一、經(jīng)濟(jì)法的可訴性問(wèn)題

中國(guó)經(jīng)濟(jì)法在經(jīng)歷了20多年的快速發(fā)展走向成熟之際，仍有些尖銳的問(wèn)題困擾著經(jīng)濟(jì)法學(xué)界乃至實(shí)務(wù)界：經(jīng)濟(jì)法既然是一個(gè)獨(dú)立的部門(mén)法，其部門(mén)法特征是如何明顯地、完整地體現(xiàn)出來(lái)的?在我國(guó)刑法有相應(yīng)的刑事訴訟法作為程序性法律保障，民法有民事訴訟法，行政法也有行政訴訟法，而經(jīng)濟(jì)法昵?人們?cè)跇?gòu)建我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的經(jīng)濟(jì)法體系時(shí)忽然感到問(wèn)題來(lái)了：經(jīng)濟(jì)法要不要建立自己的一套訴訟機(jī)制，也就是說(shuō)，是否要像傳統(tǒng)的三大訴訟法那樣也出臺(tái)一步經(jīng)濟(jì)訴訟法?

(一)經(jīng)濟(jì)法的可訴性功能

法的可訴性是法的基本屬性之一，是指”法所必備的為了判斷社會(huì)糾紛的是非而使糾紛主體可訴求于法律公設(shè)的判斷主體的屬性”。所謂的經(jīng)濟(jì)法的可訴性是指經(jīng)濟(jì)法所具備經(jīng)濟(jì)法主體可將國(guó)家調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)過(guò)程中發(fā)生的糾紛按照一定程序訴求于一定的審判組織的屬性。李昌庚教授在《經(jīng)濟(jì)法責(zé)任及其訴訟程序的反思與拷問(wèn)》中詳細(xì)論述了經(jīng)濟(jì)法的可訴性問(wèn)題，他認(rèn)為經(jīng)濟(jì)法具有可訴性應(yīng)不成問(wèn)題，比如消費(fèi)者起訴經(jīng)營(yíng)者，納稅人起訴征稅機(jī)關(guān)等，但是眾說(shuō)周知經(jīng)濟(jì)法的可訴性不強(qiáng)，不可訴現(xiàn)象大量存在，例如對(duì)于政府宏觀(guān)調(diào)控行為的起訴存在制度性障礙，大量可起訴的案件由于制度安排的不合理使得經(jīng)濟(jì)法的可訴性實(shí)現(xiàn)存有障礙等。

有的學(xué)者將其原因歸之于缺乏獨(dú)立的訴訟程序，好像一個(gè)部門(mén)法唯有獨(dú)立的法律責(zé)任及其獨(dú)立的訴訟程序才能顯示該部門(mén)法的獨(dú)立性并解決部門(mén)法的可訴性問(wèn)題。我認(rèn)為這種說(shuō)法欠妥。誠(chéng)然，法貴在實(shí)施，否則便是一紙空文，沒(méi)有相應(yīng)的訴訟法程序，經(jīng)濟(jì)法就得不到有效的實(shí)施。那么有無(wú)必要建立獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)法訴訟程序呢?從現(xiàn)實(shí)看來(lái)，現(xiàn)在除了三大訴訟法外，其他許多部門(mén)法都沒(méi)有自己獨(dú)立的訴訟程序，這并沒(méi)有影響他們的可訴性，更為重要的是法律的可訴性問(wèn)題與是否構(gòu)建獨(dú)立的訴訟程序并沒(méi)有必然的聯(lián)系，只要有可以使用的訴訟程序即可。因此本文將主要討論的并非以獨(dú)立訴訟程序的建構(gòu)來(lái)彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)法的可訴性，而是希望通過(guò)分析各種制度模型試圖建立一種更為理性和有效的制度。

(二)我國(guó)經(jīng)濟(jì)法可訴性欠缺的原因分析

摘要：公證債權(quán)文書(shū)是否可訴一直存在較大分歧，相關(guān)研究也顯得不足。公證債權(quán)文書(shū)可以減少訴訟成本、縮短回款時(shí)間，這對(duì)于調(diào)整和維護(hù)正常的民事經(jīng)濟(jì)關(guān)系、法律秩序以及保障當(dāng)事人合法權(quán)益上具有重要作用。目前公證債權(quán)文書(shū)被最高人民法院以批復(fù)的形式定性為不可訴，但是最高院在相關(guān)裁判中也明確了當(dāng)事人可以依據(jù)公證債權(quán)文書(shū)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，但是并不排斥當(dāng)事人通過(guò)訴訟方式解決糾紛。本文認(rèn)為，不能一刀切地認(rèn)為內(nèi)容無(wú)錯(cuò)誤的公證債權(quán)文書(shū)不可訴，訴訟作為最后的保障，應(yīng)當(dāng)允許當(dāng)事人自由選擇，在此基礎(chǔ)上再考慮公證債權(quán)文書(shū)的效率價(jià)值。

關(guān)鍵詞：債權(quán)文書(shū)；公證；可訴性；權(quán)利救濟(jì)

通過(guò)中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)、元典等案例檢索網(wǎng)站輸入“公證債權(quán)文書(shū)”或者“賦予強(qiáng)制執(zhí)行效力債權(quán)文書(shū)”進(jìn)行案例檢索，發(fā)現(xiàn)大多數(shù)的公證債權(quán)文書(shū)的當(dāng)事人都是銀行等金融機(jī)構(gòu)與普通借款人之間簽訂并經(jīng)公證機(jī)構(gòu)公證的債權(quán)文書(shū)，說(shuō)明大多數(shù)金融機(jī)構(gòu)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)化解有較強(qiáng)意識(shí)。銀行愿意通過(guò)公證來(lái)確定并明確與借款人的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，如債務(wù)人不履行債務(wù)或者履行不適當(dāng)?shù)模梢灾苯討{公證債權(quán)文書(shū)和執(zhí)行證書(shū)向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。毫無(wú)疑問(wèn)，公證債權(quán)文書(shū)被大多數(shù)金融機(jī)構(gòu)視為糾紛預(yù)防甚至解決的一大重要選擇。但是，一旦就債權(quán)文書(shū)內(nèi)容發(fā)生糾紛，當(dāng)事人是否具有訴權(quán)在理論上存在較大分歧。支持者認(rèn)為雖然公證債權(quán)文書(shū)是當(dāng)事人之間約定并經(jīng)過(guò)公證機(jī)構(gòu)確認(rèn)的具有強(qiáng)制執(zhí)行效力的法律文書(shū)，但是該約定并未排斥債權(quán)人的訴權(quán)，并且公證債權(quán)文書(shū)本身只是一個(gè)法律事實(shí)，既可以申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行也可以提起訴訟。反對(duì)者認(rèn)為，公證債權(quán)文書(shū)是合同當(dāng)事人以放棄訴權(quán)為基礎(chǔ)的債權(quán)文書(shū)，公證債權(quán)文書(shū)與法院的生效判決或者仲裁委的仲裁裁決具有類(lèi)似的法律效果，公證機(jī)構(gòu)一旦出具執(zhí)行證書(shū)，視為取得執(zhí)行依據(jù)，當(dāng)事人不能再選擇訴訟程序?qū)鶛?quán)債務(wù)關(guān)系進(jìn)行二次確認(rèn)，這不符合司法程序。

一、內(nèi)容無(wú)錯(cuò)誤的公證債權(quán)文書(shū)概述

（一）公證債權(quán)文書(shū)的概念、特點(diǎn)與分類(lèi)

1．公證債權(quán)文書(shū)的概念與特點(diǎn)。公證債權(quán)文書(shū)，是指經(jīng)公證的以給付為內(nèi)容并載明債務(wù)人愿意接受強(qiáng)制執(zhí)行承諾的債權(quán)文書(shū)，債務(wù)人不履行或者履行不適當(dāng)?shù)?，債?quán)人可以依法向有管轄權(quán)的人民法院申請(qǐng)執(zhí)行①。簡(jiǎn)而言之，就是對(duì)于具有強(qiáng)制執(zhí)行效力的公證文書(shū)，可以不經(jīng)法院審判程序而直接申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。公證債權(quán)文書(shū)具有如下特點(diǎn)：一是公證債權(quán)文書(shū)具有證據(jù)效力和強(qiáng)制執(zhí)行效力，公證債權(quán)文書(shū)具有與法院生效的裁判文書(shū)同等的法律效力，債權(quán)人可以根據(jù)公證機(jī)構(gòu)簽發(fā)的執(zhí)行證書(shū)，不經(jīng)訴訟程序直接申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行；二是債權(quán)文書(shū)需要經(jīng)過(guò)公證才能具有強(qiáng)制執(zhí)行效力；三是債權(quán)文書(shū)以給付為內(nèi)容，可以是給付貨幣、物品或者有價(jià)證券；四是有關(guān)給付內(nèi)容必須是債權(quán)債務(wù)人雙方無(wú)爭(zhēng)議的；五是強(qiáng)制執(zhí)行公證只能適用于特定范圍。2．公證債權(quán)文書(shū)的分類(lèi)。從公證債權(quán)文書(shū)內(nèi)容有無(wú)錯(cuò)誤可以將公證債權(quán)文書(shū)分為內(nèi)容錯(cuò)誤的公證債權(quán)文書(shū)和內(nèi)容無(wú)錯(cuò)誤的公證債權(quán)文書(shū)。

一、引子

對(duì)歷時(shí)五個(gè)年頭的“劉秋海事件”及事件背后的是非曲直，我們很難也無(wú)意于從道德上妄加評(píng)判，更不能以“成本—效益”范式的經(jīng)濟(jì)分析簡(jiǎn)單作結(jié)。但這一事件所暴露的司法機(jī)制內(nèi)在的病理特征和司法“周邊環(huán)境”的嚴(yán)重污染的現(xiàn)狀，卻給整個(gè)法學(xué)界的深刻反思留足了廣闊的空間。故此，如何超脫事件自身的局限，處理好“善后事宜”，就不僅僅是個(gè)人偏好問(wèn)題，更多的是一份厚重的社會(huì)責(zé)任。正是基于這種“亡羊補(bǔ)牢”式的激勵(lì)，本文試圖對(duì)行政確認(rèn)的可訴性進(jìn)行粗淺分析，盡管該項(xiàng)工作的開(kāi)展可能僅觸及問(wèn)題的冰山一角。

二、問(wèn)題

“劉秋海系列案”中行政案件的處理是包括當(dāng)事人在內(nèi)的各界關(guān)注最多的焦點(diǎn)所在，而行政案件中公安機(jī)關(guān)道路交通責(zé)任認(rèn)定這一行政確認(rèn)行為可否接受司法審查又是關(guān)涉一切問(wèn)題的瓶頸。有關(guān)該問(wèn)題的爭(zhēng)論貫穿事件的終始，至今仍意見(jiàn)紛呈且意猶未盡。持肯定觀(guān)點(diǎn)者主要從立法上的相互矛盾指陳問(wèn)題，進(jìn)而抱怨司法機(jī)關(guān)面對(duì)變動(dòng)不居的現(xiàn)實(shí)缺乏應(yīng)有的能動(dòng)性和靈活性。其實(shí)，該意見(jiàn)背后蘊(yùn)涵著對(duì)行政訴訟個(gè)性品質(zhì)的深層曲解與誤讀。行政訴訟區(qū)別于其他訴訟模式的顯著特征和內(nèi)在機(jī)理在于其面臨著如何調(diào)處行政權(quán)與司法權(quán)的緊張關(guān)系，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)二者良性互動(dòng)的問(wèn)題。為此，司法審查的焦點(diǎn)主要集中而且必須集中于被訴具體行政行為的合法性（當(dāng)然，有關(guān)行政處罰也可適當(dāng)觸及合理性），并非通常理解的那種民事訴訟式的全面審查；持否定意見(jiàn)者則以為：既然原告方僅以公安機(jī)關(guān)扣車(chē)行為的合法性為標(biāo)的提起訴訟，法院也只能就此進(jìn)行審查。況且，“公安機(jī)關(guān)的事故責(zé)任認(rèn)定行為是否合法，不是其實(shí)施扣車(chē)行為的前提條件”。在現(xiàn)有法律框架下，該觀(guān)點(diǎn)無(wú)疑有其一定的合理成份，但無(wú)法回避的致命弱點(diǎn)就是它狡黠地隱去了一個(gè)大寫(xiě)的前提：即，原告方是否具有行使訴權(quán)的自由選擇空間。如果一方面限制甚至剝奪了原告對(duì)公安機(jī)關(guān)道路交通責(zé)任認(rèn)定行為的訴權(quán)，另一方面又說(shuō)原告只對(duì)扣車(chē)行為提起訴訟，司法機(jī)關(guān)也愛(ài)莫能助。這顯然同醫(yī)院對(duì)一身無(wú)分文而又身患絕癥的病人說(shuō)“你有選擇死亡的自由”一樣荒唐無(wú)聊。不難想見(jiàn)，假如原告方有選擇余地的話(huà)，其還會(huì)不會(huì)只對(duì)行政強(qiáng)制措施這樣的前提性從行為提起訴訟，而對(duì)與自己權(quán)益有更大殺傷力的責(zé)任認(rèn)定熟視無(wú)睹。故此，問(wèn)題不在于司法機(jī)關(guān)如何審查，而在于立法機(jī)關(guān)自始是否給司法機(jī)關(guān)配置了適當(dāng)?shù)膶彶闄?quán)限。換言之，公安機(jī)關(guān)責(zé)任認(rèn)定行為是否具有可訴性。我們知道，認(rèn)定行為是行政確認(rèn)的一種重要形式。這樣，問(wèn)題似乎又可合乎邏輯地拓展為對(duì)行政確認(rèn)可訴性的檢討與分析.三、分析

行政確認(rèn)是一學(xué)理概念，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)一般將其納入“觀(guān)念行為”或“表明行為”的范疇進(jìn)行研究（張載宇《行政法要論》［M］，臺(tái)北，漢林出版社，1978·375）。在大陸，也有學(xué)者視其為—“準(zhǔn)行政行為”，但行政法學(xué)界的通說(shuō)常對(duì)其作如下表述：“行政確認(rèn)是指行政主體依法對(duì)相對(duì)方既有的法律地位、法律關(guān)系或法律事實(shí)進(jìn)行辨別，給予確定、認(rèn)可、證明并予以宣告的具體行政行為?！保ā搅_豪才《行政法學(xué)》［M］，北京：北京大學(xué)出版社，1996·184）行政確認(rèn)權(quán)是國(guó)家行政權(quán)的有機(jī)組成部分，行政確認(rèn)行為是行政管理的有效方式和手段。行政主體通過(guò)確認(rèn)特定的法律事實(shí)或法律關(guān)系是否存在，來(lái)達(dá)到確認(rèn)或否認(rèn)相對(duì)方法律地位和權(quán)利義務(wù)的行政目的。盡管行政確認(rèn)不創(chuàng)設(shè)新的法律關(guān)系，但畢竟是嚴(yán)肅的法律行為，被確認(rèn)對(duì)象一經(jīng)法定行政主體的甄別和宣告，其狀態(tài)就具有了不可抗拒的法律拘束力、確定力，除非法定機(jī)關(guān)依法定程序予以撤銷(xiāo)。同時(shí)，行政確認(rèn)本身并不直接處分相對(duì)方的權(quán)益，它一般只是為其他處分性行政行為的作出創(chuàng)造前提。所以，其只能間接地產(chǎn)生法律效果。行政確認(rèn)這種“中性”或非處分性的特點(diǎn)，往往成為人們否定其作為行政救濟(jì)對(duì)象的理由，如德國(guó)行政法理論就認(rèn)為，“如果部分行為本身不完全具備最終影響時(shí)，它們作為一大程序的組成部分，不得單獨(dú)引起昂貴的法律救濟(jì)程序”（見(jiàn)《德國(guó)普通行政法》，［德］平特納著，朱林譯）。與此相左，我們認(rèn)為，行政確認(rèn)固然不具有直接處分性，但它直接確認(rèn)了關(guān)涉相對(duì)人權(quán)利和義務(wù)的事實(shí)或法律關(guān)系，對(duì)其可訴性不能僵化地一概而論，作為一種有拘束力的具體行政行為，理應(yīng)有條件地適用行政訴訟救濟(jì)程序。理由如下：首先，行政確認(rèn)有穩(wěn)定法律關(guān)系，減少各種糾紛，保障社會(huì)安定秩序，維護(hù)行政管理相對(duì)人合法權(quán)益的重要作用。因而作為一種現(xiàn)代行政管理的科學(xué)模式被各國(guó)廣泛應(yīng)用于治安、民政、教育文衛(wèi)、勞動(dòng)、經(jīng)濟(jì)等諸多領(lǐng)域。但事實(shí)上，“政治哲學(xué)和權(quán)利學(xué)說(shuō)歷來(lái)面臨一個(gè)不可回避的二律背反：權(quán)力是保障權(quán)利和自由必不可少的力量，但為了切實(shí)保障權(quán)利和自由又必須限制權(quán)力”。（程燎原、王人博：《贏(yíng)得神圣——權(quán)利及其救濟(jì)通論》［M］，濟(jì)南：山東人民出版社，1998·186—187）在我國(guó)行政執(zhí)法領(lǐng)域，由于行政確認(rèn)缺乏有效的規(guī)制，權(quán)力支配者出于私欲的沖動(dòng)，常常越過(guò)理性的樊籬而滑入恣意的空間，違法行政確認(rèn)行為俯首皆拾并成為現(xiàn)實(shí)中的常態(tài)——如違法醫(yī)療事故鑒定，交通事故責(zé)任認(rèn)定權(quán)的濫用以及非法發(fā)放（或不發(fā)放）和評(píng)定（或不評(píng)定）學(xué)歷證書(shū)等等。這種“法外現(xiàn)象”的大量存在，不僅影響了行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，更重要的是嚴(yán)重侵噬著相對(duì)人的合法權(quán)益。故此，加強(qiáng)對(duì)行政確認(rèn)權(quán)的監(jiān)控勢(shì)在必行。在權(quán)力制約的諸多方案中，“以權(quán)利制約權(quán)力”固然是一種最能體現(xiàn)權(quán)力最初來(lái)源以及充分昭示公民自身強(qiáng)大力量、激發(fā)其主體意識(shí)的有效制約模式，但因?yàn)椤皺?quán)利與權(quán)力不在同一天平上，不具有相同的權(quán)價(jià)，以權(quán)利制約權(quán)力，缺乏應(yīng)有的力度，不具有可操作性?！保ㄍ暨M(jìn)元：《權(quán)利制約的理性思考與模式選擇》［J］，武漢：法學(xué)評(píng)論，1998（1）。）從這個(gè)層面講，以“權(quán)力制約權(quán)力”才是一條可行的策略，這大約是現(xiàn)代行政訴訟制度發(fā)生的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)——手無(wú)寸鐵的公民，并不直接與龐大的行政權(quán)交鋒，而是通過(guò)向法院起訴，來(lái)達(dá)到維護(hù)自身合法權(quán)益以及監(jiān)督行政權(quán)之目的。故此，賦予利害關(guān)系人以訴權(quán)，仰仗司法機(jī)關(guān)的審查與監(jiān)督，不僅合乎行政訴訟法的立法目的，而且是從根本上改善并可望杜絕違法行政確認(rèn)發(fā)生的有效途徑。其次，我國(guó)行政訴訟受案范圍采用的是“列舉+概括+排除”的混合式立法例。盡管行政確認(rèn)未被明確納入所列舉的具體行政行為的范圍，但也并沒(méi)明文禁止。2000年3月的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》（簡(jiǎn)稱(chēng)《解釋》），較之行政訴訟法，實(shí)質(zhì)上以放寬原告資格標(biāo)準(zhǔn)的方式擴(kuò)大了受案范圍?！督忉尅返?2條借用第三人的概念規(guī)定了利害關(guān)系人的原告資格，給行政確認(rèn)的可訴性留下了一定的生存空間——與爭(zhēng)議具體行政行為有利害關(guān)系的人可依法對(duì)其提起行政訴訟。這里的“具體行政行為”當(dāng)然涵蓋了行政確認(rèn)行為。其實(shí)，有關(guān)行政法規(guī)、規(guī)章、司法解釋甚至在司法實(shí)務(wù)當(dāng)中已經(jīng)肯定或變相肯定了部分行政確認(rèn)的可訴性。舉例說(shuō)明：例一，國(guó)務(wù)院1991年《道路交通事故處理辦法》作為一項(xiàng)行政法規(guī)，并未對(duì)公安機(jī)關(guān)道路交通事故責(zé)任認(rèn)定行為的可訴性作任何否定性限制。至于最高人民法院、公安部1992年的《關(guān)于處理道路交通事故案件有關(guān)問(wèn)題的通知》，我們一直堅(jiān)持認(rèn)為，它無(wú)非是特定歷史背景下的一個(gè)“怪胎”。其間向人們展示的司法

和行政聯(lián)手，用“法”統(tǒng)轄社會(huì)時(shí)濃厚專(zhuān)政色彩是對(duì)法治原則和分權(quán)制衡民主理念的嚴(yán)重背離。故此，用憲政觀(guān)念考究，該文件實(shí)屬無(wú)效。不過(guò)，既便在此通知中，也只是規(guī)定當(dāng)事人僅就公安機(jī)關(guān)道路交通事故責(zé)任認(rèn)定行為不服，不得提起訴訟，并未否認(rèn)責(zé)任認(rèn)定行為和行政處罰行為一并接受審查的可能性。例二，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)（試行）》第7條規(guī)定，利害關(guān)系人對(duì)人民政府或者其主管部門(mén)有關(guān)土地、礦產(chǎn)、森林等資源的所有權(quán)或者使用權(quán)歸屬的處理決定不服，依法向人民法院起訴的，人民法院應(yīng)作為行政案件受理。這里所謂的“對(duì)所有權(quán)或使用權(quán)的處理”，究其實(shí)質(zhì)是以裁決的形式表現(xiàn)出的行政確認(rèn)行為。換言之，該條規(guī)定事實(shí)上是對(duì)行政確認(rèn)可訴性的肯定回答。例三，倍受關(guān)注的“劉燕文訴北大案和田永訴北京科大案”，（兩案中雖有許多理論問(wèn)題值得探討，但筆者認(rèn)為，其中涉及至關(guān)重要的問(wèn)題之一就是“證明”這一確認(rèn)行為的可訴性。詳見(jiàn)，程雁雷《論司法審查對(duì)大學(xué)自治的有限介入》，［J］，北京：行政法學(xué)研究，2000（2）和劉連泰《行政審判的能動(dòng)性管窺：一個(gè)實(shí)證的分析》［J］，北京：行政法學(xué)研究，2000（3）。）爭(zhēng)議的焦點(diǎn)是校方應(yīng)不應(yīng)該履行自己發(fā)放畢業(yè)證和學(xué)位證的義務(wù)。而畢業(yè)證、學(xué)位證的功能正在于對(duì)行政相對(duì)人的學(xué)識(shí)、水平、某一經(jīng)歷進(jìn)行確認(rèn)是典型的行政確認(rèn)的憑證。上述兩個(gè)案件的審理表明，實(shí)踐已超越了理論研究局限并走在了前面。再次，將行政確認(rèn)納入受案范圍，也是樹(shù)立司法權(quán)威的迫切要求。隨著以市場(chǎng)為取向的改革的逐步深入，一個(gè)價(jià)值多元化的社會(huì)格局初露端倪。而在“游戲規(guī)則”尚不健全的大背景下，不同利益間的沖突與碰撞不可避免地呈加劇趨勢(shì)。于是，司法因在整合社會(huì)利益、吸納不滿(mǎn)情緒諸方面不可替代的地位與作用，受到人們前所未有的青睞。但是，司法在發(fā)揮改革“穩(wěn)壓器”的正面作用的同時(shí)，也滋生了大量腐敗現(xiàn)象，致使公眾的期望值與現(xiàn)實(shí)之間形成了強(qiáng)烈的反差——司法公正成為“稀缺資源”。這樣，人們又不得不著手對(duì)司法權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督與控制，甚至于“個(gè)案監(jiān)督”這一“法治畸兒”也將呼之欲出。但是長(zhǎng)期以來(lái)卻收效甚微，問(wèn)題的癥結(jié)在于我們往往忽視了司法自身恰恰也是改革的重點(diǎn)對(duì)象這一現(xiàn)實(shí)，沒(méi)有意識(shí)到司法權(quán)威和司法公正也需要我們的精心培植與呵護(hù)，才能健康成長(zhǎng)。既無(wú)財(cái)權(quán)，又無(wú)軍權(quán)的弱小的司法在受到必要制約的前提下若沒(méi)有足夠的權(quán)力給養(yǎng)，勢(shì)必萎縮為政治的婢女，其“正義的最后一道屏障”的美譽(yù)也永遠(yuǎn)只具符號(hào)意義——結(jié)果我們失去的就不僅僅是個(gè)案的公正！故此，我們必須跳出傳統(tǒng)的思維怪圈，給司法一份應(yīng)有的關(guān)愛(ài)。特別是立法機(jī)關(guān)應(yīng)該給司法配置更多的權(quán)力資源。其中適時(shí)地?cái)U(kuò)大行政訴訟的受案范圍就是極富意義的重要一端。

近年來(lái)，由于公安機(jī)關(guān)實(shí)施偵查行為，對(duì)公民、法人和其他組織合法權(quán)益造成損害引發(fā)的爭(zhēng)議呈逐年上升趨勢(shì)。如何受理對(duì)公安機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)行為提起的訴訟，是人民法院在實(shí)踐中遇到的最困難的問(wèn)題之一，也是擺在我們面前的重要課題。本文將就此問(wèn)題進(jìn)行探討。

一、公安偵查行為的涵義和分類(lèi)

公安偵查行為是指公安機(jī)關(guān)根據(jù)刑事訴訟法或行政法律法規(guī)的規(guī)定，在辦理案件的過(guò)程中，進(jìn)行的專(zhuān)門(mén)調(diào)查工作和采取有關(guān)的強(qiáng)制性措施。在我國(guó)刑事法學(xué)界和實(shí)際工作部門(mén)，有人主張"公安偵查行為"包含"對(duì)刑事案件的偵查"和"對(duì)行政案件的偵察"兩種情況，前者依據(jù)的是刑事訴訟法，屬于司法行為；而后者依據(jù)的則是行政法規(guī)，是一種行政行為[1]。本文采納這種觀(guān)點(diǎn)。

我國(guó)公安機(jī)關(guān)是政府的職能部門(mén)，具有雙重職能，不僅具有行政職能，還具有司法職能，即依法承擔(dān)絕大多數(shù)刑事案件的偵查工作。所以公安機(jī)關(guān)在調(diào)處刑事案件中所采取的扣押、查封、凍結(jié)、沒(méi)收財(cái)產(chǎn)、限制人身自由等強(qiáng)制措施，均不具有行政訴訟的可訴性。因刑事偵查行為或程序違法而使有關(guān)人員的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)受侵害，應(yīng)按《國(guó)家賠償法》的有關(guān)規(guī)定，通過(guò)司法賠償途徑解決，而不應(yīng)納入行政訴訟范圍。同時(shí)，刑事強(qiáng)制措施是刑事訴訟法明文規(guī)定、且由刑事案件引發(fā)出來(lái)的一種限制人身自由的強(qiáng)制措施，目的是保證刑事偵查、審判工作順利進(jìn)行，與行政法上限制人身自由的強(qiáng)制措施不屬于同性質(zhì)的行為。將刑事偵查行為排除在行政訴訟之外，可以避免行政訴訟對(duì)刑事偵查行為的干擾，也符合監(jiān)督、維護(hù)行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的行政訴訟宗旨。行政訴訟法沒(méi)有規(guī)定對(duì)刑事強(qiáng)制措施諸如監(jiān)視居住、取保候?qū)徔梢蕴崞鹦姓V訟，說(shuō)明這類(lèi)措施不屬于行政訴訟調(diào)整范圍。

公安偵察行為是一種行政行為，在偵察中采取的強(qiáng)制措施是具體行政行為。公安行政行為是指公安機(jī)關(guān)依照《中華人民共和國(guó)治安管理處罰條例》等行政法律、法規(guī)或規(guī)章，針對(duì)特定公民、法人或其他組織權(quán)利、義務(wù)所作的特定的單方行為。行政訴訟法第2條規(guī)定："公民、法人或者其他認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。"第5條規(guī)定："人民法院審理行政案件，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查。"由此可見(jiàn)，公安偵察行為的行政可訴性是不言而喻的。

二、對(duì)公安偵查行為性質(zhì)區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)的反思

一直以來(lái)，筆者在所從事的行政審判司法實(shí)踐中，對(duì)涉及被訴行政行為可訴性的案件都恪守行政訴訟法第十二條（二）項(xiàng)的規(guī)定，不對(duì)“行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、的具有普遍約束力的決定、命令”進(jìn)行審查，而只對(duì)行政機(jī)關(guān)“在行政管理活動(dòng)中行使行政職權(quán)，針對(duì)特定公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項(xiàng)，作出的有關(guān)該公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的單方行為”*1進(jìn)行合法性審查。這一作法的理論背景源于學(xué)術(shù)界對(duì)行政行為的一種分類(lèi)，即以行政行為對(duì)象是否特定為標(biāo)準(zhǔn)，可以將行政行為分為抽象行政行為與具體行政行為。一般認(rèn)為，凡是行政機(jī)關(guān)就不特定的事項(xiàng)，針對(duì)不特定對(duì)象實(shí)施的行政行為是抽象行政行為，凡是行政機(jī)關(guān)就特定事項(xiàng)，針對(duì)特定對(duì)象實(shí)施的行政行為就是具體行政行為。然而，筆者發(fā)現(xiàn)，這種為指導(dǎo)人們認(rèn)識(shí)行政行為的某些特征而作出的學(xué)理分類(lèi)，未畢就是實(shí)踐中人們對(duì)行政行為決定審查取舍的天然理由，恰恰相反，由于這種分類(lèi)不能窮盡所有的行政行為，其一旦化為法院受案范圍的標(biāo)志，邏輯上將陷入概念不周延的誤區(qū)。正如有的學(xué)者所指出：“在行政訴訟實(shí)務(wù)中，按照傳統(tǒng)行政法學(xué)所提供的劃分標(biāo)準(zhǔn)，可能出現(xiàn)一個(gè)行政行為既不屬于具體行政行為，又不屬于抽象行政行為，或者既是具體行政行為，又是抽象行政行為的兩可情況?！?2在國(guó)外，雖然由于各國(guó)憲政體制不同，對(duì)行政行為進(jìn)行司法審查的范圍有大有小，但都很少以“具體”或“抽象”為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)架構(gòu)其司法審查體系。法國(guó)行政法劃分行政審判權(quán)限的標(biāo)準(zhǔn)有二個(gè)，一個(gè)是形式的標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，行政審判只限于行政機(jī)關(guān)的行為，不屬于行政機(jī)關(guān)的行為，不在行政審判范圍之內(nèi)。另一個(gè)是實(shí)質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)，即在行政機(jī)關(guān)范圍之內(nèi)，進(jìn)一步確定哪些行為屬于行政審判范圍，哪些行為屬于司法審判范圍（民事普通法院管轄范圍）*3.在德國(guó)，行政行為僅是“行政活動(dòng)”的一種，盡管在二戰(zhàn)前的相當(dāng)一段時(shí)期，“行政行為不僅是允許提起撤銷(xiāo)訴訟的前提，而且是允許進(jìn)入行政訴訟程序的前提”。*4但自1960年《聯(lián)邦行政法院法》頒布后，所有行政行為都可訴訟，劃分行政行為的標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不重要了。美國(guó)對(duì)行政行為亦未作嚴(yán)格界定，在司法審查的實(shí)踐中，也都以列舉和描述方法來(lái)確定應(yīng)受司法審查行為的范圍，規(guī)定除法律排除司法審查及對(duì)行政機(jī)關(guān)的自由裁量行為不能進(jìn)行司法審查外，其他行政行為均可接受司法審查。當(dāng)然，美國(guó)法官也會(huì)遇到法律列舉以外的行政行為使其難以取舍，但是，由于“對(duì)于行政行為的理解采取的是一種功能主義的態(tài)度，即避免對(duì)行政行為下一個(gè)抽象的定義，而是對(duì)每個(gè)案件進(jìn)行具體的分析，并考察行政機(jī)關(guān)的行為是否對(duì)當(dāng)事人具有拘束力，是否影響當(dāng)事人的權(quán)利和利益。只要行政機(jī)關(guān)的行為對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，法院就應(yīng)當(dāng)提供救濟(jì)的可能途徑?！?5無(wú)論如何，美國(guó)研究行政行為的立場(chǎng)和方法對(duì)我們具有很好的啟發(fā)，那就是在學(xué)術(shù)目的與實(shí)際應(yīng)用發(fā)生沖突時(shí)所采取的實(shí)用主義立場(chǎng)。

具體行政行為作為我國(guó)行政訴訟受案范圍的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)（另一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是人身財(cái)產(chǎn)權(quán)標(biāo)準(zhǔn)），從其定義可以看到其調(diào)整的對(duì)象限于特定的事項(xiàng)和特定的人，只要行政機(jī)關(guān)就某項(xiàng)事務(wù)作出的決定涉及特定的人，該特定的人從決定生效之時(shí)即具有訴訟救濟(jì)權(quán)。而抽象行政行為的調(diào)整對(duì)象則限于不特定的事項(xiàng)和不特定的人，對(duì)這類(lèi)行政行為提起訴訟的主體難以確定，似乎不能通過(guò)訴訟而只能通過(guò)權(quán)力機(jī)關(guān)的立法監(jiān)督糾正其不合法性。問(wèn)題在于，在具體行政行為與抽象行政行為兩個(gè)概念之間還存在著另一種行政行為，這種行政行為兼具具體行政行為和抽象行政行為的某些特征，要在實(shí)踐中將其歸入具體行政行為或抽象行政行為的任何一類(lèi)，都顯得勉為其難。如，交警在某些區(qū)域?qū)嵤┑慕煌ü苤菩袨椋R時(shí)劃定某個(gè)區(qū)域?yàn)闊熁ū袢挤艆^(qū)，縣政府為修道路而規(guī)定全縣農(nóng)民每人須繳十元筑路集資款，交通部門(mén)決定在某段公路設(shè)置收費(fèi)站等等。這些行為共同的特征就是并不針對(duì)特定的人但針對(duì)特定的事項(xiàng)，如果單純以具體行政行為或抽象行政行為的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷，這些行為在要件上都有所缺失。以交通管制為例，《人民警察法》第15條規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府公安機(jī)關(guān)，為預(yù)防和制止嚴(yán)重危害社會(huì)治安秩序的行為，可以在一定的區(qū)域和時(shí)間，限制人員、車(chē)輛的通行或者停留，必要時(shí)可以實(shí)行交通管制。在交通管制施行的時(shí)間和區(qū)域內(nèi)，所有的人員、車(chē)輛都須服從交警的指揮，否則將受到處罰。交通管制總是與一些具體的事項(xiàng)相聯(lián)系，如發(fā)生“重大災(zāi)害事故”，或者“緊急治安事件”等，只有特定的事項(xiàng)出現(xiàn)，交警才可能采取法律所規(guī)定的管制措施，因此，這種措施是針對(duì)特定事項(xiàng)而采取的。但是，在管制現(xiàn)場(chǎng)的受該管制措施約束的人的數(shù)量是不確定的，似乎象是針對(duì)一般人的抽象規(guī)則。那么，這是一種什么性質(zhì)的行政行為呢？這種行政行為在德國(guó)行政法上被稱(chēng)為“一般命令”，“一般命令原則上適用與普通行政行為相同的規(guī)定，也適用一些特別的規(guī)定：當(dāng)局可以不必聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)；一般命令也可以公布，但是公布不是一般命令成立的必要條件?！?6，在德國(guó)人看來(lái)，一般命令與行政行為不同，但并不妨礙公民對(duì)一般命令提起撤銷(xiāo)訴訟。我國(guó)行政法理論中沒(méi)有“一般命令”概念，筆者將這種行政行為稱(chēng)之為普遍性的行政措施，這個(gè)概念的法律依據(jù)有：《中華人民共和國(guó)憲法》第89條第1款：國(guó)務(wù)院“根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，決定和命令。”《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第51條第1款：縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府“執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的決議，以及上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，規(guī)定行政措施，決定和命令——。”普遍性行政措施在行政執(zhí)法中一般表現(xiàn)為命令、通知、通告、布告、決定等。但是，不是所有的命令、通知、通告、布告、決定都是普遍性的行政措施。

提出普遍性行政措施概念，意味著拋開(kāi)具體行政行為與抽象行政行為的簡(jiǎn)單劃分，真正將這種行政行為放在現(xiàn)實(shí)而不僅是理論的框架下進(jìn)行考察，使人們可以更多地從權(quán)利救濟(jì)的角度而不僅是理論演繹去論證行政行為的可訴性。

二

關(guān)于行政措施的定義，《法學(xué)詞典》有這樣的表述：行政措施是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)為執(zhí)行憲法、法律、行政法規(guī)和履行國(guó)際條約所采取的具體辦法和步驟。*7以筆者理解，該定義應(yīng)當(dāng)包含三層意思，第一層含義指法律、法規(guī)中直接規(guī)定的并由行政機(jī)關(guān)針對(duì)特定相對(duì)人行使的措施和辦法。如，土地管理法規(guī)定土地行政主管部門(mén)對(duì)非法占用的土地上新建的設(shè)施可以采取“限期拆除”的行政措施。這是一種具體行政行為。第二層含義指行政機(jī)關(guān)為實(shí)施法律、法規(guī)而制定的規(guī)范性文件。如，重慶市政府制定的《關(guān)于建立行政許可、審批、登記設(shè)置制度的通知》。這是一種抽象行政行為。第三層含義指行政機(jī)關(guān)就某一特定事項(xiàng)所作出的能產(chǎn)生普遍效力的行政行為。如，行政機(jī)關(guān)為保護(hù)森林資源而采取的季節(jié)性封山措施。這種措施是行政機(jī)關(guān)因具體的事由而對(duì)不特定的人所采取的臨時(shí)性、處理性行政行為，這是一種普遍性的行政措施?？梢?jiàn)，普遍性行政措施是一種區(qū)別于具體行政行為和抽象行政行為之外的行政行為。它與前者的區(qū)別在于：具體行政行為只對(duì)特定的人產(chǎn)生約束力，而普遍性行政措施并不針對(duì)特定的人，它對(duì)所有人都具有普遍約束力。具體行政行為的適用范圍應(yīng)是可確定的，如果在行政行為在作出的一定時(shí)間內(nèi)這個(gè)適用范圍將繼續(xù)擴(kuò)大，那么，也不能算是具體行政行為。如果將抽象行政行為進(jìn)一步劃分為行政立法和制定規(guī)范性文件的行為的話(huà)，普遍性行政措施與之區(qū)別在于：行政立法的依據(jù)是憲法和法律，所制定的規(guī)范性文件，屬于法的淵源，可以成為法院審理案件的依據(jù)。而制定普遍性行政措施的依據(jù)除了憲法和法律，還包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及規(guī)章甚至命令、決定等，在淵源上不屬于法的范疇。行政機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件主體廣泛，幾乎所有的行政機(jī)關(guān)都有規(guī)范性文件的制定權(quán)，這是行政職權(quán)的天然體現(xiàn)。而制定行政措施的主體則嚴(yán)格由法律規(guī)定，僅限于國(guó)務(wù)院及各部委，省、自治區(qū)、直轄市人民政府及其所屬部門(mén)，省會(huì)市和較大的市人民政府及其所屬部門(mén)，其他設(shè)區(qū)的市和不設(shè)區(qū)的市、縣人民政府。在內(nèi)容上，規(guī)范性文件規(guī)定的事項(xiàng)較籠統(tǒng)，內(nèi)容豐富，而普遍性行政措施規(guī)定的事項(xiàng)單一，權(quán)利義務(wù)明確。在產(chǎn)生法律效果的方式上，規(guī)范性文件并不直接對(duì)人產(chǎn)生法律效果，要實(shí)現(xiàn)規(guī)范性文件所規(guī)定的權(quán)利義務(wù)一般需要另一行政行為的中介，因?yàn)橐?guī)范性文件本身不具執(zhí)行力。而普遍性行政措施能直接設(shè)立、變更和消滅不特定相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)，相對(duì)人如若不履行該行政行為所規(guī)定的義務(wù)，應(yīng)當(dāng)作為而不作為或不應(yīng)當(dāng)作為而作為，將面臨行政機(jī)關(guān)的處罰和制裁。需要指出的是，普遍性行政措施許多時(shí)候在形式上表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件的行為，但并不意味所有的規(guī)范性文件都具有可裁判性，譬如，規(guī)范性文件中的行政解釋性文件*8、行政指導(dǎo)性文件等就與行政行為意義上的規(guī)范性文件有區(qū)別。因此，筆者不贊同那種籠統(tǒng)要求將規(guī)范性文件納入司法審查范圍的說(shuō)法。

由此，筆者將普遍性行政措施定義為：縣級(jí)以上各級(jí)人民政府為了實(shí)施法律，執(zhí)行政策或上級(jí)行政機(jī)關(guān)的決議或命令，在法定權(quán)限內(nèi)就特定事項(xiàng)規(guī)定的除行政法規(guī)和規(guī)章以外具有普遍約束力的辦法和手段。代之以現(xiàn)行法律用語(yǔ)就是“行政機(jī)關(guān)制定、的具有普遍約束力的決定、命令”。行政訴訟法第十二條（二）項(xiàng)將之類(lèi)同與制定行政法規(guī)、規(guī)章一樣的抽象行政行為排除在法院受案范圍之外，顯然有失周密。最高人民法院頒布的《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》在對(duì)“具有普遍約束力的決定、命令”進(jìn)行解釋時(shí)，使用了“對(duì)象不特定”“可反復(fù)使用”兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，但筆者在司法實(shí)踐中感到，靠這兩標(biāo)準(zhǔn)大致區(qū)分具體行政行為和抽象行政行為尚可，但要將“具有普遍約束力的決定、命令”從各種“具體”和“抽象”的行政行為中區(qū)分出來(lái)實(shí)在困難，因此，必須重新確定普遍性行政措施的法律特征，這種特征既不能套用抽象行政行為的特征，也不應(yīng)是具體行政行為特征和抽象行政行為特征的簡(jiǎn)單相加，而應(yīng)是該行政行為所獨(dú)具。筆者以為，具體性、臨時(shí)性、處理性是普遍性行政措施獨(dú)具的特征：所謂具體性，主要指事項(xiàng)的特定性（個(gè)別性）而不是人的特定性（可確定性）。即普遍性行政措施在一個(gè)具體事項(xiàng)中確定行政主體與不特定行政相對(duì)人之間的法律關(guān)系，是將行政法律規(guī)范具體化和付諸實(shí)施的形式之一。行政立法規(guī)定的事項(xiàng)在內(nèi)容上比較全面和系統(tǒng)，一般不會(huì)專(zhuān)門(mén)對(duì)個(gè)別事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定。如國(guó)務(wù)院頒布的《婚姻登記條例》，它調(diào)整公民、組織有關(guān)婚姻登記管理的一切行為，故該條例不具具體性。但如果某有權(quán)機(jī)關(guān)規(guī)定，凡每周五來(lái)婚姻登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)登記的男女將因機(jī)關(guān)內(nèi)部學(xué)習(xí)而不予登記，這就有了具體性，這個(gè)具體性是因特定事項(xiàng)而產(chǎn)生的。德國(guó)聯(lián)邦法院在一個(gè)與防止傷寒傳染病流行有關(guān)的禁售令判決中對(duì)作為一般命令的禁售令這樣描述道：“禁售令的對(duì)象是具體的實(shí)際事務(wù)，一個(gè)具體的瘟疫流行危險(xiǎn)，禁售令僅限于對(duì)這個(gè)事務(wù)的處理，——有一點(diǎn)是正確的，即在禁售令的時(shí)候，禁售的對(duì)象范圍并不是準(zhǔn)確確定的?！?9在人的個(gè)體性與事項(xiàng)的個(gè)別關(guān)系上，德國(guó)法院認(rèn)為事項(xiàng)的個(gè)別性起主導(dǎo)作用。

當(dāng)前，隨著政府職能向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，行政管理相對(duì)人因行政主體不作為行政行為而產(chǎn)生的爭(zhēng)議越來(lái)越多，這種權(quán)利的救濟(jì)是通過(guò)行政權(quán)還是司法權(quán)（行政訴訟）來(lái)解決，在人民法院和行政主體的實(shí)際操作中還存在一些分歧和模糊。《行政訴訟法》將行政主體不履行法定職責(zé)的具體行政行為納入行政訴訟的范圍，無(wú)疑是行政審判的重大發(fā)展，對(duì)于行政主體更好地履行職責(zé)，改進(jìn)工作作風(fēng)，克服官僚主義，促進(jìn)廉政建設(shè)，以及更加有效地保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益具有重要的意義。然而，該法對(duì)人民法院受理行政主體不履行法定職責(zé)案件，只提供了基本法律依據(jù)，而且行政實(shí)體法關(guān)于不同的行政主體具有哪些法定職責(zé)，以及如何界定履行與否，大多規(guī)定不明確。因此，在司法實(shí)踐中，隨著這類(lèi)案件的增多，受理和審理的困惑也隨之增長(zhǎng)。所以，從理論和實(shí)踐的結(jié)合上，對(duì)不作為行政行為及其可訴性進(jìn)行深入研究就成為必要。筆者在這里根據(jù)行政法學(xué)的發(fā)展及行政審判工作的實(shí)踐，就不作為行政行為及其可訴性發(fā)表粗淺的見(jiàn)解，以供商榷。

不作為行政行為涵義的界定

不作為行政行為是相對(duì)于作為行政行為而言的，是根據(jù)行政行為的表現(xiàn)形式進(jìn)行的分類(lèi)。對(duì)于作為行政行為的概念，學(xué)術(shù)界觀(guān)點(diǎn)趨于統(tǒng)一，這里不必贅述。而對(duì)于不作為行政行為的涵義的界定卻多有爭(zhēng)議，通過(guò)歸納主要有以下三種觀(guān)點(diǎn)：一是認(rèn)為不作為行政行為是行政主體負(fù)有作為的法定義務(wù)而在程序上消極的不為狀態(tài)①；二是認(rèn)為不作為行政行為是指行政主體依行政相對(duì)人的合法申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)履行也有可能履行相應(yīng)的法定職責(zé)，但卻不履行或者拖延履行的行為形式②；三是認(rèn)為不作為行政行為是行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的行為③。

上述三種觀(guān)點(diǎn)，都在一定程度上提示了不作為行政行為的特征，即肯定了不作為行政行為是特定主體在負(fù)有法定作為義務(wù)的前提下而不為的行為，其法律后果是違法的。但是，筆者認(rèn)為以上三種觀(guān)點(diǎn)都存在欠妥之處。第一種觀(guān)點(diǎn)只強(qiáng)調(diào)了行政主體在程序上未作履行即視為行政不作為，未考慮到現(xiàn)實(shí)生活中存在不可抗力的發(fā)生，這對(duì)于行政主體的要求過(guò)于苛刻，有失公平。其可取之處是注重了程序上不為，而非實(shí)體上不為。從法理學(xué)上講，不作為是指不做出一定的動(dòng)作或者動(dòng)作系列，而拒絕履行行為是指行政主體在實(shí)體上做出了對(duì)相對(duì)人提出的賦予某種權(quán)利或者提供某種保護(hù)的申請(qǐng)以否定性的答復(fù)，其本身實(shí)質(zhì)上就是一種積極的作為形式。所以，過(guò)分強(qiáng)調(diào)行政主體實(shí)體作為的觀(guān)點(diǎn)，有些牽強(qiáng)和偏頗。第二種觀(guān)點(diǎn)把不作為行政行為限定在行政主體必須依相對(duì)人的申請(qǐng)的范疇，而行政主體的法定作為義務(wù)分為依申請(qǐng)的作為義務(wù)和依職權(quán)的作為義務(wù)，該觀(guān)點(diǎn)將行政主體依職權(quán)履行的法定作為義務(wù)排除在外，是不科學(xué)和不全面的。第三種觀(guān)點(diǎn)將不作為行政行為的主體僅局限于行政機(jī)關(guān)，縮小了行政行為主體的范圍。在我國(guó)行政主體除行政機(jī)關(guān)以外，還包括那些依照法定授權(quán)和行政機(jī)關(guān)委托而取得行政權(quán)的組織，其行政工作中不履行法定職責(zé)的行為，也屬于不作為行政行為。

通過(guò)對(duì)上述三種觀(guān)點(diǎn)的利弊分析，筆者認(rèn)為，不作為行政行為是指行政主體有積極實(shí)施法定行政作為義務(wù)，并且能夠履行，而未從程序上履行或者拖延履行的行為。據(jù)此我們可以得出如下結(jié)論：首先，不作為行政行為不等于拒絕履行行政行為，因?yàn)榫芙^履行行政行為是指行政主體“在實(shí)體上做出了對(duì)相對(duì)人提出的賦予某種權(quán)利或者提供某種保護(hù)申請(qǐng)的否定性答復(fù)，這種答復(fù)本身從方式上講就是一種積極的作為行為，因而不能將其列入‘行政不作為’的范疇”④。我們不能將行政主體拒絕履行作為義務(wù)的行為（如答復(fù)決定等）當(dāng)成不作為行政行為，如果相對(duì)人起訴也只能針對(duì)行政主體作出的拒絕履行的決定這一具體行政行為。其次，不作為行政行為以行政主體有法定行政作為義務(wù)為前提，這種義務(wù)有別于道德義務(wù)和習(xí)慣義務(wù)。比如對(duì)公民提倡見(jiàn)義勇為，這是道德義務(wù)，如果出現(xiàn)“見(jiàn)死不救”其行為也只能受道德譴責(zé)；但是如果警察“見(jiàn)死不救”則是不履行法定作為義務(wù)，其行為要受到法律制裁。最后，不作為行政行為以行政主體沒(méi)有履行法定行政作為義務(wù)為必要條件，這里所指的“沒(méi)有履行”，不是因客觀(guān)原因（如《民事訴訟法》規(guī)定的不可抗力等）造成的，而是行政主體有履行能力，因故意、疏忽或者認(rèn)識(shí)上的錯(cuò)誤沒(méi)能履行。

不作為行政行為的違法性探討

一、關(guān)于經(jīng)濟(jì)法訴訟的相關(guān)理論分析

（一）經(jīng)濟(jì)法可訴性的概念

一般情況下，經(jīng)濟(jì)法的可訴性主要包括廣義和狹義兩個(gè)方面，狹義的經(jīng)濟(jì)法的可訴性指的是在經(jīng)濟(jì)法中為了能夠更好地判斷經(jīng)濟(jì)法糾紛的是非而使得經(jīng)濟(jì)法糾紛主體可訴于法律設(shè)計(jì)的判斷主體的基本屬性；廣義層面上的經(jīng)濟(jì)法的可訴性指的是經(jīng)濟(jì)法主體行為的不滿(mǎn)能否向發(fā)行機(jī)構(gòu)進(jìn)行相應(yīng)的申訴或者仲裁，從而能夠使經(jīng)濟(jì)法行為主體的權(quán)益獲得保護(hù)的基本屬性。廣義層面上提到的法定機(jī)構(gòu)并不單單限定于法院，同時(shí)還包括政府相關(guān)職能部門(mén)和仲裁委等法定機(jī)構(gòu)。

（二）經(jīng)濟(jì)法可訴性的可行性和必要性分析

首先，可訴性是經(jīng)濟(jì)法不可缺少的基本屬性。眾所周知，法具有可訴性，可訴性是法律的本質(zhì)屬性之一。經(jīng)濟(jì)法作為法律的一個(gè)基本分支，所以同樣也應(yīng)該具有可訴性。法的基本屬性是可訴的，應(yīng)該摒棄至上而下的單項(xiàng)法律運(yùn)行模式，實(shí)行法律準(zhǔn)則的雙向運(yùn)行，而經(jīng)濟(jì)法是法律的一個(gè)重要分支，是一個(gè)獨(dú)立存在的部門(mén)法，它同樣也應(yīng)該摒棄單項(xiàng)運(yùn)行模式，實(shí)行法的雙向運(yùn)行，法的可訴性這種本質(zhì)屬性就為經(jīng)濟(jì)法的可訴性提供了重要前提。其次，經(jīng)濟(jì)法的應(yīng)然屬性是可訴性。法律權(quán)利指的是受到法律保護(hù)的基本利益，正是由于稀缺性和有用性，一般利益才上升為法律利益，這樣往往會(huì)造成非利益主體的不滿(mǎn)，就會(huì)為利益侵害打下基礎(chǔ)。有了侵害的可能性，那就必須想法設(shè)法進(jìn)行利益救濟(jì)途徑，訴訟也便產(chǎn)生出來(lái)。所以說(shuō)，如果沒(méi)有訴訟，該利益上升為法律利益就沒(méi)有任何的作用和意義。經(jīng)濟(jì)法范圍內(nèi)有著廣泛的社會(huì)公共利益，因?yàn)樵V訟必不可少。經(jīng)濟(jì)法可訴性的權(quán)利救濟(jì)和利益調(diào)整，在應(yīng)然的情況下決定了經(jīng)濟(jì)法的可訴性特征。再次，經(jīng)濟(jì)沖突的嚴(yán)重形勢(shì)造成了經(jīng)濟(jì)法可訴性的產(chǎn)生。隨著當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)沖突的程度和種類(lèi)越來(lái)越多，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成了巨大的阻礙作用。一般情況下，經(jīng)濟(jì)沖突的危害性極大，往往會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成致命的影響，經(jīng)濟(jì)沖突不能夠得到自行和解，只有通過(guò)訴訟才能解決。所以說(shuō)，經(jīng)濟(jì)沖突的嚴(yán)重性要求經(jīng)濟(jì)法可訴性的產(chǎn)生和發(fā)展，從這個(gè)層面上來(lái)看，經(jīng)濟(jì)法的可訴性是經(jīng)濟(jì)沖突嚴(yán)重的必然產(chǎn)物。最后，國(guó)外經(jīng)濟(jì)法可訴性的成功經(jīng)驗(yàn)。國(guó)外經(jīng)濟(jì)法訴訟的形式主要有兩種：一種是英美法系模式，另一種是大陸法系模式。從西方國(guó)家來(lái)看，由于啟蒙運(yùn)動(dòng)的影響，權(quán)利觀(guān)念一直深入人心，法治傳統(tǒng)源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，對(duì)權(quán)利的救濟(jì)措施也極為廣泛。在經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域，兩大法系都明確規(guī)定了對(duì)權(quán)利的司法救濟(jì)。其中關(guān)于經(jīng)濟(jì)法可訴性的規(guī)定主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)公益訴訟。國(guó)外經(jīng)濟(jì)法可訴性的成功經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)法可訴性的產(chǎn)生奠定了重要的基礎(chǔ)。

二、我國(guó)經(jīng)濟(jì)法可訴性立法存在的問(wèn)題

一、經(jīng)濟(jì)法可訴性的價(jià)值功能

（一）現(xiàn)代國(guó)家需要法律具有可訴性

從法理學(xué)意義上來(lái)講，法律應(yīng)該具有規(guī)范性、國(guó)家意志性、強(qiáng)制性、以權(quán)力和義務(wù)為內(nèi)容等特征。而法律的規(guī)范作用包括預(yù)測(cè)、教育、指引等。但一些學(xué)者認(rèn)為：“這些特征和規(guī)范作用確實(shí)真實(shí)地反映了法律的屬性，但是它們僅從一個(gè)角度反映了某些重要方面的屬性，而忽略了其他的角度和方面，不能完全反映現(xiàn)代法治的要求?！逼溆^(guān)點(diǎn)的主要依據(jù)是上述特征的出發(fā)點(diǎn)和運(yùn)作中心是國(guó)家和政府，然而現(xiàn)代法治國(guó)家不僅要強(qiáng)調(diào)政府的推動(dòng)作用，更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)廣大人民群眾的參與和人民主權(quán)的落實(shí)；另外從法律運(yùn)行層面上看，無(wú)論是規(guī)范性、國(guó)家意志性，還是強(qiáng)制性都暗含著一種自上而下的運(yùn)行模式，即法律由國(guó)家制定，民眾執(zhí)行的單向運(yùn)行模式，而我們要建立社會(huì)主義法治國(guó)家，法律的雙向運(yùn)行模式是以民主制度為基礎(chǔ)的現(xiàn)代法治的必然要求。①這里的雙向運(yùn)行模式即從一般大眾到政府和再?gòu)恼揭话愦蟊姷牟粩嗟牧⒎?、?guī)范、監(jiān)督、反饋和修正的“良性雙向運(yùn)行”模式。法律的雙向運(yùn)行模式強(qiáng)調(diào)一般公眾對(duì)法律的參與性。從政治層面而言，這種“參與”來(lái)自民主制度的確立和完善；從技術(shù)層面而言，這種參與來(lái)自法律的可訴性，即法律作為一種規(guī)范人們外部行為的規(guī)則（從廣義而言，法律規(guī)范包括規(guī)則、原則和立法意圖），可以被任何人（特別是公民和法人）在法律規(guī)定的機(jī)構(gòu)中（特別是法院和仲裁機(jī)構(gòu)中）通過(guò)爭(zhēng)議解決程序（特別是訴訟程序）加以運(yùn)用的可能性。②法律的可訴性是現(xiàn)代法治國(guó)家中法律的特征之一，法律的生命在于它在具體事實(shí)中的應(yīng)用，否則法律不過(guò)是一堆毫無(wú)生氣的詞語(yǔ)?，F(xiàn)代法治國(guó)家的法律本質(zhì)要求法律應(yīng)該具有可訴性。

（二）經(jīng)濟(jì)法的可訴性及其功能

經(jīng)濟(jì)法作為一個(gè)獨(dú)立的法律部門(mén)，在邏輯上也當(dāng)然應(yīng)該具有可訴性。即被任何人（特別是公民和法人）在法律規(guī)定的機(jī)構(gòu)中（特別是法院和仲裁機(jī)構(gòu)中）通過(guò)爭(zhēng)議解決程序（特別是訴訟程序）加以運(yùn)動(dòng)的可能性。這對(duì)于經(jīng)濟(jì)法在理論上和實(shí)踐中的發(fā)展成熟都是非常重要的。也是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)法價(jià)值的重要保障，因?yàn)闆](méi)有權(quán)利救濟(jì)以及救濟(jì)程序的保證，實(shí)體權(quán)利無(wú)異于一紙空文。雖然2000年8月我國(guó)法院體制改革，撤消了經(jīng)濟(jì)審判庭，但是這并不能否定經(jīng)濟(jì)法應(yīng)該具有可訴性，其原因有二：首先，最初國(guó)家設(shè)立經(jīng)濟(jì)審判庭時(shí)，對(duì)于真正意義上的經(jīng)濟(jì)法的范疇和宗旨的理解并不完全正確，實(shí)踐中經(jīng)濟(jì)審判庭中審理的案子并不都是經(jīng)濟(jì)法案子，而大多是民商事案件。其次，法律部門(mén)的重要性及其可訴性和審判庭并不是一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系，現(xiàn)代社會(huì)關(guān)系日益發(fā)達(dá)和復(fù)雜化，法的體系中分立的部門(mén)法也越來(lái)越多，不可能每個(gè)部門(mén)法都建立一套單獨(dú)的訴訟機(jī)制，撤銷(xiāo)了審判庭并不等于說(shuō)否定了經(jīng)濟(jì)法的可訴性?，F(xiàn)階段我國(guó)取消經(jīng)濟(jì)庭的舉措恰好為經(jīng)濟(jì)法在自己的形式上正本清源掃清了視界。③經(jīng)濟(jì)法的可訴性是經(jīng)濟(jì)沖突尖銳化的必然產(chǎn)物。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)沖突與民事沖突有著極為鮮明的差異，經(jīng)濟(jì)沖突表現(xiàn)為不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、壟斷、金融危機(jī)和經(jīng)濟(jì)危機(jī)明顯化等，具有嚴(yán)重的反社會(huì)性，因?yàn)樗鼘?duì)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展構(gòu)成直接的潛在的致命的威脅，所以對(duì)于這種沖突一般不能由當(dāng)事人自決和和解，也不允許或不適用于運(yùn)用調(diào)解和仲裁手段，只能由訴訟加以解決。訴訟在排解沖突方面具有與其他手段不同的特殊效能，它可以將沖突的各方強(qiáng)制的納入到?jīng)_突解決程序當(dāng)中，使其無(wú)法回避沖突的解決程序；也可以強(qiáng)制地使權(quán)益恢復(fù)到原有狀態(tài)或給予合法權(quán)益者的權(quán)力行使以強(qiáng)制性的保障，并迫使義務(wù)主體履行義務(wù)或作出補(bǔ)償。

二、我國(guó)經(jīng)濟(jì)法可訴性存在的問(wèn)題

一、經(jīng)濟(jì)法可訴性問(wèn)題初探

有權(quán)利必有救濟(jì)，凡是缺乏司法救濟(jì)的場(chǎng)合，便無(wú)權(quán)利可言，這是法治社會(huì)的一條準(zhǔn)則。法的可訴性是司法權(quán)得以完善的前提，也是法所具備的基本屬性之一。所謂法的可訴性的一般理論，是指法所必備的為了判斷社會(huì)糾紛的是非而使糾紛主體可訴求于法律公設(shè)的判斷主體的屬性。按照這種一般理論推斷，經(jīng)濟(jì)法的可訴性即可解釋為經(jīng)濟(jì)法所必備的為了判斷經(jīng)濟(jì)糾紛的是非而使糾紛主體可訴求于法律公設(shè)的判斷主體的基本屬性。

關(guān)于經(jīng)濟(jì)法可訴性是否獨(dú)立存在眾多學(xué)者頗有爭(zhēng)論。有學(xué)者認(rèn)為：“經(jīng)濟(jì)法作為現(xiàn)代法，與傳統(tǒng)法律部門(mén)一個(gè)重要的不同點(diǎn)，在于不可訴的規(guī)范較多?！闭\(chéng)然，由于經(jīng)濟(jì)法的可訴性在宏觀(guān)調(diào)控領(lǐng)域以及其它一些領(lǐng)域存在例外，從而造成人們對(duì)其的認(rèn)識(shí)存在一定程度的模糊和偏差，但并不能因此而否定經(jīng)濟(jì)法可訴性的存在。法的可訴性隨著歷史的演進(jìn)不斷變化，現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展使一些領(lǐng)域內(nèi)的糾紛往往暫時(shí)無(wú)法訴諸于審判，但這些糾紛并非永遠(yuǎn)會(huì)游離在司法之外。法律糾紛能否訴諸于審判，會(huì)受到諸多條件的限制，因此，不能因?yàn)橐粋€(gè)法律部門(mén)在一定領(lǐng)域內(nèi)缺乏可訴性就全盤(pán)否認(rèn)該法可訴性的獨(dú)立存在。經(jīng)濟(jì)法的可訴性為經(jīng)濟(jì)司法權(quán)的強(qiáng)大并足以和其它國(guó)家權(quán)力并存提供了極大的可能性，其可訴性程度越高，可訴范圍越寬，則司法權(quán)的作用越大，由此看來(lái)，經(jīng)濟(jì)法的可訴性是經(jīng)濟(jì)沖突尖銳化的必然產(chǎn)物。

二、我國(guó)經(jīng)濟(jì)法可訴性的實(shí)現(xiàn)情況及存在的缺陷分析

（一）我國(guó)現(xiàn)行訴訟機(jī)制的不足

我國(guó)現(xiàn)行訴訟制度并沒(méi)有建立獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)訴訟制度，對(duì)于解決各種經(jīng)濟(jì)糾紛，以及對(duì)經(jīng)濟(jì)法主體權(quán)利的救濟(jì)，我國(guó)分別在三大訴訟法中做出了相應(yīng)的規(guī)定。即對(duì)于經(jīng)濟(jì)糾紛，經(jīng)濟(jì)違法以及經(jīng)濟(jì)犯罪行為，法律賦予利害關(guān)系人和公訴人開(kāi)啟訴訟程序的權(quán)利，并給予責(zé)任人相應(yīng)的民事責(zé)任、行政責(zé)任、甚至刑事責(zé)任的處罰。從這一制度設(shè)計(jì)來(lái)看，我國(guó)經(jīng)濟(jì)法具有可訴性，但是，縱觀(guān)三大訴訟法對(duì)于經(jīng)濟(jì)訴訟的相關(guān)規(guī)定和制度設(shè)計(jì)，其中存在明顯的缺陷和不足。

一、抽象行政行為的概念及特征

抽象行政行為并非一個(gè)法律術(shù)語(yǔ)，而是理論研究上的一個(gè)概念。對(duì)抽象行政行為在學(xué)術(shù)界的不同的表述，有的人認(rèn)為所謂抽象行政行為是指行政主體針對(duì)不特定的對(duì)象制定和以及具有普遍約束力的規(guī)范性文件。○1有的人認(rèn)為所謂抽象行政行為，是指行政主體針對(duì)不特定的行政相對(duì)人單方面作出的具有普遍約束力的行政行為，即制定行政規(guī)則的行為?！?有的人認(rèn)為抽象行政行為是行政機(jī)關(guān)制定法規(guī)、規(guī)章和其他具有普遍約束力的規(guī)范性文件。○3筆者認(rèn)為所謂抽象行政行為，是指特定的國(guó)家行政機(jī)關(guān)在行使行政過(guò)程中制定和普遍性文件的行為，包括制定法規(guī)、規(guī)章和決定、命令。

與具體行政行為相比，抽象行政行為具有以下特征：（1）對(duì)象的普遍性。抽象行政行為以普遍的、不特定的人或事為行政對(duì)象，適用于所有符合條件的某一類(lèi)人或事。（2）效力的普遍性和持續(xù)性。抽象行政行為具有普遍性的效力，對(duì)某一類(lèi)人或事具有約束力。并且，抽象行政行為具有持續(xù)性。其表現(xiàn)為制定各種行政規(guī)則，而這種規(guī)則一般不溯及既往，但對(duì)于往后的同類(lèi)事件具有反復(fù)性。（3）準(zhǔn)立法性。抽象行政行為在性質(zhì)上屬于行政行為，但它具有普遍性、規(guī)范性和強(qiáng)制性的法律特征，并經(jīng)過(guò)起草、征求意見(jiàn)、審查、審議、通過(guò)、簽署、等一系列程序，類(lèi)似于立法。

我國(guó)行政訴訟法將抽象行政行為排除在人民法院行政案件的受理之外，但隨著法治社會(huì)的不斷發(fā)展，不將抽象行政行為納入司法審查的范圍的弊端越來(lái)越突出，抽象行政行為比具體行政行為對(duì)社會(huì)的危害性更深、更廣，更為嚴(yán)重的是它杜絕了行政相對(duì)人的司法救濟(jì)途徑，這極容易造成社會(huì)的不穩(wěn)定，這就需要我們對(duì)抽象性行政行為的可訴性問(wèn)題進(jìn)行探討，進(jìn)一步擴(kuò)大人民法院的受案范圍，將抽象行政行為納入司法審查中，以保證行政相對(duì)人的權(quán)益得到保障。

二、抽象行政行為的可訴性依據(jù)

筆者認(rèn)為將抽象行政行為納入行政訴訟司法審查范圍應(yīng)從抽象行政行為可訴性的理論基礎(chǔ)、現(xiàn)實(shí)必要性與司法審查的可行性這幾個(gè)方面對(duì)抽象行政行為的可訴性進(jìn)行進(jìn)一步的探討。