2000年9月7日，財政部和監(jiān)察部聯(lián)合簽發(fā)了《關(guān)于試行會計委派制度工作的意見》，要求以黨政機關(guān)、財政撥款的事業(yè)單位及有政府授權(quán)收費和罰沒職能的事業(yè)單位為重點，繼續(xù)推行會計委派制度。會計委派制的目的就是通過對會計人員的直接管理、整頓和規(guī)范會計工作秩序，加強財務(wù)監(jiān)督和內(nèi)部管理，維護(hù)社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序，保證改革和發(fā)展健康有序地推進(jìn)，盡量從源頭上、制度上遏制和防止腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。但是，會計委派制也不能包治百病，這項新生事物在推行過程中，不可避免會碰到一些問題，當(dāng)前亟需根據(jù)面臨的實際情況，不斷調(diào)查研究，探索總結(jié)，提出一些建設(shè)性的對策。

一、存在的問題

(一)監(jiān)督者與被監(jiān)督者矛盾突出

委派會計是以政府或由其委托財政部門直接向會計核算單位派駐會計人員，委派對象大多是單位的主管會計、出納，它意味著原來的會計機構(gòu)中的人員不再屬原單位，而是屬于政府或者財政部門，會計人員由原來的“內(nèi)當(dāng)家”變成政府的“大管家”。然而單位領(lǐng)導(dǎo)一般都不情愿將自己單位的收支大權(quán)交由別人管，他們把委派會計視為“外來人員”、“異己力量”，產(chǎn)生戒備心理，容易造成委派會計被孤立、工作效率低下等現(xiàn)象。甚至有的單位長期違規(guī)截留、假公濟(jì)私，采取諸如隱匿或篡改原始憑證、大量現(xiàn)金交易、私設(shè)“小金庫”、建“兩套賬”等手法，盡力逃避委派會計監(jiān)督，游離于其管理與控制之外，使委派會計并不能掌握實際的經(jīng)濟(jì)活動情況，僅變成一個機械的記賬員，成為“擺設(shè)”。這樣只能夠在會計程序和方法上追求所謂的真實性，喪失對經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行反映監(jiān)督的職能。

(二)受派會計人員的積極性不能被充分調(diào)動起來

1.雖然許多試點地方明確受派會計人員代表政府，負(fù)責(zé)該單位的財務(wù)收支，監(jiān)督該單位正確執(zhí)行國家財經(jīng)紀(jì)律和《會計法》，但受派會計不是正式財政干部，沒有成為公務(wù)員，使受派會計在工作中“腰不直，氣不壯”。

為貫徹落實中紀(jì)委四次全會“穩(wěn)步推行會計委派制度。要在黨政機關(guān)、財政撥款的事業(yè)單位及有政府授權(quán)收費或罰沒職能的事業(yè)單位，繼續(xù)試行會計委派制度”精神，我市從1999年開展了會計委派制度改革的試點工作。幾年來的試點工作實踐表明，會計委派制對于加強國有資產(chǎn)管理，治理“三亂”和私設(shè)“小金庫”問題,從源頭上遏制鋪張浪費、貪污腐化,堵塞會計管理漏洞，強化會計監(jiān)督,提高會計信息質(zhì)量,促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和社會風(fēng)氣的好轉(zhuǎn)等方面具有重要作用。但是，隨著會計委派制度改革試點工作的不斷推進(jìn)，一些存在問題也逐步暴露出來,需要加強研究和進(jìn)一步改進(jìn)。

一、我市開展會計委派制度改革情況綜述

目前，我市各級財政部門試行的會計委派制度的形式主要有三種：

一是向行政事業(yè)單位派駐財務(wù)總監(jiān)。財務(wù)總監(jiān)是指各級人民政府授權(quán)財政部門派駐單位履行整體財務(wù)活動監(jiān)督職責(zé)的人員，派駐財務(wù)總監(jiān)的對象是行政事業(yè)性收費、政府性基金、罰沒收入及其他收入數(shù)額較大的單位和使用財政資金數(shù)額較大的單位。我市從1999年11月開始探索向行政事業(yè)單位派駐財務(wù)總監(jiān)工作以來，至目前為止，全市共成立7個派駐財務(wù)總監(jiān)管理專職機構(gòu)，共向60個市（縣）直行政事業(yè)單位派駐專（兼）職財務(wù)總監(jiān)40人。根據(jù)《xx市市級行政事業(yè)單位財務(wù)總監(jiān)管理辦法》（梅市府辦[2002]23號），財務(wù)總監(jiān)行使的職權(quán)主要有：監(jiān)督單位是否按照《會計法》設(shè)置會計帳簿、記錄會計憑證、形成會計報告，監(jiān)督單位財務(wù)管理，監(jiān)督單位年度收支預(yù)、決算方案的編制；監(jiān)督追加預(yù)算、基建資金、專項資金的申請及其二次分配方案；監(jiān)督單位年度預(yù)算、追加預(yù)算、基建資金、專項資金的二次分配方案的執(zhí)行情況；監(jiān)督派駐單位執(zhí)行國家財經(jīng)法律、法規(guī)、制度的情況和財務(wù)會計資料的真實性、合法性；監(jiān)督單位依法取得、使用、管理行政事業(yè)性收費、基金、罰沒收和國家專項資金、監(jiān)督單位國家財產(chǎn)的占用和使用，確保國家財產(chǎn)的安全和完整；監(jiān)督國有資產(chǎn)使用費的收取、繳交和管理。

二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計集中核算。其具體做法是“集中核算，統(tǒng)一帳戶，分戶管理，權(quán)屬不變”，即統(tǒng)一使用核算中心在銀行開設(shè)的一個帳戶，注銷鎮(zhèn)屬各部門在銀行開設(shè)的各個帳戶；取消各個部門的會計崗位和出納崗位，每個部門重新選任一名報帳員；變分散管理為集中管理，變獨立核算為統(tǒng)一核算，變統(tǒng)收統(tǒng)支為報帳制。目前全市共有32個鄉(xiāng)鎮(zhèn)試行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中核算的改革模式。

三是村帳鎮(zhèn)管。xx從2002年8月份起試行村帳鎮(zhèn)管。該鎮(zhèn)做到“統(tǒng)一一個帳戶”，即注銷各村在信用社開設(shè)的12個帳戶，統(tǒng)一使用鎮(zhèn)開設(shè)的一個帳戶；“取消一個崗位”，即取消12個村的會計崗位；“轉(zhuǎn)變?nèi)齻€職能”，是變分散管理為集中管理，變獨立核算為統(tǒng)一核算，變統(tǒng)收統(tǒng)支為“收支兩條線”。在此基礎(chǔ)上,做到“三個明確”：一是明確管理范圍，12個村的所有收支均列入統(tǒng)管范圍；二是明確資金的權(quán)屬。凡納入統(tǒng)管的各村資金，其資金的使用權(quán)和財務(wù)自主權(quán)仍歸屬各村不變；三是明確統(tǒng)一會計核算。各村所有資金的具體收支、結(jié)算和資金的監(jiān)督，報表編制、會計檔案管理等工作均由鎮(zhèn)辦理和承擔(dān)。

實行會計委派制度，是加強會計監(jiān)督和管理的有效形式，是從源頭上預(yù)防和治理腐敗的重要措施，其產(chǎn)生的主要原因是會計管理體制和監(jiān)督制約機制不健全，目前會計工作存在許多不可忽視的問題，需要切實加強會計監(jiān)督和管理。會計委派制的主要做法是從改革會計人員管理體制入手，由政府部門和產(chǎn)權(quán)單位作為所有者，向國有單位或集體企業(yè)委派會計人員，受委托人員代表委派部門監(jiān)督被委派單位的會計行為和經(jīng)濟(jì)活動，并在業(yè)務(wù)上受被委派單位領(lǐng)導(dǎo)，通過會計核算參與其內(nèi)部管理。2000年召開的中央紀(jì)委第四次全會和國務(wù)院第二次廉政工作會議，明確要求黨政機關(guān)、財政撥款的事業(yè)單位，繼續(xù)試行會計委派制度。一、實行會計委派制具有重要意義

實行會計委派制，是保證會計人員依法行使會計監(jiān)督和管理職權(quán)的有效形式，對國家治理經(jīng)濟(jì)有著十分重要的意義，必須研究總結(jié)好的做法和經(jīng)驗，扎實有效地推行會計委派制。

（一）、實行會計委派制度，是進(jìn)一步貫徹和執(zhí)行《會計法》，逐步進(jìn)入法治經(jīng)濟(jì)的重要舉措。《會計法》頒布實施15年多，并且不斷修改完善，會計人員的權(quán)利和地位也不斷提高。但由于會計管理機制和監(jiān)督制約機制不完善，會計人員未能很好地發(fā)揮會計監(jiān)督職能，外因受單位領(lǐng)導(dǎo)人的干預(yù)，依法監(jiān)督阻力大；內(nèi)因怕被打擊報復(fù)，影響自己的工作和前途，不敢堅持原則，不能依法履行職責(zé)。而實行會計委派制，從根本上改善了會計人員依法監(jiān)督的環(huán)境，樹立了會計人員依法監(jiān)督的堅強后盾，解決了會計人員依法監(jiān)督的后顧之憂，有助于會計人員依法行使職權(quán)，從而保證《會計法》的順利實施。

（二）、實行會計委派制，能加強會計監(jiān)督，促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)。由于委派會計人員是代表委派部門監(jiān)督被委派單位的會計行為和經(jīng)濟(jì)活動，他的職權(quán)相對獨立于被委派單位，他必須依照委派單位賦予的職責(zé)權(quán)限，在充分支持被委派單位依法理財、自主管理的前提下，發(fā)揮會計監(jiān)督作用，才能完成委派部門交付的工作任務(wù)，否則會被辭退。從而促使委派會計人員自覺加強財經(jīng)法規(guī)的學(xué)習(xí)，提高執(zhí)法意識，從財務(wù)管理第一線上抑制了腐敗現(xiàn)象的滋生和蔓延，促進(jìn)了黨風(fēng)廉政建設(shè)。

（三）、實行會計委派制，有利于加強國有資產(chǎn)的管理，防止國有資產(chǎn)消失。通過實行會計委派制，加強會計監(jiān)督和管理，健全各種內(nèi)部控制制度，能有效地監(jiān)督國有資產(chǎn)的購置、使用、保管和處理，堵塞管理上的漏洞，保證國有資產(chǎn)的安全和完整。

（四）、實行會計委派制，能加強會計核算的管理，真實完整地反映被委派單位的經(jīng)濟(jì)活動情況，提高會計信息的質(zhì)量，從根本上治理會計造假現(xiàn)象，維護(hù)社會經(jīng)濟(jì)秩序。

會計委派制是目前人們十分關(guān)心的一個熱門話題。采用會計委派制度能夠從組織形式上保證會計人員在不受企業(yè)行政和經(jīng)濟(jì)制約的條件下開展會計工作，充分發(fā)揮會計的理財監(jiān)督作用，從而有助于解決會計信息的失真問題，提高會計信息在國民經(jīng)濟(jì)決策中的作用。

實行會計委派制也存在著一定的局限性。不能認(rèn)為會計委派制實行后，會計信息的真實、完整就有了充分的保證。例如，在會計委派制下如何既能保持會計隊伍的相對獨立，又能保證會計人員的廉潔自律；如何讓會計人員堅持獨立性、不受企業(yè)行政干預(yù)、保證會計信息的客觀、真實、完整的質(zhì)量要求，等等。無論采用企業(yè)內(nèi)部會計制，還是采用企業(yè)外部會計制，企業(yè)會計的基本職能仍然是會計核算和監(jiān)督，因此，在會計委派制下仍然需要和加強對會計的審計監(jiān)督。新《會計法》在“會計監(jiān)督”一章中規(guī)定了三個方面的審計監(jiān)督：第二十七條的內(nèi)審監(jiān)督，第三十一條的注冊會計師審計監(jiān)督，第三十三條的政府審計監(jiān)督。這些規(guī)定，必須加大力度貫徹實施。

內(nèi)部審計、社會審計和政府審計在目的、范圍、程序等方面不一樣，但就其對會計工作有序運行和保證會計信息質(zhì)量來說，應(yīng)是一致的。因而，在會計委派制下，加強各種審計對企業(yè)會計監(jiān)督非常迫切和必要。

一、會計委派制度的必要性

1、會計委派制——政府推動、時代要求

會計委派制是我國政府極力推動的結(jié)果，目的在于規(guī)范會計行為、強化會計監(jiān)督、根治會計信息失真。隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，國有企業(yè)資產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)日漸分離，經(jīng)理人員擁有越來越大的經(jīng)營自主權(quán)，并且完全控制了企業(yè)的財務(wù)會計系統(tǒng)。實踐中出現(xiàn)了許多問題：

摘要：從四方面討論了財務(wù)會計委派制的理論依據(jù)，在分析當(dāng)前會計委派制的利弊基礎(chǔ)上探討推行會計委派制的具體措施。

關(guān)鍵詞：會計委派制；理論依據(jù)；利弊；推行措施

1財務(wù)會計委派制的理論依據(jù)

1.1我國《公司法》第4條規(guī)定：“公司股東……享有……選擇管理者等權(quán)利”。第46、112條又規(guī)定由董事會聘任或解騁財務(wù)負(fù)責(zé)人，并決定其報酬事項。《會計法》第7條規(guī)定：“國務(wù)院財政部門主管全國的會計工作”。這些法律規(guī)定為實行財務(wù)會計委派制奠定了法律基礎(chǔ)。對于國有獨資公司，因國家是唯一的股東，股東可選舉和更換董事，董事會又可聘任財務(wù)負(fù)責(zé)人，因此，財務(wù)負(fù)責(zé)人就可由國家委派。對于國有控股公司，因國家是最大的股東，享有絕對的決定權(quán)，實際上也掌握著財務(wù)負(fù)責(zé)人的委派。因此說，財務(wù)會計委派制是所有者的監(jiān)督行為，而不是行政干預(yù)，它是有法律根據(jù)的，符合我國經(jīng)濟(jì)體制改革的要求。當(dāng)然，為了防止國家委派的財務(wù)負(fù)責(zé)人被架空，還需要委派主要崗位的會計人員，這就必須根據(jù)企業(yè)的具體情況來決定了。

1.2財務(wù)會計委派制適應(yīng)了會計的職能。會計具有反映職能和控制職能。反映職能是指會計對生產(chǎn)經(jīng)營活動的結(jié)果進(jìn)行的反映，是受托人表明受托責(zé)任完成情況的匯報說明，也是委托人了解受托人受托責(zé)任完成情況的媒介?？刂坡毮苁侵笗媽ιa(chǎn)經(jīng)營活動的過程進(jìn)行的控制，以保證生產(chǎn)經(jīng)營目標(biāo)得以實現(xiàn)，受托人的受托責(zé)任得以完成。因此，會計人員可以分為兩部分：一部分是財務(wù)會計人員，主要負(fù)責(zé)會計反映；另一部分是管理會計人員，主要負(fù)責(zé)會計控制。對于財務(wù)會計人員，為了保證會計信息的真實性與可靠性，最好是由所有者委派或聘任。

1.3財務(wù)會計委派制是治理“內(nèi)部人控制”的一種有效辦法。在目前“內(nèi)部人控制”問題嚴(yán)重的情況下，會計人員很難按會計準(zhǔn)則的要求記帳。在現(xiàn)實情況下，會計人員既不能保證會計信息的真實性，又無法參與企業(yè)的理財活動。有人認(rèn)為，實行會計委派制會使會計人員無法參與企業(yè)的理財活動，是只見其一，不見其二。不管怎樣，實行了財務(wù)會計委派制后，最起碼可以解決危害極大的會計信息失真這一難題，可以加強會計的基礎(chǔ)工作。

會計委派制是目前人們十分關(guān)心的一個熱門話題。采用會計委派制度能夠從組織形式上保證會計人員在不受企業(yè)行政和經(jīng)濟(jì)制約的條件下開展會計工作，充分發(fā)揮會計的理財監(jiān)督作用，從而有助于解決會計信息的失真問題，提高會計信息在國民經(jīng)濟(jì)決策中的作用。

實行會計委派制也存在著一定的局限性。不能認(rèn)為會計委派制實行后，會計信息的真實、完整就有了充分的保證。例如，在會計委派制下如何既能保持會計隊伍的相對獨立，又能保證會計人員的廉潔自律；如何讓會計人員堅持獨立性、不受企業(yè)行政干預(yù)、保證會計信息的客觀、真實、完整的質(zhì)量要求，等等。無論采用企業(yè)內(nèi)部會計制，還是采用企業(yè)外部會計制，企業(yè)會計的基本職能仍然是會計核算和監(jiān)督，因此，在會計委派制下仍然需要和加強對會計的審計監(jiān)督。新《會計法》在“會計監(jiān)督”一章中規(guī)定了三個方面的審計監(jiān)督：第二十七條的內(nèi)審監(jiān)督，第三十一條的注冊會計師審計監(jiān)督，第三十三條的政府審計監(jiān)督。這些規(guī)定，必須加大力度貫徹實施。

內(nèi)部審計、社會審計和政府審計在目的、范圍、程序等方面不一樣，但就其對會計工作有序運行和保證會計信息質(zhì)量來說，應(yīng)是一致的。因而，在會計委派制下，加強各種審計對企業(yè)會計監(jiān)督非常迫切和必要。

一、會計委派制度的必要性

1、會計委派制——政府推動、時代要求

會計委派制是我國政府極力推動的結(jié)果，目的在于規(guī)范會計行為、強化會計監(jiān)督、根治會計信息失真。隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，國有企業(yè)資產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)日漸分離，經(jīng)理人員擁有越來越大的經(jīng)營自主權(quán)，并且完全控制了企業(yè)的財務(wù)會計系統(tǒng)。實踐中出現(xiàn)了許多問題：

會計委派制度是從20世紀(jì)90年代初開始,我國一些地方針對會計監(jiān)督嚴(yán)重弱化,會計信息失真等問題,采取的一項會計管理制度的改革措施。會計委派制度作為強化會計監(jiān)督,提高會計信息質(zhì)量,加強會計人員管理的重要制度,對我國會計監(jiān)督機制和會計人員管理體制的完善起到了積極的推動作用。筆者認(rèn)為,在下一步繼續(xù)推行會計委派制的試點工作中,應(yīng)重視和研究實行會計委派制的有關(guān)問題,特別是要注意研究和處理好推行會計委派制與建立現(xiàn)代企業(yè)制度、強化單位內(nèi)部會計監(jiān)督機制、貫徹《會計法》等法律法規(guī)、改革財政管理制度的關(guān)系問題。

一、正確處理推行會計委派制度與建立現(xiàn)代企業(yè)制度的關(guān)系問題

我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系,建立現(xiàn)代企業(yè)制度是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系中重要的組成部分。當(dāng)前,經(jīng)濟(jì)體制改革的重要任務(wù)之一,就是深化國有企業(yè)改革,盡快建立“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度。而建立現(xiàn)代企業(yè)制度的關(guān)鍵,是要具有一套行之有效的、科學(xué)合理的決策執(zhí)行和監(jiān)督體系,嚴(yán)格內(nèi)部責(zé)任制度,規(guī)范經(jīng)營管理行為,使企業(yè)真正成為自主經(jīng)營,自負(fù)盈虧的法人實體和市場主體。在國有產(chǎn)權(quán)制度功能沒有完全到位,國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)還不健全,所有者權(quán)利缺位和經(jīng)營者權(quán)利越位等問題還沒有得到解決之前,規(guī)范企業(yè)行為就有必要對國有和國家控股企業(yè)實行會計委派制度。會計委派制度是會計工作深層次的改革,是加強國有資產(chǎn)管理,完善監(jiān)督機制,規(guī)范會計秩序的有益嘗試。因此,在目前繼續(xù)推行會計委派制度試點工作中,只要注意區(qū)別國有與非國有、企業(yè)與非企業(yè)、城市與鄉(xiāng)村會計人員的不同管理要求,結(jié)合建立健全國有企業(yè)監(jiān)事會制度,處理好試行會計委派制度與建立現(xiàn)代企業(yè)制度的關(guān)系,尊重企業(yè)的獨立市場地位,選擇符合企業(yè)實際情況的形式,不但不會影響建立現(xiàn)代企業(yè)制度,還會有利于加強企業(yè)的經(jīng)營管理。在企業(yè)進(jìn)行會計委派制度的試點,只能選擇國有和國家控股企業(yè)。一般應(yīng)采取委派財務(wù)總監(jiān)的形式來試點。由國有資產(chǎn)管理公司或企業(yè)集團(tuán)向所屬企業(yè)委派財務(wù)總監(jiān),以國有股東代表身份進(jìn)入監(jiān)事會,監(jiān)督企業(yè)財務(wù)會計工作,但不擔(dān)任企業(yè)的財務(wù)負(fù)責(zé)人。隨著國有企業(yè)改革的不斷深入、市場機制的不斷健全、法律法規(guī)的不斷完善,政府對企業(yè)行為的規(guī)范和約束應(yīng)逐步過渡到用經(jīng)濟(jì)手段和法律手段實行間接管理。

二、正確處理推行會計委派制度與強化單位內(nèi)部會計監(jiān)督機制的關(guān)系問題

單位內(nèi)部會計監(jiān)督實質(zhì)上就是單位內(nèi)部會計控制。它是單位為了確保以有序和有效的方式實現(xiàn)管理目標(biāo),保護(hù)資金安全,防范、發(fā)現(xiàn)和糾正錯誤與舞弊,保證會計資料的準(zhǔn)確和完整,及時編制和公布可信的會計信息而制定的管理制度和控制程序。對單位的會計控制體現(xiàn)在外部和內(nèi)部。外部控制是來自外部利益相關(guān)者的控制,它要維護(hù)的是社會公眾、債權(quán)人、行業(yè)或國家的利益。內(nèi)部控制制度是現(xiàn)代管理制度的重要組成部分,對明確和規(guī)范單位內(nèi)部各部門、各環(huán)節(jié)以及各崗位的職責(zé)和行為,對保證經(jīng)營目標(biāo)的實現(xiàn),對提高管理效益和保護(hù)資產(chǎn)的安全與完整都有明顯的作用。內(nèi)部會計控制是內(nèi)部控制制度的重要內(nèi)容,其本質(zhì)是單位內(nèi)部對自身經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行自我監(jiān)督約束的一種自律性行為。因此,在試行會計委派制度工作中,要結(jié)合建立和完善對行政事業(yè)單位和國有企業(yè)的監(jiān)督約束機制,處理好會計委派制度與強化內(nèi)部會計監(jiān)督機制的關(guān)系。在目前會計基礎(chǔ)工作薄弱,會計職能還得不到有效發(fā)揮,內(nèi)部會計監(jiān)督還流于形式,國家統(tǒng)一的會計制度執(zhí)行還不到位,適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和不同單位經(jīng)營管理水平需要的內(nèi)部控制制度體系尚未建立和完善起來的情況下,必須在國有和國家控股企業(yè)、行政事業(yè)單位試行會計委派制度。但是要注意兩方面的問題:一是會計委派制度的試行不能使會計凌駕于單位之上,偏離自己的位置;二是要注意內(nèi)部會計監(jiān)督與國家行政監(jiān)督、社會審計監(jiān)督的關(guān)系。如果處理不好就有可能模糊單位內(nèi)部會計監(jiān)督和國家行政監(jiān)督、社會審計監(jiān)督的職能界限,造成監(jiān)督的混亂。特別是在企業(yè)推行會計委派制度的試點,更要注意會計委派制度與企業(yè)會計監(jiān)督的關(guān)系問題。除了試行會計委派制度以外,還要強化企業(yè)內(nèi)部控制制度,加大國家行政監(jiān)督和社會審計監(jiān)督的力度,對企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)、成本核算和成本管理、資金管理和財務(wù)會計報表管理等內(nèi)部控制制度的有關(guān)內(nèi)容提出規(guī)范性的要求;明確國有大中型企業(yè)必須建立規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu),強化監(jiān)事會的監(jiān)督作用;建立重大決策的責(zé)任制度,加強資金的監(jiān)督和控制;建立全面預(yù)算管理制度,從內(nèi)部、外部兩方面對企業(yè)行為進(jìn)行規(guī)范和監(jiān)督。、正確處理推行會計委派制度與貫徹《會計法》等法律法規(guī)的關(guān)系問題

新《會計法》的頒布實施不僅僅對會計理論的發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響,同時也對會計實務(wù)的法制化產(chǎn)生了巨大的影響。它對強化會計監(jiān)督,進(jìn)一步提高會計信息質(zhì)量,加強財務(wù)管理提出了更高的要求。新《會計法》規(guī)定“單位負(fù)責(zé)人對本單位的會計工作和會計資料的真實性、完整性負(fù)責(zé)”,取消了原《會計法》有關(guān)會計人員“雙重身份”的規(guī)定,使會計人員完全單位化,解除了會計人員的國家監(jiān)督權(quán)和相應(yīng)的法律責(zé)任,形成了單位負(fù)責(zé)人向國家負(fù)責(zé)或向所有者負(fù)責(zé)、會計人員向單位負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)的責(zé)任體系。這一變化使單位負(fù)責(zé)人成為單位會計執(zhí)法的第一責(zé)任人。只要單位出現(xiàn)違法會計行為,不論是何人所為,即使是會計人員的問題,也要首先追究單位負(fù)責(zé)人的法律責(zé)任。這樣由原來會計人員和單位負(fù)責(zé)人共同監(jiān)督變成了單位負(fù)責(zé)人自覺的守法。試行會計委派制度的目的也是通過穩(wěn)定會計人員的地位,保證會計機構(gòu)和會計人員不受干擾地正確執(zhí)行法律法規(guī)和國家經(jīng)濟(jì)政策,提供真實、客觀的會計信息,維護(hù)正常的會計工作秩序。因此,在推行會計委派制度試點中,要結(jié)合貫徹《會計法》和新的會計制度,注意處理好試行會計委派制度與貫徹《會計法》等法律法規(guī)的關(guān)系,在《會計法》等法律法規(guī)的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步調(diào)整和完善會計委派制度的有關(guān)內(nèi)容和方式,研究試行會計委派制度的新思路和新方法,使推行會計委派制度試點工作成為推動貫徹落實《會計法》和新會計制度的重要組成部分。

一、會計委派制度來源于基層實踐，是我國經(jīng)濟(jì)改革和當(dāng)前經(jīng)濟(jì)生活的客觀要求

在新舊經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時期，由于新的體制尚未完全建立，與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的法律體系尚不完備，社會監(jiān)督體系尚不健全，必然會在社會經(jīng)濟(jì)生活中出現(xiàn)一些亟待解決的問題。如一些行政事業(yè)單位由于內(nèi)部控制制度和監(jiān)督機制不健全，導(dǎo)致預(yù)算內(nèi)、外資金管理失控，賬外設(shè)賬、私設(shè)“小金庫”；一些單位領(lǐng)導(dǎo)人干擾會計人員依法履行職權(quán)，授意、指使、強令篡改會計數(shù)據(jù)，轉(zhuǎn)移國家資產(chǎn)，偷逃稅收，甚至貪污賄賂，侵吞公款；會計人員“站得住的頂不住，頂?shù)米〉恼静蛔　钡默F(xiàn)象仍然存在等。這些問題產(chǎn)生的原因很多，但監(jiān)督機制不健全，尤其是現(xiàn)行會計人員管理體制下單位會計監(jiān)督難以發(fā)揮有效作用是其重要原因之一。為此，改革會計人員管理體制，試行會計委派制度就勢在必行。從一些單位試點的情況看，試行會計委派制是解決上述問題的一種有益嘗試，效果也比較明顯，其主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是通過會計委派，解決了會計人員的后顧之憂，增強了責(zé)任心，有利于會計監(jiān)督職能的發(fā)揮；二是通過會計委派，實現(xiàn)了單位行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與會計監(jiān)督權(quán)的分離和制約，保障了會計人員依法行使職權(quán)，提高了會計信息質(zhì)量；三是對行政、事業(yè)單位建立會計集中核算中心，對會計人員集中委派，將各單位財政性資金集中到會計核算中心的賬戶上，有利于對財政資金進(jìn)行全過程的監(jiān)督和管理；四是加強了國有企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督機制，在一定程度上防止了國有資產(chǎn)的流失。

二、會計委派制實現(xiàn)形式多種多樣，其核心是建立行之有效的會計監(jiān)督機制

財政部、監(jiān)察部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于試行會計委派制度工作的意見》要求，“根據(jù)會計監(jiān)管要求和會計業(yè)務(wù)量選擇適當(dāng)?shù)奈尚问??！币簿褪钦f會計委派制的實現(xiàn)形式不是一種模式，而是多種多樣的。從各地的試點情況看，歸納起來主要有以下幾種形式：一是向行政事業(yè)單位直接委派總會計師、財務(wù)總監(jiān)或會計人員；二是對行政事業(yè)單位實行會計集中核算，即一般為在財政部門設(shè)立的行政事業(yè)單位財務(wù)會計核算中心，在保持實行集中核算單位資金使用權(quán)和財務(wù)自主權(quán)不變的前提下，不再設(shè)立會計機構(gòu)，不再配備會計人員，取消各單位的銀行賬號，由財政部門統(tǒng)管會計人員、資金結(jié)算和會計核算工作，實行“集中核算，分戶管理”，融會計服務(wù)與監(jiān)督管理為一體；三是“零戶統(tǒng)管”制度，主要是對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府下設(shè)的行政事業(yè)單位（俗稱“七站八所”）進(jìn)行會計集中核算；四是在國有企業(yè)委派財務(wù)總監(jiān)；五是向國有企業(yè)委派會計機構(gòu)負(fù)責(zé)人或總會計師；六是對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實行村賬鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管（審、監(jiān)）；七是實行單位（公司集團(tuán)）內(nèi)部會計委派制。另外，還有對財政撥款的基建項目實行項目會計委派。

三、會計委派制是實行部門預(yù)算改革的基礎(chǔ)

實行部門預(yù)算改革的主要內(nèi)容是：制定科學(xué)合理、符合實際的定員定額標(biāo)準(zhǔn)，改進(jìn)和完善預(yù)算支出科目體系，細(xì)化預(yù)算編制。預(yù)算單位所有的收支都嚴(yán)格按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)的科目列入預(yù)算，實行預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)管。預(yù)算一經(jīng)審核批準(zhǔn)，財政部門和預(yù)算單位都要嚴(yán)格遵照執(zhí)行；財政部門對各部門實行從預(yù)算編制、預(yù)算下達(dá)、資金撥付到資金使用的全過程監(jiān)督管理，并注重追蹤問效。實行部門預(yù)算，各預(yù)算單位就必須建立集中統(tǒng)一的財務(wù)管理體制，將原來分散的、多頭管理的資金統(tǒng)一集中編制一本預(yù)算，統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一安排。在行政事業(yè)單位實行會計委派制度，特別是實行會計集中核算制度，建立集中、統(tǒng)一、高效的會計核算體制，雖然各預(yù)算單位的財務(wù)自主權(quán)、資金使用權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)簽字權(quán)不改變，但其原先多頭開設(shè)的賬戶將被取消，所有資金將納入由會計集中核算中心統(tǒng)一開設(shè)的賬戶，所有開支在單位審核的基礎(chǔ)上再經(jīng)會計核算中心審核入賬，從而保證了各預(yù)算單位開支符合財務(wù)會計制度和部門預(yù)算，有多少錢辦多少事，?？顚Ｓ茫乐官Y金相互擠占、挪用。因此，實行會計集中核算，為部門預(yù)算奠定了基礎(chǔ)。

努力探索會計監(jiān)督的有效形式

--xx市開展會計委派制度改革情況的調(diào)查與思考

為貫徹落實中紀(jì)委四次全會“穩(wěn)步推行會計委派制度。要在黨政機關(guān)、財政撥款的事業(yè)單位及有政府授權(quán)收費或罰沒職能的事業(yè)單位，繼續(xù)試行會計委派制度”精神，我市從1999年開展了會計委派制度改革的試點工作。幾年來的試點工作實踐表明，會計委派制對于加強國有資產(chǎn)管理，治理“三亂”和私設(shè)“小金庫”問題,從源頭上遏制鋪張浪費、貪污腐化,堵塞會計管理漏洞，強化會計監(jiān)督,提高會計信息質(zhì)量,促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和社會風(fēng)氣的好轉(zhuǎn)等方面具有重要作用。但是，隨著會計委派制度改革試點工作的不斷推進(jìn)，一些存在問題也逐步暴露出來,需要加強研究和進(jìn)一步改進(jìn)。

一、我市開展會計委派制度改革情況綜述

目前，我市各級財政部門試行的會計委派制度的形式主要有三種：

一是向行政事業(yè)單位派駐財務(wù)總監(jiān)。財務(wù)總監(jiān)是指各級人民政府授權(quán)財政部門派駐單位履行整體財務(wù)活動監(jiān)督職責(zé)的人員，派駐財務(wù)總監(jiān)的對象是行政事業(yè)性收費、政府性基金、罰沒收入及其他收入數(shù)額較大的單位和使用財政資金數(shù)額較大的單位。我市從1999年11月開始探索向行政事業(yè)單位派駐財務(wù)總監(jiān)工作以來，至目前為止，全市共成立7個派駐財務(wù)總監(jiān)管理專職機構(gòu)，共向60個市（縣）直行政事業(yè)單位派駐專（兼）職財務(wù)總監(jiān)40人。根據(jù)《xx市市級行政事業(yè)單位財務(wù)總監(jiān)管理辦法》（梅市府辦[2002]23號），財務(wù)總監(jiān)行使的職權(quán)主要有：監(jiān)督單位是否按照《會計法》設(shè)置會計帳簿、記錄會計憑證、形成會計報告，監(jiān)督單位財務(wù)管理，監(jiān)督單位年度收支預(yù)、決算方案的編制；監(jiān)督追加預(yù)算、基建資金、專項資金的申請及其二次分配方案；監(jiān)督單位年度預(yù)算、追加預(yù)算、基建資金、專項資金的二次分配方案的執(zhí)行情況；監(jiān)督派駐單位執(zhí)行國家財經(jīng)法律、法規(guī)、制度的情況和財務(wù)會計資料的真實性、合法性；監(jiān)督單位依法取得、使用、管理行政事業(yè)性收費、基金、罰沒收和國家專項資金、監(jiān)督單位國家財產(chǎn)的占用和使用，確保國家財產(chǎn)的安全和完整；監(jiān)督國有資產(chǎn)使用費的收取、繳交和管理。

[摘要]：會計委派制度是西方公司治理結(jié)構(gòu)中所有者約束和監(jiān)督經(jīng)營者行為的一種制度。這種制度能否引入到我國的金融領(lǐng)域，尤其是金融監(jiān)管工作中來，是一個應(yīng)該引起我們重視的問題。本文結(jié)合梧州轄區(qū)農(nóng)村信用社會計委派制度的實踐，對這個問題作了肯定的回答。

一、問題的提出

會計委派制度在西方國家公司的內(nèi)部管理中應(yīng)用普遍，是資本所有者保護(hù)自身利益的一種有效方式。在我國的政府機關(guān)和國有企業(yè)引入這一制度是1998年的事。它是指政府機關(guān)或企業(yè)的上級主管部門對其下屬的分支機構(gòu)或公司委派會計人員，并授權(quán)委派會計人員監(jiān)督所派單位會計行為和其它經(jīng)營活動的一種制度。

這種為了從源頭上防范和治理腐敗，由中央紀(jì)委發(fā)出通知明確要求政府部門、國有企事業(yè)單位試行的會計委派制度，自試行以來，全國31個省、自治區(qū)、直轄市，257個地(市)、1029個縣(市、區(qū))開展了試點工作；試點范圍包括黨政機關(guān)、財政撥款的事業(yè)單位、國有或國有控股的企業(yè)，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)等，直接或間接委派會計人員近11萬人，被委派單位涉及44000多個行政事業(yè)單位、79000多個企業(yè)；委派形式包括向國有企業(yè)委派會計總監(jiān)或總會計師、向行政事業(yè)單位委派會計機構(gòu)負(fù)責(zé)人以及對行政事業(yè)單位實行集中核算。從試點情況來看，實行會計委派制度，有利于發(fā)揮會計監(jiān)督作用，促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)；有利于加強國有資產(chǎn)管理，防止國有資產(chǎn)流失；有利于提高會計信息質(zhì)量，提高單位經(jīng)營管理水平；有利于加強財政資金的管理，提高財政資金的使用效益。正是由于這一制度在加強和完善政府機構(gòu)和企事業(yè)單位內(nèi)部管理及反腐倡廉中的積極作用，財政部進(jìn)一步加大了推廣試點的力度(《中國財經(jīng)報》，2002)。

這一在其它領(lǐng)域起到良好作用并得到推廣應(yīng)用的做法，能否引入金融領(lǐng)域呢?對此，中國人民銀行梧州市中心支行做了一次大膽的嘗試，在轄內(nèi)農(nóng)村信用社實行基層社會計由聯(lián)社委派，聯(lián)社會計由行業(yè)管理辦委派的會計委派制度。一年多的實踐表明，會計委派制度對提高農(nóng)村信用社的會計核算質(zhì)量，保障財務(wù)、信貸信息的真實性，控制不合理的財務(wù)開支和違規(guī)信貸，防范財務(wù)和信貸風(fēng)險起到非常好的作用。自實施以來，共堵住不合理的財務(wù)開支586筆，金額73萬元；防范不合理的貸款643筆，金額751萬元。正是由于會計委派制度所起到的獨特作用及其它改革措施的全面啟動，轄內(nèi)2001年的農(nóng)村信用社形勢發(fā)生了根本性變化。至2001年底，全轄116個法人社中，77個出現(xiàn)盈利，比上年增加22個；9個聯(lián)社中，4個出現(xiàn)盈利，比上年增加3個，其中，3個聯(lián)社實現(xiàn)社社盈利；不良貸款比上年減少9323萬元，下降10.7個百分點；財務(wù)減虧2230萬元，減幅達(dá)61％。農(nóng)村信用社的精神面貌發(fā)生了深刻的變化，領(lǐng)導(dǎo)班子和員工的思想觀念有了根本的轉(zhuǎn)變，競爭意識、創(chuàng)新意識和經(jīng)營活力明顯增強。這種狀況如能持續(xù)3—5年，梧州轄區(qū)的農(nóng)村信用社有望從困境中走出來，全面煥發(fā)出新的生機和活力。

梧州的這一做法有無理論上的依據(jù)和現(xiàn)實中的應(yīng)用性呢?會計委派制度在金融領(lǐng)域有無推廣應(yīng)用的價值呢?本文想運用現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中的委托理論和金融機構(gòu)的公共產(chǎn)品性質(zhì)，說明對包括農(nóng)村信用社在內(nèi)的所有金融機構(gòu)實施會計委派制度的必要性和可行性，進(jìn)而探討會計委派制度有效發(fā)揮作用的要素原理。