中國漸進(jìn)轉(zhuǎn)軌的相對(duì)成功是對(duì)西方產(chǎn)權(quán)理論的一個(gè)有力挑戰(zhàn)，并引起中外學(xué)者的廣泛關(guān)注和爭(zhēng)論。在比較中國和前蘇聯(lián)、東歐的改革時(shí)，人們注意到中國的農(nóng)村人口和勞動(dòng)力比重很大，而后者的這些比重很小。這可能是造成轉(zhuǎn)軌差別的重要原因（SachsandWoo，1994）。另外，中國農(nóng)村部門中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)界定不清，按西方產(chǎn)權(quán)理論它應(yīng)很難發(fā)展（WeitzmanandXu，1994）。但事實(shí)是，它在改革中最有活力，并與農(nóng)業(yè)共同成為中國80年代高增長的兩大支柱。簡言之，爭(zhēng)論者們強(qiáng)調(diào)了中國較大的農(nóng)村部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在轉(zhuǎn)軌中的重要作用。

但這些研究過多地重視了改革時(shí)期，忽視了改革前，似乎凡是舊體制的因素都肯定不會(huì)對(duì)轉(zhuǎn)軌有積極作用。其實(shí)，所謂漸進(jìn)轉(zhuǎn)軌就是沒有徹底迅速地拋棄舊體制的因素。那么它們?cè)谵D(zhuǎn)軌中必然要發(fā)生作用，但人們本能地不去考慮它們是否會(huì)有積極作用。一個(gè)最基本卻被忽視的事實(shí)是中國的耕地在改革前后都是集體所有的。這一土地制度正是以上被強(qiáng)調(diào)的兩大因素的制度根基。如果土地在80年代初被私有化，今天不會(huì)有鄉(xiāng)村集體企業(yè)。但這一制度的作用卻從未被提及，更不用說被研究了。因此，中國漸進(jìn)轉(zhuǎn)軌的三大基本問題至今無答案。什么是聯(lián)結(jié)改革前后發(fā)展模式的制度基礎(chǔ)？什么是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的制度根源？什么是中國漸進(jìn)轉(zhuǎn)軌的最終原因？本文嘗試一攬子地解答它們。

經(jīng)濟(jì)史告訴我們，土地制度是任何農(nóng)業(yè)社會(huì)的制度根基。如果對(duì)某一經(jīng)濟(jì)問題的解答追到了這個(gè)層次，就找到了根上。這一點(diǎn)對(duì)中國的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌也不例外，因?yàn)橥恋刂贫仍谵r(nóng)業(yè)社會(huì)中的影響和作用是最為深遠(yuǎn)的。例如：土地曾是中國地主階級(jí)權(quán)利的基礎(chǔ)。中國共產(chǎn)黨戰(zhàn)勝國民黨的真正武器正是其當(dāng)時(shí)受億萬農(nóng)民擁護(hù)的土地政策。它以后靠構(gòu)筑集體土地制度和直接控制集體土地及其產(chǎn)出，能很快地建起一個(gè)完整的工業(yè)體系。近年來東南亞房地產(chǎn)市場(chǎng)中的投機(jī)和價(jià)格的大幅起落，導(dǎo)致了泡沫經(jīng)濟(jì)在先，銀行倒閉和金融危機(jī)隨后。中國之所以未被卷入，其與周邊國家不同的土地制度是一個(gè)根本性的原因。

正因?yàn)檫@一根基性因素被長期忽視，中國轉(zhuǎn)軌中的一系列現(xiàn)象成為難以理解之謎。Oi（1992）發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展中起了重要作用，但她（1989）也曾強(qiáng)調(diào)它們?cè)诟母锴白鳛閲胰巳ヂ訆Z農(nóng)村集體組織的利益。那么是什么因素使它們?cè)诙唐趦?nèi)發(fā)生如此重大的變化呢？對(duì)此我們至今沒有一個(gè)內(nèi)因的解釋。常與王（ChangandWang，1994）發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村企業(yè)的所有權(quán)在村民，控制權(quán)在鄉(xiāng)村政府。這種兩權(quán)分離非常象西方股份公司的體制，并使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的機(jī)制效率非常高。但他們認(rèn)為這是中央政府集權(quán)和“設(shè)計(jì)”的結(jié)果。這種外因性的解釋很牽強(qiáng)，并與改革中分權(quán)化的現(xiàn)實(shí)不符。DongandPutterman（1997）發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村集體企業(yè)不僅比國有工業(yè)，甚至比私人企業(yè)的效率還高。對(duì)此我們也缺乏內(nèi)在機(jī)制的解釋。

中國漸進(jìn)轉(zhuǎn)軌的一些宏觀現(xiàn)象也是至今未破解的謎。諾頓（Naughton，1994）認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展同產(chǎn)品市場(chǎng)與要素市場(chǎng)的不對(duì)稱密切相關(guān)，它們有適應(yīng)這一外部環(huán)境的靈活機(jī)制。這也是一個(gè)外因性的分析，并且沒回答是什么造成了這種市場(chǎng)不對(duì)稱的奇怪現(xiàn)象。Weitzman（1993）說中國轉(zhuǎn)軌模式提倡競(jìng)爭(zhēng)而非私有化，但他并沒回答：為什么不私有化就能有競(jìng)爭(zhēng)？

下面的章節(jié)就按逐個(gè)解答這些迷的順序來安排。其邏輯關(guān)系是1-3節(jié)討論微觀問題，4-6節(jié)討論宏觀問題，第7節(jié)再回顧國際學(xué)術(shù)界對(duì)中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和漸進(jìn)轉(zhuǎn)軌的大辯論。這里有三點(diǎn)需說明。第一，本文不采用西方文獻(xiàn)用大量篇幅去證明一個(gè)簡單現(xiàn)象或假設(shè)的方法，因?yàn)槠鋬?nèi)容建立在中國讀者皆知的事實(shí)基礎(chǔ)上。這樣能以較少的篇幅容納較多的信息。第二，本文的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)主要指鄉(xiāng)村集體企業(yè)。第三，本文所談的轉(zhuǎn)軌主要指80年代。

中國漸進(jìn)轉(zhuǎn)軌的相對(duì)成功是對(duì)西方產(chǎn)權(quán)理論的一個(gè)有力挑戰(zhàn)，并引起中外學(xué)者的廣泛關(guān)注和爭(zhēng)論。在比較中國和前蘇聯(lián)、東歐的改革時(shí)，人們注意到中國的農(nóng)村人口和勞動(dòng)力比重很大，而后者的這些比重很小。這可能是造成轉(zhuǎn)軌差別的重要原因（SachsandWoo，1994）。另外，中國農(nóng)村部門中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)界定不清，按西方產(chǎn)權(quán)理論它應(yīng)很難發(fā)展（WeitzmanandXu，1994）。但事實(shí)是，它在改革中最有活力，并與農(nóng)業(yè)共同成為中國80年代高增長的兩大支柱。簡言之，爭(zhēng)論者們強(qiáng)調(diào)了中國較大的農(nóng)村部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在轉(zhuǎn)軌中的重要作用。

但這些研究過多地重視了改革時(shí)期，忽視了改革前，似乎凡是舊體制的因素都肯定不會(huì)對(duì)轉(zhuǎn)軌有積極作用。其實(shí)，所謂漸進(jìn)轉(zhuǎn)軌就是沒有徹底迅速地拋棄舊體制的因素。那么它們?cè)谵D(zhuǎn)軌中必然要發(fā)生作用，但人們本能地不去考慮它們是否會(huì)有積極作用。一個(gè)最基本卻被忽視的事實(shí)是中國的耕地在改革前后都是集體所有的。這一土地制度正是以上被強(qiáng)調(diào)的兩大因素的制度根基。如果土地在80年代初被私有化，今天不會(huì)有鄉(xiāng)村集體企業(yè)。但這一制度的作用卻從未被提及，更不用說被研究了。因此，中國漸進(jìn)轉(zhuǎn)軌的三大基本問題至今無答案。什么是聯(lián)結(jié)改革前后發(fā)展模式的制度基礎(chǔ)？什么是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的制度根源？什么是中國漸進(jìn)轉(zhuǎn)軌的最終原因？本文嘗試一攬子地解答它們。

經(jīng)濟(jì)史告訴我們，土地制度是任何農(nóng)業(yè)社會(huì)的制度根基。如果對(duì)某一經(jīng)濟(jì)問題的解答追到了這個(gè)層次，就找到了根上。這一點(diǎn)對(duì)中國的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌也不例外，因?yàn)橥恋刂贫仍谵r(nóng)業(yè)社會(huì)中的影響和作用是最為深遠(yuǎn)的。例如：土地曾是中國地主階級(jí)權(quán)利的基礎(chǔ)。中國共產(chǎn)黨戰(zhàn)勝國民黨的真正武器正是其當(dāng)時(shí)受億萬農(nóng)民擁護(hù)的土地政策。它以后靠構(gòu)筑集體土地制度和直接控制集體土地及其產(chǎn)出，能很快地建起一個(gè)完整的工業(yè)體系。近年來東南亞房地產(chǎn)市場(chǎng)中的投機(jī)和價(jià)格的大幅起落，導(dǎo)致了泡沫經(jīng)濟(jì)在先，銀行倒閉和金融危機(jī)隨后。中國之所以未被卷入，其與周邊國家不同的土地制度是一個(gè)根本性的原因。

正因?yàn)檫@一根基性因素被長期忽視，中國轉(zhuǎn)軌中的一系列現(xiàn)象成為難以理解之謎。Oi（1992）發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展中起了重要作用，但她（1989）也曾強(qiáng)調(diào)它們?cè)诟母锴白鳛閲胰巳ヂ訆Z農(nóng)村集體組織的利益。那么是什么因素使它們?cè)诙唐趦?nèi)發(fā)生如此重大的變化呢？對(duì)此我們至今沒有一個(gè)內(nèi)因的解釋。常與王（ChangandWang，1994）發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村企業(yè)的所有權(quán)在村民，控制權(quán)在鄉(xiāng)村政府。這種兩權(quán)分離非常象西方股份公司的體制，并使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的機(jī)制效率非常高。但他們認(rèn)為這是中央政府集權(quán)和“設(shè)計(jì)”的結(jié)果。這種外因性的解釋很牽強(qiáng)，并與改革中分權(quán)化的現(xiàn)實(shí)不符。DongandPutterman（1997）發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村集體企業(yè)不僅比國有工業(yè)，甚至比私人企業(yè)的效率還高。對(duì)此我們也缺乏內(nèi)在機(jī)制的解釋。

中國漸進(jìn)轉(zhuǎn)軌的一些宏觀現(xiàn)象也是至今未破解的謎。諾頓（Naughton，1994）認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展同產(chǎn)品市場(chǎng)與要素市場(chǎng)的不對(duì)稱密切相關(guān)，它們有適應(yīng)這一外部環(huán)境的靈活機(jī)制。這也是一個(gè)外因性的分析，并且沒回答是什么造成了這種市場(chǎng)不對(duì)稱的奇怪現(xiàn)象。Weitzman（1993）說中國轉(zhuǎn)軌模式提倡競(jìng)爭(zhēng)而非私有化，但他并沒回答：為什么不私有化就能有競(jìng)爭(zhēng)？

下面的章節(jié)就按逐個(gè)解答這些迷的順序來安排。其邏輯關(guān)系是1-3節(jié)討論微觀問題，4-6節(jié)討論宏觀問題，第7節(jié)再回顧國際學(xué)術(shù)界對(duì)中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和漸進(jìn)轉(zhuǎn)軌的大辯論。這里有三點(diǎn)需說明。第一，本文不采用西方文獻(xiàn)用大量篇幅去證明一個(gè)簡單現(xiàn)象或假設(shè)的方法，因?yàn)槠鋬?nèi)容建立在中國讀者皆知的事實(shí)基礎(chǔ)上。這樣能以較少的篇幅容納較多的信息。第二，本文的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)主要指鄉(xiāng)村集體企業(yè)。第三，本文所談的轉(zhuǎn)軌主要指80年代。

【摘要】中國現(xiàn)行的土地政策是家庭聯(lián)產(chǎn)承包制,但是隨著新農(nóng)村的建設(shè),這種體制明顯束縛了農(nóng)村生產(chǎn)勞動(dòng)力的發(fā)展,主要存在四個(gè)方面的問題。即土地產(chǎn)權(quán)不清晰,市場(chǎng)不充分,土地保障功能過強(qiáng)和土地的不平等等。針對(duì)以上問題,在簡要分析的基礎(chǔ)上,明確要實(shí)行土地股份制改革以及實(shí)行方法等。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村土地;股份制改革

土地,是人類生存的基礎(chǔ)。土地制度是反映人與人、人與地之間關(guān)系的重要制度集合,它既是一種經(jīng)濟(jì)制度,也是一項(xiàng)法權(quán)制度。土地與人之間的矛盾一直是中國農(nóng)村社會(huì)最突出的矛盾,人地關(guān)系緊張一直是中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展所面臨的最主要問題。隨著工業(yè)化、城市化以及新農(nóng)村建設(shè)的快速推進(jìn),農(nóng)民土地問題重新凸顯,各種糾紛、摩擦甚至沖突紛紛至來,農(nóng)村土地問題再次成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。農(nóng)村土地制度,這一維系農(nóng)民利益和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)繁榮的根本制度切實(shí)需要?jiǎng)?chuàng)新和變革?，F(xiàn)階段中國農(nóng)地制度最基本的特征就是土地歸集體或國家所有,農(nóng)民依法擁有土地承包經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)。這種制度在早期確實(shí)促進(jìn)了中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,但隨著中國工業(yè)化的發(fā)展、市場(chǎng)化改革的深入,開始制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。因此,實(shí)行農(nóng)村土地制度創(chuàng)新、為農(nóng)民收入穩(wěn)定增長提供最基礎(chǔ)的制度保障是深化農(nóng)村改革的關(guān)鍵。從當(dāng)前的實(shí)踐來看,實(shí)行“土地股份制”是進(jìn)一步完善農(nóng)村土地制度的方向和最佳選擇。

1目前農(nóng)村土地制度面臨的問題

目前,我國實(shí)行的是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,而家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是在特定歷史條件下為解放農(nóng)村勞動(dòng)生產(chǎn)力而自發(fā)實(shí)行的變革,是在保留集體所有制因素的條件下實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民對(duì)土地的直接經(jīng)營權(quán),但它是由國家控制而由集體來承受其控制結(jié)果的一種制度安排。因此,這種特有的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度帶來了一系列的問題,如土地權(quán)屬糾紛、征地補(bǔ)償費(fèi)用不標(biāo)準(zhǔn)、不合理分配、農(nóng)民宅基地不合理占用、土地使用權(quán)尤其是非農(nóng)集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問題及農(nóng)民的權(quán)益問題等。

1.1農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不清晰。

中國社會(huì)主義土地公有制和私有制歸屬問題，就是社會(huì)生產(chǎn)資料歸誰所有的相關(guān)法律制度問題，對(duì)于實(shí)行哪種制度又是一個(gè)復(fù)雜的對(duì)立統(tǒng)一的哲學(xué)問題。土地公有制分為國家所有和集體所有兩個(gè)部分組成，集體所有從法律上來講不能屬于公有，應(yīng)當(dāng)屬于共有。勞動(dòng)群眾集體所有的土地，到底誰來代表權(quán)利主體行使財(cái)產(chǎn)權(quán)利？一直沒有一個(gè)明確的規(guī)定，既然是公有就得由國家來主張權(quán)利，如果是共有就得由農(nóng)民集體來主張權(quán)利?？墒牵F(xiàn)狀的土地所有制根本不是這樣。根據(jù)《中華人民共和國憲法》第八條：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)……”在這里我們就可以看出，“勞動(dòng)群眾集體所有制”的規(guī)定是非常的含混不清和復(fù)雜。

改革開放以來，土地承包經(jīng)營制度是一個(gè)什么樣的制度呢？實(shí)質(zhì)上就是一個(gè)不完全的土地私有化制度，披著社會(huì)主義公有制的外衣，變成了一個(gè)有中國特色社會(huì)主義的很不規(guī)范的勞動(dòng)群眾集體所有制。所以，這種制度的不完善就會(huì)產(chǎn)生出越來越多的流動(dòng)農(nóng)民工群體、就會(huì)產(chǎn)生出多多少少的官商勾結(jié)和腐敗、就會(huì)產(chǎn)生出令人不可思議的商品房天價(jià)。國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的農(nóng)產(chǎn)品供給不足矛盾雖然有所緩解，但土地私有化改革不徹底，農(nóng)民長遠(yuǎn)利益預(yù)期思想受限制，城鄉(xiāng)收入差距大，勞動(dòng)力過剩流向城市多、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低、參與市場(chǎng)竟?fàn)幠芰θ?。傳統(tǒng)小農(nóng)生產(chǎn)方式改變慢，在很大程度上制約著農(nóng)業(yè)規(guī)模生產(chǎn)現(xiàn)代化的發(fā)展步伐。

2009年中央一號(hào)文件:“今年建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)”。有很多人認(rèn)為，“土地流轉(zhuǎn)改革”同樣是一個(gè)不完全的土地私有化改革，允許“地主（富人）”兼并土地，使絕大多數(shù)失地農(nóng)民成為新時(shí)代的農(nóng)奴，社會(huì)可能將會(huì)出現(xiàn)空前的災(zāi)難。那么，這一說法還是不夠完整，實(shí)行“土地流轉(zhuǎn)改革”，“地主（富人）”兼并（承包）土地是必然的，失地農(nóng)民成為“農(nóng)奴、災(zāi)難”的說法是錯(cuò)誤的。2007年10月21日《中國共產(chǎn)黨章程》總綱第九自然段：“我國社會(huì)主義建設(shè)的根本任務(wù)，是進(jìn)一步解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力……改革生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑中不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的方面和環(huán)節(jié)……鼓勵(lì)一部分地區(qū)和一部分人先富起來，逐步消滅貧窮”。一國一君、一地一主、君主與平民、富人與窮人等范疇的存在是客觀的，無可爭(zhēng)議的，和諧也是無從談起的。我們首先要從社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展看，“土地流轉(zhuǎn)改革”是不是適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展還是起阻礙作用。

在上個(gè)世紀(jì)生產(chǎn)力水平非常低下的舊社會(huì)，地主（富人）掌握了大量的土地，《半夜雞叫》中的大地主周扒皮為了殘酷剝削長工的勞動(dòng)力，竟學(xué)著雞叫讓長工在天還沒亮?xí)r就要下地干活;《少年英雄劉文學(xué)》中的大地主王榮學(xué)在集體的地里偷辣椒，要抓他去坦白，卻兇狠地用刀砍死少年英雄劉文學(xué);還有《白毛女》中的黃世仁;《紅色娘子軍》中的南霸天等大地主，都成為我們的階級(jí)敵人，我們恨透了他們的“剝削”。1950年8月20日中國政務(wù)院公布了《關(guān)于劃分農(nóng)村階級(jí)成分的決定》：“一、地主，占有土地，自己不勞動(dòng)，或只有附帶的勞動(dòng)，而靠剝削為生的，叫做地主”。《現(xiàn)代漢語詞典》P276:“地主是指占有土地，自己不勞動(dòng)，依靠出租土地剝削農(nóng)民為主要生活來源的人……”。所謂“地主階級(jí)、不勞而獲、封建剝削”之詞都是來自我國上個(gè)世紀(jì)的時(shí)期。

從建國以后，地主的概念發(fā)生了天翻地覆的變化，1950年6月30日，中央人民政府頒布《中華人民共和國法》：“第一條廢除地主階級(jí)封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土

地所有制……。第二條沒收地主的土地、耕畜、農(nóng)具、多余的糧食及其在農(nóng)村中多余的房屋……”?！吨腥A人民共和國憲法》序言第六自然段：“……人剝削人的制度已經(jīng)消滅，社會(huì)主義制

[關(guān)健詞]農(nóng)村土地所有權(quán)制度征收補(bǔ)償治理重構(gòu)

勿需諱言，中國農(nóng)村集體土地所有權(quán)和所有制問題是中國當(dāng)代民事立法中最為敏感，波極面最廣的，一項(xiàng)前無古人的極為艱辛的探索。新中國成立以來農(nóng)村土地制度所經(jīng)歷的三次巨大變革，都喚起億萬農(nóng)民對(duì)土地的熱情，迸發(fā)出生產(chǎn)力新的生機(jī)。而走到今天，探討當(dāng)前的集體土地所有制是農(nóng)民私人土地所有制的基礎(chǔ)上形成，是否需要并可能再進(jìn)行一次更高層次的否定之否定，并完善對(duì)農(nóng)村土地行政征收機(jī)制的治理。在利益主體多元化市場(chǎng)法治化的條件下，需要進(jìn)行審慎的求證，和大膽的設(shè)想。

一、制度的缺陷和隱含的沖突，農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度現(xiàn)狀分析

（一）集體土地所有權(quán)的性質(zhì)模糊

“集體所有”究竟是何種性質(zhì)的所有權(quán)？我國立法對(duì)此并未作出明確規(guī)定，理論界對(duì)此說法不一。我國法學(xué)界主要有三種不同觀點(diǎn)：其一認(rèn)為，集體所有權(quán)是一種由“集體組織”或“集體組織法人”享有的單獨(dú)所有權(quán)；其二認(rèn)為，集體所有權(quán)的實(shí)質(zhì)是一種類似傳統(tǒng)總有但又有所更新的新型總有。其三認(rèn)為，集體所有權(quán)是“個(gè)人化與法人化的契合”，集體財(cái)產(chǎn)（土地）應(yīng)為集體組織法人所有，而集體組織成員對(duì)集體財(cái)產(chǎn)享有股權(quán)或社員權(quán)、成員權(quán)。

《中華人民共和國民法通則》（以下簡稱《民法通則》）第74條規(guī)定：“勞動(dòng)群眾集體組織的財(cái)產(chǎn)屬于勞動(dòng)群眾集體所有?！彼^勞動(dòng)群眾集體所有權(quán)，其特點(diǎn)在于，它的主體是由勞動(dòng)群眾組成的集體組織，這種組織具有：獨(dú)立的法律人格，它代表全體成員享有和行使對(duì)集體財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)；該組織成員不以個(gè)人的身份享有和行使集體所有權(quán)，并且不在集體財(cái)產(chǎn)中享受任何特定份額。因此，集體所有即不是個(gè)人所有權(quán)基礎(chǔ)上的共有，也不是股份制基礎(chǔ)上的法人所有；勞動(dòng)群眾集體組織既不同于傳統(tǒng)民法上的合伙，也不同于現(xiàn)代商法上的公司。由于所有權(quán)性質(zhì)不明確，農(nóng)民集體與其成員之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系也呈模糊狀態(tài)。表面上似乎人人都有，但實(shí)際上集體成員既不清楚自己在集體土地中所擁有的份額，也不能通過完善的組織機(jī)構(gòu)行使權(quán)利。實(shí)踐中，所有權(quán)利益主要通過平均發(fā)放農(nóng)地承包權(quán)來實(shí)現(xiàn)，在分配農(nóng)地使用權(quán)的同時(shí)，還暗含部分隱形地租的分配，這導(dǎo)致農(nóng)地使用權(quán)無償使用、難規(guī)?；?jīng)營等一系列問題。

當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，土地資源作為一種“特殊商品”，必然要受到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制的調(diào)節(jié)，如國有土地使用權(quán)以有償使用的方式進(jìn)入市場(chǎng)后，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中發(fā)揮了巨大的作用。但作為與國有土地使用權(quán)并存的農(nóng)村集體土地使用權(quán)，在流轉(zhuǎn)過程中一直處于比較尷尬的地位。其在使用制度上如何改革，如何進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，如何在流轉(zhuǎn)過程中充分體現(xiàn)其市場(chǎng)價(jià)值以及維護(hù)好農(nóng)民集體利益是當(dāng)前需要從法律上、政策上和制度上加以研究、探討的問題。

一、我國集體土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

我國現(xiàn)行的國有與集體“兩種產(chǎn)權(quán)”制度形成了兩個(gè)分割的土地市場(chǎng)?，F(xiàn)行《土地管理法》明確規(guī)定禁止農(nóng)村集體所有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。但早在20世紀(jì)80年代，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)就普遍以出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押等形式自發(fā)流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地，集體建設(shè)用地的隱形市場(chǎng)實(shí)際上早就客觀存在?，F(xiàn)在隨著全國城市化進(jìn)程地不斷加快，城市郊區(qū)、縣城、中心集鎮(zhèn)，大量的集體土地進(jìn)入市場(chǎng)已成為不爭(zhēng)的事實(shí)。但這些現(xiàn)象與現(xiàn)行集體建設(shè)用地管理制度存在矛盾，諸多矛盾因缺乏合法性而得不到合理解決。對(duì)于該問題如何解決，2005年《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)的相關(guān)問題進(jìn)行了規(guī)定。該《辦法》在全國第一次對(duì)集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)范圍、用途、流轉(zhuǎn)的程序和流轉(zhuǎn)后的收益及法律責(zé)任等問題都作出了具體明確的規(guī)定。但在全國范圍內(nèi)適用的法律法規(guī)至今仍未出臺(tái)，使得該類問題仍然無法解決，農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)一直處于比較尷尬的地位。

二、集體土地流轉(zhuǎn)存在的問題

（一）集體土地所有權(quán)的歸屬不明

在與土地集體所有權(quán)相關(guān)的法律制度框架中，集體土地的產(chǎn)權(quán)主體并不明晰。中國農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，這在《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》以及《農(nóng)業(yè)法》等重要法律中都有明確的規(guī)定。但是，集體到底指的是哪一級(jí)組織，法律規(guī)定中卻沒有予以明確的指出?！稇椃ā分校w土地產(chǎn)權(quán)被籠統(tǒng)地界定為集體所有?！睹穹ㄍ▌t》第74條第2款規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村民合作社等集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有。在《農(nóng)業(yè)法》中則被界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村兩級(jí)所有。即使在最晚頒布的《土地管理法》中，這個(gè)問題也沒有得到徹底的明確，而只是規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理?！庇纱丝梢姡w土地所有權(quán)的主體有三種形式：鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織、村民集體經(jīng)濟(jì)組織、村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織，可以簡稱為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組”三級(jí)。

1、從歷史成因看，應(yīng)該取消集體土地所有權(quán)制。

新中國解放至今，中國的土地所有權(quán)制度也是經(jīng)歷過轉(zhuǎn)變的，1954年的《中華人民共和國憲法》第8條：國家依照法律保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)?？梢娦轮袊夥藕螅袊伯a(chǎn)黨將土地的所有權(quán)分給了農(nóng)民。后來在歷次憲法修改時(shí)，才確立了集體土地的概念，并將農(nóng)民的土地所有權(quán)歸入到集體土地所有權(quán)中，并且限制了集體土地的流轉(zhuǎn)。這個(gè)轉(zhuǎn)變過程是剝奪了農(nóng)民的土地所有權(quán)，但是這與中國的社會(huì)制度有關(guān)，土地統(tǒng)一為國家所有是符合中國的根本制度。但是之后的立憲將農(nóng)民所有的土地歸為集體所有加以限制，卻是極大地侵害了農(nóng)民的權(quán)利。無論是農(nóng)民還是城鎮(zhèn)居民都是中國公民，即便他們都沒有土地所有權(quán)，也應(yīng)該擁有平等的土地使用權(quán)，而不能區(qū)別對(duì)待。城鎮(zhèn)居民不能買集體土地，這是對(duì)城鎮(zhèn)居民的不公；農(nóng)民不能賣集體土地則是對(duì)農(nóng)民不公。所以取消集體土地所有權(quán)制，統(tǒng)一到國有土地，是最為公平和最符合中國根本制度的做法。

2、從區(qū)分的界限看，可以取消集體土地所有權(quán)制。

隨著社會(huì)的發(fā)展，國有土地與集體土地的界限是越來越模糊。從土地用途分，國有土地與集體土地都分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，兩者沒有區(qū)別。從登記的角度分，集體土地與國有土地的登記部門也是一樣的。從物理形態(tài)分，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國家土地不斷地蠶食集體土地，每年有大量的集體土地被征收或者征用，造成了集體土地與國有土地越來越混同，經(jīng)常在一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織的轄區(qū)內(nèi)既有國有土地又有集體土地。從所有權(quán)人角度，集體土地的所有權(quán)人村委會(huì)也是隸屬于國家，所有權(quán)人角度也是一樣的。

3、從戶籍制度看，取消集體土地所有權(quán)制是大勢(shì)所趨。

現(xiàn)在城鎮(zhèn)戶籍越來越多，農(nóng)村戶籍越來越少，只有農(nóng)村戶籍轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍，沒有城鎮(zhèn)戶籍轉(zhuǎn)為農(nóng)村戶籍的。而且戶籍制度嚴(yán)重制約了人口的流動(dòng)與人才的交流，部分地區(qū)仍然存在戶籍歧視，現(xiàn)有的戶籍制度越來越跟不上時(shí)代的發(fā)展，進(jìn)行戶籍制度改革的呼聲越來越高漲，國家也出臺(tái)了一些變通政策。筆者認(rèn)為取消農(nóng)村、城鎮(zhèn)戶籍的區(qū)別，打破二元戶籍制度，建立統(tǒng)一的戶籍制度是大勢(shì)所趨。若統(tǒng)一了戶籍制度，那么城鎮(zhèn)居民理所當(dāng)然可以買農(nóng)村宅基地的房屋，農(nóng)村居民當(dāng)然也有權(quán)購買城市里的房屋。那么基于戶籍制度建立的集體土地與國有土地所有權(quán)制度，將隨之而改革，集體土地歸并到國有土地也是大勢(shì)所趨。

目前，我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體不明確，造成集體土地所有權(quán)歸屬不清，以致產(chǎn)生主體錯(cuò)位。由于我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體法律地位未確立和農(nóng)民集體土地所有權(quán)性質(zhì)不明，直接影響了集體土地所有權(quán)作用的發(fā)揮。然而，確立農(nóng)民集體土地所有權(quán)的主體是落實(shí)農(nóng)民集體土地所有權(quán)的關(guān)鍵，明確農(nóng)民集體土地所有權(quán)的性質(zhì)是維護(hù)農(nóng)民集體合法權(quán)益的核心。為此，本文擬就農(nóng)民集體土地所有權(quán)主體和性質(zhì)進(jìn)行較全面的理論分析和實(shí)證研究，以期能對(duì)完善我國集體土地所有權(quán)制度有所助益。

一、農(nóng)民集體土地所有權(quán)的主體和主體類型

（一）新《土地管理法》頒布后對(duì)農(nóng)民集體土地所有權(quán)主體的種種理解

1998年8月29日新《土地管理法》頒布后，人們對(duì)集體土地所有權(quán)主體的認(rèn)識(shí)仍存在較大分歧，主要有以下幾種觀點(diǎn)：①集體土地歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有。②集體土地歸農(nóng)民集體所有。③集體土地歸農(nóng)民集體所有，即集體經(jīng)濟(jì)組織所有。④“在存在集體經(jīng)濟(jì)組織的情況下，以該組織為農(nóng)民集體土地所有權(quán)主體；在不存在集體經(jīng)濟(jì)組織的情況下，以村民委員會(huì)或者村民小組為集體土地所有權(quán)主體”。⑤集體土地歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)、村民小組所有。⑥集體土地所有權(quán)主體不清。⑦歸兩方所有，即國家和農(nóng)民所有。⑧歸三方所有，即國家所有、村集體所有和農(nóng)戶所有。

（二）農(nóng)民集體土地所有權(quán)主體的法律界定與理性判斷

1.從法律規(guī)定來看，農(nóng)民集體土地所有權(quán)主體為農(nóng)民集體。根據(jù)新《土地管理法》第10條“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理”的規(guī)定，對(duì)照原《土地管理法》第8條以及《民法通則》第74條第2款和《農(nóng)業(yè)法》第11條的規(guī)定，結(jié)合新《憲法》第9條和第10條之規(guī)定分析，筆者認(rèn)為，①新《土地管理法》第10條對(duì)集體土地所有權(quán)制度做了三個(gè)層次的、獨(dú)立民事權(quán)利的科學(xué)規(guī)定，即集體土地所有權(quán)可分為三種類型：鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體土地所有權(quán)；村農(nóng)民集體土地所有權(quán)；組農(nóng)民集體土地所有權(quán)。②明確了集體土地經(jīng)營管理者為三種，即鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織；村農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)；組農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組。

摘要：在農(nóng)村改革不斷深化的過程中，我國集體土地所有權(quán)制度存在主體虛位、權(quán)能殘缺等弊端，不利于農(nóng)民權(quán)益的保障和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。集體土地的不可分共同共有制，明確了集體土地所有權(quán)的主體，有利于穩(wěn)定農(nóng)村土地關(guān)系、保護(hù)農(nóng)民利益和用物權(quán)制度規(guī)范土地權(quán)利，應(yīng)當(dāng)是改革的最佳選擇。目前要做到：明確集體土地的權(quán)利主體，健全行使共有財(cái)產(chǎn)管理權(quán)的組織機(jī)構(gòu)，完善集體土地所有權(quán)的權(quán)能和權(quán)利行使方式，限定集體土地的公法義務(wù)，改革土地法律管理體系。

關(guān)鍵詞：集體土地所有權(quán)制度；不可分共同共有；所有權(quán)主體；農(nóng)民利益

Abstract：Inthecontinuousdeepeningprocessofruralreform，China''''scollectivelandownershipsystemhasaseriesofdrawbacks，suchasabsentsubjectandincompleteempowerment，nothelpfultotheprotectionoftherightsofthepeasantsandtomarketeconomydevelopment.Thesystemofcollectivelandownershipwithindivisibleandjointpossessioncharacteristics，andwhichdefinesthemainbodyofcollectivelandownership，whichishelpfultostabilizingrurallandrelationandtoprotectingpeasantrightsandinterestsandtousingpropertyrightsystemtostandardizelandrights，shouldbeoptimalchoiceofthereform.Currently，Chinashouldclarifythecollectivelandownership，perfecttheorganizationsandagenciesforrunningpublicassetsmanagement，perfecttherightanditsenforcementmethodsforcollectivelandownership，restricttheobligationofpubliclawsofthecollectiveland，andreformthelandlawmanagementsystem.

Keywords：collectivelandownershipsystem；indivisibleandjointpossession；mainbodyofpropertyright；peasantinterests

一、我國現(xiàn)行集體土地所有權(quán)制度的弊端

農(nóng)村實(shí)行土地承包經(jīng)營制度以后，土地所有權(quán)與使用權(quán)逐漸分離，使用權(quán)成為相對(duì)獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)到了農(nóng)民個(gè)人手中，集體統(tǒng)一經(jīng)營變成農(nóng)戶分散經(jīng)營，但土地所有權(quán)仍然保持著所形成的格局，即仍歸集體所有。[1]盡管集體土地所有權(quán)的主體是農(nóng)民集體，但農(nóng)民集體沒有一個(gè)人格化的組織彰顯其主體地位，并且國家對(duì)集體土地所有權(quán)的限制過嚴(yán)，從而導(dǎo)致現(xiàn)行集體土地所有權(quán)制度出現(xiàn)了主體虛位、權(quán)能殘缺及效力不強(qiáng)等一系列弊端。

摘要：在農(nóng)村改革不斷深化的過程中，我國集體土地所有權(quán)制度存在主體虛位、權(quán)能殘缺等弊端，不利于農(nóng)民權(quán)益的保障和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。集體土地的不可分共同共有制，明確了集體土地所有權(quán)的主體，有利于穩(wěn)定農(nóng)村土地關(guān)系、保護(hù)農(nóng)民利益和用物權(quán)制度規(guī)范土地權(quán)利，應(yīng)當(dāng)是改革的最佳選擇。目前要做到：明確集體土地的權(quán)利主體，健全行使共有財(cái)產(chǎn)管理權(quán)的組織機(jī)構(gòu)，完善集體土地所有權(quán)的權(quán)能和權(quán)利行使方式，限定集體土地的公法義務(wù)，改革土地法律管理體系。

關(guān)鍵詞：集體土地所有權(quán)制度；不可分共同共有；所有權(quán)主體；農(nóng)民利益

一、我國現(xiàn)行集體土地所有權(quán)制度的弊端

農(nóng)村實(shí)行土地承包經(jīng)營制度以后，土地所有權(quán)與使用權(quán)逐漸分離，使用權(quán)成為相對(duì)獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)到了農(nóng)民個(gè)人手中，集體統(tǒng)一經(jīng)營變成農(nóng)戶分散經(jīng)營，但土地所有權(quán)仍然保持著所形成的格局，即仍歸集體所有。[1]盡管集體土地所有權(quán)的主體是農(nóng)民集體，但農(nóng)民集體沒有一個(gè)人格化的組織彰顯其主體地位，并且國家對(duì)集體土地所有權(quán)的限制過嚴(yán)，從而導(dǎo)致現(xiàn)行集體土地所有權(quán)制度出現(xiàn)了主體虛位、權(quán)能殘缺及效力不強(qiáng)等一系列弊端。

集體土地所有權(quán)主體虛位是指農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體在法律上徒有虛名的狀況。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，集體土地所有權(quán)的主體是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體或村民小組農(nóng)民集體。但集體是一個(gè)抽象的概念，其內(nèi)涵模糊不清。從現(xiàn)實(shí)情況來看，農(nóng)民集體自創(chuàng)立以來一直缺乏明確和健全的組織機(jī)構(gòu)，無法形成自己獨(dú)立的意志，作為農(nóng)民集體的成員不能通過法定程序行使自己的權(quán)利，其實(shí)質(zhì)上形同虛設(shè)。[2]由于所有權(quán)主體不明，集體所有成了既非法人所有、又非集體成員個(gè)人共有的高度抽象化了的懸空狀態(tài)所有，集體成員缺乏對(duì)土地的有效介入和控制，從而造成農(nóng)民利益得不到有效保障。

所有權(quán)是民事主體依法以占有、使用、收益、處分等方式對(duì)其物所享有的全面支配的權(quán)利。[3]土地所有權(quán)是一種特殊的財(cái)產(chǎn)權(quán)，但仍具有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的基本特性。然而，我國法律通過土地規(guī)劃、用途管制、建設(shè)用地行政審批、土地征用等制度過分限制了集體土地所有權(quán)的行使，使其成為一種權(quán)能不完全的所有權(quán)。首先，使用權(quán)殘缺。集體所有的土地只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而對(duì)于房地產(chǎn)等有巨大經(jīng)濟(jì)效益的用途則嚴(yán)格禁止。其次，收益權(quán)殘缺。一方面由于農(nóng)地受到土地用途管制原則的限制只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，其收益大為降低；另一方面國家通過低價(jià)征購農(nóng)產(chǎn)品拿走了大量土地收益。最后，處分權(quán)殘缺。[4]集體土地不得出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押、出租用于非農(nóng)業(yè)用途，其土地發(fā)展權(quán)被剝奪。法律的過多限制與政府的過多干預(yù)造成了集體土地所有權(quán)權(quán)能殘缺和權(quán)利行使方式單一，降低了土地價(jià)值，削弱了土地的融資功能，不適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展的需要。