導語：剖析集體土地所有權制度缺點及創(chuàng)新途徑選擇論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：在農(nóng)村改革不斷深化的過程中，我國集體土地所有權制度存在主體虛位、權能殘缺等弊端，不利于農(nóng)民權益的保障和市場經(jīng)濟的發(fā)展。集體土地的不可分共同共有制，明確了集體土地所有權的主體，有利于穩(wěn)定農(nóng)村土地關系、保護農(nóng)民利益和用物權制度規(guī)范土地權利，應當是改革的最佳選擇。目前要做到：明確集體土地的權利主體，健全行使共有財產(chǎn)管理權的組織機構，完善集體土地所有權的權能和權利行使方式，限定集體土地的公法義務，改革土地法律管理體系。

關鍵詞：集體土地所有權制度；不可分共同共有；所有權主體；農(nóng)民利益

一、我國現(xiàn)行集體土地所有權制度的弊端

農(nóng)村實行土地承包經(jīng)營制度以后，土地所有權與使用權逐漸分離，使用權成為相對獨立的財產(chǎn)權轉(zhuǎn)到了農(nóng)民個人手中，集體統(tǒng)一經(jīng)營變成農(nóng)戶分散經(jīng)營，但土地所有權仍然保持著所形成的格局，即仍歸集體所有。[1]盡管集體土地所有權的主體是農(nóng)民集體，但農(nóng)民集體沒有一個人格化的組織彰顯其主體地位，并且國家對集體土地所有權的限制過嚴，從而導致現(xiàn)行集體土地所有權制度出現(xiàn)了主體虛位、權能殘缺及效力不強等一系列弊端。

集體土地所有權主體虛位是指農(nóng)村集體土地所有權的主體在法律上徒有虛名的狀況。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，集體土地所有權的主體是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體或村民小組農(nóng)民集體。但集體是一個抽象的概念，其內(nèi)涵模糊不清。從現(xiàn)實情況來看，農(nóng)民集體自創(chuàng)立以來一直缺乏明確和健全的組織機構，無法形成自己獨立的意志，作為農(nóng)民集體的成員不能通過法定程序行使自己的權利，其實質(zhì)上形同虛設。[2]由于所有權主體不明，集體所有成了既非法人所有、又非集體成員個人共有的高度抽象化了的懸空狀態(tài)所有，集體成員缺乏對土地的有效介入和控制，從而造成農(nóng)民利益得不到有效保障。

所有權是民事主體依法以占有、使用、收益、處分等方式對其物所享有的全面支配的權利。[3]土地所有權是一種特殊的財產(chǎn)權，但仍具有財產(chǎn)所有權的基本特性。然而，我國法律通過土地規(guī)劃、用途管制、建設用地行政審批、土地征用等制度過分限制了集體土地所有權的行使，使其成為一種權能不完全的所有權。首先，使用權殘缺。集體所有的土地只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而對于房地產(chǎn)等有巨大經(jīng)濟效益的用途則嚴格禁止。其次，收益權殘缺。一方面由于農(nóng)地受到土地用途管制原則的限制只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，其收益大為降低；另一方面國家通過低價征購農(nóng)產(chǎn)品拿走了大量土地收益。最后，處分權殘缺。[4]集體土地不得出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押、出租用于非農(nóng)業(yè)用途，其土地發(fā)展權被剝奪。法律的過多限制與政府的過多干預造成了集體土地所有權權能殘缺和權利行使方式單一，降低了土地價值，削弱了土地的融資功能，不適應農(nóng)村經(jīng)濟多元化發(fā)展的需要。

二、變革集體土地所有權制度的理論創(chuàng)新

我國現(xiàn)行集體土地所有權制度由于弊端明顯，改革已勢在必行，但是在徹底變革的風險與利益無法預測時，以任何暴風驟雨式的運動來改變集體土地所有權的做法不僅是不可取的，而且是危險的。[5]因而需要按照改革穩(wěn)定穩(wěn)妥的要求，把我國的特殊國情與傳統(tǒng)民法理論結(jié)合起來，在創(chuàng)新的基礎上指導集體土地所有權制度的重構。筆者認為，創(chuàng)立不可分共同共有土地權利制度切實可行，它符合我國當前國情的需要。

我國的集體土地所有權是一種類似于總有而獨具特色的所有權形態(tài)。[6]總有是指多數(shù)人結(jié)合而不具有法律上人格的共同體，以團體資格對特定之物享有所有權，其成員享有收益利用權的制度。這種制度會產(chǎn)生主體模糊的現(xiàn)象。任何一種權利必須和一定的明確的主體相結(jié)合，權利的存在方有意義。因此，集體土地所有制應變革為一種權利主體明確的特殊共有——不可分共同共有。

共同共有是指兩個或兩個以上的人基于某種共同關系，而共同享有某項財產(chǎn)的所有權[7]；或者因一定原因成立共同關系之數(shù)人，基于其共同關系，而共享一物之所有權者謂之共同共有[8]。

不可分共同共有是指兩個以上的權利主體，基于某種共同關系或法律規(guī)定，對于同一項特定財產(chǎn)不分份額且不能分割，但平等地享有占有、使用、收益和處分的權利。其特征是：所有權是一個，而不是多個；共有關系的主體即所有人不具有單一性，是兩個以上；依據(jù)共同關系或法律規(guī)定而發(fā)生；客體是同一項特定財產(chǎn)；財產(chǎn)不分份額且不能分割；權利主體對財產(chǎn)平等地享有占有、使用、收益和處分的權利。創(chuàng)立不可分共同共有的意義在于：

首先，它有利于穩(wěn)定農(nóng)村土地關系，維護社會主義公有制。公有和私有的劃分標準有二：其一是從所有權的主體劃分，若權利主體是個人，則屬私有，權利主體是多人，則屬公有；其二是從財產(chǎn)權利的性質(zhì)劃分，若財產(chǎn)屬于公共需要和公益目的，則屬公有，反之為私有。[9]我國衡量公私的標準是前者，那么集體土地由一定社區(qū)范圍內(nèi)的成員共有就沒有改變社會主義公有制的性質(zhì)。并且這種特殊共有的財產(chǎn)不能分割，可以長期存在，沒有必要擔心私有化的產(chǎn)生。

其次，它明確了集體土地所有權的主體，有利于農(nóng)民利益的保護?，F(xiàn)行的集體土地所有制是一種團體所有，集體作為單一主體享有所有權，農(nóng)民個人不享有所有權。變革為不可分共同所有，集體土地的權利主體是每一位集體成員，農(nóng)民對集體土地擁有的是明確的所有者權利，農(nóng)民享有的土地使用權是所有者行使的自物權，而不是基于承包合同基礎上的用益物權。這樣，農(nóng)民土地權利的保護就更有據(jù)可依，從而不會出現(xiàn)像征地補償款留于集體而農(nóng)民無法享有的情形。

再次，它有利于用物權制度規(guī)范土地權利，促進市場經(jīng)濟的發(fā)展。市場經(jīng)濟是資源配置的高效率機制，其要求主體特定，權利明確。不可分共同共有土地權利制度可基本滿足市場經(jīng)濟發(fā)展的要求。盡管在我國當今社會制度下，土地所有權不得買賣，但是，我們可以將土地使用權作為一項獨立的可交易的財產(chǎn)權，利用物權法加以改造，通過土地使用權在一定年限內(nèi)的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、折價入股等多種方式，參與市場流轉(zhuǎn)，讓其發(fā)揮土地所有權的功能，從而達到推動市場經(jīng)濟運作、促進生產(chǎn)力發(fā)展的目的。

三、不可分共同共有：走出集體土地所有權變革困境的最佳選擇

當代中國，在農(nóng)村集體土地所有權制度的變革問題上，無論是實行農(nóng)村土地私有化、國有化、股份化，還是國家、集體、個人三者所有并存，都因為存在各種各樣的缺陷而不足取。于是在承認農(nóng)民既得利益和保持農(nóng)村社會安定的前提下，選擇不可分共同共有方案是符合我國人多地少基本國情的最佳選擇。改革的初步設想是：

1.明確集體土地的權利主體。農(nóng)民集體所有就是一定社區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)民共同所有。對于土地這一特殊財產(chǎn)，規(guī)定為不可分共有財產(chǎn)，集體土地所有權主體是集體經(jīng)濟組織內(nèi)的每一個成員。這樣，農(nóng)民個人對集體土地就享有了共有權，農(nóng)民成了土地的主人，對土地平等地享有占有、使用、收益和處分的權利。

2.健全行使共有財產(chǎn)管理權的組織機構。雖然集體土地所有權的權利主體是集體經(jīng)濟組織內(nèi)的每一位成員，但對于共有財產(chǎn)必須有一個健全的組織機構來行使管理權。在民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督、民主管理的基礎上改革原有的集體經(jīng)濟組織或農(nóng)村自治組織不失為一條捷徑。根據(jù)各地實際，在尊重農(nóng)民自主權的前提下可以選擇村委會或村民小組作為管理機構，法律應承認其為一個獨立的民事法律主體。在這種管理體制中，集體成員當然享有參與決策的權利與選任和罷免管理人員的權利。對于任何組織或個人侵害集體成員利益，法律應賦予被侵害者訴權來保障其合法權利。

3.完善集體土地所有權的權能和權利行使方式。集體所有權與國家所有權在法律上地位是平等的，具有所有權的全部權能，集體土地使用權應同樣可以進入市場流轉(zhuǎn)。農(nóng)民作為享有共有權的集體成員應享有永久性的土地使用權，而不是有期限的承包經(jīng)營權。我們應考慮在國家統(tǒng)一的監(jiān)管體系下，開放集體土地一級市場，允許集體土地使用權自由流轉(zhuǎn)，發(fā)揮土地的市場價值，使其進入市場優(yōu)化配置的軌道，從而促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。公務員之家

4.限定集體土地的公法義務。傳統(tǒng)民法認為所有權人對其財產(chǎn)享有充分自主權；在現(xiàn)代社會，立法指導思想由個人本位向社會本位轉(zhuǎn)變，社會利益作為一種價值載體被引入所有權制度，所有權承擔一定的公法義務也就成為必然。但這種義務必須合理適度，否則所有權人的利益會受到嚴重傷害。集體土地所承載的公法義務主要是：保證用于農(nóng)業(yè)用途的基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)的耕地面積不減少，確保國家糧食安全。因此，必須對集體土地重新規(guī)劃分類。筆者認為集體土地應該規(guī)劃為：(1)基本農(nóng)田用地，(2)宅基地與公益事業(yè)用地，(3)資源性土地(包括草原、林地、水面、礦藏地)，(4)經(jīng)濟發(fā)展用地?；纳?、荒坡、荒溝、荒灘、自留地、自留山以及沒有劃入基本農(nóng)田保護區(qū)的其他少量耕地應劃入經(jīng)濟發(fā)展用地，賦予農(nóng)民“土地發(fā)展權”，可以用于二、三產(chǎn)業(yè)，幫助農(nóng)民脫貧致富。對于土地轉(zhuǎn)讓因區(qū)位優(yōu)勢而獲得的巨大利益，可以征收一定比例的社會保障統(tǒng)籌基金用于全國農(nóng)村醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障事業(yè)，以平衡不同地區(qū)的利益差別。

5.改革土地法律管理體系。當前，我國的土地法律管理體系是一種以行政管理為主，而不是以保障土地權利人的權利為核心的法律體系。這與土地集體所有的現(xiàn)實不符。實際上，土地法律管理體系應是一種綜合法制體系，國家的管理應主要集中在基本農(nóng)田保護以及國家因公益目的對集體土地征收征用與環(huán)境保護上，而對于集體土地的處分，除要求遵守城鄉(xiāng)規(guī)劃外，要基于國情給予合理引導。同時法律必須明確，政府應以指導、扶持、服務農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展為其主要經(jīng)濟職能，杜絕政府對集體土地利用的不當干預，把政府的管理轉(zhuǎn)到宏觀調(diào)控上來。

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