當(dāng)前。各種矛盾和問(wèn)題不斷出現(xiàn)，國(guó)正處在改革發(fā)展的關(guān)鍵階段。處理不好就會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展大局。這迫切需要各級(jí)黨委、政府下大力氣解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，確保社會(huì)平安發(fā)展。近年來(lái)，山東省市委、市政府深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，認(rèn)真總結(jié)人民群眾的實(shí)踐創(chuàng)造，探索建立了以“平安協(xié)會(huì)”為載體的社會(huì)平安發(fā)展新機(jī)制，有力地促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。做法，為在新的歷史條件下化解社會(huì)矛盾、加強(qiáng)社會(huì)治理、推動(dòng)科學(xué)發(fā)展與和諧發(fā)展提供了有益經(jīng)驗(yàn)。

以人為本的矛盾化解機(jī)制

現(xiàn)階段。直接關(guān)系社會(huì)穩(wěn)定。然而在這一問(wèn)題上，如何化解社會(huì)矛盾、應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。有的地方和有的領(lǐng)導(dǎo)干部還存在錯(cuò)誤的思想認(rèn)識(shí)，過(guò)分迷信權(quán)力的作用，習(xí)慣于以高壓手段處理社會(huì)矛盾、應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，結(jié)果不僅難以有效化解矛盾，反而有可能使矛盾激化。市委、市政府在深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的過(guò)程中深刻認(rèn)識(shí)到化解社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定，必須堅(jiān)持以人為本。只有堅(jiān)持以人為本，發(fā)動(dòng)和組織人民群眾參與矛盾化解和平安共建，才能真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展。2011年2月，汶南鎮(zhèn)建立了全市第一家“平安協(xié)會(huì)”并很快在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)平安發(fā)展方面顯示出巨大作用。深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，市委、市政府及時(shí)總結(jié)推廣了其做法和經(jīng)驗(yàn)。短短3年多時(shí)間，313個(gè)“平安協(xié)會(huì)”全市各地發(fā)展起來(lái)，成為促進(jìn)社會(huì)平安發(fā)展的重要力量。

平安協(xié)會(huì)”具有自治組織的性質(zhì)。平安協(xié)會(huì)”黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)下。法律規(guī)定范圍內(nèi)協(xié)助做好社會(huì)治安防范、矛盾糾紛化解、法制宣傳教育等工作。依法開(kāi)展活動(dòng)，由社團(tuán)登記管理部門(mén)審批、群眾自愿參與的群眾自治組織。堅(jiān)持自我管理、自我教育、自我監(jiān)督、自我發(fā)展，保持相對(duì)的獨(dú)立性；同時(shí)接受市綜治委的領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，增強(qiáng)工作的權(quán)威性。黨委、政府通過(guò)引導(dǎo)、組織和協(xié)調(diào)，保證“平安協(xié)會(huì)”正確發(fā)展方向，但絕不包辦代替。

平安協(xié)會(huì)”把人民群眾作為平安建設(shè)的主體力量。平安協(xié)會(huì)”主體成員由社會(huì)各界有較高政治覺(jué)悟和較強(qiáng)協(xié)調(diào)能力的人構(gòu)成。平安協(xié)會(huì)”化解矛盾、促進(jìn)穩(wěn)定中發(fā)揮了避免群眾與黨委、政府正面沖突的防波堤”作用，其中“三老”老干部、老黨員、老模范）人員是主力軍。由于始終致力于讓群眾直接參與矛盾化解和社會(huì)治理。防止某些突發(fā)事件蔓延和矛盾激化的減壓閥”作用，增強(qiáng)黨委、政府與人民群眾聯(lián)系的黏合劑”作用。直接參與矛盾化解和社會(huì)治理，又促進(jìn)了廣大群眾參與意識(shí)和參與能力的提升。

這啟示我人民群眾是社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的根本力量。堅(jiān)定不移地依靠人民群眾，黨執(zhí)政的基石；人民群眾中蘊(yùn)藏著維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)發(fā)展的巨大力量。只有真心實(shí)意地相信人民群眾。才能形成社會(huì)平安發(fā)展的良好局面。

【摘要】調(diào)解一直是中國(guó)十分有效的化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)和諧的基本機(jī)制，但是，我國(guó)現(xiàn)有的法律法規(guī)對(duì)調(diào)解制度的設(shè)計(jì)不夠科學(xué)、完善，采用的是“分散式立法”模式，調(diào)解員待遇等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的存在，嚴(yán)重影響了調(diào)解的實(shí)效。因此，及時(shí)制定一部統(tǒng)一的《調(diào)解法》，以充分發(fā)揮調(diào)解在多元矛盾化解機(jī)制的作用，就顯得十分必要。

【關(guān)鍵詞】制定；《調(diào)解法》；多元矛盾化解機(jī)制

中國(guó)是調(diào)解的故鄉(xiāng)，調(diào)解作為一種糾紛解決方式，在中國(guó)被實(shí)踐了數(shù)千年，外國(guó)稱(chēng)其為“東方經(jīng)驗(yàn)”，調(diào)解一直是中國(guó)十分有效的化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和諧的基本機(jī)制，調(diào)解作為糾紛發(fā)生后的最先介入的解決方式，在解決當(dāng)?shù)孛耖g糾紛中起著不可替代的作用，可以平息相當(dāng)一部分糾紛，使其不至于轉(zhuǎn)化為訴訟，它的過(guò)濾篩選作用大大緩解了審判機(jī)關(guān)的工作壓力，減輕了審判機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)，保證了司法資源的合理有效利用，過(guò)濾篩選后的糾紛進(jìn)入訴訟后通過(guò)司法調(diào)解也不至于演變成更為激烈的沖突和嚴(yán)重的社會(huì)對(duì)抗，有效防范了“民轉(zhuǎn)刑”。這套制度的有效運(yùn)作有力地促進(jìn)了國(guó)家政權(quán)穩(wěn)固、社會(huì)穩(wěn)定和人民群眾之間的和諧，其在化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)和國(guó)家治理能力現(xiàn)代化方面發(fā)揮了重大作用。但是，由于現(xiàn)有調(diào)解制度存在的問(wèn)題，也嚴(yán)重影響了調(diào)解功能的實(shí)效。及時(shí)制定一部統(tǒng)一的《調(diào)解法》，以更加充分有效發(fā)揮調(diào)解在多元矛盾化解機(jī)制中的作用，十分必要。

一、制定《調(diào)解法》的現(xiàn)實(shí)必要性

（一）黨和國(guó)家的要求。黨的報(bào)告中提出的“提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專(zhuān)業(yè)化水平。加強(qiáng)預(yù)防和化解社會(huì)矛盾機(jī)制建設(shè)，正確處理人民內(nèi)部矛盾”等精神；黨的四中全會(huì)決定中強(qiáng)調(diào)“完善正確處理新形勢(shì)下人民內(nèi)部矛盾有效機(jī)制。堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代楓橋經(jīng)驗(yàn)，暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道”、“完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作體系”、“完善社會(huì)矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制，努力將矛盾化解在基層”；鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有“治理有效”的要求；在2019年的中央政法工作會(huì)議提出，“把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面”，黨和國(guó)家的要求需要進(jìn)一步發(fā)揮調(diào)解的優(yōu)勢(shì)和功能。（二）制定《調(diào)解法》是健全有效的多元矛盾化解機(jī)制的需要。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義的不斷發(fā)展，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)活動(dòng)越來(lái)越頻繁，爭(zhēng)議也越來(lái)越多，需要有不同的爭(zhēng)議解決機(jī)制。在現(xiàn)有的和解、調(diào)解、仲裁、復(fù)議、訴訟五種爭(zhēng)議解決方式形成的多元矛盾化解機(jī)制中，調(diào)解有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)和作用。調(diào)解具有成本低，迅速和便利的特點(diǎn)；調(diào)解以其常識(shí)化的運(yùn)作程序消除了訴訟程序給當(dāng)事人帶來(lái)的理解困難；以通情達(dá)理的對(duì)話(huà)和非對(duì)抗的斡旋緩和了當(dāng)事人之間的對(duì)立；調(diào)解能彌補(bǔ)法律適用不能的不足，可以根據(jù)自主和自律原則選擇適用的規(guī)范，如地方慣例、商業(yè)習(xí)慣和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等解決糾紛，在“法律的籠罩下”進(jìn)行協(xié)商和妥協(xié)，并可能達(dá)到雙贏的結(jié)果，體現(xiàn)了自認(rèn)的效益最大化和自治的價(jià)值取向。由于沒(méi)有《調(diào)解法》，司法行政部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的法律地位不明確。在實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法員更多的是被鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府抽調(diào)參與非法律業(yè)務(wù)活動(dòng)，致使人民調(diào)解工作因缺乏司法所的有效專(zhuān)業(yè)指導(dǎo)而嚴(yán)重被弱化，導(dǎo)致大量的一般糾紛因缺乏調(diào)解這一道防線的有效“篩選”而直接進(jìn)入了法院，以陜西省為例，全省基層法院受案率僅2017年度就上升了24%以上，2018年度在2017年度基礎(chǔ)上又上升了20%，基層法院因人少案多苦不堪言。制定《調(diào)解法》，確立司法行政機(jī)關(guān)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的法律地位，建立健全多元矛盾化解機(jī)制，減輕法院的辦案壓力，使有限的司法資源用在重大、疑難案件的處理上，勢(shì)在必行。根據(jù)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案，新組建的司法部主管調(diào)解、仲裁、復(fù)議工作，其職責(zé)要求就是要在建立健全“非訴訟化”的多元矛盾化解機(jī)制發(fā)揮主導(dǎo)作用。（三）解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的需要。我國(guó)現(xiàn)有的法律、法規(guī)對(duì)調(diào)解制度的設(shè)計(jì)不夠科學(xué)，嚴(yán)重影響了調(diào)解優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮和調(diào)解實(shí)效。存在的問(wèn)題主要有：1．有關(guān)調(diào)解的規(guī)定散落在有關(guān)法律、法規(guī)之中，未形成統(tǒng)一規(guī)范。我國(guó)現(xiàn)有的調(diào)解種類(lèi)有：民間調(diào)解（包括人民調(diào)解、律師調(diào)解、商事調(diào)解、行業(yè)調(diào)解等）、訴訟調(diào)解、仲裁調(diào)解、行政調(diào)解?！吨腥A人民共和國(guó)人民調(diào)解法》、《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》對(duì)人民調(diào)解、訴訟調(diào)解、司法確認(rèn)作出了規(guī)定，《中華人民共和國(guó)律師法》對(duì)律師調(diào)解作了規(guī)定，《中華人民共和國(guó)仲裁法》和《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》、《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》、《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》對(duì)仲裁調(diào)解、勞動(dòng)爭(zhēng)議和農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛的調(diào)解作了規(guī)定，行政調(diào)解則散見(jiàn)于《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》、《中華人民共和國(guó)森林法》、《中華人民共和國(guó)婚姻法》、《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》、《醫(yī)療糾紛預(yù)防和處理?xiàng)l例》等法律法規(guī)之中，是典型的“分散式立法”。2．我國(guó)現(xiàn)有的法律規(guī)范和調(diào)解的政策性文件對(duì)調(diào)解工作的規(guī)定不夠完善。目前雖然有人民調(diào)解、訴訟調(diào)解方面的專(zhuān)門(mén)性規(guī)定，但是在律師調(diào)解、商事調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、仲裁調(diào)解、行政調(diào)解、勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解等方面，有關(guān)調(diào)解的規(guī)定和政策性文件依然過(guò)于簡(jiǎn)單、原則，操作性差，缺乏具體規(guī)范。同時(shí)，依照現(xiàn)有的法律規(guī)定和司法解釋?zhuān)戏ㄗ栽感纬傻娜嗣裾{(diào)解協(xié)議、法院調(diào)解協(xié)議有法律效力和仲裁調(diào)解協(xié)議經(jīng)仲裁調(diào)解書(shū)確認(rèn)具有法律效力外，律師調(diào)解協(xié)議、商事調(diào)解協(xié)議、行業(yè)調(diào)解協(xié)議、行政調(diào)解協(xié)議是否具有法律效力，現(xiàn)有的法律并無(wú)明確規(guī)定，導(dǎo)致了調(diào)解功能不能得到有效發(fā)揮。司法確認(rèn)僅限于人民調(diào)解協(xié)議，律師調(diào)解協(xié)議、行政調(diào)解協(xié)議等調(diào)解協(xié)議能否進(jìn)行司法確認(rèn)并無(wú)法律依據(jù)，法院也往往以無(wú)法律依據(jù)不予進(jìn)行司法確認(rèn)。3．調(diào)解隊(duì)伍素質(zhì)良莠不齊，調(diào)解組織范圍太窄，調(diào)解人員的待遇沒(méi)有規(guī)定等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，影響了調(diào)解實(shí)效。由于我國(guó)沒(méi)有統(tǒng)一的《調(diào)解法》，沒(méi)有統(tǒng)一的調(diào)解員資格準(zhǔn)入制度?，F(xiàn)階段，我國(guó)眾多的調(diào)解人員素質(zhì)參差不齊、法律水平高低不一的現(xiàn)象十分突出，調(diào)解的質(zhì)量不高。一些鄉(xiāng)村的調(diào)解人員由于法律水平低，依宗族勢(shì)力、依落后習(xí)慣和民俗進(jìn)行強(qiáng)制調(diào)解的情況還時(shí)有發(fā)生。調(diào)解組織范圍太窄，僅限于基層的人民調(diào)解組織，縣級(jí)、市級(jí)能否建立調(diào)解組織，建立起的調(diào)解組織以及商事調(diào)解組織具有何種法律地位等問(wèn)題，均不明確。調(diào)解員的待遇、政府采購(gòu)調(diào)解組織的調(diào)解服務(wù)、調(diào)解隊(duì)伍建設(shè)、調(diào)解經(jīng)費(fèi)納入政府預(yù)算等問(wèn)題均無(wú)法律制度安排，大大影響了調(diào)解人員的工作積極性。（四）符合世界法制發(fā)展的基本規(guī)律。在世界法制這個(gè)大背景下看，我國(guó)制定《調(diào)解法》，也并非獨(dú)創(chuàng)。因?yàn)槿毡驹缫延?951年就將一系列分立的單項(xiàng)調(diào)停法統(tǒng)合為一，由國(guó)會(huì)制定并通過(guò)了統(tǒng)一的《民事調(diào)停法》，該法雖后經(jīng)多次修改，但一直沿用至今。澳大利亞也于1991年出臺(tái)了《澳大利亞調(diào)解和仲裁法》，美國(guó)也已于1998年10月頒布了《ADR法》（即訴訟外糾紛解決方式法），美國(guó)的《ADR法》所規(guī)定的訴訟外糾紛解決方式有談判、調(diào)解、仲裁等方式。因此，我國(guó)制定《調(diào)解法》，也是適應(yīng)世界法制基本趨勢(shì)的必然選擇。

二、《調(diào)解法》的基本內(nèi)容

內(nèi)容提要

近年來(lái)，廣東省佛山市在實(shí)踐中不斷創(chuàng)新，積極探索化解社會(huì)矛盾的機(jī)制，為深化改革和加快發(fā)展?fàn)I造了和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。佛山市的實(shí)踐啟示我們：正確認(rèn)識(shí)和把握經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新階段出現(xiàn)的社會(huì)矛盾，是做好化解社會(huì)矛盾工作的前提；廣泛調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面力量，建立社會(huì)矛盾調(diào)處機(jī)制，是化消極因素為積極因素，防止矛盾激化、保持社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)；妥善處理各種利益關(guān)系，切實(shí)解決好群眾最現(xiàn)實(shí)、最關(guān)心、最直接的利益問(wèn)題，是化解社會(huì)矛盾、構(gòu)建和諧社會(huì)的關(guān)鍵。

化解社會(huì)矛盾，構(gòu)建和諧社會(huì)，是一項(xiàng)長(zhǎng)期的戰(zhàn)略任務(wù)，也是一個(gè)重大的現(xiàn)實(shí)課題。近年來(lái)，廣東省佛山市以鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，以建設(shè)富裕和諧佛山為目標(biāo)，把維護(hù)群眾利益貫穿于黨委和政府各項(xiàng)工作的始終，在實(shí)踐中大膽創(chuàng)新，積極探索化解社會(huì)矛盾的有效機(jī)制，為深化改革和加快發(fā)展?fàn)I造了和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。

正確認(rèn)識(shí)社會(huì)矛盾把握化解社會(huì)矛盾的主動(dòng)權(quán)

佛山市地處珠江三角洲地區(qū)，毗鄰港澳，經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型較早，各種社會(huì)矛盾也顯露得較早。在解決社會(huì)矛盾的過(guò)程中，佛山市把正確認(rèn)識(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新階段出現(xiàn)的社會(huì)矛盾作為做好化解社會(huì)矛盾工作的前提，引導(dǎo)廣大干部特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部正確分析和認(rèn)識(shí)現(xiàn)階段的社會(huì)矛盾，牢牢把握化解社會(huì)矛盾的主動(dòng)權(quán)。

思想是行動(dòng)的先導(dǎo)。佛山市委、市政府從解決思想認(rèn)識(shí)問(wèn)題入手，引導(dǎo)各級(jí)干部堅(jiān)決克服“只要經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，就可以‘一俊遮百丑’”的片面認(rèn)識(shí)，樹(shù)立積極做好社會(huì)矛盾化解工作的責(zé)任意識(shí)和使命意識(shí)；堅(jiān)決克服“解決矛盾糾紛的事情有政法部門(mén)抓，與己無(wú)關(guān)”的片面認(rèn)識(shí)，樹(shù)立積極解決社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的政治意識(shí)和大局意識(shí)。同時(shí)，就城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域組織開(kāi)展專(zhuān)題調(diào)研，全面了解和準(zhǔn)確把握實(shí)際情況，分析社會(huì)矛盾產(chǎn)生的根源和表現(xiàn)出的特點(diǎn)，為探索化解社會(huì)矛盾的有效途徑奠定基礎(chǔ)。

正確認(rèn)識(shí)和把握經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新階段出現(xiàn)的社會(huì)矛盾，是做好化解社會(huì)矛盾工作的前提；廣泛調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面力量，建立社會(huì)矛盾調(diào)處機(jī)制，是化消極因素為積極因素，防止矛盾激化、保持社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)；妥善處理各種利益關(guān)系，切實(shí)解決好群眾最現(xiàn)實(shí)、最關(guān)心、最直接的利益問(wèn)題，是化解社會(huì)矛盾、構(gòu)建和諧社會(huì)的關(guān)鍵。

化解社會(huì)矛盾，構(gòu)建和諧社會(huì)，是一項(xiàng)長(zhǎng)期的戰(zhàn)略任務(wù)，也是一個(gè)重大的現(xiàn)實(shí)課題。近年來(lái)，廣東省佛山市以鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，以建設(shè)富裕和諧佛山為目標(biāo)，把維護(hù)群眾利益貫穿于黨委和政府各項(xiàng)工作的始終，在實(shí)踐中大膽創(chuàng)新，積極探索化解社會(huì)矛盾的有效機(jī)制，為深化改革和加快發(fā)展?fàn)I造了和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。

正確認(rèn)識(shí)社會(huì)矛盾

把握化解社會(huì)矛盾的主動(dòng)權(quán)

佛山市地處珠江三角洲地區(qū)，毗鄰港澳，經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型較早，各種社會(huì)矛盾也顯露得較早。在解決社會(huì)矛盾的過(guò)程中，佛山市把正確認(rèn)識(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新階段出現(xiàn)的社會(huì)矛盾作為做好化解社會(huì)矛盾工作的前提，引導(dǎo)廣大干部特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部正確分析和認(rèn)識(shí)現(xiàn)階段的社會(huì)矛盾，牢牢把握化解社會(huì)矛盾的主動(dòng)權(quán)。

思想是行動(dòng)的先導(dǎo)。佛山市委、市政府從解決思想認(rèn)識(shí)問(wèn)題入手，引導(dǎo)各級(jí)干部堅(jiān)決克服“只要經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，就可以‘一俊遮百丑’”的片面認(rèn)識(shí)，樹(shù)立積極做好社會(huì)矛盾化解工作的責(zé)任意識(shí)和使命意識(shí)；堅(jiān)決克服“解決矛盾糾紛的事情有政法部門(mén)抓，與己無(wú)關(guān)”的片面認(rèn)識(shí)，樹(shù)立積極解決社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的政治意識(shí)和大局意識(shí)。同時(shí)，就城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域組織開(kāi)展專(zhuān)題調(diào)研，全面了解和準(zhǔn)確把握實(shí)際情況，分析社會(huì)矛盾產(chǎn)生的根源和表現(xiàn)出的特點(diǎn)，為探索化解社會(huì)矛盾的有效途徑奠定基礎(chǔ)。

社會(huì)矛盾化解，是關(guān)系到社會(huì)建設(shè)大局的宏觀工程，化解社會(huì)矛盾應(yīng)當(dāng)服務(wù)于構(gòu)建和諧社會(huì)的目標(biāo)。矛盾化解不僅僅是一種糾紛解決的善后和救濟(jì)性措施，同時(shí)也是建設(shè)社會(huì)和諧的主動(dòng)性行為。社會(huì)矛盾的化解機(jī)構(gòu)是和諧社會(huì)的保障力量，同時(shí)，也是和諧社會(huì)的建設(shè)力量。

和諧社會(huì)的建設(shè)，是一個(gè)不斷化解社會(huì)矛盾的過(guò)程，這已經(jīng)成為我們的共識(shí)?！鞍l(fā)展和穩(wěn)定”一直是評(píng)價(jià)各級(jí)政府績(jī)效的兩個(gè)重要指標(biāo)。目前，各級(jí)政府和部門(mén)一手抓穩(wěn)定，一手促發(fā)展。在維護(hù)地方穩(wěn)定工作上，各級(jí)政府分配了大量時(shí)間、精力和金錢(qián)，占用了大量的公共資源。其實(shí)，改革和完善我們化解矛盾和解決糾紛的機(jī)制和方式，更加有利于和諧社會(huì)的構(gòu)建。

當(dāng)前各類(lèi)社會(huì)矛盾和矛盾化解機(jī)制

當(dāng)前自上而下的政府績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，比較注重硬性和量化指標(biāo)。因此，面對(duì)社會(huì)糾紛和沖突，各級(jí)政府和組織的直接反應(yīng)就是解決問(wèn)題，化解糾紛。在此背景下，比較常用的手法就是動(dòng)用行政救濟(jì)手段，給予糾紛當(dāng)事人一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，以平息沖突。

就單個(gè)矛盾和糾紛而言，“花錢(qián)買(mǎi)太平”的策略可能是奏效的。但是從全局和社會(huì)糾紛演變的整個(gè)歷程的角度，“花錢(qián)買(mǎi)太平”的策略過(guò)于簡(jiǎn)單化，其消極的治理效應(yīng)不容忽視。

現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)多元的結(jié)構(gòu)，社會(huì)矛盾及其表現(xiàn)出來(lái)的糾紛和沖突，也是紛繁復(fù)雜的。成熟與完善的糾紛化解機(jī)制，應(yīng)當(dāng)厘清各種矛盾性質(zhì)和類(lèi)型，根據(jù)不同情況采取相應(yīng)的化解措施。但是，各級(jí)政府和組織忙于化解糾紛，沒(méi)有時(shí)間和精力具體分析其具體的成因和機(jī)理。

根據(jù)中央“關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期信訪工作意見(jiàn)”和“關(guān)于全面開(kāi)展矛盾糾紛排查化解工作的意見(jiàn)”，對(duì)建立健全矛盾糾紛排查調(diào)處化解機(jī)制，有效開(kāi)展矛盾糾紛排查調(diào)處化解工作，預(yù)防和減少社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，提出了明確意見(jiàn)和要求。為貫徹落實(shí)好會(huì)議精神，結(jié)合我鄉(xiāng)實(shí)際，切實(shí)做好社會(huì)矛盾糾紛排查調(diào)處化解工作，就有關(guān)問(wèn)題提出如下意見(jiàn)。

一、指導(dǎo)思想、工作原則和目標(biāo)要求

（一）指導(dǎo)思想

以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，按照構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的要求，著力構(gòu)建矛盾糾紛排查化解體系，著力排查化解關(guān)系群眾切身利益的突出問(wèn)題，著力預(yù)防和減少新的矛盾和問(wèn)題，為構(gòu)建和諧社會(huì)，建設(shè)平安黨集，創(chuàng)造和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境，更好地為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。

（二）工作原則

堅(jiān)持事要解決，注重預(yù)防。依法按政策解決問(wèn)題，積極幫助群眾克服生產(chǎn)生活困難。統(tǒng)籌艱苦各相關(guān)群眾的利益訴求，在協(xié)調(diào)利益關(guān)系中化解和預(yù)防矛盾糾紛。

一、問(wèn)題的提出

城鎮(zhèn)住房制度改革以來(lái)，我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展，商品房住宅小區(qū)已經(jīng)成為城鎮(zhèn)居民主要的居住模式。與此同時(shí)，物業(yè)管理行業(yè)也從無(wú)到有，截至2014年底，已達(dá)到服務(wù)企業(yè)10.5萬(wàn)家、管理規(guī)模164.5億平方米、從業(yè)人員711萬(wàn)、年?duì)I業(yè)收入3500億元的規(guī)模［1］。物業(yè)管理事關(guān)千家萬(wàn)戶(hù)的居住質(zhì)量和生活質(zhì)量，影響著社會(huì)的和諧穩(wěn)定。然而，近些年，城市住宅小區(qū)物業(yè)糾紛事件頻頻見(jiàn)諸報(bào)端，其中不乏暴力沖突和群體性事件。數(shù)據(jù)顯示，城市住宅小區(qū)物業(yè)糾紛數(shù)量近年來(lái)增速迅猛，據(jù)南京市司法局統(tǒng)計(jì)，2016年上半年，全市各級(jí)人民調(diào)解組織共調(diào)解物業(yè)糾紛1713件，同比增長(zhǎng)80%，增速高居各類(lèi)糾紛首位［2］。筆者及所在研究機(jī)構(gòu)近年來(lái)在全國(guó)多個(gè)大中城市調(diào)研，發(fā)現(xiàn)城市住宅小區(qū)的物業(yè)糾紛已經(jīng)進(jìn)入高發(fā)期，成為我國(guó)城市基層治理面臨的重大挑戰(zhàn)。物業(yè)糾紛研究目前存在三種不同路徑，分別是業(yè)主維權(quán)研究、法律規(guī)范研究和糾紛化解實(shí)務(wù)研究。三種研究路徑旨趣差異巨大，分別揭示了物業(yè)糾紛的不同面相。業(yè)主維權(quán)研究關(guān)注于業(yè)主與房地產(chǎn)商和物業(yè)公司的沖突以及利益博弈過(guò)程。在許多研究看來(lái)，各地的房產(chǎn)維權(quán)活動(dòng)愈演愈烈，“在諸多力量的推動(dòng)下，逐漸演變?yōu)橐粓?chǎng)席卷全國(guó)的運(yùn)動(dòng)。”［3］這類(lèi)研究盡管存在公民社會(huì)、社會(huì)運(yùn)動(dòng)和國(guó)家—社會(huì)等不同視角［4］，但總體上都預(yù)設(shè)了物業(yè)沖突雙方的二元對(duì)立，將業(yè)主的核心訴求歸結(jié)為“權(quán)利”，而將其維權(quán)行動(dòng)解讀為對(duì)資本或權(quán)力的抗?fàn)帲?］。近來(lái)，相關(guān)研究更加關(guān)注業(yè)主維權(quán)實(shí)踐過(guò)程中多元主體博弈的復(fù)雜性［6］，更多進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)深描和理論對(duì)話(huà)，而更少關(guān)心物業(yè)沖突的化解。相比之下，另兩種研究路徑問(wèn)題導(dǎo)向更為明顯，更加致力于分析物業(yè)糾紛的發(fā)生原因和化解方法。法律規(guī)范研究主要探討現(xiàn)行法律制度對(duì)物業(yè)糾紛產(chǎn)生和化解的影響，且多從《物權(quán)法》《合同法》《物業(yè)管理?xiàng)l例》等角度進(jìn)行分析。其中比較焦點(diǎn)的問(wèn)題主要有3類(lèi)，(1)物業(yè)服務(wù)合同的法律性質(zhì)和完善。多數(shù)研究者認(rèn)為物業(yè)合同屬于委托合同，也有學(xué)者認(rèn)為是混合合同，另有學(xué)者認(rèn)為其屬于無(wú)名合同，物業(yè)矛盾多發(fā)就是由于物業(yè)服務(wù)合同定位不清和缺乏相關(guān)法規(guī)指引造成的，解決辦法就是將其“有名化”［7］。(2)業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)法律地位問(wèn)題?！段飿I(yè)管理?xiàng)l例》并未明確規(guī)定業(yè)主委員會(huì)是否為法人機(jī)構(gòu)以及是否具有民事訴訟主體資格，被認(rèn)為是不能正常發(fā)揮作用維護(hù)業(yè)主合法權(quán)益的重要原因［8］。但該問(wèn)題目前爭(zhēng)議較大，在司法實(shí)踐中也沒(méi)有完全統(tǒng)一［9］。(3)物業(yè)所有權(quán)和收益分配問(wèn)題。在一些學(xué)者看來(lái)，現(xiàn)行法律法規(guī)為開(kāi)發(fā)商和物業(yè)公司侵犯業(yè)主權(quán)益留下了空間，主要原因是列舉式規(guī)定滯后于實(shí)踐存在遺漏事項(xiàng)，且有的表述比較靈活和模糊，不利于業(yè)主權(quán)利維護(hù)［10］。為此，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將“建筑物區(qū)分所有權(quán)”拓展為“以居住區(qū)區(qū)分所有權(quán)”，構(gòu)建居住區(qū)各種場(chǎng)地和設(shè)施的權(quán)利束，明確權(quán)責(zé)利關(guān)系［11］。還有學(xué)者從市場(chǎng)規(guī)制法或競(jìng)爭(zhēng)法角度指出物業(yè)服務(wù)經(jīng)營(yíng)者濫用其自然壟斷地位是物業(yè)糾紛的重要原因，提出要從收費(fèi)行為和市場(chǎng)準(zhǔn)入等方面進(jìn)行規(guī)制。糾紛實(shí)務(wù)研究往往比上述兩類(lèi)研究更注重對(duì)糾紛問(wèn)題進(jìn)行全面分析和解決，具有明顯的指導(dǎo)實(shí)踐的研究訴求。張農(nóng)科系統(tǒng)地反思了我國(guó)物業(yè)管理實(shí)踐，對(duì)現(xiàn)有物業(yè)管理模式存在的“一體化”模式、物業(yè)服務(wù)市場(chǎng)不健全等十二大問(wèn)題進(jìn)行了深刻剖析，并提出實(shí)行業(yè)主大會(huì)登記制度等有針對(duì)性的建議［12］。辛章平則從正確確定物業(yè)管理定位、加強(qiáng)政府介入力度等方面，探討了解決物業(yè)糾紛問(wèn)題的辦法，頗具啟發(fā)性地提出物業(yè)管理要定位于微利甚至零利潤(rùn)行業(yè)和解決低端勞動(dòng)力就業(yè)的觀點(diǎn)，并指出物業(yè)管理失序的根本原因在于政府執(zhí)行力不夠［13］。但是，既有研究也存在明顯不足。業(yè)主維權(quán)研究過(guò)度注重理論對(duì)話(huà)，他們并不關(guān)心物業(yè)糾紛的發(fā)生、化解及其對(duì)于基層治理的挑戰(zhàn)意義，只是以物業(yè)糾紛作為經(jīng)驗(yàn)對(duì)象與既有理論進(jìn)行對(duì)照，往往陷入對(duì)業(yè)主維權(quán)是否具有公民社會(huì)屬性、國(guó)家與社會(huì)孰強(qiáng)孰弱、抗?fàn)幮袨榈膹?fù)雜性等理論問(wèn)題的爭(zhēng)論，而且預(yù)設(shè)太強(qiáng)，物業(yè)沖突雙方被簡(jiǎn)化為“侵權(quán)—抗?fàn)帯钡膶?duì)立關(guān)系，忽視了沖突發(fā)生的復(fù)雜性，尤其缺乏對(duì)沖突發(fā)生機(jī)制的剖析。實(shí)際上，我們的調(diào)查和一些研究均顯示，“侵權(quán)”只是物業(yè)糾紛發(fā)生的原因之一，卻遠(yuǎn)非全部。法律規(guī)范研究揭示了法律制度對(duì)物業(yè)管理的重要影響，但較缺乏對(duì)制度實(shí)踐和制度環(huán)境本身的考察，導(dǎo)致對(duì)法律寄予過(guò)高期待。許多糾紛的發(fā)生與法律無(wú)關(guān)，而糾紛的化解實(shí)踐也更依賴(lài)法律救濟(jì)之外的途徑，相當(dāng)多的司法機(jī)關(guān)都認(rèn)為物業(yè)糾紛的特點(diǎn)導(dǎo)致走司法救濟(jì)途徑并非良策［14］。糾紛實(shí)務(wù)研究較好地彌補(bǔ)了上述研究存在的不足，問(wèn)題是存在技術(shù)化、碎片化傾向，缺乏對(duì)糾紛發(fā)生機(jī)制的中觀層面的提煉。本文將結(jié)合筆者及研究團(tuán)隊(duì)近年來(lái)在滬寧杭、佛山、黃岡等大中城市的調(diào)研經(jīng)驗(yàn)，對(duì)當(dāng)前城市住宅小區(qū)物業(yè)糾紛進(jìn)行剖析，試圖從中觀層面給出一個(gè)解釋糾紛發(fā)生的框架，進(jìn)而探討其化解機(jī)制。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，物業(yè)糾紛已經(jīng)呈現(xiàn)出明顯的剛性化趨勢(shì)，剛性化意味著糾紛很容易演化為群體性事件和暴力沖突，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和居民生活產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面影響。以往的研究揭示了物業(yè)糾紛發(fā)生的復(fù)雜原因，但無(wú)法回答物業(yè)糾紛為什么容易剛性化。在此基礎(chǔ)上，我們將其置于城市基層治理視域中，從基層治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的角度討論化解物業(yè)糾紛的機(jī)制。

二、物業(yè)糾紛類(lèi)型與發(fā)生規(guī)律

(一)物業(yè)糾紛類(lèi)型。具體的物業(yè)糾紛有很多種，歸納起來(lái)大致可以分為3種主要類(lèi)型，類(lèi)型劃分主要依據(jù)的是糾紛的核心內(nèi)容，即業(yè)主與物業(yè)公司的矛盾焦點(diǎn)。1.利益分配糾紛所謂利益分配就是基于業(yè)主的建筑物區(qū)分所有權(quán)所產(chǎn)生的對(duì)于物業(yè)產(chǎn)權(quán)及其收益的分配?！段餀?quán)法》第七十條規(guī)定:“業(yè)主對(duì)建筑物內(nèi)的住宅、經(jīng)營(yíng)性用房等專(zhuān)有部分享有所有權(quán)，對(duì)專(zhuān)有部分意外的共有部分享有共有和共同管理的權(quán)利。”第七十三條規(guī)定:“建筑區(qū)劃內(nèi)的道路，屬于業(yè)主共有，但屬于城鎮(zhèn)公共道路的除外。建筑區(qū)劃內(nèi)的綠地，屬于業(yè)主共有，但屬于城鎮(zhèn)公共綠地或者明示屬于個(gè)人的除外。建筑區(qū)劃內(nèi)的其他公共場(chǎng)所、公用設(shè)施和物業(yè)服務(wù)用房，屬于業(yè)主共有。”專(zhuān)有部分不存在產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)議和收益分配問(wèn)題，但共有部分卻很容易發(fā)生糾紛。實(shí)踐中最常見(jiàn)的是物業(yè)公司經(jīng)營(yíng)共用部分獲得并多占甚至獨(dú)占經(jīng)濟(jì)收益，如地上車(chē)位出租、廣告位出租、公共用房出租等，另外就是物業(yè)公司侵占公共維修資金。利益分配糾紛是業(yè)主維權(quán)行動(dòng)的主要?jiǎng)右?。侵犯業(yè)主利益的除了物業(yè)公司外，還有可能是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商等。利益分配糾紛的發(fā)生主要是因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)主體缺位，開(kāi)發(fā)商或物業(yè)公司利用業(yè)主未入住或尚未聲索產(chǎn)權(quán)或維權(quán)行動(dòng)能力弱的空檔，侵占本屬業(yè)主共有的利益。這是實(shí)踐中最常見(jiàn)的原因，特別是現(xiàn)行前期物業(yè)管理制度的缺陷以及業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)成立困難，加劇和放大了產(chǎn)權(quán)主體缺位留下的侵權(quán)空間。由于共用部位收益的穩(wěn)定性和可控性相對(duì)較高，利益空間也很大，因此，物業(yè)公司具有充分的侵占動(dòng)機(jī)。2.服務(wù)管理糾紛服務(wù)管理糾紛是在小區(qū)常規(guī)管理階段產(chǎn)生的，業(yè)主與物業(yè)公司圍繞后者提供的物業(yè)服務(wù)以及因物業(yè)管理產(chǎn)生問(wèn)題的糾紛。這類(lèi)糾紛又可細(xì)分為兩大類(lèi)，一類(lèi)是個(gè)體服務(wù)類(lèi)糾紛，即業(yè)主住宅維修、車(chē)輛管理(特別是停車(chē)與車(chē)輛安全)、人身安全等個(gè)體服22務(wù)方面的糾紛，糾紛雙方為單個(gè)業(yè)主與物業(yè)公司。另一類(lèi)是公共服務(wù)類(lèi)糾紛。物業(yè)管理具有較強(qiáng)的公共屬性，小區(qū)公共區(qū)域的保潔、保綠、保序、保安、保修等事關(guān)小區(qū)整體居住環(huán)境質(zhì)量。與個(gè)體服務(wù)糾紛相比，公共服務(wù)糾紛常常引發(fā)業(yè)主的群體性不滿(mǎn)，造成糾紛擴(kuò)大化。服務(wù)管理糾紛主要表現(xiàn)為糾紛雙方圍繞服務(wù)質(zhì)量以及權(quán)利義務(wù)分配產(chǎn)生的矛盾，比如維修不及時(shí)、財(cái)物失竊、停車(chē)糾紛、綠化養(yǎng)護(hù)不到位，以及公共部位維修費(fèi)用分擔(dān)等。服務(wù)管理糾紛具有瑣碎性、重復(fù)性、溫和性和模糊性等特點(diǎn)，伴隨著物業(yè)管理全過(guò)程和業(yè)主的日常生活。服務(wù)管理糾紛數(shù)量多但事件本身大多比較小，很容易產(chǎn)生累積和放大效應(yīng)，逐步發(fā)展為不可調(diào)和的矛盾，其中最典型的表現(xiàn)就是業(yè)主拒繳物業(yè)費(fèi)。現(xiàn)實(shí)中，運(yùn)行規(guī)范的物業(yè)公司或許可以杜絕利益分配糾紛的發(fā)生，卻不可能避免產(chǎn)生服務(wù)管理糾紛。3.物業(yè)更替糾紛顧名思義，這類(lèi)糾紛是圍繞更換物業(yè)公司產(chǎn)生的，主要表現(xiàn)就是原物業(yè)不配合甚至抵制新物業(yè)公司入駐，在相關(guān)材料移交、人員離場(chǎng)等方面設(shè)置障礙，致使物業(yè)更替不能順利進(jìn)行。物業(yè)更替糾紛是最容易發(fā)生群體性事件和暴力沖突的糾紛，也是對(duì)社會(huì)穩(wěn)定影響最嚴(yán)重的物業(yè)糾紛。物業(yè)更替糾紛往往是前兩類(lèi)糾紛沒(méi)有化解而惡性發(fā)展的結(jié)果，此時(shí)業(yè)主對(duì)物業(yè)公司的不滿(mǎn)已達(dá)到頂點(diǎn)，并且對(duì)新物業(yè)可能帶來(lái)的小區(qū)環(huán)境改善抱有樂(lè)觀預(yù)期，物業(yè)公司則往往因?yàn)樵诮?jīng)營(yíng)過(guò)程中與小區(qū)尚有一定利益糾葛沒(méi)有結(jié)清，很少主動(dòng)配合交接，造成雙方對(duì)立嚴(yán)重。除了業(yè)主主動(dòng)更換物業(yè)外，還有物業(yè)主動(dòng)撤出引發(fā)的問(wèn)題，如果物業(yè)棄管之前未能與小區(qū)業(yè)主做好銜接，往往使小區(qū)陷入無(wú)人管理局面，業(yè)主很容易對(duì)業(yè)委會(huì)、居委會(huì)甚至相關(guān)政府部門(mén)產(chǎn)生不滿(mǎn)，衍生出其他治理難題。(二)小區(qū)生命周期與糾紛發(fā)生規(guī)律。建筑物和小區(qū)硬件設(shè)施既是物業(yè)管理的對(duì)象，也是物業(yè)管理的物質(zhì)基礎(chǔ)。相關(guān)研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)均表明，住宅小區(qū)具有生命周期，其生命周期隨著小區(qū)物質(zhì)基礎(chǔ)的老化、磨損、折舊展開(kāi)，同時(shí)，小區(qū)居住人群也會(huì)隨之發(fā)生改變。一般來(lái)說(shuō)，小區(qū)生命周期大致包括建設(shè)期、發(fā)展期、成熟期、衰退期和更新期［15］，物業(yè)管理也具有相應(yīng)的周期性，從而使得物業(yè)糾紛的發(fā)生具備了一定的規(guī)律性。以一個(gè)新建商品房小區(qū)為例，從交房起，陸續(xù)有業(yè)主開(kāi)始入住，直到業(yè)主委員會(huì)成立之前的時(shí)期，可以稱(chēng)為“單方管理期”。單方管理期包含但不限于前期物業(yè)管理階段，時(shí)間可長(zhǎng)可短，理想狀況是小區(qū)入住率達(dá)到法定標(biāo)準(zhǔn)①后，開(kāi)發(fā)商或前期物業(yè)公司應(yīng)向政府主管部門(mén)和街道辦事處送交書(shū)面報(bào)告，或者由業(yè)主提出書(shū)面申請(qǐng)，在基層政府指導(dǎo)下召開(kāi)首次業(yè)主大會(huì)，選舉業(yè)委會(huì)。單方管理期由于缺乏業(yè)委會(huì)參與，小區(qū)處于物業(yè)公司單方管理之下。單方管理期也是最容易發(fā)生業(yè)主利益被侵占的時(shí)期，由于產(chǎn)權(quán)主體缺位，開(kāi)發(fā)商或物業(yè)公司很容易侵占部分共有產(chǎn)權(quán)并獲取經(jīng)營(yíng)收益。這時(shí)期房屋剛交付，小區(qū)硬件設(shè)施剛投入使用，物業(yè)管理的維修養(yǎng)護(hù)成本最低，經(jīng)營(yíng)效益最高。但是，由于缺少業(yè)委會(huì)，即使有極少數(shù)業(yè)主產(chǎn)生維權(quán)意識(shí)，也很難付諸行動(dòng)，所以利益分配糾紛很難發(fā)生。服務(wù)管理糾紛開(kāi)始陸續(xù)出現(xiàn)，大多由裝修擾民和小區(qū)安保問(wèn)題引發(fā)，也可能發(fā)生違建拆除糾紛。但總體上，糾紛較少，物業(yè)管理較平穩(wěn)。業(yè)委會(huì)成立后，小區(qū)開(kāi)始進(jìn)入“協(xié)同管理期”，即物業(yè)公司在業(yè)委會(huì)監(jiān)督和協(xié)助下開(kāi)展物業(yè)管理。協(xié)同管理期又可區(qū)分為兩個(gè)階段，第一階段往往是利益分割期或者維權(quán)期，即業(yè)委會(huì)代表業(yè)主向開(kāi)發(fā)商和物業(yè)公司聲索產(chǎn)權(quán)收益，要求后者移交公共用房以及共用部位經(jīng)營(yíng)收益。利益分割期是利益分配糾紛第一次集中爆發(fā)期，其時(shí)間長(zhǎng)短、糾紛化解狀況不但取決于雙方利益博弈能力，也離不開(kāi)基層組織和政府相關(guān)部門(mén)的介入。如果利益分割能夠平穩(wěn)順利完成，前期物業(yè)通?？梢岳^續(xù)經(jīng)營(yíng)下去，若雙方糾紛嚴(yán)重惡化，就會(huì)發(fā)展到更換物業(yè)，引發(fā)物業(yè)更替糾紛。利益分割清晰后，協(xié)同管理期將進(jìn)入第二階段，即常規(guī)管理階段。此時(shí)利益分配糾紛將很少出現(xiàn)，如果出現(xiàn)也主要發(fā)生在業(yè)主同業(yè)委會(huì)之間，服務(wù)管理糾紛則繼續(xù)成為主要糾紛類(lèi)型。隨著小區(qū)硬件設(shè)施老化折舊以及業(yè)主群體隨著房屋交易復(fù)雜化，物業(yè)公司管理成本開(kāi)始上升，服務(wù)質(zhì)量開(kāi)始有所下降。這期間，個(gè)體服務(wù)糾紛開(kāi)始累積，公共服務(wù)糾紛則放大個(gè)體糾紛的負(fù)面影響，陸續(xù)出現(xiàn)拒繳物業(yè)費(fèi)情況，物業(yè)公司為控制成本會(huì)進(jìn)一步降低服務(wù)質(zhì)量，而糾紛則更多出現(xiàn)，物業(yè)管理開(kāi)始陷入惡性循環(huán)。最終惡化到業(yè)主要求更換物業(yè)，引發(fā)物業(yè)更替糾紛出現(xiàn)。協(xié)同管理期覆蓋業(yè)委會(huì)成立后小區(qū)生命周期“成熟期”“衰退期”的漫長(zhǎng)過(guò)程，在此過(guò)程中，很可能發(fā)生多次物業(yè)更替。直到小區(qū)老化到管理成本超過(guò)經(jīng)營(yíng)收益，沒(méi)有物業(yè)公司愿意接手。這樣，小區(qū)將進(jìn)入第三個(gè)時(shí)期，這時(shí)期也就是現(xiàn)在城市老舊小區(qū)常見(jiàn)的“無(wú)物業(yè)管理”或“業(yè)主自管”時(shí)期，比較普遍的是政府兜底，物業(yè)管理由市場(chǎng)行為變?yōu)檎裆こ獭Ｉ鲜鰟澐质且粋€(gè)相對(duì)理想的狀態(tài)，目的是揭示物業(yè)糾紛發(fā)生的周期性規(guī)律與小區(qū)生命周期之間的關(guān)聯(lián)。現(xiàn)實(shí)中二者并不一定呈現(xiàn)線性相關(guān)，但其關(guān)聯(lián)性確實(shí)是存在的。目前的研究，特別是業(yè)主維權(quán)研究太過(guò)關(guān)注利益分配糾紛，實(shí)際上，利益分配糾紛的化解雖然比較復(fù)雜，卻相對(duì)容易一些，化解完成基本意味著小區(qū)利益分割清晰，很難再?gòu)?fù)發(fā)。但服務(wù)管理糾紛和物業(yè)更替糾紛卻非常容易復(fù)發(fā)，伴隨小區(qū)生命周期的全過(guò)程?，F(xiàn)實(shí)中三類(lèi)糾紛常常同時(shí)發(fā)生，糾纏在一起，導(dǎo)致糾紛生成和化解更加復(fù)雜。

三、物業(yè)糾紛剛性化及其形成機(jī)制

(一)糾紛剛性化。物業(yè)管理是要與具體個(gè)人打交道的工作，在某種意義上，糾紛矛盾是在所難免的。糾紛發(fā)生后如果能夠得到妥善化解，就不會(huì)影響小區(qū)物業(yè)管理秩序的穩(wěn)定。一個(gè)可協(xié)調(diào)可修復(fù)可預(yù)期的穩(wěn)定關(guān)系無(wú)論是對(duì)業(yè)主還是對(duì)物業(yè)公司來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是理想的。所謂可協(xié)調(diào)可修復(fù)是指當(dāng)事方能夠通過(guò)協(xié)商博弈取得共識(shí)，糾紛被控制在相對(duì)溫和理性的范圍內(nèi)，糾紛化解后，當(dāng)事方關(guān)系能夠恢復(fù)原狀，至少不會(huì)使關(guān)系造成不可逆損傷以至破裂。然而，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)實(shí)中的物業(yè)糾紛卻存在日益明顯的“剛性化”趨勢(shì)。所謂糾紛剛性化，就是糾紛烈度可控性弱，容易激化甚至暴力化;物業(yè)關(guān)系可協(xié)調(diào)性和可修復(fù)性差，容易受到不可逆損傷。具體的，物業(yè)糾紛的剛性化主要表現(xiàn)為以下方面。1.物業(yè)管理惡性循環(huán)困境服務(wù)管理糾紛很容易從細(xì)小瑣碎的個(gè)體糾紛逐步累積擴(kuò)大化為業(yè)主對(duì)物業(yè)公司的群體性不滿(mǎn)，即使個(gè)體服務(wù)訴求能夠基本得到物業(yè)公司的回應(yīng)，但仍然會(huì)成為潛在的業(yè)主拒交物業(yè)費(fèi)的抗辯理由。物業(yè)管理實(shí)踐中最常見(jiàn)的“收費(fèi)難—降服務(wù)”的惡性循環(huán)就是糾紛累積化擴(kuò)大化的典型表現(xiàn)。每個(gè)小區(qū)都會(huì)存在少數(shù)拒繳物業(yè)費(fèi)的業(yè)主，其抗辯理由不一定完全正當(dāng)，有的確實(shí)因?yàn)槲飿I(yè)服務(wù)不到位使業(yè)主利益受損，有的則可能純粹是一種搭便車(chē)行為。少數(shù)搭便車(chē)行為往往產(chǎn)生消極示范效應(yīng)，引發(fā)搭便車(chē)行為的擴(kuò)大化。經(jīng)營(yíng)收益下降會(huì)迫使物業(yè)公司壓縮成本應(yīng)對(duì)，壓縮成本必然帶來(lái)物業(yè)服務(wù)質(zhì)量的下降，導(dǎo)致更多業(yè)主加入拒繳物業(yè)費(fèi)行列。從極少數(shù)個(gè)體糾紛逐步蔓延擴(kuò)大化為具有一定規(guī)模性和群體性的糾紛，整個(gè)小區(qū)物業(yè)管理秩序不斷惡化。理想的狀況應(yīng)該是，個(gè)體糾紛和搭便車(chē)行為等及時(shí)得到有效化解，或者物業(yè)公司通過(guò)完善經(jīng)營(yíng)策略、保持服務(wù)質(zhì)量，抵消消極示范效應(yīng)的影響，避免惡性循環(huán)的出現(xiàn)。但是，經(jīng)驗(yàn)表明，大多數(shù)小區(qū)物業(yè)管理都會(huì)陷入惡性循環(huán)，且這種循環(huán)非常剛性不可逆，極少出現(xiàn)同一家物業(yè)徹底扭轉(zhuǎn)局面、打破或跳出循環(huán)的現(xiàn)象，除非更換物業(yè)，但這又可能引發(fā)物業(yè)更替糾紛。2.信任關(guān)系脆弱，可修復(fù)性差從調(diào)研來(lái)看，居民對(duì)物業(yè)公司的信任度普遍比較低，許多人認(rèn)為物業(yè)公司存在侵占業(yè)主利益、玩忽職守甚至謀取灰色利益的問(wèn)題，最典型表現(xiàn)就是極少有居民相信物業(yè)公司會(huì)虧損，因此，絕大多數(shù)物業(yè)公司上調(diào)物業(yè)費(fèi)的計(jì)劃都很難實(shí)現(xiàn)。這種低度信任關(guān)系也使得物業(yè)公司在平衡收支問(wèn)題上彈性空間較小，最現(xiàn)實(shí)的辦法就是降低服務(wù)質(zhì)量。脆弱的信任關(guān)系很容易因?yàn)榧m紛事件破裂，且難以修復(fù)。這種情況集中發(fā)生在物業(yè)費(fèi)收繳問(wèn)題上。正如前文所述，拒交物業(yè)費(fèi)行為很容易蔓延，物業(yè)公司可采用的追繳手段比較有限，而且其手段只對(duì)遵守物業(yè)契約的業(yè)主有效，對(duì)搭便車(chē)業(yè)主、曾經(jīng)發(fā)生糾紛的業(yè)主以及數(shù)量較多的欠費(fèi)業(yè)主很難奏效。這時(shí)唯一途徑就是司法解決。司法實(shí)踐表明，進(jìn)入司法程序的物業(yè)費(fèi)糾紛幾乎都以物業(yè)公司勝訴告終，其中有相當(dāng)部分會(huì)通過(guò)人民調(diào)解成功后物業(yè)公司撤訴解決［16］。現(xiàn)實(shí)中物業(yè)公司輕易不肯走司法途徑的考慮除了成本高昂外，主要還是因?yàn)?，一旦?jīng)過(guò)司法解決幾乎就意味著雙方關(guān)系徹底破裂，即使能夠成功追繳欠費(fèi)，卻很可能引發(fā)未來(lái)的收費(fèi)困境。這充分證明物業(yè)關(guān)系的剛性特點(diǎn)，自然也是物業(yè)實(shí)踐中，物業(yè)公司更愿意采取人情化、非正式方式處理與業(yè)主關(guān)系、解決欠費(fèi)問(wèn)題的重要原因。除非物業(yè)公司準(zhǔn)備撤出。3.物業(yè)沖突群體化暴力化這主要發(fā)生在物業(yè)更替糾紛中，利益分配糾紛和服務(wù)管理糾紛若雙方把控不當(dāng)，也有可能出現(xiàn)群體化和暴力化。當(dāng)然，由于現(xiàn)實(shí)中三類(lèi)糾紛可能混合在一起爆發(fā)，這時(shí)糾紛的暴力升級(jí)就更容易出現(xiàn)。日常服務(wù)管理糾紛中常見(jiàn)的暴力化現(xiàn)象有:物業(yè)公司采取非正當(dāng)手段損壞業(yè)主車(chē)輛、停水停電等以恐嚇、威逼業(yè)主繳納物業(yè)費(fèi)和車(chē)位費(fèi)，業(yè)主因?qū)唧w物業(yè)管理行為不滿(mǎn)采取暴力對(duì)抗行為等，這種現(xiàn)象主要發(fā)生在部分管理不規(guī)范的物業(yè)公司和極少數(shù)業(yè)主之間。最常見(jiàn)的還是物業(yè)更替糾紛，無(wú)論是由利益糾紛引起，還是服務(wù)管理惡化引起，一旦發(fā)展到更換物業(yè)的地步，也就意味著物業(yè)關(guān)系的徹底破裂。這時(shí)很少發(fā)生經(jīng)過(guò)談判協(xié)商，雙方關(guān)系得到修補(bǔ)的現(xiàn)象。也因此，發(fā)展到物業(yè)更替時(shí)，雙方基本不再對(duì)合約關(guān)系抱有期待，行為就更容易短期化和激烈化，都為爭(zhēng)取各自利益最大化。物業(yè)沖突的群體化和暴力化是物業(yè)糾紛剛性化最極端也是最終的表現(xiàn)，從調(diào)研和媒體報(bào)道來(lái)看，物業(yè)更替過(guò)程正在越來(lái)越多地呈現(xiàn)出群體化和暴力化的趨勢(shì)。(二)雙向弱約束與糾紛剛性化。1.雙向弱約束理想的途徑為:物業(yè)管理是一種典型的市場(chǎng)交易行為，業(yè)主與物業(yè)公司通過(guò)雙向選擇簽訂契約，前者付費(fèi)，后者提供產(chǎn)品，任何一方違約，另一方都有權(quán)獲得賠償直至終止合約。不過(guò)，物業(yè)合約并非存在于理想的市場(chǎng)真空中，而是深嵌在復(fù)雜的政治社會(huì)關(guān)系場(chǎng)域中，這就使得物業(yè)合約表現(xiàn)出與一般市場(chǎng)交易合約的巨大差異。根據(jù)“不完全合約”理論［17］，由于人們的有限理性、信息不完全和交易事項(xiàng)不確定性等因素影響，現(xiàn)實(shí)中“不完全合約”是必然和經(jīng)常的。不過(guò)，物業(yè)合約與一般不完全契約的關(guān)鍵差異在于，二者契約締結(jié)關(guān)系不同:前者并非“一對(duì)一”的市場(chǎng)交易，而是“一對(duì)多”。從表面上看，物業(yè)合約是業(yè)委會(huì)這個(gè)單一主體與物業(yè)公司締結(jié)的，但在現(xiàn)有法律約束下，業(yè)委會(huì)并不具有民事主體資格，業(yè)委會(huì)是受業(yè)主大會(huì)委托行使權(quán)力，而業(yè)主大會(huì)實(shí)際上就是全體業(yè)主。這里發(fā)生了從“雙邊”向“多邊”的合約治理結(jié)構(gòu)的變形［18］，在物業(yè)管理實(shí)踐中，單一的物業(yè)公司不得不面對(duì)成百上千的業(yè)主，這就放大了合約的不完全性，使得雙方履約行為的不確定性更加嚴(yán)重，這中間的作用機(jī)制可以稱(chēng)之為“雙向弱約束”。雙向弱約束不但使得物業(yè)糾紛的發(fā)生具有一定的必然性，而且加劇了糾紛剛性化。雙向弱約束是指業(yè)主與物業(yè)公司之間彼此約束力都有限。一方面，由于信息不對(duì)稱(chēng)和前期物業(yè)管理制度等因素的存在，物業(yè)公司享有“自然壟斷”地位［19］。在單方管理期，物業(yè)公司完全可以利用這種優(yōu)勢(shì)侵占業(yè)主權(quán)益，由于其壟斷小區(qū)入住率等信息資源，物業(yè)公司甚至可以決定業(yè)委會(huì)何時(shí)成立。這期間，分散的業(yè)主由于缺乏組織，一致行動(dòng)能力幾乎為零，物業(yè)合約對(duì)物業(yè)公司的約束力實(shí)際上是非常弱的。這是單方管理期埋下諸多利益分配糾紛隱患的基本原因。進(jìn)入?yún)f(xié)同管理期后，業(yè)主與物業(yè)公司的關(guān)系變成業(yè)主—業(yè)委會(huì)—物業(yè)公司的結(jié)構(gòu)，但業(yè)主對(duì)物業(yè)公司的約束能力卻并不一定提高，因?yàn)樵谖飿I(yè)合約中又增加了一個(gè)業(yè)主與業(yè)委會(huì)這對(duì)“委托—”關(guān)系，人風(fēng)險(xiǎn)始終是存在的。在實(shí)踐中，人的監(jiān)督不足和激勵(lì)不足幾乎同時(shí)存在，業(yè)委會(huì)既有可能被物業(yè)公司收買(mǎi)，也有可能純粹因?yàn)椴糠謽I(yè)主不信任等原因消極工作?？傊?，業(yè)主對(duì)物業(yè)公司的正常約束能力實(shí)際上是不足的。由于缺乏正常約束方式，一些業(yè)主就會(huì)采取拒交物業(yè)費(fèi)這種經(jīng)常不合法的方式表達(dá)權(quán)力，造成糾紛一旦發(fā)生就容易剛性化。另一方面，物業(yè)公司對(duì)業(yè)主的約束力也是有限的:首先，面對(duì)個(gè)別業(yè)主拒交物業(yè)費(fèi)的不履約行為，物業(yè)公司能采取的正當(dāng)有效手段非常有限，嚴(yán)格按照程序和法律辦事，在實(shí)踐中效果很差，物業(yè)公司能采取的辦法主要有3種:(1)通過(guò)反復(fù)上門(mén)勸說(shuō)，或者采取其他情感化措施，情理并用;(2)采取隱秘的恐嚇、警告等手段或者直接采取暴力手段，比如找保安或小混混騷擾、打擊業(yè)主;(3)走司法途徑。這3種方法之間缺乏足夠彈性，人情化手段無(wú)效就會(huì)立即剛性化，表面上的剛?cè)岵?jì)實(shí)際上終究會(huì)因剛性化手段導(dǎo)致糾紛不可逆。其次，面對(duì)破壞小區(qū)公共秩序的業(yè)主同樣約束手段有限，勸說(shuō)阻止等柔性手段不能解決所有問(wèn)題，而未解的殘余問(wèn)題逐步積累就會(huì)造成業(yè)主對(duì)物業(yè)公司管理能力不足的判斷。現(xiàn)實(shí)中服務(wù)管理類(lèi)糾紛幾乎都是因?yàn)槲飿I(yè)公司無(wú)法有效約束少數(shù)業(yè)主而積累升級(jí)的。雙向弱約束造成物業(yè)公司與業(yè)主之間難以通過(guò)正常有效的方式及時(shí)化解糾紛，反而會(huì)制造糾紛，并迫使雙方不得不采取非正常方式表達(dá)各自權(quán)利。物業(yè)合約在實(shí)踐中就演變成依靠大量非正式手段支撐的不確定性極高的利益博弈，而非正常理性的市場(chǎng)交易過(guò)程。2.雙向弱約束的影響因素“一對(duì)多”的合約關(guān)系結(jié)構(gòu)奠定了物業(yè)合約雙向弱約束的基礎(chǔ)，我們需要進(jìn)一步追問(wèn)的是，究竟是哪些因素造成雙方約束力弱化，理清這些因素，有助于人們?cè)谔接懳飿I(yè)糾紛化解時(shí)更有針對(duì)性。首先，是業(yè)主剛性服務(wù)預(yù)期與小區(qū)自然老化之間的錯(cuò)位。前文已述，小區(qū)隨著生命周期會(huì)自然老化，物業(yè)管理成本和難度上升是也是自然的。相比之下，業(yè)主對(duì)小區(qū)居住體驗(yàn)的預(yù)期卻往往是剛性的，同一物業(yè)公司管理周期內(nèi)這種預(yù)期的剛性化程度更高。由于同期物業(yè)費(fèi)調(diào)整缺乏彈性，這就使得物業(yè)管理水平下降成為大概率事件。在剛性服務(wù)預(yù)期下，這種下降缺乏容忍空間。二者之間的錯(cuò)位使得物業(yè)公司對(duì)業(yè)主的約束能力逐漸喪失正當(dāng)性而日益弱化，服務(wù)管理糾紛會(huì)日益增多。其次，是業(yè)主群體的分散性和不穩(wěn)定性使得常規(guī)合作成本高昂。在常規(guī)物業(yè)管理過(guò)程中，成百上千分散的業(yè)主由于訴求難以統(tǒng)一，集體行動(dòng)起來(lái)監(jiān)督業(yè)委會(huì)與物業(yè)公司的可能性都比較弱。隨著小區(qū)老化和業(yè)主群體“過(guò)濾”［20］，小區(qū)內(nèi)房屋交易造成業(yè)主不穩(wěn)定性越來(lái)越高，物業(yè)服務(wù)對(duì)象復(fù)雜化，業(yè)主合作難度也會(huì)進(jìn)一步提高。這就造成業(yè)主常規(guī)合作難，而不得不依靠業(yè)委會(huì)換屆和物業(yè)更替等非常規(guī)事件的短期合作。非常規(guī)事件合作必然造成物業(yè)糾紛容易脫離控制而群體化和暴力化。最后，是物業(yè)管理的公共效應(yīng)造成力量對(duì)比失衡。無(wú)論怎么說(shuō)，物業(yè)管理都具有明顯的民生意義，而非純粹的市場(chǎng)交易和業(yè)主自治事務(wù)。物業(yè)糾紛就會(huì)溢出市場(chǎng)范圍而產(chǎn)生公共影響，尤其是成為城市基層治理的重要對(duì)象。因此，業(yè)主可以輕易將政府、媒體等合約外要素引入進(jìn)來(lái)，改變合約雙方的力量均衡。綜上所述，“一對(duì)多”的合約結(jié)構(gòu)奠定了物業(yè)合約雙向弱約束的基礎(chǔ)，在諸多因素影響下，雙向弱約束使得物業(yè)合約難以嚴(yán)格按照合約規(guī)定，在正?？煽胤秶鷥?nèi)有效實(shí)現(xiàn)，物業(yè)公司和業(yè)主都更傾向于采取非正式甚至非理性的方式表達(dá)利益訴求，這就造成物業(yè)糾紛非常容易剛性化。試想，如果雙方都能?chē)?yán)格按照物業(yè)合約表達(dá)利益，實(shí)際上糾紛發(fā)生后就更容易通過(guò)制度化渠道化解，而化解之后雙方合約不受影響，糾紛就是有彈性可修復(fù)的。

一、問(wèn)題的提出

城鎮(zhèn)住房制度改革以來(lái)，我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展，商品房住宅小區(qū)已經(jīng)成為城鎮(zhèn)居民主要的居住模式。與此同時(shí)，物業(yè)管理行業(yè)也從無(wú)到有，截至2014年底，已達(dá)到服務(wù)企業(yè)10.5萬(wàn)家、管理規(guī)模164.5億平方米、從業(yè)人員711萬(wàn)、年?duì)I業(yè)收入3500億元的規(guī)模［1］。物業(yè)管理事關(guān)千家萬(wàn)戶(hù)的居住質(zhì)量和生活質(zhì)量，影響著社會(huì)的和諧穩(wěn)定。然而，近些年，城市住宅小區(qū)物業(yè)糾紛事件頻頻見(jiàn)諸報(bào)端，其中不乏暴力沖突和群體性事件。數(shù)據(jù)顯示，城市住宅小區(qū)物業(yè)糾紛數(shù)量近年來(lái)增速迅猛，據(jù)南京市司法局統(tǒng)計(jì)，2016年上半年，全市各級(jí)人民調(diào)解組織共調(diào)解物業(yè)糾紛1713件，同比增長(zhǎng)80%，增速高居各類(lèi)糾紛首位［2］。筆者及所在研究機(jī)構(gòu)近年來(lái)在全國(guó)多個(gè)大中城市調(diào)研，發(fā)現(xiàn)城市住宅小區(qū)的物業(yè)糾紛已經(jīng)進(jìn)入高發(fā)期，成為我國(guó)城市基層治理面臨的重大挑戰(zhàn)。物業(yè)糾紛研究目前存在三種不同路徑，分別是業(yè)主維權(quán)研究、法律規(guī)范研究和糾紛化解實(shí)務(wù)研究。三種研究路徑旨趣差異巨大，分別揭示了物業(yè)糾紛的不同面相。業(yè)主維權(quán)研究關(guān)注于業(yè)主與房地產(chǎn)商和物業(yè)公司的沖突以及利益博弈過(guò)程。在許多研究看來(lái)，各地的房產(chǎn)維權(quán)活動(dòng)愈演愈烈，“在諸多力量的推動(dòng)下，逐漸演變?yōu)橐粓?chǎng)席卷全國(guó)的運(yùn)動(dòng)。”［3］這類(lèi)研究盡管存在公民社會(huì)、社會(huì)運(yùn)動(dòng)和國(guó)家—社會(huì)等不同視角［4］，但總體上都預(yù)設(shè)了物業(yè)沖突雙方的二元對(duì)立，將業(yè)主的核心訴求歸結(jié)為“權(quán)利”，而將其維權(quán)行動(dòng)解讀為對(duì)資本或權(quán)力的抗?fàn)帲?］。近來(lái)，相關(guān)研究更加關(guān)注業(yè)主維權(quán)實(shí)踐過(guò)程中多元主體博弈的復(fù)雜性［6］，更多進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)深描和理論對(duì)話(huà)，而更少關(guān)心物業(yè)沖突的化解。相比之下，另兩種研究路徑問(wèn)題導(dǎo)向更為明顯，更加致力于分析物業(yè)糾紛的發(fā)生原因和化解方法。法律規(guī)范研究主要探討現(xiàn)行法律制度對(duì)物業(yè)糾紛產(chǎn)生和化解的影響，且多從《物權(quán)法》《合同法》《物業(yè)管理?xiàng)l例》等角度進(jìn)行分析。其中比較焦點(diǎn)的問(wèn)題主要有3類(lèi)，(1)物業(yè)服務(wù)合同的法律性質(zhì)和完善。多數(shù)研究者認(rèn)為物業(yè)合同屬于委托合同，也有學(xué)者認(rèn)為是混合合同，另有學(xué)者認(rèn)為其屬于無(wú)名合同，物業(yè)矛盾多發(fā)就是由于物業(yè)服務(wù)合同定位不清和缺乏相關(guān)法規(guī)指引造成的，解決辦法就是將其“有名化”［7］。(2)業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)法律地位問(wèn)題。《物業(yè)管理?xiàng)l例》并未明確規(guī)定業(yè)主委員會(huì)是否為法人機(jī)構(gòu)以及是否具有民事訴訟主體資格，被認(rèn)為是不能正常發(fā)揮作用維護(hù)業(yè)主合法權(quán)益的重要原因［8］。但該問(wèn)題目前爭(zhēng)議較大，在司法實(shí)踐中也沒(méi)有完全統(tǒng)一［9］。(3)物業(yè)所有權(quán)和收益分配問(wèn)題。在一些學(xué)者看來(lái)，現(xiàn)行法律法規(guī)為開(kāi)發(fā)商和物業(yè)公司侵犯業(yè)主權(quán)益留下了空間，主要原因是列舉式規(guī)定滯后于實(shí)踐存在遺漏事項(xiàng)，且有的表述比較靈活和模糊，不利于業(yè)主權(quán)利維護(hù)［10］。為此，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將“建筑物區(qū)分所有權(quán)”拓展為“以居住區(qū)區(qū)分所有權(quán)”，構(gòu)建居住區(qū)各種場(chǎng)地和設(shè)施的權(quán)利束，明確權(quán)責(zé)利關(guān)系［11］。還有學(xué)者從市場(chǎng)規(guī)制法或競(jìng)爭(zhēng)法角度指出物業(yè)服務(wù)經(jīng)營(yíng)者濫用其自然壟斷地位是物業(yè)糾紛的重要原因，提出要從收費(fèi)行為和市場(chǎng)準(zhǔn)入等方面進(jìn)行規(guī)制。糾紛實(shí)務(wù)研究往往比上述兩類(lèi)研究更注重對(duì)糾紛問(wèn)題進(jìn)行全面分析和解決，具有明顯的指導(dǎo)實(shí)踐的研究訴求。張農(nóng)科系統(tǒng)地反思了我國(guó)物業(yè)管理實(shí)踐，對(duì)現(xiàn)有物業(yè)管理模式存在的“一體化”模式、物業(yè)服務(wù)市場(chǎng)不健全等十二大問(wèn)題進(jìn)行了深刻剖析，并提出實(shí)行業(yè)主大會(huì)登記制度等有針對(duì)性的建議［12］。辛章平則從正確確定物業(yè)管理定位、加強(qiáng)政府介入力度等方面，探討了解決物業(yè)糾紛問(wèn)題的辦法，頗具啟發(fā)性地提出物業(yè)管理要定位于微利甚至零利潤(rùn)行業(yè)和解決低端勞動(dòng)力就業(yè)的觀點(diǎn)，并指出物業(yè)管理失序的根本原因在于政府執(zhí)行力不夠［13］。但是，既有研究也存在明顯不足。業(yè)主維權(quán)研究過(guò)度注重理論對(duì)話(huà)，他們并不關(guān)心物業(yè)糾紛的發(fā)生、化解及其對(duì)于基層治理的挑戰(zhàn)意義，只是以物業(yè)糾紛作為經(jīng)驗(yàn)對(duì)象與既有理論進(jìn)行對(duì)照，往往陷入對(duì)業(yè)主維權(quán)是否具有公民社會(huì)屬性、國(guó)家與社會(huì)孰強(qiáng)孰弱、抗?fàn)幮袨榈膹?fù)雜性等理論問(wèn)題的爭(zhēng)論，而且預(yù)設(shè)太強(qiáng)，物業(yè)沖突雙方被簡(jiǎn)化為“侵權(quán)—抗?fàn)帯钡膶?duì)立關(guān)系，忽視了沖突發(fā)生的復(fù)雜性，尤其缺乏對(duì)沖突發(fā)生機(jī)制的剖析。實(shí)際上，我們的調(diào)查和一些研究均顯示，“侵權(quán)”只是物業(yè)糾紛發(fā)生的原因之一，卻遠(yuǎn)非全部。法律規(guī)范研究揭示了法律制度對(duì)物業(yè)管理的重要影響，但較缺乏對(duì)制度實(shí)踐和制度環(huán)境本身的考察，導(dǎo)致對(duì)法律寄予過(guò)高期待。許多糾紛的發(fā)生與法律無(wú)關(guān)，而糾紛的化解實(shí)踐也更依賴(lài)法律救濟(jì)之外的途徑，相當(dāng)多的司法機(jī)關(guān)都認(rèn)為物業(yè)糾紛的特點(diǎn)導(dǎo)致走司法救濟(jì)途徑并非良策［14］。糾紛實(shí)務(wù)研究較好地彌補(bǔ)了上述研究存在的不足，問(wèn)題是存在技術(shù)化、碎片化傾向，缺乏對(duì)糾紛發(fā)生機(jī)制的中觀層面的提煉。本文將結(jié)合筆者及研究團(tuán)隊(duì)近年來(lái)在滬寧杭、佛山、黃岡等大中城市的調(diào)研經(jīng)驗(yàn)，對(duì)當(dāng)前城市住宅小區(qū)物業(yè)糾紛進(jìn)行剖析，試圖從中觀層面給出一個(gè)解釋糾紛發(fā)生的框架，進(jìn)而探討其化解機(jī)制。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，物業(yè)糾紛已經(jīng)呈現(xiàn)出明顯的剛性化趨勢(shì)，剛性化意味著糾紛很容易演化為群體性事件和暴力沖突，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和居民生活產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面影響。以往的研究揭示了物業(yè)糾紛發(fā)生的復(fù)雜原因，但無(wú)法回答物業(yè)糾紛為什么容易剛性化。在此基礎(chǔ)上，我們將其置于城市基層治理視域中，從基層治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的角度討論化解物業(yè)糾紛的機(jī)制。

二、物業(yè)糾紛類(lèi)型與發(fā)生規(guī)律

(一)物業(yè)糾紛類(lèi)型。具體的物業(yè)糾紛有很多種，歸納起來(lái)大致可以分為3種主要類(lèi)型，類(lèi)型劃分主要依據(jù)的是糾紛的核心內(nèi)容，即業(yè)主與物業(yè)公司的矛盾焦點(diǎn)。1.利益分配糾紛所謂利益分配就是基于業(yè)主的建筑物區(qū)分所有權(quán)所產(chǎn)生的對(duì)于物業(yè)產(chǎn)權(quán)及其收益的分配?！段餀?quán)法》第七十條規(guī)定:“業(yè)主對(duì)建筑物內(nèi)的住宅、經(jīng)營(yíng)性用房等專(zhuān)有部分享有所有權(quán)，對(duì)專(zhuān)有部分意外的共有部分享有共有和共同管理的權(quán)利?！钡谄呤龡l規(guī)定:“建筑區(qū)劃內(nèi)的道路，屬于業(yè)主共有，但屬于城鎮(zhèn)公共道路的除外。建筑區(qū)劃內(nèi)的綠地，屬于業(yè)主共有，但屬于城鎮(zhèn)公共綠地或者明示屬于個(gè)人的除外。建筑區(qū)劃內(nèi)的其他公共場(chǎng)所、公用設(shè)施和物業(yè)服務(wù)用房，屬于業(yè)主共有?！睂?zhuān)有部分不存在產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)議和收益分配問(wèn)題，但共有部分卻很容易發(fā)生糾紛。實(shí)踐中最常見(jiàn)的是物業(yè)公司經(jīng)營(yíng)共用部分獲得并多占甚至獨(dú)占經(jīng)濟(jì)收益，如地上車(chē)位出租、廣告位出租、公共用房出租等，另外就是物業(yè)公司侵占公共維修資金。利益分配糾紛是業(yè)主維權(quán)行動(dòng)的主要?jiǎng)右?。侵犯業(yè)主利益的除了物業(yè)公司外，還有可能是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商等。利益分配糾紛的發(fā)生主要是因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)主體缺位，開(kāi)發(fā)商或物業(yè)公司利用業(yè)主未入住或尚未聲索產(chǎn)權(quán)或維權(quán)行動(dòng)能力弱的空檔，侵占本屬業(yè)主共有的利益。這是實(shí)踐中最常見(jiàn)的原因，特別是現(xiàn)行前期物業(yè)管理制度的缺陷以及業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)成立困難，加劇和放大了產(chǎn)權(quán)主體缺位留下的侵權(quán)空間。由于共用部位收益的穩(wěn)定性和可控性相對(duì)較高，利益空間也很大，因此，物業(yè)公司具有充分的侵占動(dòng)機(jī)。2.服務(wù)管理糾紛服務(wù)管理糾紛是在小區(qū)常規(guī)管理階段產(chǎn)生的，業(yè)主與物業(yè)公司圍繞后者提供的物業(yè)服務(wù)以及因物業(yè)管理產(chǎn)生問(wèn)題的糾紛。這類(lèi)糾紛又可細(xì)分為兩大類(lèi)，一類(lèi)是個(gè)體服務(wù)類(lèi)糾紛，即業(yè)主住宅維修、車(chē)輛管理(特別是停車(chē)與車(chē)輛安全)、人身安全等個(gè)體服務(wù)方面的糾紛，糾紛雙方為單個(gè)業(yè)主與物業(yè)公司。另一類(lèi)是公共服務(wù)類(lèi)糾紛。物業(yè)管理具有較強(qiáng)的公共屬性，小區(qū)公共區(qū)域的保潔、保綠、保序、保安、保修等事關(guān)小區(qū)整體居住環(huán)境質(zhì)量。與個(gè)體服務(wù)糾紛相比，公共服務(wù)糾紛常常引發(fā)業(yè)主的群體性不滿(mǎn)，造成糾紛擴(kuò)大化。服務(wù)管理糾紛主要表現(xiàn)為糾紛雙方圍繞服務(wù)質(zhì)量以及權(quán)利義務(wù)分配產(chǎn)生的矛盾，比如維修不及時(shí)、財(cái)物失竊、停車(chē)糾紛、綠化養(yǎng)護(hù)不到位，以及公共部位維修費(fèi)用分擔(dān)等。服務(wù)管理糾紛具有瑣碎性、重復(fù)性、溫和性和模糊性等特點(diǎn)，伴隨著物業(yè)管理全過(guò)程和業(yè)主的日常生活。服務(wù)管理糾紛數(shù)量多但事件本身大多比較小，很容易產(chǎn)生累積和放大效應(yīng)，逐步發(fā)展為不可調(diào)和的矛盾，其中最典型的表現(xiàn)就是業(yè)主拒繳物業(yè)費(fèi)?，F(xiàn)實(shí)中，運(yùn)行規(guī)范的物業(yè)公司或許可以杜絕利益分配糾紛的發(fā)生，卻不可能避免產(chǎn)生服務(wù)管理糾紛。3.物業(yè)更替糾紛顧名思義，這類(lèi)糾紛是圍繞更換物業(yè)公司產(chǎn)生的，主要表現(xiàn)就是原物業(yè)不配合甚至抵制新物業(yè)公司入駐，在相關(guān)材料移交、人員離場(chǎng)等方面設(shè)置障礙，致使物業(yè)更替不能順利進(jìn)行。物業(yè)更替糾紛是最容易發(fā)生群體性事件和暴力沖突的糾紛，也是對(duì)社會(huì)穩(wěn)定影響最嚴(yán)重的物業(yè)糾紛。物業(yè)更替糾紛往往是前兩類(lèi)糾紛沒(méi)有化解而惡性發(fā)展的結(jié)果，此時(shí)業(yè)主對(duì)物業(yè)公司的不滿(mǎn)已達(dá)到頂點(diǎn)，并且對(duì)新物業(yè)可能帶來(lái)的小區(qū)環(huán)境改善抱有樂(lè)觀預(yù)期，物業(yè)公司則往往因?yàn)樵诮?jīng)營(yíng)過(guò)程中與小區(qū)尚有一定利益糾葛沒(méi)有結(jié)清，很少主動(dòng)配合交接，造成雙方對(duì)立嚴(yán)重。除了業(yè)主主動(dòng)更換物業(yè)外，還有物業(yè)主動(dòng)撤出引發(fā)的問(wèn)題，如果物業(yè)棄管之前未能與小區(qū)業(yè)主做好銜接，往往使小區(qū)陷入無(wú)人管理局面，業(yè)主很容易對(duì)業(yè)委會(huì)、居委會(huì)甚至相關(guān)政府部門(mén)產(chǎn)生不滿(mǎn)，衍生出其他治理難題。(二)小區(qū)生命周期與糾紛發(fā)生規(guī)律。建筑物和小區(qū)硬件設(shè)施既是物業(yè)管理的對(duì)象，也是物業(yè)管理的物質(zhì)基礎(chǔ)。相關(guān)研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)均表明，住宅小區(qū)具有生命周期，其生命周期隨著小區(qū)物質(zhì)基礎(chǔ)的老化、磨損、折舊展開(kāi)，同時(shí)，小區(qū)居住人群也會(huì)隨之發(fā)生改變。一般來(lái)說(shuō)，小區(qū)生命周期大致包括建設(shè)期、發(fā)展期、成熟期、衰退期和更新期［15］，物業(yè)管理也具有相應(yīng)的周期性，從而使得物業(yè)糾紛的發(fā)生具備了一定的規(guī)律性。以一個(gè)新建商品房小區(qū)為例，從交房起，陸續(xù)有業(yè)主開(kāi)始入住，直到業(yè)主委員會(huì)成立之前的時(shí)期，可以稱(chēng)為“單方管理期”。單方管理期包含但不限于前期物業(yè)管理階段，時(shí)間可長(zhǎng)可短，理想狀況是小區(qū)入住率達(dá)到法定標(biāo)準(zhǔn)①后，開(kāi)發(fā)商或前期物業(yè)公司應(yīng)向政府主管部門(mén)和街道辦事處送交書(shū)面報(bào)告，或者由業(yè)主提出書(shū)面申請(qǐng)，在基層政府指導(dǎo)下召開(kāi)首次業(yè)主大會(huì)，選舉業(yè)委會(huì)。單方管理期由于缺乏業(yè)委會(huì)參與，小區(qū)處于物業(yè)公司單方管理之下。單方管理期也是最容易發(fā)生業(yè)主利益被侵占的時(shí)期，由于產(chǎn)權(quán)主體缺位，開(kāi)發(fā)商或物業(yè)公司很容易侵占部分共有產(chǎn)權(quán)并獲取經(jīng)營(yíng)收益。這時(shí)期房屋剛交付，小區(qū)硬件設(shè)施剛投入使用，物業(yè)管理的維修養(yǎng)護(hù)成本最低，經(jīng)營(yíng)效益最高。但是，由于缺少業(yè)委會(huì)，即使有極少數(shù)業(yè)主產(chǎn)生維權(quán)意識(shí)，也很難付諸行動(dòng)，所以利益分配糾紛很難發(fā)生。服務(wù)管理糾紛開(kāi)始陸續(xù)出現(xiàn)，大多由裝修擾民和小區(qū)安保問(wèn)題引發(fā)，也可能發(fā)生違建拆除糾紛。但總體上，糾紛較少，物業(yè)管理較平穩(wěn)。業(yè)委會(huì)成立后，小區(qū)開(kāi)始進(jìn)入“協(xié)同管理期”，即物業(yè)公司在業(yè)委會(huì)監(jiān)督和協(xié)助下開(kāi)展物業(yè)管理。協(xié)同管理期又可區(qū)分為兩個(gè)階段，第一階段往往是利益分割期或者維權(quán)期，即業(yè)委會(huì)代表業(yè)主向開(kāi)發(fā)商和物業(yè)公司聲索產(chǎn)權(quán)收益，要求后者移交公共用房以及共用部位經(jīng)營(yíng)收益。利益分割期是利益分配糾紛第一次集中爆發(fā)期，其時(shí)間長(zhǎng)短、糾紛化解狀況不但取決于雙方利益博弈能力，也離不開(kāi)基層組織和政府相關(guān)部門(mén)的介入。如果利益分割能夠平穩(wěn)順利完成，前期物業(yè)通?？梢岳^續(xù)經(jīng)營(yíng)下去，若雙方糾紛嚴(yán)重惡化，就會(huì)發(fā)展到更換物業(yè)，引發(fā)物業(yè)更替糾紛。利益分割清晰后，協(xié)同管理期將進(jìn)入第二階段，即常規(guī)管理階段。此時(shí)利益分配糾紛將很少出現(xiàn)，如果出現(xiàn)也主要發(fā)生在業(yè)主同業(yè)委會(huì)之間，服務(wù)管理糾紛則繼續(xù)成為主要糾紛類(lèi)型。隨著小區(qū)硬件設(shè)施老化折舊以及業(yè)主群體隨著房屋交易復(fù)雜化，物業(yè)公司管理成本開(kāi)始上升，服務(wù)質(zhì)量開(kāi)始有所下降。這期間，個(gè)體服務(wù)糾紛開(kāi)始累積，公共服務(wù)糾紛則放大個(gè)體糾紛的負(fù)面影響，陸續(xù)出現(xiàn)拒繳物業(yè)費(fèi)情況，物業(yè)公司為控制成本會(huì)進(jìn)一步降低服務(wù)質(zhì)量，而糾紛則更多出現(xiàn)，物業(yè)管理開(kāi)始陷入惡性循環(huán)。最終惡化到業(yè)主要求更換物業(yè)，引發(fā)物業(yè)更替糾紛出現(xiàn)。協(xié)同管理期覆蓋業(yè)委會(huì)成立后小區(qū)生命周期“成熟期”“衰退期”的漫長(zhǎng)過(guò)程，在此過(guò)程中，很可能發(fā)生多次物業(yè)更替。直到小區(qū)老化到管理成本超過(guò)經(jīng)營(yíng)收益，沒(méi)有物業(yè)公司愿意接手。這樣，小區(qū)將進(jìn)入第三個(gè)時(shí)期，這時(shí)期也就是現(xiàn)在城市老舊小區(qū)常見(jiàn)的“無(wú)物業(yè)管理”或“業(yè)主自管”時(shí)期，比較普遍的是政府兜底，物業(yè)管理由市場(chǎng)行為變?yōu)檎裆こ?。上述劃分是一個(gè)相對(duì)理想的狀態(tài)，目的是揭示物業(yè)糾紛發(fā)生的周期性規(guī)律與小區(qū)生命周期之間的關(guān)聯(lián)?，F(xiàn)實(shí)中二者并不一定呈現(xiàn)線性相關(guān)，但其關(guān)聯(lián)性確實(shí)是存在的。目前的研究，特別是業(yè)主維權(quán)研究太過(guò)關(guān)注利益分配糾紛，實(shí)際上，利益分配糾紛的化解雖然比較復(fù)雜，卻相對(duì)容易一些，化解完成基本意味著小區(qū)利益分割清晰，很難再?gòu)?fù)發(fā)。但服務(wù)管理糾紛和物業(yè)更替糾紛卻非常容易復(fù)發(fā)，伴隨小區(qū)生命周期的全過(guò)程?，F(xiàn)實(shí)中三類(lèi)糾紛常常同時(shí)發(fā)生，糾纏在一起，導(dǎo)致糾紛生成和化解更加復(fù)雜。

三、物業(yè)糾紛剛性化及其形成機(jī)制

(一)糾紛剛性化。物業(yè)管理是要與具體個(gè)人打交道的工作，在某種意義上，糾紛矛盾是在所難免的。糾紛發(fā)生后如果能夠得到妥善化解，就不會(huì)影響小區(qū)物業(yè)管理秩序的穩(wěn)定。一個(gè)可協(xié)調(diào)可修復(fù)可預(yù)期的穩(wěn)定關(guān)系無(wú)論是對(duì)業(yè)主還是對(duì)物業(yè)公司來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是理想的。所謂可協(xié)調(diào)可修復(fù)是指當(dāng)事方能夠通過(guò)協(xié)商博弈取得共識(shí)，糾紛被控制在相對(duì)溫和理性的范圍內(nèi)，糾紛化解后，當(dāng)事方關(guān)系能夠恢復(fù)原狀，至少不會(huì)使關(guān)系造成不可逆損傷以至破裂。然而，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)實(shí)中的物業(yè)糾紛卻存在日益明顯的“剛性化”趨勢(shì)。所謂糾紛剛性化，就是糾紛烈度可控性弱，容易激化甚至暴力化;物業(yè)關(guān)系可協(xié)調(diào)性和可修復(fù)性差，容易受到不可逆損傷。具體的，物業(yè)糾紛的剛性化主要表現(xiàn)為以下方面。1.物業(yè)管理惡性循環(huán)困境。服務(wù)管理糾紛很容易從細(xì)小瑣碎的個(gè)體糾紛逐步累積擴(kuò)大化為業(yè)主對(duì)物業(yè)公司的群體性不滿(mǎn)，即使個(gè)體服務(wù)訴求能夠基本得到物業(yè)公司的回應(yīng)，但仍然會(huì)成為潛在的業(yè)主拒交物業(yè)費(fèi)的抗辯理由。物業(yè)管理實(shí)踐中最常見(jiàn)的“收費(fèi)難—降服務(wù)”的惡性循環(huán)就是糾紛累積化擴(kuò)大化的典型表現(xiàn)。每個(gè)小區(qū)都會(huì)存在少數(shù)拒繳物業(yè)費(fèi)的業(yè)主，其抗辯理由不一定完全正當(dāng)，有的確實(shí)因?yàn)槲飿I(yè)服務(wù)不到位使業(yè)主利益受損，有的則可能純粹是一種搭便車(chē)行為。少數(shù)搭便車(chē)行為往往產(chǎn)生消極示范效應(yīng)，引發(fā)搭便車(chē)行為的擴(kuò)大化。經(jīng)營(yíng)收益下降會(huì)迫使物業(yè)公司壓縮成本應(yīng)對(duì)，壓縮成本必然帶來(lái)物業(yè)服務(wù)質(zhì)量的下降，導(dǎo)致更多業(yè)主加入拒繳物業(yè)費(fèi)行列。從極少數(shù)個(gè)體糾紛逐步蔓延擴(kuò)大化為具有一定規(guī)模性和群體性的糾紛，整個(gè)小區(qū)物業(yè)管理秩序不斷惡化。理想的狀況應(yīng)該是，個(gè)體糾紛和搭便車(chē)行為等及時(shí)得到有效化解，或者物業(yè)公司通過(guò)完善經(jīng)營(yíng)策略、保持服務(wù)質(zhì)量，抵消消極示范效應(yīng)的影響，避免惡性循環(huán)的出現(xiàn)。但是，經(jīng)驗(yàn)表明，大多數(shù)小區(qū)物業(yè)管理都會(huì)陷入惡性循環(huán)，且這種循環(huán)非常剛性不可逆，極少出現(xiàn)同一家物業(yè)徹底扭轉(zhuǎn)局面、打破或跳出循環(huán)的現(xiàn)象，除非更換物業(yè)，但這又可能引發(fā)物業(yè)更替糾紛。2.信任關(guān)系脆弱，可修復(fù)性差。從調(diào)研來(lái)看，居民對(duì)物業(yè)公司的信任度普遍比較低，許多人認(rèn)為物業(yè)公司存在侵占業(yè)主利益、玩忽職守甚至謀取灰色利益的問(wèn)題，最典型表現(xiàn)就是極少有居民相信物業(yè)公司會(huì)虧損，因此，絕大多數(shù)物業(yè)公司上調(diào)物業(yè)費(fèi)的計(jì)劃都很難實(shí)現(xiàn)。這種低度信任關(guān)系也使得物業(yè)公司在平衡收支問(wèn)題上彈性空間較小，最現(xiàn)實(shí)的辦法就是降低服務(wù)質(zhì)量。脆弱的信任關(guān)系很容易因?yàn)榧m紛事件破裂，且難以修復(fù)。這種情況集中發(fā)生在物業(yè)費(fèi)收繳問(wèn)題上。正如前文所述，拒交物業(yè)費(fèi)行為很容易蔓延，物業(yè)公司可采用的追繳手段比較有限，而且其手段只對(duì)遵守物業(yè)契約的業(yè)主有效，對(duì)搭便車(chē)業(yè)主、曾經(jīng)發(fā)生糾紛的業(yè)主以及數(shù)量較多的欠費(fèi)業(yè)主很難奏效。這時(shí)唯一途徑就是司法解決。司法實(shí)踐表明，進(jìn)入司法程序的物業(yè)費(fèi)糾紛幾乎都以物業(yè)公司勝訴告終，其中有相當(dāng)部分會(huì)通過(guò)人民調(diào)解成功后物業(yè)公司撤訴解決［16］?，F(xiàn)實(shí)中物業(yè)公司輕易不肯走司法途徑的考慮除了成本高昂外，主要還是因?yàn)?，一旦?jīng)過(guò)司法解決幾乎就意味著雙方關(guān)系徹底破裂，即使能夠成功追繳欠費(fèi)，卻很可能引發(fā)未來(lái)的收費(fèi)困境。這充分證明物業(yè)關(guān)系的剛性特點(diǎn)，自然也是物業(yè)實(shí)踐中，物業(yè)公司更愿意采取人情化、非正式方式處理與業(yè)主關(guān)系、解決欠費(fèi)問(wèn)題的重要原因。除非物業(yè)公司準(zhǔn)備撤出。3.物業(yè)沖突群體化暴力化這主要發(fā)生在物業(yè)更替糾紛中，利益分配糾紛和服務(wù)管理糾紛若雙方把控不當(dāng)，也有可能出現(xiàn)群體化和暴力化。當(dāng)然，由于現(xiàn)實(shí)中三類(lèi)糾紛可能混合在一起爆發(fā)，這時(shí)糾紛的暴力升級(jí)就更容易出現(xiàn)。日常服務(wù)管理糾紛中常見(jiàn)的暴力化現(xiàn)象有:物業(yè)公司采取非正當(dāng)手段損壞業(yè)主車(chē)輛、停水停電等以恐嚇、威逼業(yè)主繳納物業(yè)費(fèi)和車(chē)位費(fèi)，業(yè)主因?qū)唧w物業(yè)管理行為不滿(mǎn)采取暴力對(duì)抗行為等，這種現(xiàn)象主要發(fā)生在部分管理不規(guī)范的物業(yè)公司和極少數(shù)業(yè)主之間。最常見(jiàn)的還是物業(yè)更替糾紛，無(wú)論是由利益糾紛引起，還是服務(wù)管理惡化引起，一旦發(fā)展到更換物業(yè)的地步，也就意味著物業(yè)關(guān)系的徹底破裂。這時(shí)很少發(fā)生經(jīng)過(guò)談判協(xié)商，雙方關(guān)系得到修補(bǔ)的現(xiàn)象。也因此，發(fā)展到物業(yè)更替時(shí)，雙方基本不再對(duì)合約關(guān)系抱有期待，行為就更容易短期化和激烈化，都為爭(zhēng)取各自利益最大化。物業(yè)沖突的群體化和暴力化是物業(yè)糾紛剛性化最極端也是最終的表現(xiàn)，從調(diào)研和媒體報(bào)道來(lái)看，物業(yè)更替過(guò)程正在越來(lái)越多地呈現(xiàn)出群體化和暴力化的趨勢(shì)。(二)雙向弱約束與糾紛剛性化。1.雙向弱約束。理想的途徑為:物業(yè)管理是一種典型的市場(chǎng)交易行為，業(yè)主與物業(yè)公司通過(guò)雙向選擇簽訂契約，前者付費(fèi)，后者提供產(chǎn)品，任何一方違約，另一方都有權(quán)獲得賠償直至終止合約。不過(guò)，物業(yè)合約并非存在于理想的市場(chǎng)真空中，而是深嵌在復(fù)雜的政治社會(huì)關(guān)系場(chǎng)域中，這就使得物業(yè)合約表現(xiàn)出與一般市場(chǎng)交易合約的巨大差異。根據(jù)“不完全合約”理論［17］，由于人們的有限理性、信息不完全和交易事項(xiàng)不確定性等因素影響，現(xiàn)實(shí)中“不完全合約”是必然和經(jīng)常的。不過(guò)，物業(yè)合約與一般不完全契約的關(guān)鍵差異在于，二者契約締結(jié)關(guān)系不同:前者并非“一對(duì)一”的市場(chǎng)交易，而是“一對(duì)多”。從表面上看，物業(yè)合約是業(yè)委會(huì)這個(gè)單一主體與物業(yè)公司締結(jié)的，但在現(xiàn)有法律約束下，業(yè)委會(huì)并不具有民事主體資格，業(yè)委會(huì)是受業(yè)主大會(huì)委托行使權(quán)力，而業(yè)主大會(huì)實(shí)際上就是全體業(yè)主。這里發(fā)生了從“雙邊”向“多邊”的合約治理結(jié)構(gòu)的變形［18］，在物業(yè)管理實(shí)踐中，單一的物業(yè)公司不得不面對(duì)成百上千的業(yè)主，這就放大了合約的不完全性，使得雙方履約行為的不確定性更加嚴(yán)重，這中間的作用機(jī)制可以稱(chēng)之為“雙向弱約束”。雙向弱約束不但使得物業(yè)糾紛的發(fā)生具有一定的必然性，而且加劇了糾紛剛性化。雙向弱約束是指業(yè)主與物業(yè)公司之間彼此約束力都有限。一方面，由于信息不對(duì)稱(chēng)和前期物業(yè)管理制度等因素的存在，物業(yè)公司享有“自然壟斷”地位［19］。在單方管理期，物業(yè)公司完全可以利用這種優(yōu)勢(shì)侵占業(yè)主權(quán)益，由于其壟斷小區(qū)入住率等信息資源，物業(yè)公司甚至可以決定業(yè)委會(huì)何時(shí)成立。這期間，分散的業(yè)主由于缺乏組織，一致行動(dòng)能力幾乎為零，物業(yè)合約對(duì)物業(yè)公司的約束力實(shí)際上是非常弱的。這是單方管理期埋下諸多利益分配糾紛隱患的基本原因。進(jìn)入?yún)f(xié)同管理期后，業(yè)主與物業(yè)公司的關(guān)系變成業(yè)主—業(yè)委會(huì)—物業(yè)公司的結(jié)構(gòu)，但業(yè)主對(duì)物業(yè)公司的約束能力卻并不一定提高，因?yàn)樵谖飿I(yè)合約中又增加了一個(gè)業(yè)主與業(yè)委會(huì)這對(duì)“委托—”關(guān)系，人風(fēng)險(xiǎn)始終是存在的。在實(shí)踐中，人的監(jiān)督不足和激勵(lì)不足幾乎同時(shí)存在，業(yè)委會(huì)既有可能被物業(yè)公司收買(mǎi)，也有可能純粹因?yàn)椴糠謽I(yè)主不信任等原因消極工作?？傊?，業(yè)主對(duì)物業(yè)公司的正常約束能力實(shí)際上是不足的。由于缺乏正常約束方式，一些業(yè)主就會(huì)采取拒交物業(yè)費(fèi)這種經(jīng)常不合法的方式表達(dá)權(quán)力，造成糾紛一旦發(fā)生就容易剛性化。另一方面，物業(yè)公司對(duì)業(yè)主的約束力也是有限的:首先，面對(duì)個(gè)別業(yè)主拒交物業(yè)費(fèi)的不履約行為，物業(yè)公司能采取的正當(dāng)有效手段非常有限，嚴(yán)格按照程序和法律辦事，在實(shí)踐中效果很差，物業(yè)公司能采取的辦法主要有3種:(1)通過(guò)反復(fù)上門(mén)勸說(shuō)，或者采取其他情感化措施，情理并用;(2)采取隱秘的恐嚇、警告等手段或者直接采取暴力手段，比如找保安或小混混騷擾、打擊業(yè)主;(3)走司法途徑。這3種方法之間缺乏足夠彈性，人情化手段無(wú)效就會(huì)立即剛性化，表面上的剛?cè)岵?jì)實(shí)際上終究會(huì)因剛性化手段導(dǎo)致糾紛不可逆。其次，面對(duì)破壞小區(qū)公共秩序的業(yè)主同樣約束手段有限，勸說(shuō)阻止等柔性手段不能解決所有問(wèn)題，而未解的殘余問(wèn)題逐步積累就會(huì)造成業(yè)主對(duì)物業(yè)公司管理能力不足的判斷?，F(xiàn)實(shí)中服務(wù)管理類(lèi)糾紛幾乎都是因?yàn)槲飿I(yè)公司無(wú)法有效約束少數(shù)業(yè)主而積累升級(jí)的。雙向弱約束造成物業(yè)公司與業(yè)主之間難以通過(guò)正常有效的方式及時(shí)化解糾紛，反而會(huì)制造糾紛，并迫使雙方不得不采取非正常方式表達(dá)各自權(quán)利。物業(yè)合約在實(shí)踐中就演變成依靠大量非正式手段支撐的不確定性極高的利益博弈，而非正常理性的市場(chǎng)交易過(guò)程。2.雙向弱約束的影響因素。“一對(duì)多”的合約關(guān)系結(jié)構(gòu)奠定了物業(yè)合約雙向弱約束的基礎(chǔ)，我們需要進(jìn)一步追問(wèn)的是，究竟是哪些因素造成雙方約束力弱化，理清這些因素，有助于人們?cè)谔接懳飿I(yè)糾紛化解時(shí)更有針對(duì)性。首先，是業(yè)主剛性服務(wù)預(yù)期與小區(qū)自然老化之間的錯(cuò)位。前文已述，小區(qū)隨著生命周期會(huì)自然老化，物業(yè)管理成本和難度上升是也是自然的。相比之下，業(yè)主對(duì)小區(qū)居住體驗(yàn)的預(yù)期卻往往是剛性的，同一物業(yè)公司管理周期內(nèi)這種預(yù)期的剛性化程度更高。由于同期物業(yè)費(fèi)調(diào)整缺乏彈性，這就使得物業(yè)管理水平下降成為大概率事件。在剛性服務(wù)預(yù)期下，這種下降缺乏容忍空間。二者之間的錯(cuò)位使得物業(yè)公司對(duì)業(yè)主的約束能力逐漸喪失正當(dāng)性而日益弱化，服務(wù)管理糾紛會(huì)日益增多。其次，是業(yè)主群體的分散性和不穩(wěn)定性使得常規(guī)合作成本高昂。在常規(guī)物業(yè)管理過(guò)程中，成百上千分散的業(yè)主由于訴求難以統(tǒng)一，集體行動(dòng)起來(lái)監(jiān)督業(yè)委會(huì)與物業(yè)公司的可能性都比較弱。隨著小區(qū)老化和業(yè)主群體“過(guò)濾”［20］，小區(qū)內(nèi)房屋交易造成業(yè)主不穩(wěn)定性越來(lái)越高，物業(yè)服務(wù)對(duì)象復(fù)雜化，業(yè)主合作難度也會(huì)進(jìn)一步提高。這就造成業(yè)主常規(guī)合作難，而不得不依靠業(yè)委會(huì)換屆和物業(yè)更替等非常規(guī)事件的短期合作。非常規(guī)事件合作必然造成物業(yè)糾紛容易脫離控制而群體化和暴力化。最后，是物業(yè)管理的公共效應(yīng)造成力量對(duì)比失衡。無(wú)論怎么說(shuō)，物業(yè)管理都具有明顯的民生意義，而非純粹的市場(chǎng)交易和業(yè)主自治事務(wù)。物業(yè)糾紛就會(huì)溢出市場(chǎng)范圍而產(chǎn)生公共影響，尤其是成為城市基層治理的重要對(duì)象。因此，業(yè)主可以輕易將政府、媒體等合約外要素引入進(jìn)來(lái)，改變合約雙方的力量均衡。綜上所述，“一對(duì)多”的合約結(jié)構(gòu)奠定了物業(yè)合約雙向弱約束的基礎(chǔ)，在諸多因素影響下，雙向弱約束使得物業(yè)合約難以嚴(yán)格按照合約規(guī)定，在正?？煽胤秶鷥?nèi)有效實(shí)現(xiàn)，物業(yè)公司和業(yè)主都更傾向于采取非正式甚至非理性的方式表達(dá)利益訴求，這就造成物業(yè)糾紛非常容易剛性化。試想，如果雙方都能?chē)?yán)格按照物業(yè)合約表達(dá)利益，實(shí)際上糾紛發(fā)生后就更容易通過(guò)制度化渠道化解，而化解之后雙方合約不受影響，糾紛就是有彈性可修復(fù)的。

目前，隨著改革開(kāi)放的深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，民商事糾紛案件數(shù)量急劇增長(zhǎng)。特別是今年4月1日國(guó)務(wù)院《訴訟費(fèi)用交納辦法》正式施行以來(lái)，訴訟費(fèi)用交納標(biāo)準(zhǔn)降低，交納范圍縮小，民商事案件出現(xiàn)“訴訟爆炸”的現(xiàn)狀。在司法資源相對(duì)匱乏的條件下，如何正確處理新形勢(shì)下的人民內(nèi)部矛盾，及時(shí)預(yù)防、消除和化解各種不穩(wěn)定因素，已經(jīng)成為各級(jí)人民法院面臨的一個(gè)全新的重大課題。為此，筆者主張加強(qiáng)訴訟調(diào)解，充分利用人民調(diào)解，建立調(diào)解大格局，構(gòu)建多元化化解社會(huì)矛盾的調(diào)解機(jī)制。

一、訴訟調(diào)解，是促進(jìn)或者實(shí)現(xiàn)法律效果與社會(huì)效果有機(jī)統(tǒng)一的良好方式。

訴訟調(diào)解，又稱(chēng)為司法調(diào)解，是指在人民法院的主持下，當(dāng)事人互諒互讓?zhuān)兔袷聶?quán)利義務(wù)或訴訟權(quán)利義務(wù)達(dá)成協(xié)議，合情、合理、合法地解決民事糾紛的訴訟活動(dòng)。訴訟調(diào)解有利于化解社會(huì)矛盾，息訴止?fàn)?，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定；有利于實(shí)現(xiàn)公正與效率和案件的執(zhí)行；有利于節(jié)約訴訟資源。訴訟調(diào)解是我國(guó)重要的訴訟制度，是人民法院行使審判權(quán)的重要方式。訴訟調(diào)解作為重要的訴訟機(jī)制，具有解決糾紛的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，被國(guó)際司法界稱(chēng)為“東方經(jīng)驗(yàn)”。訴訟調(diào)解本不是個(gè)“新”話(huà)題，但筆者堅(jiān)持再提，并且認(rèn)為還必須加強(qiáng)。

（一）目前，訴訟調(diào)解現(xiàn)狀不容樂(lè)觀，調(diào)解結(jié)案力度正在削弱。由于民事案件數(shù)量大量增加，法院審判力量相對(duì)不足，隨著民事訴訟審判方式改革的進(jìn)一步深化，法院的民商事審判工作中出現(xiàn)了弱化調(diào)解功能片面強(qiáng)調(diào)“當(dāng)庭宣判率”而致使人民法院以調(diào)解解決糾紛的方式受到冷遇，出現(xiàn)了當(dāng)事人不愿意接受調(diào)解，法院不注重調(diào)解結(jié)案率的情況。特別是國(guó)務(wù)院《訴訟費(fèi)用交納辦法》實(shí)施后，由于訴訟費(fèi)減少，訴訟門(mén)檻降低，使得當(dāng)事人普遍將訴訟作為解決糾紛的首選方式，人民調(diào)解組織訴前化解社會(huì)糾紛的功能將會(huì)弱化，法院多年來(lái)倡導(dǎo)的社會(huì)化調(diào)解等多元化糾紛解決機(jī)制的發(fā)展將受到?jīng)_擊。以往當(dāng)事人考慮執(zhí)行成本選擇在訴訟階段調(diào)解而獲得債務(wù)人直接履行，現(xiàn)在的當(dāng)事人則不愿調(diào)解讓步而更愿意進(jìn)入強(qiáng)制執(zhí)行。同時(shí)，案件的大幅度增長(zhǎng)進(jìn)一步加劇了法官的辦案強(qiáng)度和法院人手不足的矛盾。大家都知道，一次成功的調(diào)解，需要法官花費(fèi)大量的時(shí)間和精力，需要法官在不違反審限期規(guī)定的前提下，有充裕的時(shí)間和精力，耐心細(xì)致地開(kāi)展訴訟調(diào)解工作。面對(duì)法院經(jīng)費(fèi)保障越來(lái)越嚴(yán)峻的形勢(shì)，在現(xiàn)行財(cái)政保障的情況下，法院辦公、物質(zhì)裝備建設(shè)、法官福利待遇等經(jīng)費(fèi)保障問(wèn)題將進(jìn)一步突出，這些因素直接影響到法官調(diào)解結(jié)案的積極性。實(shí)際上，不少法官訴訟調(diào)解結(jié)案的積極性大不如前，而且更傾向于直接判決。

但是，法院如果對(duì)訴訟調(diào)解重視不夠，該調(diào)不調(diào)，能調(diào)不調(diào)，調(diào)解結(jié)案率就會(huì)下降，上訴、申訴率就會(huì)上升，信訪壓力就會(huì)增大。調(diào)解結(jié)案率的降低，相對(duì)促使了判決結(jié)案情況的上升，無(wú)疑，法官的工作量必然大增，這也是導(dǎo)致基層法院案件的上訴率、發(fā)回重審、改判率上升的原因之一。這些情況的出現(xiàn)，使法官的工作難度加大，審判質(zhì)量有所降低。事實(shí)上，盡管一次成功的調(diào)解在審判程序中耗時(shí)間、耗精力較多，但從總體上講，訴訟調(diào)解結(jié)案，減少或者避免了案件二審、再審、執(zhí)行等后續(xù)訴訟程序和涉訴信訪處理的工作量，達(dá)到了縮短訴訟周期，節(jié)約了司法成本的功效，促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)了法律效果和社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。

（二）構(gòu)建加強(qiáng)訴訟調(diào)解、激勵(lì)訴訟調(diào)解的有效機(jī)制。訴訟調(diào)解的優(yōu)勢(shì)非常明顯。首先，調(diào)解讓訴訟更加“人性化”。調(diào)解強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人的積極參與，通過(guò)當(dāng)事人自愿協(xié)商而不是法官依法裁判來(lái)解決糾紛，整個(gè)訴訟過(guò)程當(dāng)事人都非常清楚，容易理解和接受。其次，調(diào)解可以有效降低訴訟的對(duì)抗性。調(diào)解強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人之間的友好協(xié)商和妥協(xié)，促進(jìn)當(dāng)事人之間互諒互讓和友好合作。大降低和弱化了當(dāng)事人之間的對(duì)抗性，有利于社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。再次，調(diào)解更符合訴訟效益的要求。調(diào)解具有簡(jiǎn)便、高效、經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，調(diào)解方式靈活，能減輕當(dāng)事人的訴訟負(fù)擔(dān)，也能節(jié)約司法資源。第四，也是更重要的，調(diào)解結(jié)案更符合“司法公正”的實(shí)質(zhì)要求。只有當(dāng)事人自己最清楚糾紛的真像和他的利益所在，所以他們自愿選擇的處理結(jié)果應(yīng)當(dāng)說(shuō)是最符合他們的利益需求的，也最接近當(dāng)事人追求的實(shí)體公正。因此，也有利于當(dāng)事人的自覺(jué)履行。①為此，人民法院更應(yīng)加強(qiáng)訴訟調(diào)解，激勵(lì)訴訟調(diào)解。

任何社會(huì)都存在糾紛，而糾紛的妥善解決是社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的內(nèi)在需要。調(diào)解是我國(guó)社會(huì)糾紛解決機(jī)制的寶貴經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)良?xì)v史傳統(tǒng)，被成功地實(shí)踐了數(shù)千年，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了重大作用。它以“和諧”為價(jià)值目標(biāo)，是民間和司法程序重要的糾紛解決手段，具有極強(qiáng)的社會(huì)適應(yīng)性和糾紛處理策略正當(dāng)性。

在訴訟爆炸的今天，審判外的替代性糾紛解決機(jī)制已成為無(wú)法回避的課題。人們?cè)诮鉀Q民事糾紛方面對(duì)民事訴訟的依賴(lài)和訴訟意識(shí)的變化使我國(guó)實(shí)際上進(jìn)入了“訴訟時(shí)代”。①在訴訟外，探討糾紛的多元化解決方式，已成為各級(jí)政府改革方向，而人民調(diào)解以其合意性與便捷性，在審判外糾紛解決機(jī)制中始終居于顯著地位。如何最快地解決社會(huì)矛盾，最在限度地把問(wèn)題解決在基層，化解在萌芽狀態(tài)，有必要建立起人民調(diào)解與訴訟調(diào)解之間的協(xié)調(diào)機(jī)制。隨著理論探討的深入，尤其是在中共中央、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《最高人民法院、司法部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期人民調(diào)解工作的意見(jiàn)》后，如何使人民調(diào)解與訴訟制度相協(xié)調(diào)，已成為重要的理論和實(shí)踐問(wèn)題。

一、當(dāng)前人民調(diào)解與訴訟調(diào)解的現(xiàn)狀

人民調(diào)解又稱(chēng)訴訟外調(diào)解，是指在人民調(diào)解委員會(huì)的主持下，以國(guó)家法律、法規(guī)、政策和社會(huì)公德為依據(jù)，對(duì)產(chǎn)生民間糾紛的雙方當(dāng)事人進(jìn)行斡旋、勸說(shuō)，促使他們互相諒解、平等協(xié)商，自愿達(dá)成協(xié)議，消除紛爭(zhēng)的活動(dòng)。按照《人民調(diào)解法》的要求，我國(guó)的人民調(diào)解委員會(huì)是村民委員會(huì)和居民委員會(huì)下設(shè)的調(diào)解民間糾紛的群眾性自治組織，在基層人民政府和基層人民法院指導(dǎo)下進(jìn)行工作。由于人民調(diào)解具有解決糾紛的便捷高效、解決糾紛成本低、解決糾紛的徹底性②等特點(diǎn)，人民調(diào)解工作在化解民間糾紛，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)群眾自治及基層民主政治建設(shè)方面發(fā)揮了重要作用。但同時(shí)，我國(guó)當(dāng)前的人民調(diào)解工作也暴露出了一系列問(wèn)題：專(zhuān)職調(diào)解員數(shù)量少，缺乏專(zhuān)業(yè)性調(diào)解委員會(huì)來(lái)處理行業(yè)矛盾，與政法部門(mén)溝通銜接不夠。尤其是隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展以及各種利益關(guān)系的調(diào)整，出現(xiàn)了許多新的社會(huì)矛盾糾紛，矛盾糾紛的主體、內(nèi)容日益多樣化、復(fù)雜化。

訴訟調(diào)解即法院調(diào)解，是指人民法院的審判人員按照民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定，以雙方當(dāng)事人自愿為前提，組織當(dāng)事人協(xié)商解決民事糾紛的一種訴訟活動(dòng)。訴訟調(diào)解是我國(guó)訴訟程序中特有的一種制度，也是我國(guó)法院結(jié)案的重要方式之一，我國(guó)民事訴訟法、刑事訴訟法以及行政訴訟法都對(duì)此作了相應(yīng)的規(guī)定。其主要優(yōu)點(diǎn)是：調(diào)解具有較為規(guī)范的程序；法官作為調(diào)解的主持人員具有較為專(zhuān)業(yè)的法律知識(shí)，大大增強(qiáng)了調(diào)解的合法性和可操作性；其達(dá)成的調(diào)解協(xié)議具有強(qiáng)制執(zhí)行的效力。同時(shí)它也存在一定的弊端：“調(diào)審合一”的現(xiàn)狀使“以判壓調(diào)”、“久調(diào)不判”的情況無(wú)法絕對(duì)避免，當(dāng)事人調(diào)解的自愿性降低；訴訟調(diào)解沒(méi)有同訴訟當(dāng)事人所在地的人民調(diào)解組織構(gòu)成有效的聯(lián)動(dòng)；對(duì)當(dāng)事人雙方惡意串通調(diào)解，因法官對(duì)當(dāng)事人缺乏了解而難以做到徹底的防范。

二、建立兩種調(diào)解協(xié)調(diào)機(jī)制的必要性