的區(qū)域內(nèi)的實踐。因為同一區(qū)域內(nèi)的人們會有共同的地方性共識和地方性規(guī)范。一般而言，這個超出村莊的地方性共識和地方性規(guī)范的廣泛區(qū)域，至少是一個縣域以上的范圍。更大的范圍，只要地理、文化、種植結(jié)構(gòu)等高度類似，橫跨整個大平原都有可能。在湖南新邵和河南汝南，農(nóng)民利益發(fā)生了分化，國家政策和法律家喻戶曉，人們可以低成本地以之維護(hù)自己的既得利益，但土地調(diào)整仍然可以進(jìn)行，因為村莊內(nèi)部存在與國家政策和法律很不相同的強(qiáng)地方性共識和規(guī)范。而湖北荊門之所以自土地承包以來就無法進(jìn)行土地調(diào)整，就是村莊內(nèi)部缺乏地方性共識，無法生成地方性規(guī)范。三、地方性規(guī)范的性質(zhì)與基層政府的角色同樣存在地方性規(guī)范，但湖南新邵和河南汝南農(nóng)村的地方性規(guī)范的性質(zhì)卻不相同，這決定了兩地土地調(diào)整的實踐存在一些差別，基層政府在其中的角色也因此有所不同。為了分析這兩地的不同，我將它們的特征放到華南、華北的大區(qū)域中進(jìn)行分析。在廣泛的經(jīng)驗研究的基礎(chǔ)之上，我們將中國農(nóng)村漢人居住的核心地區(qū)分成華南、華北、中部、川西、長三角五個區(qū)域。這種劃分既考慮了經(jīng)濟(jì)、社會和文化的不平衡，也考慮了不同地區(qū)歷史與地理結(jié)構(gòu)的不平衡，具體包括以下七個方面：離中央權(quán)力重心的遠(yuǎn)近，開發(fā)時期，自然資源條件，災(zāi)荒與移民狀況，村內(nèi)家族結(jié)構(gòu)，土地占有、使用形式，居住結(jié)構(gòu)。[21]地方性規(guī)范是地方性的行動規(guī)則，但并不一定與國家意識形態(tài)和法律相對立。相反，國家意識形態(tài)和法律往往經(jīng)由地方性規(guī)范來發(fā)揮作用。從總體上說，在中國傳統(tǒng)社會，國家權(quán)力對基層社會不夠深入，基層社會自治既依靠國家法律和家法族規(guī)等強(qiáng)制性的規(guī)范，也依靠農(nóng)村常識性的地方性規(guī)范。強(qiáng)制性規(guī)范常常也通過內(nèi)化成常識性的地方性共識起作用。當(dāng)國家權(quán)力強(qiáng)大，有能力為基層供給基本公共品時，自主性的地方性規(guī)范的生長就既無必要，也無可能。進(jìn)一步說，國家權(quán)力介入越深的地方，地方性規(guī)范的生長就越難，自主性就越弱；而國家權(quán)力越是難以介入的地方，自主性的地方性規(guī)范的生長就越容易，也越需要。地方性規(guī)范與國家權(quán)力滲透的這種此消彼長關(guān)系，決定了在中國傳統(tǒng)社會，遠(yuǎn)離中央權(quán)力的南方農(nóng)村，地方性規(guī)范的成長較為容易，且自主性較強(qiáng)，而中央權(quán)力重心所在的北方農(nóng)村，地方性規(guī)范會受到國家主流意識形態(tài)的有力塑造，其自主性較弱。華北一直是中央權(quán)力的重心所在，廣袤的平原使國家權(quán)力較容易滲入到農(nóng)村社會中；農(nóng)業(yè)所面臨的澇災(zāi)威脅使得農(nóng)民期待國家政權(quán)來組織抗災(zāi)，其結(jié)果就是農(nóng)民對國家有強(qiáng)烈期待和認(rèn)同，北方村莊多姓雜居的格局也有利于國家權(quán)力深入。[22]華南地區(qū)以山地為主，相對遠(yuǎn)離中央權(quán)力，宋明之后，農(nóng)村社會的宗族重建又比較成功，能夠自主應(yīng)對農(nóng)業(yè)風(fēng)險，因此國家權(quán)力不容易深入，也無需深入。另外，在中國傳統(tǒng)社會，村莊內(nèi)部階級結(jié)構(gòu)也使得國家權(quán)力更深入北方村莊，因此北方村莊地方性規(guī)范的自主性較南方村莊為低。就當(dāng)前中國農(nóng)村的情況來看，南方農(nóng)村因傳統(tǒng)時代已形成強(qiáng)有力的自主性地方性規(guī)范，當(dāng)現(xiàn)代國家權(quán)力介入到時，較難快速改變其地方性規(guī)范，雖然削弱了它。北方農(nóng)村因傳統(tǒng)時代就受到更多國家權(quán)力和主流意識形態(tài)的滲透，農(nóng)民因此形成了接近政權(quán)的特定心理結(jié)構(gòu)，地方性規(guī)范強(qiáng)但自主性不足，一旦現(xiàn)代國家權(quán)力再次介入，地方性規(guī)范會隨之發(fā)生變化。國家權(quán)力的介入與地方性規(guī)范的變化，存在時間上的滯后性。地方性規(guī)范越強(qiáng)，其自主性越強(qiáng)，則國家權(quán)力介入后發(fā)生變化越慢，變化的滯后時間越長。中部地區(qū)主要指開發(fā)時期較為晚近的地方，典型是江漢平原，國家權(quán)力要深入農(nóng)村難度倒不大，但由于開發(fā)時間不長，人們居住比較分散，社會交往密度不高，地方性規(guī)范尚未完全形成，國家權(quán)力就開始強(qiáng)力介入，其結(jié)果是國家意識形態(tài)和法律會即刻產(chǎn)生效果。如果從南北方的差異來理解土地調(diào)整的地方性規(guī)范，我們就會發(fā)現(xiàn)，促使土地調(diào)整在一些村莊能夠順利進(jìn)行的原因，與不同村莊在傳統(tǒng)社會的經(jīng)歷相關(guān)，也與村莊自身的結(jié)構(gòu)相關(guān)。在河南汝南農(nóng)村，農(nóng)民將耕地和吃飯緊密聯(lián)系在一起，以至于對餓死的擔(dān)憂，這反映的是土地調(diào)整的地方性規(guī)范后面受著生存?zhèn)惱淼闹?。生存?zhèn)惱砭褪窃谫Y源允許的情況下，所有的村莊成員都應(yīng)當(dāng)依靠該資源獲得生存，維持生存的需求天然地高于其它一切要求。[23]黃宗智認(rèn)為，清代法律和民間習(xí)俗表明傳統(tǒng)中國社會是一個生存?zhèn)惱碇辽系纳鐣24]但關(guān)鍵是，今天農(nóng)村社會與傳統(tǒng)社會已有很大不同，對當(dāng)前汝南農(nóng)民而言，農(nóng)民的主要收入都來源于務(wù)工而不是土地上的收入；土地調(diào)整中增減的只是農(nóng)戶土地的一小部分，并不影響生存。這種情況下，之所以生存?zhèn)惱砼c土地調(diào)整的地方性規(guī)范聯(lián)系在一起，是因為生存問題構(gòu)成了汝南農(nóng)民對土地的想像。生存?zhèn)惱硎莻鹘y(tǒng)中國和集體化時代給人們留下的尚未褪去的經(jīng)驗和共識。自古以來華北農(nóng)民的生存高度依賴土地，土地是人們生存的唯一保障。集體化時代的生產(chǎn)力狀況和平均主義實踐無疑強(qiáng)化了人們對土地的這種觀念。雖然今天的現(xiàn)實情況已經(jīng)改變，但由于滯后效應(yīng)，人們的觀念和地方性規(guī)范還沒有來得及完全改變。也正因受這種生存?zhèn)惱砑跋嚓P(guān)地方性規(guī)范的支配，汝南的鄉(xiāng)村干部才會說：“你不調(diào)，群眾就找你鬧事，找你要飯吃?！碑?dāng)然，沒飯吃就找國家，這也反映了汝南農(nóng)民訴求國家的心理。事實上，在汝南不進(jìn)行土地調(diào)整的村莊中，有村民上訪要求進(jìn)行土地調(diào)整。也正因為存在訴求于國家的心理，當(dāng)?shù)胤叫砸?guī)范與國家法律不一致時，他們會在自己的體系里自圓其說。[25]正是在生存?zhèn)惱淼闹湎?，汝南農(nóng)村調(diào)整土地時，對戶口已經(jīng)遷出的大中專生仍然分配土地。這是“集體成員權(quán)”無法解釋的，因為按照法律，戶口轉(zhuǎn)出，就已不是集體成員?？梢哉f，汝南農(nóng)村支持土地調(diào)整的地方性規(guī)范是傳統(tǒng)社會相關(guān)規(guī)范和集體化時代相關(guān)規(guī)范的混和物，這個混和物中還加進(jìn)了農(nóng)民對當(dāng)前國家政策和法律的想像和故意曲解。這一地方性規(guī)范背后的地方性共識，更主要的是傳統(tǒng)社會的生存?zhèn)惱硪庾R，而集體化時代的生產(chǎn)力水平和平均主義公平觀念則強(qiáng)化了這種意識。在新邵農(nóng)村，同樣存在支持土地調(diào)整的地方性規(guī)范，但這種規(guī)范與汝南農(nóng)村有所不同。新邵農(nóng)民不斷強(qiáng)調(diào)的是他們小組的協(xié)議，因為“國有國法，組有組規(guī)”。既然“土地是集體的”，就應(yīng)該按集體的規(guī)矩辦。在新邵農(nóng)村調(diào)查，很容易感受到村組內(nèi)部的集體主義氣氛，因為是集體的東西，所以只要是集體的人就都有份，也都有責(zé)任。支持土地調(diào)整的地方性規(guī)范的基礎(chǔ)在于農(nóng)民的集體觀念。我們不能簡單地認(rèn)為這種集體觀念來源于集體化時代的實踐，應(yīng)該說，這種觀念與傳統(tǒng)中國社會中的宗族、房支和屋場的結(jié)構(gòu)和觀念更加相關(guān)。[26]在南方村落中，成員權(quán)的獲得與宗族生活的實踐密切相關(guān)，而與集體化的實踐關(guān)系不大。[27]當(dāng)然，集體化時期實行“三級所有，隊為基礎(chǔ)”建制，往往與傳統(tǒng)社會的屋場、房支或宗族重疊。這使得集體時代的集體觀念，與傳統(tǒng)社會的宗族觀念，可以并論而不沖突，甚至可以說，前者以隱蔽的方式強(qiáng)化了后者。與汝南不同，村民們和村干部并沒有試圖在國家法律和調(diào)田的地方性規(guī)范之間尋求某種可為外人接受的說法，他們非常清楚調(diào)田的實踐不符合國家政策和法律，但他們堅持按照地方性規(guī)范辦事。總結(jié)來說，新邵農(nóng)村支持土地調(diào)整的地方性規(guī)范主要是傳統(tǒng)社會相關(guān)規(guī)范，也混合了集體化時代相關(guān)規(guī)范，這一地方性規(guī)范對當(dāng)前國家政策和法律持較為明確的抵抗態(tài)度。地方性規(guī)范背后的地方性共識，更主要的是傳統(tǒng)社會宗族實踐中的公私觀念，而集體化時代的集體觀念則以隱蔽的方式對之有所強(qiáng)化。[1][2][][]經(jīng)過這番梳理，我們可以看出，同樣是支持土地調(diào)整的地方性規(guī)范，規(guī)范的性質(zhì)其實并不相同，其背后的地方性共識的基礎(chǔ)也不相同。從某種程度上講，這種不同最終導(dǎo)致了兩地政府在土地調(diào)整問題上的態(tài)度不同。概括來說，新邵縣鄉(xiāng)干部可以被稱為“被動的合作者”，而汝南縣鄉(xiāng)干部可以被稱為“隱蔽的合謀者”。稅費(fèi)改革后，政府要向農(nóng)民發(fā)放各種補(bǔ)貼，其依據(jù)就耕地面積。這樣，村組私自進(jìn)行的土地調(diào)整，就需要地方政府的配合。而配合的工作量是相當(dāng)大的，地方政府為何愿意花費(fèi)做這些額外的工作呢？在湖南新邵，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部說：“村里都要求調(diào)地，他們要調(diào)，我們只好跟著每年核算。他們有這個要求，我們就只好做這個事了?！盵28]湖南新邵的土地調(diào)整是在村莊的主導(dǎo)下進(jìn)行的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只是“被動的合作者”。但關(guān)鍵是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是在一項與國家政策和法律相抵觸的實踐中充當(dāng)合作者，而且看起來有害無利，付出巨大的工作量，還要承擔(dān)行政風(fēng)險。在南方村莊，這種合作不是偶然的。南方村莊由于宗族能夠基本解決村莊公共品供給，對國家政權(quán)向來有排斥心理，國家政權(quán)也一直沒有像北方那樣深入村莊，收取稅費(fèi)一直遭遇到組織化比較高的抵制，計劃生育和殯葬改革的政策效果也不如中部和北方農(nóng)村。由于南方村莊存在著規(guī)模巨大，組織動員能力強(qiáng)的宗族，縣鄉(xiāng)行政很難通過收買村干部來建立“鄉(xiāng)村利益共同體”[29]，因此很難像北方農(nóng)村那樣建立起有效的上下級關(guān)系。南方農(nóng)村的鄉(xiāng)村關(guān)系與其說是上下級關(guān)系，不如說是友好協(xié)商關(guān)系。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在處理與村干部、村民的關(guān)系上，就不是簡單的指揮，而是友好合作。在土地調(diào)整問題上，如果南方農(nóng)村的縣鄉(xiāng)干部正面反對村莊的自發(fā)實踐，一方面反對的成本會很高，效果不會好；另一方面還會遭致村民和村干部在其它事情上的不合作，而這些事情很可能對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政績有著決定性影響。在北方農(nóng)村，只要地方政府愿意，就可以低成本地深入鄉(xiāng)村，但汝南農(nóng)村為何違反中央政策和法律進(jìn)行土地調(diào)整呢？因為土地調(diào)整不僅僅與地方性規(guī)范相關(guān)，還與村莊的治理和發(fā)展有著極其密切的聯(lián)系。[30]基于此，縣鄉(xiāng)政府采取一種模糊態(tài)度的策略。因為縣鄉(xiāng)政府知道，嚴(yán)格執(zhí)行中央政策和法律，就會導(dǎo)致村莊利益結(jié)構(gòu)剛性化，村里就什么事情做不成。相關(guān)建設(shè)占地后，如果不調(diào)整土地，就得持續(xù)多年支付占地補(bǔ)償，這會成為鄉(xiāng)村組織難以承受的負(fù)擔(dān)。[31]由于村組可以調(diào)整土地，村莊利益結(jié)構(gòu)就沒有完全剛性化，而具有一定的彈性，鄉(xiāng)村兩級從而可能利用這種彈性的土地利益結(jié)構(gòu)來做成一些事情。當(dāng)然，好壞暫且不論。這樣一來，如果縣鄉(xiāng)政府希望村組干部帶領(lǐng)村莊發(fā)展，就不能反對土地調(diào)整；但縣鄉(xiāng)政府又不能明確支持違反中央政策和法律的行為，因此就只好采取模糊的態(tài)度。采取模糊態(tài)度，沒有出現(xiàn)上訪是縣鄉(xiāng)希望看到的局面，但如果出現(xiàn)上訪，縣鄉(xiāng)也很容易推脫責(zé)任?？h鄉(xiāng)政府知道，若明確規(guī)定土地不能調(diào)整，要求村組嚴(yán)格執(zhí)行政策和法律，則難以期待村組完成各種達(dá)標(biāo)升級任務(wù)，完成發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、供給農(nóng)村公共品的任務(wù)。只有賦予村干部調(diào)控土地的權(quán)力和空間，縣鄉(xiāng)的發(fā)展才又可能，但明確賦予所帶來的政治責(zé)任又是縣鄉(xiāng)政府所承受不起的。與新邵縣鄉(xiāng)干部“被動的合作者”角色相對，汝南縣鄉(xiāng)干部的這種角色可以被稱為“隱蔽的合謀者”。縣鄉(xiāng)有很強(qiáng)的政績導(dǎo)向，也有相對強(qiáng)的行政命令能力，可以借村組干部之手來達(dá)到政績目標(biāo)。但村組干部卻缺少實現(xiàn)縣鄉(xiāng)政績目標(biāo)的手段，土地調(diào)整是可以借用的不多手段之一。這樣，在汝南縣鄉(xiāng)干部的隱蔽合謀下，那些想做事的村干部就可以利用模糊空間，與支持調(diào)地的村民結(jié)成利益聯(lián)盟，努力保護(hù)自己施展抱負(fù)的發(fā)展空間，從而遏制潛在的上訪者。四、農(nóng)地承包實踐的時代變遷：“放法”、“迎法”與法律下鄉(xiāng)前文論述中，我比較了新邵、汝南、荊門土地調(diào)整狀況，并從地方性共識的角度解釋了土地調(diào)整的區(qū)域差異。然而我們所討論的區(qū)域之間的差異，主要是從土地調(diào)整的普遍性及其背后的邏輯而言。在我們所劃定的南方、北方、中部這樣的宏大區(qū)域內(nèi)，甚至在我們調(diào)查的縣域范圍內(nèi)，即使剔除城郊村和發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村，土地調(diào)整實踐的差異仍然非常大。有時相鄰的兩個村，也可能存在較大的差異。這要從中央政策的貫徹和現(xiàn)代法律下鄉(xiāng)的角度去理解。1980年代以來，土地調(diào)整的實踐一直存在，但隨著時間的推移越來越少，這與國家政策和法律的持續(xù)用力有關(guān)。國家政策和法律持續(xù)用力對土地調(diào)整實踐的影響，應(yīng)該從兩個方面去理解，一是國家政策和法律的貫徹渠道，二是村莊對國家政策和法律的反應(yīng)。后一方面問題的關(guān)鍵在于，村莊中是否會有人選擇打破地方性規(guī)范，以國家政策和法律訴求自己的利益；以及當(dāng)國家機(jī)關(guān)遇到這種情形時，是選擇嚴(yán)格執(zhí)行法律還是遵循地方性規(guī)范。費(fèi)孝通講述過一個“奸夫的故事”，[32]許多學(xué)者將這個故事理解成，現(xiàn)代法律制度破壞了原有的禮治秩序，但并不能有效的建立起法治秩序。朱曉陽則從背后的觀念沖突將其理解成“法律的語言混亂”。[33]這里我想從法律下鄉(xiāng)的角度加以理解。正是由于存在類似于這位奸夫的“鄉(xiāng)間敗類”，法律才有可能進(jìn)入鄉(xiāng)村。在傳統(tǒng)社會，當(dāng)一個“鄉(xiāng)間敗類”以法律為“武器”尋求自己的利益時，盡管國家法律可能支持他，但鄉(xiāng)村極有可能譴責(zé)、排斥、懲罰他。但是今天村莊已經(jīng)喪失了懲罰能力，當(dāng)“鄉(xiāng)村敗類”不斷出現(xiàn)時，村民也就逐漸習(xí)慣并不加譴責(zé)。這樣，“鄉(xiāng)間敗類”的行為不但在現(xiàn)代法律制度上具有合法性，在村莊里也逐漸具有了合法性。這時，法律就已經(jīng)下鄉(xiāng)，地方性規(guī)范也因此瓦解。在很多村莊，土地調(diào)整的實踐正經(jīng)歷這樣的過程。在宋莊村馮西組，2005年調(diào)地時，一位民辦教師剛剛轉(zhuǎn)為公辦教師，按照村莊地方性規(guī)范，承包地應(yīng)當(dāng)退出來，但他堅持不退，事情鬧到了鄉(xiāng)政府，鄉(xiāng)政府支持這位教師?！昂迷谄渌迕癫]有學(xué)他”，因此馮西組直到現(xiàn)在還可以堅持土地調(diào)整。起初村民們對這位教師非常惱火，背地里罵他“做人不講道德，還為人師表呢”，但罵歸罵，大家也拿他沒有辦法。宋莊村支書說：“這樣的人有一兩個還沒事，有十個八個就不好弄了。那樣，我這個書記也沒法當(dāng)了。”然而，從一個到“十個八個”，也許是遲早的事情。[34]其實，那些不遵守村莊地方性規(guī)范的村民和那些為土地而上訪的人，大多不受歡迎，村民常常稱呼他們“神經(jīng)質(zhì)”，這些人根據(jù)村莊倫理和地方性規(guī)范往往處于弱勢地位，他們想借助法律和政策的力量來謀取利益。在土地承包實踐中，他們敢于借國家法律來維護(hù)自己利益，而不顧忌村莊內(nèi)部的地方性規(guī)范和道義壓力。當(dāng)這樣的“神經(jīng)質(zhì)”或“鄉(xiāng)村敗類”不斷冒出來，地方性規(guī)范自然就會逐漸解體。他們借助于村莊之外的國家法律，這種方式可以被稱為“迎法下鄉(xiāng)”。而在特定情況下，只要有人“迎法”，法律就會隨之下鄉(xiāng)，現(xiàn)代司法的邏輯就會進(jìn)入村莊。在土地承包實踐中，他們以維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的面貌出現(xiàn)，但在村莊地方性規(guī)范的視野中，維護(hù)的不過是“鄉(xiāng)村敗類”的利益。但“鄉(xiāng)村敗類”多了，地方性規(guī)范瓦解后，也就無所謂“鄉(xiāng)村敗類”了?！班l(xiāng)村敗類”迎法下鄉(xiāng)的行為應(yīng)當(dāng)屬于“利用法律”[35]。當(dāng)現(xiàn)代法律進(jìn)入鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村中就有了兩套互相沖突的規(guī)則系統(tǒng)，這兩套系統(tǒng)會互相競爭?！班l(xiāng)村敗類”會利用國家法律來維護(hù)自己不符合地方性規(guī)范的個人利益，而村莊中的大多數(shù)人會利用地方性規(guī)范來維護(hù)他們的地方性共識和倫理觀念。兩套系統(tǒng)是沖突的，但有效力等級的差別，那就是國家法律高于地方性規(guī)范。沖突的合法裁判地位被賦予給接受了現(xiàn)代司法邏輯的官員，因此地方性規(guī)范在競爭中失敗就在意料之中。這樣，利用法律牟取不符合地方性規(guī)范的利益的行為就會傳染開來，發(fā)生擴(kuò)散效應(yīng)。有第一個，就會有“十個八個”，一切只是時間問題。當(dāng)然，接受現(xiàn)代司法邏輯的官員也不是無條件地維護(hù)國家法律，其背后有著復(fù)雜的機(jī)制。在中國這樣的后發(fā)國家，政策和法律的貫徹渠道主要是政府系統(tǒng)，這使得法律的貫徹陷入了行政的邏輯中。行政邏輯的特點(diǎn)在于，更多地考慮行政風(fēng)險和政治后果，而不像法院那樣更強(qiáng)調(diào)對法律的忠誠。1990年代，縣鄉(xiāng)政府的日常運(yùn)轉(zhuǎn)和政府官員的政績都高度依賴收取稅費(fèi)。這種情況下，收取稅費(fèi)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“一線政策”，其它諸如執(zhí)行法律、糾紛調(diào)解、農(nóng)田水利、社會治安等都只是“二線政策”。一線政策的要害在于，它是一票否決的，只要一線政策沒有執(zhí)行好，二線政策執(zhí)行得再好，也要被否決，黨政官員由此喪失發(fā)展空間。二線政策即使執(zhí)行不好，它可能出事，導(dǎo)致黨政官員喪失發(fā)展空間，但它只是可能性，只是存在一種風(fēng)險。當(dāng)一線政策執(zhí)行不好，就不只是風(fēng)險，而是確定的危險。因此，當(dāng)一線政策與二線政策沖突時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員就會“丟車保帥”。簡言之，一線政策遵循“必定的危險”的邏輯，是“確保不出事”的邏輯；而二線政策遵循“不確定的風(fēng)險”的邏輯，是“最好不出事”的邏輯。鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員收取稅費(fèi)的困境在于，雖然大多數(shù)農(nóng)戶都膽小怕事或有強(qiáng)烈納稅意識，卻總有少數(shù)釘子戶不愿按時繳納稅費(fèi)，甚至拒絕繳納稅費(fèi)。大多數(shù)村民拒絕繳納稅費(fèi)并非沒有理由，土地調(diào)整也會成為其中一個理由。農(nóng)民有他們的邏輯：你要我交稅，就得給我解決問題。況且土地問題又是地方性規(guī)范所支持的，具有村莊在地合理性。如果縣鄉(xiāng)政府對土地調(diào)整這樣具有村莊合理性的問題不解決，想讓釘子戶繳稅，那是難上加難的事情。這時，為了收取稅費(fèi)這個一線政策，遵守土地承包政策和法律這種二線政策只好放到一邊。這時，為了確保土地調(diào)整中的“穩(wěn)定”，縣鄉(xiāng)政府甚至?xí)晕募男问浇y(tǒng)一規(guī)定相關(guān)具體事宜，要求縣鄉(xiāng)各個部門與村莊合作。這樣，土地政策和法律就被收取稅費(fèi)的一線政策給“卡住”了。稅費(fèi)改革以后，農(nóng)村形勢發(fā)生了很大變化，一旦縣鄉(xiāng)政府從不擇手段向農(nóng)民收取稅費(fèi)的壓力中解脫出來，一線政策的危險沒有了，二線政策的風(fēng)險就凸顯出來。過去縣鄉(xiāng)政府在收取稅費(fèi)中“不擇手段”的風(fēng)險，立即成為縣鄉(xiāng)官員非常敏感的問題。在土地調(diào)整問題上，過去為收取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)而不得不容忍，希望不出事就將收稅費(fèi)任務(wù)完成，因為盡管不擇手段可能出事，但不能完成稅費(fèi)任務(wù)卻必然出事。取消農(nóng)業(yè)稅后，必然要出的事沒有了，可能要出的事就變得極其重要，縣鄉(xiāng)因此會注意依法辦事。這種依法辦事剛好與大多數(shù)農(nóng)民的偏好相反，但由于不再向農(nóng)民收取稅費(fèi)，農(nóng)民也無法再借拒交稅費(fèi)提高對縣鄉(xiāng)的談判能力，因此也無法要求縣鄉(xiāng)調(diào)整土地。這種情況下，之前被“卡住”的相關(guān)法律就被“放行”了，而一旦有“鄉(xiāng)村敗類”前來“迎法”，“放法”和“迎法”結(jié)合在一起，法律便成功地下鄉(xiāng)了。其實，無論縣鄉(xiāng)政府“放法”還是“卡法”，其本質(zhì)在于，由政府系統(tǒng)推行法律，法律的邏輯要服從于治理的邏輯。在農(nóng)村治理危機(jī)嚴(yán)重，收取稅費(fèi)困難的1990年代，法律的邏輯淹沒在治理的邏輯中。而取消農(nóng)業(yè)稅后，法律的邏輯和治理的邏輯可能走到了一起。當(dāng)然，這也不是絕對的。就整個政府系統(tǒng)來說，壓力型體制的本質(zhì)并沒有發(fā)生改變，如果縣鄉(xiāng)政府想地方經(jīng)濟(jì)有所發(fā)展，而這種發(fā)展又與土地調(diào)整密切相關(guān)，則縣鄉(xiāng)政府會像農(nóng)業(yè)稅時代一樣，傾向于繼續(xù)扮演“隱蔽的合作者”這個角色，就像當(dāng)前汝南縣政府一樣。在取消農(nóng)業(yè)稅之前，北方村莊在土地調(diào)整時與治理邏輯的關(guān)聯(lián)比南方要高，因此取消農(nóng)業(yè)稅后，它受治理邏輯的影響也更大。取消農(nóng)業(yè)稅后，北方不再能夠進(jìn)行土地調(diào)整的村莊要遠(yuǎn)多于南方。汝南的鄉(xiāng)村干部在調(diào)整土地時，更多考慮治理目標(biāo)和政績，但他們所借用的話語卻是村莊生存?zhèn)惱砗偷胤叫砸?guī)范的話語。對他們來說，生存?zhèn)惱砗偷胤叫砸?guī)范并不是絲毫不能忽略的規(guī)則，而更多只是達(dá)致治理目標(biāo)的一種手段。地方性規(guī)范的維護(hù)更大程度上是達(dá)致治理目標(biāo)時的副產(chǎn)品。正因此，取消農(nóng)業(yè)稅以后，土地調(diào)整對利益結(jié)構(gòu)的影響越來越大，因而調(diào)整難度越來越大時，許多鄉(xiāng)村干部為了省卻麻煩，選擇“放法”而不進(jìn)行土地調(diào)整。與此相對照，南方村莊的村干部進(jìn)行土地調(diào)整，更多源于村莊內(nèi)部地方性共識和地方性規(guī)范的壓力，與治理邏輯的相關(guān)度相對較低，土地調(diào)整更多是為了維護(hù)地方性規(guī)范，地方性規(guī)范本身是目的而不是手段。正因此，取消農(nóng)業(yè)稅后，南方農(nóng)村選擇省卻麻煩，選擇“放法”而不進(jìn)行土地調(diào)整的鄉(xiāng)村干部并沒有北方農(nóng)村多。[1]JamesKung,EqualEntitlementVersusTenureSecurityunderaRegimeofCollectivePropertyRights：Peasants’PreferenceforInstitutionsinPost-ReformChineseAgriculture,JournalofComparativeEconomics,1995(2).[2]安戈：“中國農(nóng)村的家庭風(fēng)俗和土地再分配”，《華中師范大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2006年第1期，第4頁。[3]趙陽：“對農(nóng)地再分配制度的重新認(rèn)識”，《中國農(nóng)村觀察》2004年第4期，第23頁。[4]廖洪樂：“農(nóng)村承包地調(diào)整”，《中國農(nóng)村觀察》2003年第1期，第47頁。[5]楊學(xué)城、羅伊·普羅斯特曼、徐孝白：“關(guān)于農(nóng)村土地承包30年不變政策實施過程的評估”，《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2001年第1期，第56頁。[6]當(dāng)然，這種土地調(diào)整與基于人口變化的調(diào)整有著本質(zhì)不同。所以，籠統(tǒng)地討論土地調(diào)整，或統(tǒng)計土地調(diào)整的頻次，在此基礎(chǔ)上研究農(nóng)地承包的實踐，有很大局限性。[7]陳柏峰：“對我國農(nóng)地承包權(quán)物權(quán)化的反思”，《清華法律評論》第1輯，清華大學(xué)出版社2006年版。[8]GraemeSmith2004年在安徽省的一個縣調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，那里的農(nóng)民仍然堅持調(diào)整土地，不過，受政策和法律的壓力，將以前兩三年一調(diào)改為現(xiàn)在的七年一調(diào)（安戈，前引2文，第5頁）；邱國良、邱新有在研究中提及江西東北部某村2004年還在調(diào)整土地（邱國良、邱新有：“村莊政治視野下的農(nóng)地制度構(gòu)建考察”，《農(nóng)業(yè)考古》2006年第3期）；有記者報道，2004年山東省臨邑、商河、鄒平、鄆城、梁山、肥城等縣市普遍存在土地調(diào)整現(xiàn)象（丁錫國、董振國：“農(nóng)地調(diào)整：情理與法理孰大”，《瞭望新聞周刊》2004年11月22日）；另外，一份雜志的讀者熱線中顯示，2004年山東省陽谷縣存在土地調(diào)整現(xiàn)象（“村民認(rèn)可可以調(diào)整土地嗎？”，《農(nóng)業(yè)知識》2004年第4期）。[9]存于華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村鄉(xiāng)村治理研究中心的各種調(diào)研報告打印本對這些情況有詳細(xì)介紹。[10]在土地調(diào)整中，各地農(nóng)村對計劃生育外出生的人口有著不同的對待方式，有的將計劃外人口按一定比例，如3/5分配土地；有的待計劃外人口成年（到16或18歲，或者結(jié)婚）后分配土地；幾乎沒有不給計劃外人口分配土地的。[11]比如，沒有兒女的五保老人應(yīng)當(dāng)受到集體的照顧，困難的農(nóng)戶有權(quán)得到集體的幫助。一些家庭由于孩子年齡尚小，負(fù)擔(dān)重，可以通過“掛賬”的方式向生產(chǎn)隊借糧食，等孩子成年能參加勞動后，生產(chǎn)隊再逐漸從這個家庭的工分收入中收回借賬。[12]周其仁：《農(nóng)村改革與中國發(fā)展（1978～1989）》，牛津大學(xué)出版社1994年版；朱冬亮：“土地調(diào)整：農(nóng)村社會保障與農(nóng)村社會控制”，《中國農(nóng)村觀察》2002年第3期。[13]姚洋：“中國農(nóng)地制度：一個分析框架”，《中國社會科學(xué)》2000年第2期。[14]“地方性共識”最初是賀雪峰受吉爾茲的啟發(fā)，在對農(nóng)民水利合作及其區(qū)域差異的研究中提出的一個概念。參見賀雪峰：“公私觀念與農(nóng)民行動的邏輯”，《廣東社會科學(xué)》2006年第1期。[15]荊門的農(nóng)民說：“上面政策不變，誰敢動地？那是要打破頭的事！”有一次，一個村民組醞釀?wù){(diào)整土地，以集中地塊，方便灌溉。所有農(nóng)戶都同意并在承諾書上簽了字。村委會主任和村民代表花了兩個多月時間將所有地塊均分，然后抓鬮。村民都覺得程序公平，但其中一個婦女抓鬮后又反悔。她說：“你們硬要調(diào)整，那我就沒有活路了！”村委會主任一看這樣，立即罷手，全組兩個月的努力一下子就白費(fèi)了。[16]羅興佐：“土地糾紛中農(nóng)民的公平表達(dá)沖突”，《調(diào)研世界》2006年第3期。[17]一個村委會主任說：“我們已經(jīng)有個規(guī)矩，就好調(diào)了，沒有什么矛盾。我們也知道國家政策，但土地是集體的，田多了少了就必須變。也有村民說，國家不讓變，他可以說，但不能反對我們調(diào)，我們還是要以多數(shù)人的意見為準(zhǔn)，其實這些人也認(rèn)同調(diào)田的道理。政策是死的，人是活的?！盵18]村干部說：“沒有人敢不退地。別人等著接地，你拿住別人的飯碗不放？你不退，群眾不依?！蔽覇柎迕袷欠裰烙腥瓴粍拥氐那樾危麄冋f：“聽說過，那是村莊里家族勢力大，欺負(fù)弱小家族的結(jié)果?！盵19]BenjaminvanRooij：“法律的維度”，姚艷譯，《思想戰(zhàn)線》2004年第4期；王啟梁：“基層農(nóng)村的規(guī)范體系與社會秩序的實現(xiàn)”，《廣西民族大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2006年第1期。[20]朱曉陽：“‘誤讀’法律與秩序建成”，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2005年第3期。[21]賀雪峰：“中國鄉(xiāng)村治理的區(qū)域差異”，《論村治模式》導(dǎo)論部分，待出版；賀雪峰，“關(guān)于中國農(nóng)村區(qū)域類型的想像”，三農(nóng)中國網(wǎng)，2007年11月30日最后訪問。[22]陳柏峰：“北方村莊的派性政治與日常生活”，未刊稿。[23]斯科特指出，在人均農(nóng)地資源稟賦極少的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)中，農(nóng)民的理性原則是以生存安全為第一，追求較低的風(fēng)險分配與較高的生存保障。斯科特：《農(nóng)民的道義經(jīng)濟(jì)學(xué)》，程立顯、劉建等譯，譯林出版社2001年版。[24]黃宗智：《法典、習(xí)俗與司法實踐》，上海書店出版社2003年版，第188－191頁。[25]他們說：“‘三十年不變’，意思是說人在地在，承包制保持不變，而不是說不準(zhǔn)動地?！薄啊腥擞械?，沒人沒地’，這是國家政策?！比昴限r(nóng)民幾乎每天都花三個小時以上看電視，而且特別關(guān)注涉農(nóng)電視，他們不可能沒聽過農(nóng)村土地承包法和物權(quán)法的相關(guān)宣傳，但他們似乎不愿意相信法律的真實規(guī)定。[26]由于宗族觀念的存在，南方一直到現(xiàn)在，集體化時代遷居的村民至今都難以真正在他姓村落中立足，他們在土地調(diào)整中往往遭受歧視，很多人因此被迫負(fù)擔(dān)額外的費(fèi)用，甚至回遷到祖先的村落（前引12朱冬亮文，第19－20頁；劉良群：“宗族復(fù)興背景下的人口遷移”，《中國鄉(xiāng)村研究》第四輯，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2006年版）。這正好從另外一個角度說明了土地調(diào)整的“集體成員權(quán)”說的局限性。相比而言，北方直到今天從一個村莊遷移到另外一個村莊都非常容易。我在河北深澤調(diào)查時，一個村民1990年代在鄰村開店子賣豆腐，后來干脆將戶口也遷到了鄰村，遷入村還給他分了地。這種現(xiàn)象在南方幾乎不可想像。[27]楊華對此有精彩的論述，請參見楊華：“傳統(tǒng)村落生活的邏輯”，華中師范大學(xué)碩士論文，2007。[28]我問曾在衡陽任鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的陳文勝這一問題，他說：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村里的權(quán)力應(yīng)該有個界限，他們有調(diào)地的要求，我們只能順應(yīng)，不能干涉?！盵29]賀雪峰：“試論二十世紀(jì)中國鄉(xiāng)村治理的邏輯”，《中國鄉(xiāng)村研究》第五輯，福建教育出版社2007年版。[30]宋莊村自分田到戶以來，一直不斷調(diào)整土地，這個村的公共事業(yè)和發(fā)展?fàn)顩r也一直較好；而鄰近的五里崗村近十年來沒有調(diào)整土地，村莊公共建設(shè)狀況則每況愈下。土地調(diào)整可以給村組干部一些權(quán)力，從而使他們有舉辦公共事業(yè)的積極性和可能性。宋莊村1990年代初就開始種大棚蔬菜，大棚一個一般是150米長，東西朝向，但宋莊村的家庭耕地一般是南北朝向的，不符合要求，村委會于是通過調(diào)整土地來實現(xiàn)要求。到1996年第二輪承包時，全體村民大會和黨員會都認(rèn)為土地調(diào)整的傳統(tǒng)要保持下去，于是就這樣一直延續(xù)到現(xiàn)在，土地承包經(jīng)營權(quán)證也一直沒有發(fā)下去。[31]政府投資在宋莊村建7米寬的水泥村道，建好村道后，不但日常生活更方便，大棚蔬菜的輸出也將更加方便。村道共占地25畝，如果土地不調(diào)整，鄉(xiāng)村要支付至少40萬元。不過，由于宋莊村一直進(jìn)行土地調(diào)整，土地被占農(nóng)戶就可以指望在不久后的調(diào)整中獲得土地，因此覺得“占了就占了吧”。[32]費(fèi)孝通：《鄉(xiāng)土中國生育制度》，北京大學(xué)出版社1998年版，第57－59頁。[33]朱曉陽：“語言混亂與法律人類學(xué)進(jìn)路”，《中國社會科學(xué)》2007年第2期。[34]新邵縣小溪村五組組長今年就為這“十個八個”煩透了。按照小組的規(guī)則，今年應(yīng)該進(jìn)行大調(diào)整了，但有兩戶不愿出地，理由是五年前調(diào)地時村里有一戶沒有出地。而五年前不出地的農(nóng)戶被村民稱為“神經(jīng)病”，他從2002年起就抱著法律不放，還去省里上訪過。因此，鎮(zhèn)里都不敢惹他，小組長找他他更是不理。[35]尤伊克、西爾貝：《法律的公共空間》，陸益龍譯，郭星華校，商務(wù)印書館2005年版。

內(nèi)容摘要：上世紀(jì)90年代中期我國出現(xiàn)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象被學(xué)界稱之為“第三次土地革命”或“新土地革命”，但近十年的實踐表明全國并未形成新的土地革命。本文從“土地革命”的概念詮釋著手，指出了土地制度變遷與創(chuàng)新對農(nóng)地資源合理配置及農(nóng)村社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)性作用。根據(jù)制度變遷與創(chuàng)新的兩大基本模式，從四大誘變因素分析了我國沒有形成第三次土地革命的原因。結(jié)合我國農(nóng)地使用權(quán)變革的實踐，探究了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的障礙性因素，進(jìn)一步討論了有可能誘發(fā)我國農(nóng)地制度變遷的重大因素及其模式變化。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地土地革命制度變遷農(nóng)地流轉(zhuǎn)

我國為什么沒有形成第三次土地革命

20世紀(jì)90年代中期在中國農(nóng)村經(jīng)歷了十余年的家庭承包經(jīng)營制之后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)呈現(xiàn)出徘徊局面，“三農(nóng)”問題初顯端倪。一戶一農(nóng)的小規(guī)模的土地經(jīng)營方式已經(jīng)無法解決農(nóng)村社會生產(chǎn)要素的結(jié)構(gòu)性矛盾，即土地、資本要素快速流出農(nóng)村，而大量的農(nóng)村剩余勞動力的流出受阻。這種結(jié)構(gòu)性扭曲現(xiàn)象表明中國農(nóng)村社會與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展面臨巨大的挑戰(zhàn)，原有的農(nóng)地制度變遷與創(chuàng)新勢在必行，農(nóng)地流轉(zhuǎn)就應(yīng)運(yùn)而生。有學(xué)者稱中國的農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象是繼“”、“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”之后中國土地的“第三次革命”。但是與學(xué)界研究的結(jié)論不相一致的是，“土地流轉(zhuǎn)”并未在全國范圍內(nèi)縱深展開，沒有象家庭承包制那樣形成由點(diǎn)到面的一統(tǒng)化，也就沒有達(dá)到“革命”的目的——最終解決“三農(nóng)”問題?！靶峦恋馗锩睘楹卧谥袊鴽]能真正形成，當(dāng)前農(nóng)村土地制度變遷與創(chuàng)新的障礙性因素是什么，都是值得進(jìn)一步探討的重大問題。

“土地革命”的詮釋

“土地革命”其含義是指土地制度的重大變革，或是土地所有制的重大革新，或是土地使用制的重大創(chuàng)新，或是二者兼而有之。從其內(nèi)涵來看，土地革命既要改變?nèi)藗冊谡加小⑹褂猛恋厣系年P(guān)系問題，更要解決土地作為一種生產(chǎn)要素在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、尤其是在農(nóng)業(yè)發(fā)展上怎樣配置利用好的問題。因此，土地革命從一定意義上說是一個國家政治、經(jīng)濟(jì)變革的基礎(chǔ)或前兆。

摘要：農(nóng)村土地作為一種重要的生產(chǎn)要素，按照市場機(jī)制進(jìn)行合理配置已經(jīng)是必然的趨勢。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)地制度改革的核心，目前中國學(xué)術(shù)界關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的研究，主要包括農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的模式、存在的問題、影響因素等，就專家學(xué)者們研究的有關(guān)理論觀點(diǎn)和實踐成果進(jìn)行全新的分類梳理，最后為學(xué)者們進(jìn)一步的研究找出立足點(diǎn)和突破點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：土地；農(nóng)地流轉(zhuǎn)；觀點(diǎn)

前言

家庭承包制的框架下，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)被分解為三種權(quán)利，其一，所有權(quán)；其二，承包權(quán)；其三，經(jīng)營權(quán)，即使用權(quán)。所謂農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，嚴(yán)格意義上講，是指農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)（以下簡稱農(nóng)地流轉(zhuǎn)）。目前農(nóng)村問題的核心仍然是土地問題（管清友等，2003），其主要集中于農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題。中國的農(nóng)地流轉(zhuǎn)應(yīng)該僅是一種農(nóng)地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和流通（鐘漲寶，2003）。正是得益于中國農(nóng)地制度的深刻變遷，農(nóng)業(yè)取得了迅速的發(fā)展，雖然中國農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)到現(xiàn)在已經(jīng)初具規(guī)模，但是農(nóng)地流轉(zhuǎn)作為優(yōu)化資源配置的理性行為，還是面臨著很大的困難和挑戰(zhàn)。隨著中國對三農(nóng)問題的深入研究，結(jié)合中國的國情探討中國農(nóng)地流轉(zhuǎn)具有緊迫性和重要性。以下對中國農(nóng)地流轉(zhuǎn)研究的動態(tài)做了一個全新梳理。

一、中國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的模式

由于中國地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在顯著的差異，造成農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展水平狀況極不平衡，因此全國各地的農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式也不完全一樣。一些學(xué)者認(rèn)為農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的形式有轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股、反租倒包、委托代種、拍賣等（韓連貴，2005）。也有學(xué)者提出土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有五種模式：轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、股份合作制、招商租賃、土地置換（胡小平、孔喜梅，2005）。但有學(xué)者質(zhì)疑土地置換不屬于土地流轉(zhuǎn)（傅晨等，2007）。在農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)形式中，有部分學(xué)者認(rèn)為轉(zhuǎn)包是當(dāng)前中國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主要形式。隨著收入水平的提高，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的一個主要方向就是有高收入戶向低收入戶流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)方式也由以轉(zhuǎn)包為主的形式向其他方式過度（史清華等，2005）。有學(xué)者提出租賃土地是農(nóng)民獲得土地使用權(quán)的主要方式（戴中亮，2004）。農(nóng)戶在很大程度上是依靠土地租賃市場來實現(xiàn)資源的有效配置（陳和午等，2006）。從現(xiàn)實的實踐中來看，廣東東莞市的農(nóng)地流轉(zhuǎn)是以租賃為主，轉(zhuǎn)包為輔（傅晨、范永柏，2007）。河南省農(nóng)地流轉(zhuǎn)是以轉(zhuǎn)包為主，土地置換和入股為輔（曹金臣，2006）。

內(nèi)容提要：本文論述了農(nóng)地合約的四種形式：固定地租合約、固定工資合約、分成合約和自耕農(nóng)，指出新古典生產(chǎn)函數(shù)的缺陷，在交易費(fèi)用為正的約束下，產(chǎn)權(quán)及其所屬權(quán)利不能夠被完全地界定，也正因為如此，在土地和勞動屬性不同的情況下，所選擇的不同土地合約是有效率的，當(dāng)土地和勞動的屬性變化的時候，合約的選擇也隨之變化。本文由農(nóng)地合約進(jìn)而推廣至一般合約，得出兩個結(jié)論：1.合約的存在依賴于產(chǎn)權(quán)的可分割性和可交易性。產(chǎn)權(quán)的這一特性導(dǎo)致了權(quán)利的不同組合，從而導(dǎo)致了可供選擇的眾多的合約安排。2.合約的選擇依賴于交易成本的大小。每一種合約安排，因交易成本不相同，而合約的選擇也不同。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)權(quán)合約交易費(fèi)用

FarmlandSystemandContractChoice

Abstract:Thispaperisconcernedwiththefourformsoffarmlandcontracts:fixedrentcontract,fixedwagecontract,sharedcontractandyeoman.Theweaknessoftheneo-classicalproductionfunctionispointedout.Propertyrightanditsrightscannotbeclarifiedcompletelyundertheconditionofpositivetransactioncost.Asaresult,itisefficienttochoosedifferentlandcontractsduetothedifferentnatureoflandandlabor.Contractchoicechangeswiththechangeofnatureoflandandlabor.Thepapergeneralizesthetwoconclusionsinlandcontracttogeneralcontract.First,theexistenceofcontractdependsonthedividableandtransactionalnatureofpropertyright,whichresultsinthedifferentcombinationsofrights.Therefore,differentcontractarrangementsarereadytobechosen.Second,thechoiceofcontractdependsontransactioncost.Thecontractchoiceisdifferentduetodifferenttransactioncost.

Keywords:PropertyRight,Contract,TransactionCost

一、引言

因此，農(nóng)地不僅是農(nóng)民的生活資料和生產(chǎn)資料。任何對農(nóng)民土地權(quán)益的侵蝕和損害，就不只僅影響眼下的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活，還肯定影響農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的將來。當(dāng)前特別要防止以種種發(fā)展的名義對農(nóng)民土地權(quán)益的侵蝕，這既需要加強(qiáng)宏觀調(diào)控，實行“最嚴(yán)格的耕地維護(hù)制度”還需要建立完備的土地使用制度，從而使市場成為獲得土地的惟一渠道。

國土資源部執(zhí)法監(jiān)察局公布了年全國土地違法案件查處的情況。該局專家表示，近日。從去年案件查處情況來看，政府違法違規(guī)案件比年上升28.53％，成為國土治理整頓的重點(diǎn)。年對政府違規(guī)違法的查處，仍是國土資源系統(tǒng)治理整頓的重點(diǎn)。

一些地方政府以發(fā)展一方經(jīng)濟(jì)的名義，這些年。搞了名目繁多的開發(fā)區(qū)，亂批濫占農(nóng)地，造成農(nóng)地銳減和農(nóng)民土地權(quán)益受損。

主要表示在隨意啟動征地權(quán)上。一些地方政府利用征地彌補(bǔ)與市場價格的巨幅差價獲得資金，一些地方以發(fā)展一方經(jīng)濟(jì)的理由侵蝕農(nóng)民的土地權(quán)益。只給農(nóng)民象征性彌補(bǔ)，并且隨意擴(kuò)大“公益性用地”范圍。這樣做，雖然為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展獲得了資金，卻讓農(nóng)民為了全社會的利益作出犧牲；而更嚴(yán)重的有的地方政府竟然與企業(yè)合謀，以“公益性用地”名義為企業(yè)謀取“經(jīng)營性用地”從而大幅降低企業(yè)的用地本錢；有的地方為了招商引資，還不惜以“低地價”甚至“零地價”來招徠商家。這過程中，農(nóng)地甚至耕地和基本農(nóng)田都成為最直接的獵取目標(biāo)，而對于農(nóng)民的滿意，則以發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需要和行政權(quán)力來擺平。這一切不只使農(nóng)民成為最大的利益受害者，使市場的公平性受到損害，也為權(quán)力尋租提供了機(jī)會。

減少農(nóng)民，侵蝕農(nóng)民的土地權(quán)益還發(fā)生在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中。發(fā)展城鎮(zhèn)。國家臨時的發(fā)展目標(biāo)，但城鎮(zhèn)化不能建立在損害農(nóng)民權(quán)益的基礎(chǔ)上。一些地方以城鎮(zhèn)化的名義，利用縣改市的機(jī)會，擴(kuò)大城鎮(zhèn)規(guī)劃規(guī)模，把大量農(nóng)地納入城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍，予以征用，搞土地貯藏和土地“銀行”經(jīng)營鄉(xiāng)村，以地生財。有的地方還把“經(jīng)營鄉(xiāng)村”當(dāng)作一種發(fā)展經(jīng)驗和一種創(chuàng)新來宣傳，可眾多農(nóng)民在這種“經(jīng)營鄉(xiāng)村”過程中，成為“無土地、無工作、無保障”三無人”自愿流入大城市加入競爭激烈的勞務(wù)大軍。

改革戶籍制度的機(jī)會，一些地方甚至還借打破城鄉(xiāng)壁壘。侵蝕農(nóng)民的土地權(quán)益。一些地方在改縣為區(qū)時，取消農(nóng)業(yè)戶口，把農(nóng)民的身份改為市民，但在采取這一具有積極意義行動的同時，卻在法律和政策的模糊地帶做文章，巧妙地把農(nóng)地原先的農(nóng)民集體所有土地身份轉(zhuǎn)為鄉(xiāng)村國有土地身份。從而既方便鄉(xiāng)村使用土地，又降低了使用土地的本錢，而農(nóng)民在得到市民稱號的同時卻蒙受了土地權(quán)益的直接損失。

論文關(guān)鍵詞：耕地減少違法法律制度保護(hù)

論文摘要：農(nóng)地征收直接造成農(nóng)村耕地減少，損害農(nóng)民利益，危及整個經(jīng)濟(jì)的全面健康發(fā)展：究其原因有執(zhí)法者政治思想素質(zhì)與業(yè)務(wù)能力低下，法律制度不健全，嚴(yán)格的法律責(zé)任追究制度的弱化等闡述了農(nóng)地征收的現(xiàn)狀及危害，分析了過量征收的原因，并提出了耕地保護(hù)的對策。

伴隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷增長，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，客觀上造成了對土地的巨大需求，對農(nóng)村土地征收已不可避免。但是，作為絕大多數(shù)農(nóng)民的生命地的耕地，如何有效保護(hù)既是直接保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的需要，也是間接保護(hù)國家糧食安全的需要。近年來，一些地方政府部門因思想認(rèn)識不正確，加上法律制度不健全，嚴(yán)格法律責(zé)任追究制度的弱化等，以種種理由和借口違法征收耕地，犧牲農(nóng)民利益來換取城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的一時發(fā)展，不僅損害農(nóng)民利益，還嚴(yán)重危及到了我國的糧食安全和經(jīng)濟(jì)的全面健康發(fā)展因此，國家必須采取強(qiáng)有力的法律保護(hù)措施，嚴(yán)格規(guī)范合法征地行為，嚴(yán)厲制止和打擊一切違法征地行為，達(dá)到既能保證經(jīng)濟(jì)的高速增長和城鎮(zhèn)化對土地的合理需求，又能切實保護(hù)好每寸耕地，從根本上維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益。因而，研究探討農(nóng)村土地征收中耕地的法律保護(hù)，具有重要的指導(dǎo)意義：農(nóng)村土地征收已成為近些年學(xué)術(shù)界極其關(guān)注的熱點(diǎn)問題多數(shù)學(xué)者大都將土地征收與被征地農(nóng)民利益保護(hù)結(jié)合起來研究，但卻未關(guān)注耕地的保護(hù)；或者研究土地征收導(dǎo)致耕地大量減少，危害糧食安全，卻未關(guān)注農(nóng)民土地權(quán)益的保護(hù)。為此，筆者探討在土地征收中如何有效保護(hù)農(nóng)村耕地，從而從根本上保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益。

一、農(nóng)地征收現(xiàn)狀及危害

目前，由于對土地的巨大需求，各地政府部門依據(jù)《土地管理法》中的“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”規(guī)定，對“公共利益”作擴(kuò)大化理解。實踐中，地方政府經(jīng)常憑借這條依據(jù)無視集體土地所有者和使用者的意志，強(qiáng)行征收農(nóng)民集體土地，損害農(nóng)民利益。中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室有關(guān)負(fù)責(zé)人一針見血地指出：“現(xiàn)在的問題是，不論投資主體、投資目的，誰都可以強(qiáng)行征用集體土地。有占必征，使公共利益的內(nèi)涵被無限擴(kuò)大”。因此，在為文化、衛(wèi)生、國防、軍事及其他社會公共事業(yè)等真正公共利益進(jìn)行征地的同時，伴隨著一些個人或集團(tuán)的商業(yè)行為，征收耕地動輒上千畝，甚至上萬畝，而且80%用的是農(nóng)村集體土地。這不僅導(dǎo)致城市規(guī)模盲目擴(kuò)大，各類開發(fā)區(qū)、園區(qū)過多過濫，而且致使耕地面積大量減少。據(jù)統(tǒng)計，1986——1995年，我國耕地減少了328.9萬hm2，大約平均每年減少33.33萬hm2，盡管開發(fā)復(fù)墾258.6萬hm2，但耕地還是減少了193.3萬hm2，平均每年減少19.27萬hm2，相當(dāng)于一年減少3個中等縣的耕地數(shù)。1997——2003年底7年間耕地減少了0.067億hm2,2003年建設(shè)占用的耕地22.9萬hm2，實毀耕地5萬hm2。目前，全國已有666個縣(區(qū))人均耕地面積低于國際上公認(rèn)的0.053hm2的警戒線。據(jù)預(yù)測，到2020年，我國人口將達(dá)15億左右，城鎮(zhèn)化水平達(dá)到50%，僅此將增加用地約200萬hm2，加上其他建設(shè)對土地的占用，今后一個時期，年均建設(shè)占用耕地量預(yù)計不會低于13萬hm2。我國耕地面積1.33億hm2，人均占有量0.12hm2，僅為世界水平的1/3，這反映出我國切實保護(hù)有限耕地的重要性和迫切性。

農(nóng)村耕地減少既損害農(nóng)民利益又危及我國的糧食安全和整個經(jīng)濟(jì)的全面健康發(fā)展。我國是農(nóng)業(yè)大國，8億農(nóng)民中相當(dāng)部分仍以耕作農(nóng)地為生，即土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資源和最可靠的生活保障。征收農(nóng)村耕地不僅減少了農(nóng)民賴以生存的保障，而且產(chǎn)生了大量的失地農(nóng)民問題，還出現(xiàn)了土地補(bǔ)償安置社會保障等一系列無法有效解決的問題，嚴(yán)重地?fù)p害了農(nóng)民利益，危及農(nóng)村乃至整個社會的穩(wěn)定。耕地資源不足，我國中長期糧食安全隱患可能日益凸現(xiàn)。隨著人口持續(xù)增長與膳食結(jié)構(gòu)不斷改善，糧食需求量將剛性增長，而耕地資源的不足將抵消土地生產(chǎn)力的提高，最終影響糧食供給，轉(zhuǎn)而依賴國際糧食市場，這是必須引起警惕的。保護(hù)國家糧食安全的重點(diǎn)應(yīng)立足于土地生產(chǎn)能力，即耕地資源的保護(hù)。美國布朗博士曾提出“誰來養(yǎng)活中國”的問題，如果不能有效地遏制耕地急劇減少的勢頭，我國未來糧食安全形勢的確會發(fā)生逆轉(zhuǎn)，中華民族可能會失去安身立命的根基。因此，十屆全國人大四次會議批準(zhǔn)的“十一五”規(guī)劃綱要確定，到2010年耕地保有量必須保持1.2億hm2(18億畝)，這是一項約束性指標(biāo)，是不可逾越的底線。實行最嚴(yán)格的土地管理制度，特別是嚴(yán)格規(guī)范合法征地行為，嚴(yán)厲制止和打擊一切違法征地行為，切實保護(hù)好每寸耕地尤其是基本農(nóng)田，是我國面臨的一項十分緊迫而又艱巨的任務(wù)。