當(dāng)前。各種矛盾和問題不斷出現(xiàn)，國正處在改革發(fā)展的關(guān)鍵階段。處理不好就會影響社會穩(wěn)定和發(fā)展大局。這迫切需要各級黨委、政府下大力氣解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，確保社會平安發(fā)展。近年來，山東省市委、市政府深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，認(rèn)真總結(jié)人民群眾的實踐創(chuàng)造，探索建立了以“平安協(xié)會”為載體的社會平安發(fā)展新機(jī)制，有力地促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展。做法，為在新的歷史條件下化解社會矛盾、加強社會治理、推動科學(xué)發(fā)展與和諧發(fā)展提供了有益經(jīng)驗。

以人為本的矛盾化解機(jī)制

現(xiàn)階段。直接關(guān)系社會穩(wěn)定。然而在這一問題上，如何化解社會矛盾、應(yīng)對突發(fā)事件。有的地方和有的領(lǐng)導(dǎo)干部還存在錯誤的思想認(rèn)識，過分迷信權(quán)力的作用，習(xí)慣于以高壓手段處理社會矛盾、應(yīng)對突發(fā)事件，結(jié)果不僅難以有效化解矛盾，反而有可能使矛盾激化。市委、市政府在深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的過程中深刻認(rèn)識到化解社會矛盾，促進(jìn)社會穩(wěn)定，必須堅持以人為本。只有堅持以人為本，發(fā)動和組織人民群眾參與矛盾化解和平安共建，才能真正實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展。2011年2月，汶南鎮(zhèn)建立了全市第一家“平安協(xié)會”并很快在維護(hù)社會穩(wěn)定、促進(jìn)平安發(fā)展方面顯示出巨大作用。深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，市委、市政府及時總結(jié)推廣了其做法和經(jīng)驗。短短3年多時間，313個“平安協(xié)會”全市各地發(fā)展起來，成為促進(jìn)社會平安發(fā)展的重要力量。

平安協(xié)會”具有自治組織的性質(zhì)。平安協(xié)會”黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)下。法律規(guī)定范圍內(nèi)協(xié)助做好社會治安防范、矛盾糾紛化解、法制宣傳教育等工作。依法開展活動，由社團(tuán)登記管理部門審批、群眾自愿參與的群眾自治組織。堅持自我管理、自我教育、自我監(jiān)督、自我發(fā)展，保持相對的獨立性；同時接受市綜治委的領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，增強工作的權(quán)威性。黨委、政府通過引導(dǎo)、組織和協(xié)調(diào)，保證“平安協(xié)會”正確發(fā)展方向，但絕不包辦代替。

平安協(xié)會”把人民群眾作為平安建設(shè)的主體力量。平安協(xié)會”主體成員由社會各界有較高政治覺悟和較強協(xié)調(diào)能力的人構(gòu)成。平安協(xié)會”化解矛盾、促進(jìn)穩(wěn)定中發(fā)揮了避免群眾與黨委、政府正面沖突的防波堤”作用，其中“三老”老干部、老黨員、老模范）人員是主力軍。由于始終致力于讓群眾直接參與矛盾化解和社會治理。防止某些突發(fā)事件蔓延和矛盾激化的減壓閥”作用，增強黨委、政府與人民群眾聯(lián)系的黏合劑”作用。直接參與矛盾化解和社會治理，又促進(jìn)了廣大群眾參與意識和參與能力的提升。

這啟示我人民群眾是社會發(fā)展進(jìn)步的根本力量。堅定不移地依靠人民群眾，黨執(zhí)政的基石；人民群眾中蘊藏著維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)發(fā)展的巨大力量。只有真心實意地相信人民群眾。才能形成社會平安發(fā)展的良好局面。

【摘要】調(diào)解一直是中國十分有效的化解社會矛盾、促進(jìn)社會和諧的基本機(jī)制，但是，我國現(xiàn)有的法律法規(guī)對調(diào)解制度的設(shè)計不夠科學(xué)、完善，采用的是“分散式立法”模式，調(diào)解員待遇等現(xiàn)實問題的存在，嚴(yán)重影響了調(diào)解的實效。因此，及時制定一部統(tǒng)一的《調(diào)解法》，以充分發(fā)揮調(diào)解在多元矛盾化解機(jī)制的作用，就顯得十分必要。

【關(guān)鍵詞】制定；《調(diào)解法》；多元矛盾化解機(jī)制

中國是調(diào)解的故鄉(xiāng)，調(diào)解作為一種糾紛解決方式，在中國被實踐了數(shù)千年，外國稱其為“東方經(jīng)驗”，調(diào)解一直是中國十分有效的化解社會矛盾、促進(jìn)社會穩(wěn)定和諧的基本機(jī)制，調(diào)解作為糾紛發(fā)生后的最先介入的解決方式，在解決當(dāng)?shù)孛耖g糾紛中起著不可替代的作用，可以平息相當(dāng)一部分糾紛，使其不至于轉(zhuǎn)化為訴訟，它的過濾篩選作用大大緩解了審判機(jī)關(guān)的工作壓力，減輕了審判機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)，保證了司法資源的合理有效利用，過濾篩選后的糾紛進(jìn)入訴訟后通過司法調(diào)解也不至于演變成更為激烈的沖突和嚴(yán)重的社會對抗，有效防范了“民轉(zhuǎn)刑”。這套制度的有效運作有力地促進(jìn)了國家政權(quán)穩(wěn)固、社會穩(wěn)定和人民群眾之間的和諧，其在化解社會矛盾、促進(jìn)法治社會建設(shè)和國家治理能力現(xiàn)代化方面發(fā)揮了重大作用。但是，由于現(xiàn)有調(diào)解制度存在的問題，也嚴(yán)重影響了調(diào)解功能的實效。及時制定一部統(tǒng)一的《調(diào)解法》，以更加充分有效發(fā)揮調(diào)解在多元矛盾化解機(jī)制中的作用，十分必要。

一、制定《調(diào)解法》的現(xiàn)實必要性

（一）黨和國家的要求。黨的報告中提出的“提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。加強預(yù)防和化解社會矛盾機(jī)制建設(shè)，正確處理人民內(nèi)部矛盾”等精神；黨的四中全會決定中強調(diào)“完善正確處理新形勢下人民內(nèi)部矛盾有效機(jī)制。堅持和發(fā)展新時代楓橋經(jīng)驗，暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道”、“完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動工作體系”、“完善社會矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制，努力將矛盾化解在基層”；鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有“治理有效”的要求；在2019年的中央政法工作會議提出，“把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面”，黨和國家的要求需要進(jìn)一步發(fā)揮調(diào)解的優(yōu)勢和功能。（二）制定《調(diào)解法》是健全有效的多元矛盾化解機(jī)制的需要。隨著中國特色社會主義的不斷發(fā)展，經(jīng)濟(jì)活動和社會活動越來越頻繁，爭議也越來越多，需要有不同的爭議解決機(jī)制。在現(xiàn)有的和解、調(diào)解、仲裁、復(fù)議、訴訟五種爭議解決方式形成的多元矛盾化解機(jī)制中，調(diào)解有其獨特的優(yōu)勢和作用。調(diào)解具有成本低，迅速和便利的特點；調(diào)解以其常識化的運作程序消除了訴訟程序給當(dāng)事人帶來的理解困難；以通情達(dá)理的對話和非對抗的斡旋緩和了當(dāng)事人之間的對立；調(diào)解能彌補法律適用不能的不足，可以根據(jù)自主和自律原則選擇適用的規(guī)范，如地方慣例、商業(yè)習(xí)慣和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等解決糾紛，在“法律的籠罩下”進(jìn)行協(xié)商和妥協(xié)，并可能達(dá)到雙贏的結(jié)果，體現(xiàn)了自認(rèn)的效益最大化和自治的價值取向。由于沒有《調(diào)解法》，司法行政部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的法律地位不明確。在實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法員更多的是被鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府抽調(diào)參與非法律業(yè)務(wù)活動，致使人民調(diào)解工作因缺乏司法所的有效專業(yè)指導(dǎo)而嚴(yán)重被弱化，導(dǎo)致大量的一般糾紛因缺乏調(diào)解這一道防線的有效“篩選”而直接進(jìn)入了法院，以陜西省為例，全省基層法院受案率僅2017年度就上升了24%以上，2018年度在2017年度基礎(chǔ)上又上升了20%，基層法院因人少案多苦不堪言。制定《調(diào)解法》，確立司法行政機(jī)關(guān)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的法律地位，建立健全多元矛盾化解機(jī)制，減輕法院的辦案壓力，使有限的司法資源用在重大、疑難案件的處理上，勢在必行。根據(jù)黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案，新組建的司法部主管調(diào)解、仲裁、復(fù)議工作，其職責(zé)要求就是要在建立健全“非訴訟化”的多元矛盾化解機(jī)制發(fā)揮主導(dǎo)作用。（三）解決現(xiàn)實問題的需要。我國現(xiàn)有的法律、法規(guī)對調(diào)解制度的設(shè)計不夠科學(xué)，嚴(yán)重影響了調(diào)解優(yōu)勢的發(fā)揮和調(diào)解實效。存在的問題主要有：1．有關(guān)調(diào)解的規(guī)定散落在有關(guān)法律、法規(guī)之中，未形成統(tǒng)一規(guī)范。我國現(xiàn)有的調(diào)解種類有：民間調(diào)解（包括人民調(diào)解、律師調(diào)解、商事調(diào)解、行業(yè)調(diào)解等）、訴訟調(diào)解、仲裁調(diào)解、行政調(diào)解?！吨腥A人民共和國人民調(diào)解法》、《中華人民共和國民事訴訟法》對人民調(diào)解、訴訟調(diào)解、司法確認(rèn)作出了規(guī)定，《中華人民共和國律師法》對律師調(diào)解作了規(guī)定，《中華人民共和國仲裁法》和《中華人民共和國勞動法》、《中華人民共和國勞動爭議調(diào)解仲裁法》、《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》對仲裁調(diào)解、勞動爭議和農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的調(diào)解作了規(guī)定，行政調(diào)解則散見于《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》、《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國婚姻法》、《中華人民共和國道路交通安全法》、《醫(yī)療糾紛預(yù)防和處理條例》等法律法規(guī)之中，是典型的“分散式立法”。2．我國現(xiàn)有的法律規(guī)范和調(diào)解的政策性文件對調(diào)解工作的規(guī)定不夠完善。目前雖然有人民調(diào)解、訴訟調(diào)解方面的專門性規(guī)定，但是在律師調(diào)解、商事調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、仲裁調(diào)解、行政調(diào)解、勞動爭議調(diào)解、農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解等方面，有關(guān)調(diào)解的規(guī)定和政策性文件依然過于簡單、原則，操作性差，缺乏具體規(guī)范。同時，依照現(xiàn)有的法律規(guī)定和司法解釋，除合法自愿形成的人民調(diào)解協(xié)議、法院調(diào)解協(xié)議有法律效力和仲裁調(diào)解協(xié)議經(jīng)仲裁調(diào)解書確認(rèn)具有法律效力外，律師調(diào)解協(xié)議、商事調(diào)解協(xié)議、行業(yè)調(diào)解協(xié)議、行政調(diào)解協(xié)議是否具有法律效力，現(xiàn)有的法律并無明確規(guī)定，導(dǎo)致了調(diào)解功能不能得到有效發(fā)揮。司法確認(rèn)僅限于人民調(diào)解協(xié)議，律師調(diào)解協(xié)議、行政調(diào)解協(xié)議等調(diào)解協(xié)議能否進(jìn)行司法確認(rèn)并無法律依據(jù)，法院也往往以無法律依據(jù)不予進(jìn)行司法確認(rèn)。3．調(diào)解隊伍素質(zhì)良莠不齊，調(diào)解組織范圍太窄，調(diào)解人員的待遇沒有規(guī)定等現(xiàn)實問題，影響了調(diào)解實效。由于我國沒有統(tǒng)一的《調(diào)解法》，沒有統(tǒng)一的調(diào)解員資格準(zhǔn)入制度。現(xiàn)階段，我國眾多的調(diào)解人員素質(zhì)參差不齊、法律水平高低不一的現(xiàn)象十分突出，調(diào)解的質(zhì)量不高。一些鄉(xiāng)村的調(diào)解人員由于法律水平低，依宗族勢力、依落后習(xí)慣和民俗進(jìn)行強制調(diào)解的情況還時有發(fā)生。調(diào)解組織范圍太窄，僅限于基層的人民調(diào)解組織，縣級、市級能否建立調(diào)解組織，建立起的調(diào)解組織以及商事調(diào)解組織具有何種法律地位等問題，均不明確。調(diào)解員的待遇、政府采購調(diào)解組織的調(diào)解服務(wù)、調(diào)解隊伍建設(shè)、調(diào)解經(jīng)費納入政府預(yù)算等問題均無法律制度安排，大大影響了調(diào)解人員的工作積極性。（四）符合世界法制發(fā)展的基本規(guī)律。在世界法制這個大背景下看，我國制定《調(diào)解法》，也并非獨創(chuàng)。因為日本早已于1951年就將一系列分立的單項調(diào)停法統(tǒng)合為一，由國會制定并通過了統(tǒng)一的《民事調(diào)停法》，該法雖后經(jīng)多次修改，但一直沿用至今。澳大利亞也于1991年出臺了《澳大利亞調(diào)解和仲裁法》，美國也已于1998年10月頒布了《ADR法》（即訴訟外糾紛解決方式法），美國的《ADR法》所規(guī)定的訴訟外糾紛解決方式有談判、調(diào)解、仲裁等方式。因此，我國制定《調(diào)解法》，也是適應(yīng)世界法制基本趨勢的必然選擇。

二、《調(diào)解法》的基本內(nèi)容

內(nèi)容提要

近年來，廣東省佛山市在實踐中不斷創(chuàng)新，積極探索化解社會矛盾的機(jī)制，為深化改革和加快發(fā)展?fàn)I造了和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境。佛山市的實踐啟示我們：正確認(rèn)識和把握經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新階段出現(xiàn)的社會矛盾，是做好化解社會矛盾工作的前提；廣泛調(diào)動社會各方面力量，建立社會矛盾調(diào)處機(jī)制，是化消極因素為積極因素，防止矛盾激化、保持社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)；妥善處理各種利益關(guān)系，切實解決好群眾最現(xiàn)實、最關(guān)心、最直接的利益問題，是化解社會矛盾、構(gòu)建和諧社會的關(guān)鍵。

化解社會矛盾，構(gòu)建和諧社會，是一項長期的戰(zhàn)略任務(wù)，也是一個重大的現(xiàn)實課題。近年來，廣東省佛山市以鄧小平理論、“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，以建設(shè)富裕和諧佛山為目標(biāo)，把維護(hù)群眾利益貫穿于黨委和政府各項工作的始終，在實踐中大膽創(chuàng)新，積極探索化解社會矛盾的有效機(jī)制，為深化改革和加快發(fā)展?fàn)I造了和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境。

正確認(rèn)識社會矛盾把握化解社會矛盾的主動權(quán)

佛山市地處珠江三角洲地區(qū)，毗鄰港澳，經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型較早，各種社會矛盾也顯露得較早。在解決社會矛盾的過程中，佛山市把正確認(rèn)識經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新階段出現(xiàn)的社會矛盾作為做好化解社會矛盾工作的前提，引導(dǎo)廣大干部特別是各級領(lǐng)導(dǎo)干部正確分析和認(rèn)識現(xiàn)階段的社會矛盾，牢牢把握化解社會矛盾的主動權(quán)。

思想是行動的先導(dǎo)。佛山市委、市政府從解決思想認(rèn)識問題入手，引導(dǎo)各級干部堅決克服“只要經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，就可以‘一俊遮百丑’”的片面認(rèn)識，樹立積極做好社會矛盾化解工作的責(zé)任意識和使命意識；堅決克服“解決矛盾糾紛的事情有政法部門抓，與己無關(guān)”的片面認(rèn)識，樹立積極解決社會矛盾、維護(hù)社會穩(wěn)定的政治意識和大局意識。同時，就城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重點領(lǐng)域組織開展專題調(diào)研，全面了解和準(zhǔn)確把握實際情況，分析社會矛盾產(chǎn)生的根源和表現(xiàn)出的特點，為探索化解社會矛盾的有效途徑奠定基礎(chǔ)。

正確認(rèn)識和把握經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新階段出現(xiàn)的社會矛盾，是做好化解社會矛盾工作的前提；廣泛調(diào)動社會各方面力量，建立社會矛盾調(diào)處機(jī)制，是化消極因素為積極因素，防止矛盾激化、保持社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)；妥善處理各種利益關(guān)系，切實解決好群眾最現(xiàn)實、最關(guān)心、最直接的利益問題，是化解社會矛盾、構(gòu)建和諧社會的關(guān)鍵。

化解社會矛盾，構(gòu)建和諧社會，是一項長期的戰(zhàn)略任務(wù)，也是一個重大的現(xiàn)實課題。近年來，廣東省佛山市以鄧小平理論、“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，以建設(shè)富裕和諧佛山為目標(biāo)，把維護(hù)群眾利益貫穿于黨委和政府各項工作的始終，在實踐中大膽創(chuàng)新，積極探索化解社會矛盾的有效機(jī)制，為深化改革和加快發(fā)展?fàn)I造了和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境。

正確認(rèn)識社會矛盾

把握化解社會矛盾的主動權(quán)

佛山市地處珠江三角洲地區(qū)，毗鄰港澳，經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型較早，各種社會矛盾也顯露得較早。在解決社會矛盾的過程中，佛山市把正確認(rèn)識經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新階段出現(xiàn)的社會矛盾作為做好化解社會矛盾工作的前提，引導(dǎo)廣大干部特別是各級領(lǐng)導(dǎo)干部正確分析和認(rèn)識現(xiàn)階段的社會矛盾，牢牢把握化解社會矛盾的主動權(quán)。

思想是行動的先導(dǎo)。佛山市委、市政府從解決思想認(rèn)識問題入手，引導(dǎo)各級干部堅決克服“只要經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，就可以‘一俊遮百丑’”的片面認(rèn)識，樹立積極做好社會矛盾化解工作的責(zé)任意識和使命意識；堅決克服“解決矛盾糾紛的事情有政法部門抓，與己無關(guān)”的片面認(rèn)識，樹立積極解決社會矛盾、維護(hù)社會穩(wěn)定的政治意識和大局意識。同時，就城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重點領(lǐng)域組織開展專題調(diào)研，全面了解和準(zhǔn)確把握實際情況，分析社會矛盾產(chǎn)生的根源和表現(xiàn)出的特點，為探索化解社會矛盾的有效途徑奠定基礎(chǔ)。

社會矛盾化解，是關(guān)系到社會建設(shè)大局的宏觀工程，化解社會矛盾應(yīng)當(dāng)服務(wù)于構(gòu)建和諧社會的目標(biāo)。矛盾化解不僅僅是一種糾紛解決的善后和救濟(jì)性措施，同時也是建設(shè)社會和諧的主動性行為。社會矛盾的化解機(jī)構(gòu)是和諧社會的保障力量，同時，也是和諧社會的建設(shè)力量。

和諧社會的建設(shè)，是一個不斷化解社會矛盾的過程，這已經(jīng)成為我們的共識。“發(fā)展和穩(wěn)定”一直是評價各級政府績效的兩個重要指標(biāo)。目前，各級政府和部門一手抓穩(wěn)定，一手促發(fā)展。在維護(hù)地方穩(wěn)定工作上，各級政府分配了大量時間、精力和金錢，占用了大量的公共資源。其實，改革和完善我們化解矛盾和解決糾紛的機(jī)制和方式，更加有利于和諧社會的構(gòu)建。

當(dāng)前各類社會矛盾和矛盾化解機(jī)制

當(dāng)前自上而下的政府績效評價機(jī)制，比較注重硬性和量化指標(biāo)。因此，面對社會糾紛和沖突，各級政府和組織的直接反應(yīng)就是解決問題，化解糾紛。在此背景下，比較常用的手法就是動用行政救濟(jì)手段，給予糾紛當(dāng)事人一定的經(jīng)濟(jì)補償，以平息沖突。

就單個矛盾和糾紛而言，“花錢買太平”的策略可能是奏效的。但是從全局和社會糾紛演變的整個歷程的角度，“花錢買太平”的策略過于簡單化，其消極的治理效應(yīng)不容忽視。

現(xiàn)代社會是一個多元的結(jié)構(gòu)，社會矛盾及其表現(xiàn)出來的糾紛和沖突，也是紛繁復(fù)雜的。成熟與完善的糾紛化解機(jī)制，應(yīng)當(dāng)厘清各種矛盾性質(zhì)和類型，根據(jù)不同情況采取相應(yīng)的化解措施。但是，各級政府和組織忙于化解糾紛，沒有時間和精力具體分析其具體的成因和機(jī)理。

根據(jù)中央“關(guān)于進(jìn)一步加強新時期信訪工作意見”和“關(guān)于全面開展矛盾糾紛排查化解工作的意見”，對建立健全矛盾糾紛排查調(diào)處化解機(jī)制，有效開展矛盾糾紛排查調(diào)處化解工作，預(yù)防和減少社會矛盾，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定，提出了明確意見和要求。為貫徹落實好會議精神，結(jié)合我鄉(xiāng)實際，切實做好社會矛盾糾紛排查調(diào)處化解工作，就有關(guān)問題提出如下意見。

一、指導(dǎo)思想、工作原則和目標(biāo)要求

（一）指導(dǎo)思想

以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，全面落實科學(xué)發(fā)展觀，按照構(gòu)建社會主義和諧社會的要求，著力構(gòu)建矛盾糾紛排查化解體系，著力排查化解關(guān)系群眾切身利益的突出問題，著力預(yù)防和減少新的矛盾和問題，為構(gòu)建和諧社會，建設(shè)平安黨集，創(chuàng)造和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境，更好地為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。

（二）工作原則

堅持事要解決，注重預(yù)防。依法按政策解決問題，積極幫助群眾克服生產(chǎn)生活困難。統(tǒng)籌艱苦各相關(guān)群眾的利益訴求，在協(xié)調(diào)利益關(guān)系中化解和預(yù)防矛盾糾紛。

一、問題的提出

城鎮(zhèn)住房制度改革以來，我國房地產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展，商品房住宅小區(qū)已經(jīng)成為城鎮(zhèn)居民主要的居住模式。與此同時，物業(yè)管理行業(yè)也從無到有，截至2014年底，已達(dá)到服務(wù)企業(yè)10.5萬家、管理規(guī)模164.5億平方米、從業(yè)人員711萬、年營業(yè)收入3500億元的規(guī)模［1］。物業(yè)管理事關(guān)千家萬戶的居住質(zhì)量和生活質(zhì)量，影響著社會的和諧穩(wěn)定。然而，近些年，城市住宅小區(qū)物業(yè)糾紛事件頻頻見諸報端，其中不乏暴力沖突和群體性事件。數(shù)據(jù)顯示，城市住宅小區(qū)物業(yè)糾紛數(shù)量近年來增速迅猛，據(jù)南京市司法局統(tǒng)計，2016年上半年，全市各級人民調(diào)解組織共調(diào)解物業(yè)糾紛1713件，同比增長80%，增速高居各類糾紛首位［2］。筆者及所在研究機(jī)構(gòu)近年來在全國多個大中城市調(diào)研，發(fā)現(xiàn)城市住宅小區(qū)的物業(yè)糾紛已經(jīng)進(jìn)入高發(fā)期，成為我國城市基層治理面臨的重大挑戰(zhàn)。物業(yè)糾紛研究目前存在三種不同路徑，分別是業(yè)主維權(quán)研究、法律規(guī)范研究和糾紛化解實務(wù)研究。三種研究路徑旨趣差異巨大，分別揭示了物業(yè)糾紛的不同面相。業(yè)主維權(quán)研究關(guān)注于業(yè)主與房地產(chǎn)商和物業(yè)公司的沖突以及利益博弈過程。在許多研究看來，各地的房產(chǎn)維權(quán)活動愈演愈烈，“在諸多力量的推動下，逐漸演變?yōu)橐粓鱿砣珖倪\動?！保?］這類研究盡管存在公民社會、社會運動和國家—社會等不同視角［4］，但總體上都預(yù)設(shè)了物業(yè)沖突雙方的二元對立，將業(yè)主的核心訴求歸結(jié)為“權(quán)利”，而將其維權(quán)行動解讀為對資本或權(quán)力的抗?fàn)帲?］。近來，相關(guān)研究更加關(guān)注業(yè)主維權(quán)實踐過程中多元主體博弈的復(fù)雜性［6］，更多進(jìn)行經(jīng)驗深描和理論對話，而更少關(guān)心物業(yè)沖突的化解。相比之下，另兩種研究路徑問題導(dǎo)向更為明顯，更加致力于分析物業(yè)糾紛的發(fā)生原因和化解方法。法律規(guī)范研究主要探討現(xiàn)行法律制度對物業(yè)糾紛產(chǎn)生和化解的影響，且多從《物權(quán)法》《合同法》《物業(yè)管理條例》等角度進(jìn)行分析。其中比較焦點的問題主要有3類，(1)物業(yè)服務(wù)合同的法律性質(zhì)和完善。多數(shù)研究者認(rèn)為物業(yè)合同屬于委托合同，也有學(xué)者認(rèn)為是混合合同，另有學(xué)者認(rèn)為其屬于無名合同，物業(yè)矛盾多發(fā)就是由于物業(yè)服務(wù)合同定位不清和缺乏相關(guān)法規(guī)指引造成的，解決辦法就是將其“有名化”［7］。(2)業(yè)主大會和業(yè)主委員會法律地位問題?！段飿I(yè)管理條例》并未明確規(guī)定業(yè)主委員會是否為法人機(jī)構(gòu)以及是否具有民事訴訟主體資格，被認(rèn)為是不能正常發(fā)揮作用維護(hù)業(yè)主合法權(quán)益的重要原因［8］。但該問題目前爭議較大，在司法實踐中也沒有完全統(tǒng)一［9］。(3)物業(yè)所有權(quán)和收益分配問題。在一些學(xué)者看來，現(xiàn)行法律法規(guī)為開發(fā)商和物業(yè)公司侵犯業(yè)主權(quán)益留下了空間，主要原因是列舉式規(guī)定滯后于實踐存在遺漏事項，且有的表述比較靈活和模糊，不利于業(yè)主權(quán)利維護(hù)［10］。為此，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將“建筑物區(qū)分所有權(quán)”拓展為“以居住區(qū)區(qū)分所有權(quán)”，構(gòu)建居住區(qū)各種場地和設(shè)施的權(quán)利束，明確權(quán)責(zé)利關(guān)系［11］。還有學(xué)者從市場規(guī)制法或競爭法角度指出物業(yè)服務(wù)經(jīng)營者濫用其自然壟斷地位是物業(yè)糾紛的重要原因，提出要從收費行為和市場準(zhǔn)入等方面進(jìn)行規(guī)制。糾紛實務(wù)研究往往比上述兩類研究更注重對糾紛問題進(jìn)行全面分析和解決，具有明顯的指導(dǎo)實踐的研究訴求。張農(nóng)科系統(tǒng)地反思了我國物業(yè)管理實踐，對現(xiàn)有物業(yè)管理模式存在的“一體化”模式、物業(yè)服務(wù)市場不健全等十二大問題進(jìn)行了深刻剖析，并提出實行業(yè)主大會登記制度等有針對性的建議［12］。辛章平則從正確確定物業(yè)管理定位、加強政府介入力度等方面，探討了解決物業(yè)糾紛問題的辦法，頗具啟發(fā)性地提出物業(yè)管理要定位于微利甚至零利潤行業(yè)和解決低端勞動力就業(yè)的觀點，并指出物業(yè)管理失序的根本原因在于政府執(zhí)行力不夠［13］。但是，既有研究也存在明顯不足。業(yè)主維權(quán)研究過度注重理論對話，他們并不關(guān)心物業(yè)糾紛的發(fā)生、化解及其對于基層治理的挑戰(zhàn)意義，只是以物業(yè)糾紛作為經(jīng)驗對象與既有理論進(jìn)行對照，往往陷入對業(yè)主維權(quán)是否具有公民社會屬性、國家與社會孰強孰弱、抗?fàn)幮袨榈膹?fù)雜性等理論問題的爭論，而且預(yù)設(shè)太強，物業(yè)沖突雙方被簡化為“侵權(quán)—抗?fàn)帯钡膶α㈥P(guān)系，忽視了沖突發(fā)生的復(fù)雜性，尤其缺乏對沖突發(fā)生機(jī)制的剖析。實際上，我們的調(diào)查和一些研究均顯示，“侵權(quán)”只是物業(yè)糾紛發(fā)生的原因之一，卻遠(yuǎn)非全部。法律規(guī)范研究揭示了法律制度對物業(yè)管理的重要影響，但較缺乏對制度實踐和制度環(huán)境本身的考察，導(dǎo)致對法律寄予過高期待。許多糾紛的發(fā)生與法律無關(guān)，而糾紛的化解實踐也更依賴法律救濟(jì)之外的途徑，相當(dāng)多的司法機(jī)關(guān)都認(rèn)為物業(yè)糾紛的特點導(dǎo)致走司法救濟(jì)途徑并非良策［14］。糾紛實務(wù)研究較好地彌補了上述研究存在的不足，問題是存在技術(shù)化、碎片化傾向，缺乏對糾紛發(fā)生機(jī)制的中觀層面的提煉。本文將結(jié)合筆者及研究團(tuán)隊近年來在滬寧杭、佛山、黃岡等大中城市的調(diào)研經(jīng)驗，對當(dāng)前城市住宅小區(qū)物業(yè)糾紛進(jìn)行剖析，試圖從中觀層面給出一個解釋糾紛發(fā)生的框架，進(jìn)而探討其化解機(jī)制。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，物業(yè)糾紛已經(jīng)呈現(xiàn)出明顯的剛性化趨勢，剛性化意味著糾紛很容易演化為群體性事件和暴力沖突，對社會穩(wěn)定和居民生活產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面影響。以往的研究揭示了物業(yè)糾紛發(fā)生的復(fù)雜原因，但無法回答物業(yè)糾紛為什么容易剛性化。在此基礎(chǔ)上，我們將其置于城市基層治理視域中，從基層治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的角度討論化解物業(yè)糾紛的機(jī)制。

二、物業(yè)糾紛類型與發(fā)生規(guī)律

(一)物業(yè)糾紛類型。具體的物業(yè)糾紛有很多種，歸納起來大致可以分為3種主要類型，類型劃分主要依據(jù)的是糾紛的核心內(nèi)容，即業(yè)主與物業(yè)公司的矛盾焦點。1.利益分配糾紛所謂利益分配就是基于業(yè)主的建筑物區(qū)分所有權(quán)所產(chǎn)生的對于物業(yè)產(chǎn)權(quán)及其收益的分配?！段餀?quán)法》第七十條規(guī)定:“業(yè)主對建筑物內(nèi)的住宅、經(jīng)營性用房等專有部分享有所有權(quán)，對專有部分意外的共有部分享有共有和共同管理的權(quán)利?！钡谄呤龡l規(guī)定:“建筑區(qū)劃內(nèi)的道路，屬于業(yè)主共有，但屬于城鎮(zhèn)公共道路的除外。建筑區(qū)劃內(nèi)的綠地，屬于業(yè)主共有，但屬于城鎮(zhèn)公共綠地或者明示屬于個人的除外。建筑區(qū)劃內(nèi)的其他公共場所、公用設(shè)施和物業(yè)服務(wù)用房，屬于業(yè)主共有。”專有部分不存在產(chǎn)權(quán)爭議和收益分配問題，但共有部分卻很容易發(fā)生糾紛。實踐中最常見的是物業(yè)公司經(jīng)營共用部分獲得并多占甚至獨占經(jīng)濟(jì)收益，如地上車位出租、廣告位出租、公共用房出租等，另外就是物業(yè)公司侵占公共維修資金。利益分配糾紛是業(yè)主維權(quán)行動的主要動因。侵犯業(yè)主利益的除了物業(yè)公司外，還有可能是房地產(chǎn)開發(fā)商等。利益分配糾紛的發(fā)生主要是因為產(chǎn)權(quán)主體缺位，開發(fā)商或物業(yè)公司利用業(yè)主未入住或尚未聲索產(chǎn)權(quán)或維權(quán)行動能力弱的空檔，侵占本屬業(yè)主共有的利益。這是實踐中最常見的原因，特別是現(xiàn)行前期物業(yè)管理制度的缺陷以及業(yè)主大會和業(yè)主委員會成立困難，加劇和放大了產(chǎn)權(quán)主體缺位留下的侵權(quán)空間。由于共用部位收益的穩(wěn)定性和可控性相對較高，利益空間也很大，因此，物業(yè)公司具有充分的侵占動機(jī)。2.服務(wù)管理糾紛服務(wù)管理糾紛是在小區(qū)常規(guī)管理階段產(chǎn)生的，業(yè)主與物業(yè)公司圍繞后者提供的物業(yè)服務(wù)以及因物業(yè)管理產(chǎn)生問題的糾紛。這類糾紛又可細(xì)分為兩大類，一類是個體服務(wù)類糾紛，即業(yè)主住宅維修、車輛管理(特別是停車與車輛安全)、人身安全等個體服22務(wù)方面的糾紛，糾紛雙方為單個業(yè)主與物業(yè)公司。另一類是公共服務(wù)類糾紛。物業(yè)管理具有較強的公共屬性，小區(qū)公共區(qū)域的保潔、保綠、保序、保安、保修等事關(guān)小區(qū)整體居住環(huán)境質(zhì)量。與個體服務(wù)糾紛相比，公共服務(wù)糾紛常常引發(fā)業(yè)主的群體性不滿，造成糾紛擴(kuò)大化。服務(wù)管理糾紛主要表現(xiàn)為糾紛雙方圍繞服務(wù)質(zhì)量以及權(quán)利義務(wù)分配產(chǎn)生的矛盾，比如維修不及時、財物失竊、停車糾紛、綠化養(yǎng)護(hù)不到位，以及公共部位維修費用分擔(dān)等。服務(wù)管理糾紛具有瑣碎性、重復(fù)性、溫和性和模糊性等特點，伴隨著物業(yè)管理全過程和業(yè)主的日常生活。服務(wù)管理糾紛數(shù)量多但事件本身大多比較小，很容易產(chǎn)生累積和放大效應(yīng)，逐步發(fā)展為不可調(diào)和的矛盾，其中最典型的表現(xiàn)就是業(yè)主拒繳物業(yè)費?，F(xiàn)實中，運行規(guī)范的物業(yè)公司或許可以杜絕利益分配糾紛的發(fā)生，卻不可能避免產(chǎn)生服務(wù)管理糾紛。3.物業(yè)更替糾紛顧名思義，這類糾紛是圍繞更換物業(yè)公司產(chǎn)生的，主要表現(xiàn)就是原物業(yè)不配合甚至抵制新物業(yè)公司入駐，在相關(guān)材料移交、人員離場等方面設(shè)置障礙，致使物業(yè)更替不能順利進(jìn)行。物業(yè)更替糾紛是最容易發(fā)生群體性事件和暴力沖突的糾紛，也是對社會穩(wěn)定影響最嚴(yán)重的物業(yè)糾紛。物業(yè)更替糾紛往往是前兩類糾紛沒有化解而惡性發(fā)展的結(jié)果，此時業(yè)主對物業(yè)公司的不滿已達(dá)到頂點，并且對新物業(yè)可能帶來的小區(qū)環(huán)境改善抱有樂觀預(yù)期，物業(yè)公司則往往因為在經(jīng)營過程中與小區(qū)尚有一定利益糾葛沒有結(jié)清，很少主動配合交接，造成雙方對立嚴(yán)重。除了業(yè)主主動更換物業(yè)外，還有物業(yè)主動撤出引發(fā)的問題，如果物業(yè)棄管之前未能與小區(qū)業(yè)主做好銜接，往往使小區(qū)陷入無人管理局面，業(yè)主很容易對業(yè)委會、居委會甚至相關(guān)政府部門產(chǎn)生不滿，衍生出其他治理難題。(二)小區(qū)生命周期與糾紛發(fā)生規(guī)律。建筑物和小區(qū)硬件設(shè)施既是物業(yè)管理的對象，也是物業(yè)管理的物質(zhì)基礎(chǔ)。相關(guān)研究和實踐經(jīng)驗均表明，住宅小區(qū)具有生命周期，其生命周期隨著小區(qū)物質(zhì)基礎(chǔ)的老化、磨損、折舊展開，同時，小區(qū)居住人群也會隨之發(fā)生改變。一般來說，小區(qū)生命周期大致包括建設(shè)期、發(fā)展期、成熟期、衰退期和更新期［15］，物業(yè)管理也具有相應(yīng)的周期性，從而使得物業(yè)糾紛的發(fā)生具備了一定的規(guī)律性。以一個新建商品房小區(qū)為例，從交房起，陸續(xù)有業(yè)主開始入住，直到業(yè)主委員會成立之前的時期，可以稱為“單方管理期”。單方管理期包含但不限于前期物業(yè)管理階段，時間可長可短，理想狀況是小區(qū)入住率達(dá)到法定標(biāo)準(zhǔn)①后，開發(fā)商或前期物業(yè)公司應(yīng)向政府主管部門和街道辦事處送交書面報告，或者由業(yè)主提出書面申請，在基層政府指導(dǎo)下召開首次業(yè)主大會，選舉業(yè)委會。單方管理期由于缺乏業(yè)委會參與，小區(qū)處于物業(yè)公司單方管理之下。單方管理期也是最容易發(fā)生業(yè)主利益被侵占的時期，由于產(chǎn)權(quán)主體缺位，開發(fā)商或物業(yè)公司很容易侵占部分共有產(chǎn)權(quán)并獲取經(jīng)營收益。這時期房屋剛交付，小區(qū)硬件設(shè)施剛投入使用，物業(yè)管理的維修養(yǎng)護(hù)成本最低，經(jīng)營效益最高。但是，由于缺少業(yè)委會，即使有極少數(shù)業(yè)主產(chǎn)生維權(quán)意識，也很難付諸行動，所以利益分配糾紛很難發(fā)生。服務(wù)管理糾紛開始陸續(xù)出現(xiàn)，大多由裝修擾民和小區(qū)安保問題引發(fā)，也可能發(fā)生違建拆除糾紛。但總體上，糾紛較少，物業(yè)管理較平穩(wěn)。業(yè)委會成立后，小區(qū)開始進(jìn)入“協(xié)同管理期”，即物業(yè)公司在業(yè)委會監(jiān)督和協(xié)助下開展物業(yè)管理。協(xié)同管理期又可區(qū)分為兩個階段，第一階段往往是利益分割期或者維權(quán)期，即業(yè)委會代表業(yè)主向開發(fā)商和物業(yè)公司聲索產(chǎn)權(quán)收益，要求后者移交公共用房以及共用部位經(jīng)營收益。利益分割期是利益分配糾紛第一次集中爆發(fā)期，其時間長短、糾紛化解狀況不但取決于雙方利益博弈能力，也離不開基層組織和政府相關(guān)部門的介入。如果利益分割能夠平穩(wěn)順利完成，前期物業(yè)通?？梢岳^續(xù)經(jīng)營下去，若雙方糾紛嚴(yán)重惡化，就會發(fā)展到更換物業(yè)，引發(fā)物業(yè)更替糾紛。利益分割清晰后，協(xié)同管理期將進(jìn)入第二階段，即常規(guī)管理階段。此時利益分配糾紛將很少出現(xiàn)，如果出現(xiàn)也主要發(fā)生在業(yè)主同業(yè)委會之間，服務(wù)管理糾紛則繼續(xù)成為主要糾紛類型。隨著小區(qū)硬件設(shè)施老化折舊以及業(yè)主群體隨著房屋交易復(fù)雜化，物業(yè)公司管理成本開始上升，服務(wù)質(zhì)量開始有所下降。這期間，個體服務(wù)糾紛開始累積，公共服務(wù)糾紛則放大個體糾紛的負(fù)面影響，陸續(xù)出現(xiàn)拒繳物業(yè)費情況，物業(yè)公司為控制成本會進(jìn)一步降低服務(wù)質(zhì)量，而糾紛則更多出現(xiàn)，物業(yè)管理開始陷入惡性循環(huán)。最終惡化到業(yè)主要求更換物業(yè)，引發(fā)物業(yè)更替糾紛出現(xiàn)。協(xié)同管理期覆蓋業(yè)委會成立后小區(qū)生命周期“成熟期”“衰退期”的漫長過程，在此過程中，很可能發(fā)生多次物業(yè)更替。直到小區(qū)老化到管理成本超過經(jīng)營收益，沒有物業(yè)公司愿意接手。這樣，小區(qū)將進(jìn)入第三個時期，這時期也就是現(xiàn)在城市老舊小區(qū)常見的“無物業(yè)管理”或“業(yè)主自管”時期，比較普遍的是政府兜底，物業(yè)管理由市場行為變?yōu)檎裆こ?。上述劃分是一個相對理想的狀態(tài)，目的是揭示物業(yè)糾紛發(fā)生的周期性規(guī)律與小區(qū)生命周期之間的關(guān)聯(lián)?，F(xiàn)實中二者并不一定呈現(xiàn)線性相關(guān)，但其關(guān)聯(lián)性確實是存在的。目前的研究，特別是業(yè)主維權(quán)研究太過關(guān)注利益分配糾紛，實際上，利益分配糾紛的化解雖然比較復(fù)雜，卻相對容易一些，化解完成基本意味著小區(qū)利益分割清晰，很難再復(fù)發(fā)。但服務(wù)管理糾紛和物業(yè)更替糾紛卻非常容易復(fù)發(fā)，伴隨小區(qū)生命周期的全過程。現(xiàn)實中三類糾紛常常同時發(fā)生，糾纏在一起，導(dǎo)致糾紛生成和化解更加復(fù)雜。

三、物業(yè)糾紛剛性化及其形成機(jī)制

(一)糾紛剛性化。物業(yè)管理是要與具體個人打交道的工作，在某種意義上，糾紛矛盾是在所難免的。糾紛發(fā)生后如果能夠得到妥善化解，就不會影響小區(qū)物業(yè)管理秩序的穩(wěn)定。一個可協(xié)調(diào)可修復(fù)可預(yù)期的穩(wěn)定關(guān)系無論是對業(yè)主還是對物業(yè)公司來說，無疑是理想的。所謂可協(xié)調(diào)可修復(fù)是指當(dāng)事方能夠通過協(xié)商博弈取得共識，糾紛被控制在相對溫和理性的范圍內(nèi)，糾紛化解后，當(dāng)事方關(guān)系能夠恢復(fù)原狀，至少不會使關(guān)系造成不可逆損傷以至破裂。然而，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)實中的物業(yè)糾紛卻存在日益明顯的“剛性化”趨勢。所謂糾紛剛性化，就是糾紛烈度可控性弱，容易激化甚至暴力化;物業(yè)關(guān)系可協(xié)調(diào)性和可修復(fù)性差，容易受到不可逆損傷。具體的，物業(yè)糾紛的剛性化主要表現(xiàn)為以下方面。1.物業(yè)管理惡性循環(huán)困境服務(wù)管理糾紛很容易從細(xì)小瑣碎的個體糾紛逐步累積擴(kuò)大化為業(yè)主對物業(yè)公司的群體性不滿，即使個體服務(wù)訴求能夠基本得到物業(yè)公司的回應(yīng)，但仍然會成為潛在的業(yè)主拒交物業(yè)費的抗辯理由。物業(yè)管理實踐中最常見的“收費難—降服務(wù)”的惡性循環(huán)就是糾紛累積化擴(kuò)大化的典型表現(xiàn)。每個小區(qū)都會存在少數(shù)拒繳物業(yè)費的業(yè)主，其抗辯理由不一定完全正當(dāng)，有的確實因為物業(yè)服務(wù)不到位使業(yè)主利益受損，有的則可能純粹是一種搭便車行為。少數(shù)搭便車行為往往產(chǎn)生消極示范效應(yīng)，引發(fā)搭便車行為的擴(kuò)大化。經(jīng)營收益下降會迫使物業(yè)公司壓縮成本應(yīng)對，壓縮成本必然帶來物業(yè)服務(wù)質(zhì)量的下降，導(dǎo)致更多業(yè)主加入拒繳物業(yè)費行列。從極少數(shù)個體糾紛逐步蔓延擴(kuò)大化為具有一定規(guī)模性和群體性的糾紛，整個小區(qū)物業(yè)管理秩序不斷惡化。理想的狀況應(yīng)該是，個體糾紛和搭便車行為等及時得到有效化解，或者物業(yè)公司通過完善經(jīng)營策略、保持服務(wù)質(zhì)量，抵消消極示范效應(yīng)的影響，避免惡性循環(huán)的出現(xiàn)。但是，經(jīng)驗表明，大多數(shù)小區(qū)物業(yè)管理都會陷入惡性循環(huán)，且這種循環(huán)非常剛性不可逆，極少出現(xiàn)同一家物業(yè)徹底扭轉(zhuǎn)局面、打破或跳出循環(huán)的現(xiàn)象，除非更換物業(yè)，但這又可能引發(fā)物業(yè)更替糾紛。2.信任關(guān)系脆弱，可修復(fù)性差從調(diào)研來看，居民對物業(yè)公司的信任度普遍比較低，許多人認(rèn)為物業(yè)公司存在侵占業(yè)主利益、玩忽職守甚至謀取灰色利益的問題，最典型表現(xiàn)就是極少有居民相信物業(yè)公司會虧損，因此，絕大多數(shù)物業(yè)公司上調(diào)物業(yè)費的計劃都很難實現(xiàn)。這種低度信任關(guān)系也使得物業(yè)公司在平衡收支問題上彈性空間較小，最現(xiàn)實的辦法就是降低服務(wù)質(zhì)量。脆弱的信任關(guān)系很容易因為糾紛事件破裂，且難以修復(fù)。這種情況集中發(fā)生在物業(yè)費收繳問題上。正如前文所述，拒交物業(yè)費行為很容易蔓延，物業(yè)公司可采用的追繳手段比較有限，而且其手段只對遵守物業(yè)契約的業(yè)主有效，對搭便車業(yè)主、曾經(jīng)發(fā)生糾紛的業(yè)主以及數(shù)量較多的欠費業(yè)主很難奏效。這時唯一途徑就是司法解決。司法實踐表明，進(jìn)入司法程序的物業(yè)費糾紛幾乎都以物業(yè)公司勝訴告終，其中有相當(dāng)部分會通過人民調(diào)解成功后物業(yè)公司撤訴解決［16］?，F(xiàn)實中物業(yè)公司輕易不肯走司法途徑的考慮除了成本高昂外，主要還是因為，一旦經(jīng)過司法解決幾乎就意味著雙方關(guān)系徹底破裂，即使能夠成功追繳欠費，卻很可能引發(fā)未來的收費困境。這充分證明物業(yè)關(guān)系的剛性特點，自然也是物業(yè)實踐中，物業(yè)公司更愿意采取人情化、非正式方式處理與業(yè)主關(guān)系、解決欠費問題的重要原因。除非物業(yè)公司準(zhǔn)備撤出。3.物業(yè)沖突群體化暴力化這主要發(fā)生在物業(yè)更替糾紛中，利益分配糾紛和服務(wù)管理糾紛若雙方把控不當(dāng)，也有可能出現(xiàn)群體化和暴力化。當(dāng)然，由于現(xiàn)實中三類糾紛可能混合在一起爆發(fā)，這時糾紛的暴力升級就更容易出現(xiàn)。日常服務(wù)管理糾紛中常見的暴力化現(xiàn)象有:物業(yè)公司采取非正當(dāng)手段損壞業(yè)主車輛、停水停電等以恐嚇、威逼業(yè)主繳納物業(yè)費和車位費，業(yè)主因?qū)唧w物業(yè)管理行為不滿采取暴力對抗行為等，這種現(xiàn)象主要發(fā)生在部分管理不規(guī)范的物業(yè)公司和極少數(shù)業(yè)主之間。最常見的還是物業(yè)更替糾紛，無論是由利益糾紛引起，還是服務(wù)管理惡化引起，一旦發(fā)展到更換物業(yè)的地步，也就意味著物業(yè)關(guān)系的徹底破裂。這時很少發(fā)生經(jīng)過談判協(xié)商，雙方關(guān)系得到修補的現(xiàn)象。也因此，發(fā)展到物業(yè)更替時，雙方基本不再對合約關(guān)系抱有期待，行為就更容易短期化和激烈化，都為爭取各自利益最大化。物業(yè)沖突的群體化和暴力化是物業(yè)糾紛剛性化最極端也是最終的表現(xiàn)，從調(diào)研和媒體報道來看，物業(yè)更替過程正在越來越多地呈現(xiàn)出群體化和暴力化的趨勢。(二)雙向弱約束與糾紛剛性化。1.雙向弱約束理想的途徑為:物業(yè)管理是一種典型的市場交易行為，業(yè)主與物業(yè)公司通過雙向選擇簽訂契約，前者付費，后者提供產(chǎn)品，任何一方違約，另一方都有權(quán)獲得賠償直至終止合約。不過，物業(yè)合約并非存在于理想的市場真空中，而是深嵌在復(fù)雜的政治社會關(guān)系場域中，這就使得物業(yè)合約表現(xiàn)出與一般市場交易合約的巨大差異。根據(jù)“不完全合約”理論［17］，由于人們的有限理性、信息不完全和交易事項不確定性等因素影響，現(xiàn)實中“不完全合約”是必然和經(jīng)常的。不過，物業(yè)合約與一般不完全契約的關(guān)鍵差異在于，二者契約締結(jié)關(guān)系不同:前者并非“一對一”的市場交易，而是“一對多”。從表面上看，物業(yè)合約是業(yè)委會這個單一主體與物業(yè)公司締結(jié)的，但在現(xiàn)有法律約束下，業(yè)委會并不具有民事主體資格，業(yè)委會是受業(yè)主大會委托行使權(quán)力，而業(yè)主大會實際上就是全體業(yè)主。這里發(fā)生了從“雙邊”向“多邊”的合約治理結(jié)構(gòu)的變形［18］，在物業(yè)管理實踐中，單一的物業(yè)公司不得不面對成百上千的業(yè)主，這就放大了合約的不完全性，使得雙方履約行為的不確定性更加嚴(yán)重，這中間的作用機(jī)制可以稱之為“雙向弱約束”。雙向弱約束不但使得物業(yè)糾紛的發(fā)生具有一定的必然性，而且加劇了糾紛剛性化。雙向弱約束是指業(yè)主與物業(yè)公司之間彼此約束力都有限。一方面，由于信息不對稱和前期物業(yè)管理制度等因素的存在，物業(yè)公司享有“自然壟斷”地位［19］。在單方管理期，物業(yè)公司完全可以利用這種優(yōu)勢侵占業(yè)主權(quán)益，由于其壟斷小區(qū)入住率等信息資源，物業(yè)公司甚至可以決定業(yè)委會何時成立。這期間，分散的業(yè)主由于缺乏組織，一致行動能力幾乎為零，物業(yè)合約對物業(yè)公司的約束力實際上是非常弱的。這是單方管理期埋下諸多利益分配糾紛隱患的基本原因。進(jìn)入?yún)f(xié)同管理期后，業(yè)主與物業(yè)公司的關(guān)系變成業(yè)主—業(yè)委會—物業(yè)公司的結(jié)構(gòu)，但業(yè)主對物業(yè)公司的約束能力卻并不一定提高，因為在物業(yè)合約中又增加了一個業(yè)主與業(yè)委會這對“委托—”關(guān)系，人風(fēng)險始終是存在的。在實踐中，人的監(jiān)督不足和激勵不足幾乎同時存在，業(yè)委會既有可能被物業(yè)公司收買，也有可能純粹因為部分業(yè)主不信任等原因消極工作。總之，業(yè)主對物業(yè)公司的正常約束能力實際上是不足的。由于缺乏正常約束方式，一些業(yè)主就會采取拒交物業(yè)費這種經(jīng)常不合法的方式表達(dá)權(quán)力，造成糾紛一旦發(fā)生就容易剛性化。另一方面，物業(yè)公司對業(yè)主的約束力也是有限的:首先，面對個別業(yè)主拒交物業(yè)費的不履約行為，物業(yè)公司能采取的正當(dāng)有效手段非常有限，嚴(yán)格按照程序和法律辦事，在實踐中效果很差，物業(yè)公司能采取的辦法主要有3種:(1)通過反復(fù)上門勸說，或者采取其他情感化措施，情理并用;(2)采取隱秘的恐嚇、警告等手段或者直接采取暴力手段，比如找保安或小混混騷擾、打擊業(yè)主;(3)走司法途徑。這3種方法之間缺乏足夠彈性，人情化手段無效就會立即剛性化，表面上的剛?cè)岵?jì)實際上終究會因剛性化手段導(dǎo)致糾紛不可逆。其次，面對破壞小區(qū)公共秩序的業(yè)主同樣約束手段有限，勸說阻止等柔性手段不能解決所有問題，而未解的殘余問題逐步積累就會造成業(yè)主對物業(yè)公司管理能力不足的判斷?，F(xiàn)實中服務(wù)管理類糾紛幾乎都是因為物業(yè)公司無法有效約束少數(shù)業(yè)主而積累升級的。雙向弱約束造成物業(yè)公司與業(yè)主之間難以通過正常有效的方式及時化解糾紛，反而會制造糾紛，并迫使雙方不得不采取非正常方式表達(dá)各自權(quán)利。物業(yè)合約在實踐中就演變成依靠大量非正式手段支撐的不確定性極高的利益博弈，而非正常理性的市場交易過程。2.雙向弱約束的影響因素“一對多”的合約關(guān)系結(jié)構(gòu)奠定了物業(yè)合約雙向弱約束的基礎(chǔ)，我們需要進(jìn)一步追問的是，究竟是哪些因素造成雙方約束力弱化，理清這些因素，有助于人們在探討物業(yè)糾紛化解時更有針對性。首先，是業(yè)主剛性服務(wù)預(yù)期與小區(qū)自然老化之間的錯位。前文已述，小區(qū)隨著生命周期會自然老化，物業(yè)管理成本和難度上升是也是自然的。相比之下，業(yè)主對小區(qū)居住體驗的預(yù)期卻往往是剛性的，同一物業(yè)公司管理周期內(nèi)這種預(yù)期的剛性化程度更高。由于同期物業(yè)費調(diào)整缺乏彈性，這就使得物業(yè)管理水平下降成為大概率事件。在剛性服務(wù)預(yù)期下，這種下降缺乏容忍空間。二者之間的錯位使得物業(yè)公司對業(yè)主的約束能力逐漸喪失正當(dāng)性而日益弱化，服務(wù)管理糾紛會日益增多。其次，是業(yè)主群體的分散性和不穩(wěn)定性使得常規(guī)合作成本高昂。在常規(guī)物業(yè)管理過程中，成百上千分散的業(yè)主由于訴求難以統(tǒng)一，集體行動起來監(jiān)督業(yè)委會與物業(yè)公司的可能性都比較弱。隨著小區(qū)老化和業(yè)主群體“過濾”［20］，小區(qū)內(nèi)房屋交易造成業(yè)主不穩(wěn)定性越來越高，物業(yè)服務(wù)對象復(fù)雜化，業(yè)主合作難度也會進(jìn)一步提高。這就造成業(yè)主常規(guī)合作難，而不得不依靠業(yè)委會換屆和物業(yè)更替等非常規(guī)事件的短期合作。非常規(guī)事件合作必然造成物業(yè)糾紛容易脫離控制而群體化和暴力化。最后，是物業(yè)管理的公共效應(yīng)造成力量對比失衡。無論怎么說，物業(yè)管理都具有明顯的民生意義，而非純粹的市場交易和業(yè)主自治事務(wù)。物業(yè)糾紛就會溢出市場范圍而產(chǎn)生公共影響，尤其是成為城市基層治理的重要對象。因此，業(yè)主可以輕易將政府、媒體等合約外要素引入進(jìn)來，改變合約雙方的力量均衡。綜上所述，“一對多”的合約結(jié)構(gòu)奠定了物業(yè)合約雙向弱約束的基礎(chǔ)，在諸多因素影響下，雙向弱約束使得物業(yè)合約難以嚴(yán)格按照合約規(guī)定，在正?？煽胤秶鷥?nèi)有效實現(xiàn)，物業(yè)公司和業(yè)主都更傾向于采取非正式甚至非理性的方式表達(dá)利益訴求，這就造成物業(yè)糾紛非常容易剛性化。試想，如果雙方都能嚴(yán)格按照物業(yè)合約表達(dá)利益，實際上糾紛發(fā)生后就更容易通過制度化渠道化解，而化解之后雙方合約不受影響，糾紛就是有彈性可修復(fù)的。

一、問題的提出

城鎮(zhèn)住房制度改革以來，我國房地產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展，商品房住宅小區(qū)已經(jīng)成為城鎮(zhèn)居民主要的居住模式。與此同時，物業(yè)管理行業(yè)也從無到有，截至2014年底，已達(dá)到服務(wù)企業(yè)10.5萬家、管理規(guī)模164.5億平方米、從業(yè)人員711萬、年營業(yè)收入3500億元的規(guī)模［1］。物業(yè)管理事關(guān)千家萬戶的居住質(zhì)量和生活質(zhì)量，影響著社會的和諧穩(wěn)定。然而，近些年，城市住宅小區(qū)物業(yè)糾紛事件頻頻見諸報端，其中不乏暴力沖突和群體性事件。數(shù)據(jù)顯示，城市住宅小區(qū)物業(yè)糾紛數(shù)量近年來增速迅猛，據(jù)南京市司法局統(tǒng)計，2016年上半年，全市各級人民調(diào)解組織共調(diào)解物業(yè)糾紛1713件，同比增長80%，增速高居各類糾紛首位［2］。筆者及所在研究機(jī)構(gòu)近年來在全國多個大中城市調(diào)研，發(fā)現(xiàn)城市住宅小區(qū)的物業(yè)糾紛已經(jīng)進(jìn)入高發(fā)期，成為我國城市基層治理面臨的重大挑戰(zhàn)。物業(yè)糾紛研究目前存在三種不同路徑，分別是業(yè)主維權(quán)研究、法律規(guī)范研究和糾紛化解實務(wù)研究。三種研究路徑旨趣差異巨大，分別揭示了物業(yè)糾紛的不同面相。業(yè)主維權(quán)研究關(guān)注于業(yè)主與房地產(chǎn)商和物業(yè)公司的沖突以及利益博弈過程。在許多研究看來，各地的房產(chǎn)維權(quán)活動愈演愈烈，“在諸多力量的推動下，逐漸演變?yōu)橐粓鱿砣珖倪\動。”［3］這類研究盡管存在公民社會、社會運動和國家—社會等不同視角［4］，但總體上都預(yù)設(shè)了物業(yè)沖突雙方的二元對立，將業(yè)主的核心訴求歸結(jié)為“權(quán)利”，而將其維權(quán)行動解讀為對資本或權(quán)力的抗?fàn)帲?］。近來，相關(guān)研究更加關(guān)注業(yè)主維權(quán)實踐過程中多元主體博弈的復(fù)雜性［6］，更多進(jìn)行經(jīng)驗深描和理論對話，而更少關(guān)心物業(yè)沖突的化解。相比之下，另兩種研究路徑問題導(dǎo)向更為明顯，更加致力于分析物業(yè)糾紛的發(fā)生原因和化解方法。法律規(guī)范研究主要探討現(xiàn)行法律制度對物業(yè)糾紛產(chǎn)生和化解的影響，且多從《物權(quán)法》《合同法》《物業(yè)管理條例》等角度進(jìn)行分析。其中比較焦點的問題主要有3類，(1)物業(yè)服務(wù)合同的法律性質(zhì)和完善。多數(shù)研究者認(rèn)為物業(yè)合同屬于委托合同，也有學(xué)者認(rèn)為是混合合同，另有學(xué)者認(rèn)為其屬于無名合同，物業(yè)矛盾多發(fā)就是由于物業(yè)服務(wù)合同定位不清和缺乏相關(guān)法規(guī)指引造成的，解決辦法就是將其“有名化”［7］。(2)業(yè)主大會和業(yè)主委員會法律地位問題?！段飿I(yè)管理條例》并未明確規(guī)定業(yè)主委員會是否為法人機(jī)構(gòu)以及是否具有民事訴訟主體資格，被認(rèn)為是不能正常發(fā)揮作用維護(hù)業(yè)主合法權(quán)益的重要原因［8］。但該問題目前爭議較大，在司法實踐中也沒有完全統(tǒng)一［9］。(3)物業(yè)所有權(quán)和收益分配問題。在一些學(xué)者看來，現(xiàn)行法律法規(guī)為開發(fā)商和物業(yè)公司侵犯業(yè)主權(quán)益留下了空間，主要原因是列舉式規(guī)定滯后于實踐存在遺漏事項，且有的表述比較靈活和模糊，不利于業(yè)主權(quán)利維護(hù)［10］。為此，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將“建筑物區(qū)分所有權(quán)”拓展為“以居住區(qū)區(qū)分所有權(quán)”，構(gòu)建居住區(qū)各種場地和設(shè)施的權(quán)利束，明確權(quán)責(zé)利關(guān)系［11］。還有學(xué)者從市場規(guī)制法或競爭法角度指出物業(yè)服務(wù)經(jīng)營者濫用其自然壟斷地位是物業(yè)糾紛的重要原因，提出要從收費行為和市場準(zhǔn)入等方面進(jìn)行規(guī)制。糾紛實務(wù)研究往往比上述兩類研究更注重對糾紛問題進(jìn)行全面分析和解決，具有明顯的指導(dǎo)實踐的研究訴求。張農(nóng)科系統(tǒng)地反思了我國物業(yè)管理實踐，對現(xiàn)有物業(yè)管理模式存在的“一體化”模式、物業(yè)服務(wù)市場不健全等十二大問題進(jìn)行了深刻剖析，并提出實行業(yè)主大會登記制度等有針對性的建議［12］。辛章平則從正確確定物業(yè)管理定位、加強政府介入力度等方面，探討了解決物業(yè)糾紛問題的辦法，頗具啟發(fā)性地提出物業(yè)管理要定位于微利甚至零利潤行業(yè)和解決低端勞動力就業(yè)的觀點，并指出物業(yè)管理失序的根本原因在于政府執(zhí)行力不夠［13］。但是，既有研究也存在明顯不足。業(yè)主維權(quán)研究過度注重理論對話，他們并不關(guān)心物業(yè)糾紛的發(fā)生、化解及其對于基層治理的挑戰(zhàn)意義，只是以物業(yè)糾紛作為經(jīng)驗對象與既有理論進(jìn)行對照，往往陷入對業(yè)主維權(quán)是否具有公民社會屬性、國家與社會孰強孰弱、抗?fàn)幮袨榈膹?fù)雜性等理論問題的爭論，而且預(yù)設(shè)太強，物業(yè)沖突雙方被簡化為“侵權(quán)—抗?fàn)帯钡膶α㈥P(guān)系，忽視了沖突發(fā)生的復(fù)雜性，尤其缺乏對沖突發(fā)生機(jī)制的剖析。實際上，我們的調(diào)查和一些研究均顯示，“侵權(quán)”只是物業(yè)糾紛發(fā)生的原因之一，卻遠(yuǎn)非全部。法律規(guī)范研究揭示了法律制度對物業(yè)管理的重要影響，但較缺乏對制度實踐和制度環(huán)境本身的考察，導(dǎo)致對法律寄予過高期待。許多糾紛的發(fā)生與法律無關(guān)，而糾紛的化解實踐也更依賴法律救濟(jì)之外的途徑，相當(dāng)多的司法機(jī)關(guān)都認(rèn)為物業(yè)糾紛的特點導(dǎo)致走司法救濟(jì)途徑并非良策［14］。糾紛實務(wù)研究較好地彌補了上述研究存在的不足，問題是存在技術(shù)化、碎片化傾向，缺乏對糾紛發(fā)生機(jī)制的中觀層面的提煉。本文將結(jié)合筆者及研究團(tuán)隊近年來在滬寧杭、佛山、黃岡等大中城市的調(diào)研經(jīng)驗，對當(dāng)前城市住宅小區(qū)物業(yè)糾紛進(jìn)行剖析，試圖從中觀層面給出一個解釋糾紛發(fā)生的框架，進(jìn)而探討其化解機(jī)制。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，物業(yè)糾紛已經(jīng)呈現(xiàn)出明顯的剛性化趨勢，剛性化意味著糾紛很容易演化為群體性事件和暴力沖突，對社會穩(wěn)定和居民生活產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面影響。以往的研究揭示了物業(yè)糾紛發(fā)生的復(fù)雜原因，但無法回答物業(yè)糾紛為什么容易剛性化。在此基礎(chǔ)上，我們將其置于城市基層治理視域中，從基層治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的角度討論化解物業(yè)糾紛的機(jī)制。

二、物業(yè)糾紛類型與發(fā)生規(guī)律

(一)物業(yè)糾紛類型。具體的物業(yè)糾紛有很多種，歸納起來大致可以分為3種主要類型，類型劃分主要依據(jù)的是糾紛的核心內(nèi)容，即業(yè)主與物業(yè)公司的矛盾焦點。1.利益分配糾紛所謂利益分配就是基于業(yè)主的建筑物區(qū)分所有權(quán)所產(chǎn)生的對于物業(yè)產(chǎn)權(quán)及其收益的分配?！段餀?quán)法》第七十條規(guī)定:“業(yè)主對建筑物內(nèi)的住宅、經(jīng)營性用房等專有部分享有所有權(quán)，對專有部分意外的共有部分享有共有和共同管理的權(quán)利。”第七十三條規(guī)定:“建筑區(qū)劃內(nèi)的道路，屬于業(yè)主共有，但屬于城鎮(zhèn)公共道路的除外。建筑區(qū)劃內(nèi)的綠地，屬于業(yè)主共有，但屬于城鎮(zhèn)公共綠地或者明示屬于個人的除外。建筑區(qū)劃內(nèi)的其他公共場所、公用設(shè)施和物業(yè)服務(wù)用房，屬于業(yè)主共有。”專有部分不存在產(chǎn)權(quán)爭議和收益分配問題，但共有部分卻很容易發(fā)生糾紛。實踐中最常見的是物業(yè)公司經(jīng)營共用部分獲得并多占甚至獨占經(jīng)濟(jì)收益，如地上車位出租、廣告位出租、公共用房出租等，另外就是物業(yè)公司侵占公共維修資金。利益分配糾紛是業(yè)主維權(quán)行動的主要動因。侵犯業(yè)主利益的除了物業(yè)公司外，還有可能是房地產(chǎn)開發(fā)商等。利益分配糾紛的發(fā)生主要是因為產(chǎn)權(quán)主體缺位，開發(fā)商或物業(yè)公司利用業(yè)主未入住或尚未聲索產(chǎn)權(quán)或維權(quán)行動能力弱的空檔，侵占本屬業(yè)主共有的利益。這是實踐中最常見的原因，特別是現(xiàn)行前期物業(yè)管理制度的缺陷以及業(yè)主大會和業(yè)主委員會成立困難，加劇和放大了產(chǎn)權(quán)主體缺位留下的侵權(quán)空間。由于共用部位收益的穩(wěn)定性和可控性相對較高，利益空間也很大，因此，物業(yè)公司具有充分的侵占動機(jī)。2.服務(wù)管理糾紛服務(wù)管理糾紛是在小區(qū)常規(guī)管理階段產(chǎn)生的，業(yè)主與物業(yè)公司圍繞后者提供的物業(yè)服務(wù)以及因物業(yè)管理產(chǎn)生問題的糾紛。這類糾紛又可細(xì)分為兩大類，一類是個體服務(wù)類糾紛，即業(yè)主住宅維修、車輛管理(特別是停車與車輛安全)、人身安全等個體服務(wù)方面的糾紛，糾紛雙方為單個業(yè)主與物業(yè)公司。另一類是公共服務(wù)類糾紛。物業(yè)管理具有較強的公共屬性，小區(qū)公共區(qū)域的保潔、保綠、保序、保安、保修等事關(guān)小區(qū)整體居住環(huán)境質(zhì)量。與個體服務(wù)糾紛相比，公共服務(wù)糾紛常常引發(fā)業(yè)主的群體性不滿，造成糾紛擴(kuò)大化。服務(wù)管理糾紛主要表現(xiàn)為糾紛雙方圍繞服務(wù)質(zhì)量以及權(quán)利義務(wù)分配產(chǎn)生的矛盾，比如維修不及時、財物失竊、停車糾紛、綠化養(yǎng)護(hù)不到位，以及公共部位維修費用分擔(dān)等。服務(wù)管理糾紛具有瑣碎性、重復(fù)性、溫和性和模糊性等特點，伴隨著物業(yè)管理全過程和業(yè)主的日常生活。服務(wù)管理糾紛數(shù)量多但事件本身大多比較小，很容易產(chǎn)生累積和放大效應(yīng)，逐步發(fā)展為不可調(diào)和的矛盾，其中最典型的表現(xiàn)就是業(yè)主拒繳物業(yè)費。現(xiàn)實中，運行規(guī)范的物業(yè)公司或許可以杜絕利益分配糾紛的發(fā)生，卻不可能避免產(chǎn)生服務(wù)管理糾紛。3.物業(yè)更替糾紛顧名思義，這類糾紛是圍繞更換物業(yè)公司產(chǎn)生的，主要表現(xiàn)就是原物業(yè)不配合甚至抵制新物業(yè)公司入駐，在相關(guān)材料移交、人員離場等方面設(shè)置障礙，致使物業(yè)更替不能順利進(jìn)行。物業(yè)更替糾紛是最容易發(fā)生群體性事件和暴力沖突的糾紛，也是對社會穩(wěn)定影響最嚴(yán)重的物業(yè)糾紛。物業(yè)更替糾紛往往是前兩類糾紛沒有化解而惡性發(fā)展的結(jié)果，此時業(yè)主對物業(yè)公司的不滿已達(dá)到頂點，并且對新物業(yè)可能帶來的小區(qū)環(huán)境改善抱有樂觀預(yù)期，物業(yè)公司則往往因為在經(jīng)營過程中與小區(qū)尚有一定利益糾葛沒有結(jié)清，很少主動配合交接，造成雙方對立嚴(yán)重。除了業(yè)主主動更換物業(yè)外，還有物業(yè)主動撤出引發(fā)的問題，如果物業(yè)棄管之前未能與小區(qū)業(yè)主做好銜接，往往使小區(qū)陷入無人管理局面，業(yè)主很容易對業(yè)委會、居委會甚至相關(guān)政府部門產(chǎn)生不滿，衍生出其他治理難題。(二)小區(qū)生命周期與糾紛發(fā)生規(guī)律。建筑物和小區(qū)硬件設(shè)施既是物業(yè)管理的對象，也是物業(yè)管理的物質(zhì)基礎(chǔ)。相關(guān)研究和實踐經(jīng)驗均表明，住宅小區(qū)具有生命周期，其生命周期隨著小區(qū)物質(zhì)基礎(chǔ)的老化、磨損、折舊展開，同時，小區(qū)居住人群也會隨之發(fā)生改變。一般來說，小區(qū)生命周期大致包括建設(shè)期、發(fā)展期、成熟期、衰退期和更新期［15］，物業(yè)管理也具有相應(yīng)的周期性，從而使得物業(yè)糾紛的發(fā)生具備了一定的規(guī)律性。以一個新建商品房小區(qū)為例，從交房起，陸續(xù)有業(yè)主開始入住，直到業(yè)主委員會成立之前的時期，可以稱為“單方管理期”。單方管理期包含但不限于前期物業(yè)管理階段，時間可長可短，理想狀況是小區(qū)入住率達(dá)到法定標(biāo)準(zhǔn)①后，開發(fā)商或前期物業(yè)公司應(yīng)向政府主管部門和街道辦事處送交書面報告，或者由業(yè)主提出書面申請，在基層政府指導(dǎo)下召開首次業(yè)主大會，選舉業(yè)委會。單方管理期由于缺乏業(yè)委會參與，小區(qū)處于物業(yè)公司單方管理之下。單方管理期也是最容易發(fā)生業(yè)主利益被侵占的時期，由于產(chǎn)權(quán)主體缺位，開發(fā)商或物業(yè)公司很容易侵占部分共有產(chǎn)權(quán)并獲取經(jīng)營收益。這時期房屋剛交付，小區(qū)硬件設(shè)施剛投入使用，物業(yè)管理的維修養(yǎng)護(hù)成本最低，經(jīng)營效益最高。但是，由于缺少業(yè)委會，即使有極少數(shù)業(yè)主產(chǎn)生維權(quán)意識，也很難付諸行動，所以利益分配糾紛很難發(fā)生。服務(wù)管理糾紛開始陸續(xù)出現(xiàn)，大多由裝修擾民和小區(qū)安保問題引發(fā)，也可能發(fā)生違建拆除糾紛。但總體上，糾紛較少，物業(yè)管理較平穩(wěn)。業(yè)委會成立后，小區(qū)開始進(jìn)入“協(xié)同管理期”，即物業(yè)公司在業(yè)委會監(jiān)督和協(xié)助下開展物業(yè)管理。協(xié)同管理期又可區(qū)分為兩個階段，第一階段往往是利益分割期或者維權(quán)期，即業(yè)委會代表業(yè)主向開發(fā)商和物業(yè)公司聲索產(chǎn)權(quán)收益，要求后者移交公共用房以及共用部位經(jīng)營收益。利益分割期是利益分配糾紛第一次集中爆發(fā)期，其時間長短、糾紛化解狀況不但取決于雙方利益博弈能力，也離不開基層組織和政府相關(guān)部門的介入。如果利益分割能夠平穩(wěn)順利完成，前期物業(yè)通常可以繼續(xù)經(jīng)營下去，若雙方糾紛嚴(yán)重惡化，就會發(fā)展到更換物業(yè)，引發(fā)物業(yè)更替糾紛。利益分割清晰后，協(xié)同管理期將進(jìn)入第二階段，即常規(guī)管理階段。此時利益分配糾紛將很少出現(xiàn)，如果出現(xiàn)也主要發(fā)生在業(yè)主同業(yè)委會之間，服務(wù)管理糾紛則繼續(xù)成為主要糾紛類型。隨著小區(qū)硬件設(shè)施老化折舊以及業(yè)主群體隨著房屋交易復(fù)雜化，物業(yè)公司管理成本開始上升，服務(wù)質(zhì)量開始有所下降。這期間，個體服務(wù)糾紛開始累積，公共服務(wù)糾紛則放大個體糾紛的負(fù)面影響，陸續(xù)出現(xiàn)拒繳物業(yè)費情況，物業(yè)公司為控制成本會進(jìn)一步降低服務(wù)質(zhì)量，而糾紛則更多出現(xiàn)，物業(yè)管理開始陷入惡性循環(huán)。最終惡化到業(yè)主要求更換物業(yè)，引發(fā)物業(yè)更替糾紛出現(xiàn)。協(xié)同管理期覆蓋業(yè)委會成立后小區(qū)生命周期“成熟期”“衰退期”的漫長過程，在此過程中，很可能發(fā)生多次物業(yè)更替。直到小區(qū)老化到管理成本超過經(jīng)營收益，沒有物業(yè)公司愿意接手。這樣，小區(qū)將進(jìn)入第三個時期，這時期也就是現(xiàn)在城市老舊小區(qū)常見的“無物業(yè)管理”或“業(yè)主自管”時期，比較普遍的是政府兜底，物業(yè)管理由市場行為變?yōu)檎裆こ?。上述劃分是一個相對理想的狀態(tài)，目的是揭示物業(yè)糾紛發(fā)生的周期性規(guī)律與小區(qū)生命周期之間的關(guān)聯(lián)。現(xiàn)實中二者并不一定呈現(xiàn)線性相關(guān)，但其關(guān)聯(lián)性確實是存在的。目前的研究，特別是業(yè)主維權(quán)研究太過關(guān)注利益分配糾紛，實際上，利益分配糾紛的化解雖然比較復(fù)雜，卻相對容易一些，化解完成基本意味著小區(qū)利益分割清晰，很難再復(fù)發(fā)。但服務(wù)管理糾紛和物業(yè)更替糾紛卻非常容易復(fù)發(fā)，伴隨小區(qū)生命周期的全過程。現(xiàn)實中三類糾紛常常同時發(fā)生，糾纏在一起，導(dǎo)致糾紛生成和化解更加復(fù)雜。

三、物業(yè)糾紛剛性化及其形成機(jī)制

(一)糾紛剛性化。物業(yè)管理是要與具體個人打交道的工作，在某種意義上，糾紛矛盾是在所難免的。糾紛發(fā)生后如果能夠得到妥善化解，就不會影響小區(qū)物業(yè)管理秩序的穩(wěn)定。一個可協(xié)調(diào)可修復(fù)可預(yù)期的穩(wěn)定關(guān)系無論是對業(yè)主還是對物業(yè)公司來說，無疑是理想的。所謂可協(xié)調(diào)可修復(fù)是指當(dāng)事方能夠通過協(xié)商博弈取得共識，糾紛被控制在相對溫和理性的范圍內(nèi)，糾紛化解后，當(dāng)事方關(guān)系能夠恢復(fù)原狀，至少不會使關(guān)系造成不可逆損傷以至破裂。然而，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)實中的物業(yè)糾紛卻存在日益明顯的“剛性化”趨勢。所謂糾紛剛性化，就是糾紛烈度可控性弱，容易激化甚至暴力化;物業(yè)關(guān)系可協(xié)調(diào)性和可修復(fù)性差，容易受到不可逆損傷。具體的，物業(yè)糾紛的剛性化主要表現(xiàn)為以下方面。1.物業(yè)管理惡性循環(huán)困境。服務(wù)管理糾紛很容易從細(xì)小瑣碎的個體糾紛逐步累積擴(kuò)大化為業(yè)主對物業(yè)公司的群體性不滿，即使個體服務(wù)訴求能夠基本得到物業(yè)公司的回應(yīng)，但仍然會成為潛在的業(yè)主拒交物業(yè)費的抗辯理由。物業(yè)管理實踐中最常見的“收費難—降服務(wù)”的惡性循環(huán)就是糾紛累積化擴(kuò)大化的典型表現(xiàn)。每個小區(qū)都會存在少數(shù)拒繳物業(yè)費的業(yè)主，其抗辯理由不一定完全正當(dāng)，有的確實因為物業(yè)服務(wù)不到位使業(yè)主利益受損，有的則可能純粹是一種搭便車行為。少數(shù)搭便車行為往往產(chǎn)生消極示范效應(yīng)，引發(fā)搭便車行為的擴(kuò)大化。經(jīng)營收益下降會迫使物業(yè)公司壓縮成本應(yīng)對，壓縮成本必然帶來物業(yè)服務(wù)質(zhì)量的下降，導(dǎo)致更多業(yè)主加入拒繳物業(yè)費行列。從極少數(shù)個體糾紛逐步蔓延擴(kuò)大化為具有一定規(guī)模性和群體性的糾紛，整個小區(qū)物業(yè)管理秩序不斷惡化。理想的狀況應(yīng)該是，個體糾紛和搭便車行為等及時得到有效化解，或者物業(yè)公司通過完善經(jīng)營策略、保持服務(wù)質(zhì)量，抵消消極示范效應(yīng)的影響，避免惡性循環(huán)的出現(xiàn)。但是，經(jīng)驗表明，大多數(shù)小區(qū)物業(yè)管理都會陷入惡性循環(huán)，且這種循環(huán)非常剛性不可逆，極少出現(xiàn)同一家物業(yè)徹底扭轉(zhuǎn)局面、打破或跳出循環(huán)的現(xiàn)象，除非更換物業(yè)，但這又可能引發(fā)物業(yè)更替糾紛。2.信任關(guān)系脆弱，可修復(fù)性差。從調(diào)研來看，居民對物業(yè)公司的信任度普遍比較低，許多人認(rèn)為物業(yè)公司存在侵占業(yè)主利益、玩忽職守甚至謀取灰色利益的問題，最典型表現(xiàn)就是極少有居民相信物業(yè)公司會虧損，因此，絕大多數(shù)物業(yè)公司上調(diào)物業(yè)費的計劃都很難實現(xiàn)。這種低度信任關(guān)系也使得物業(yè)公司在平衡收支問題上彈性空間較小，最現(xiàn)實的辦法就是降低服務(wù)質(zhì)量。脆弱的信任關(guān)系很容易因為糾紛事件破裂，且難以修復(fù)。這種情況集中發(fā)生在物業(yè)費收繳問題上。正如前文所述，拒交物業(yè)費行為很容易蔓延，物業(yè)公司可采用的追繳手段比較有限，而且其手段只對遵守物業(yè)契約的業(yè)主有效，對搭便車業(yè)主、曾經(jīng)發(fā)生糾紛的業(yè)主以及數(shù)量較多的欠費業(yè)主很難奏效。這時唯一途徑就是司法解決。司法實踐表明，進(jìn)入司法程序的物業(yè)費糾紛幾乎都以物業(yè)公司勝訴告終，其中有相當(dāng)部分會通過人民調(diào)解成功后物業(yè)公司撤訴解決［16］?，F(xiàn)實中物業(yè)公司輕易不肯走司法途徑的考慮除了成本高昂外，主要還是因為，一旦經(jīng)過司法解決幾乎就意味著雙方關(guān)系徹底破裂，即使能夠成功追繳欠費，卻很可能引發(fā)未來的收費困境。這充分證明物業(yè)關(guān)系的剛性特點，自然也是物業(yè)實踐中，物業(yè)公司更愿意采取人情化、非正式方式處理與業(yè)主關(guān)系、解決欠費問題的重要原因。除非物業(yè)公司準(zhǔn)備撤出。3.物業(yè)沖突群體化暴力化這主要發(fā)生在物業(yè)更替糾紛中，利益分配糾紛和服務(wù)管理糾紛若雙方把控不當(dāng)，也有可能出現(xiàn)群體化和暴力化。當(dāng)然，由于現(xiàn)實中三類糾紛可能混合在一起爆發(fā)，這時糾紛的暴力升級就更容易出現(xiàn)。日常服務(wù)管理糾紛中常見的暴力化現(xiàn)象有:物業(yè)公司采取非正當(dāng)手段損壞業(yè)主車輛、停水停電等以恐嚇、威逼業(yè)主繳納物業(yè)費和車位費，業(yè)主因?qū)唧w物業(yè)管理行為不滿采取暴力對抗行為等，這種現(xiàn)象主要發(fā)生在部分管理不規(guī)范的物業(yè)公司和極少數(shù)業(yè)主之間。最常見的還是物業(yè)更替糾紛，無論是由利益糾紛引起，還是服務(wù)管理惡化引起，一旦發(fā)展到更換物業(yè)的地步，也就意味著物業(yè)關(guān)系的徹底破裂。這時很少發(fā)生經(jīng)過談判協(xié)商，雙方關(guān)系得到修補的現(xiàn)象。也因此，發(fā)展到物業(yè)更替時，雙方基本不再對合約關(guān)系抱有期待，行為就更容易短期化和激烈化，都為爭取各自利益最大化。物業(yè)沖突的群體化和暴力化是物業(yè)糾紛剛性化最極端也是最終的表現(xiàn)，從調(diào)研和媒體報道來看，物業(yè)更替過程正在越來越多地呈現(xiàn)出群體化和暴力化的趨勢。(二)雙向弱約束與糾紛剛性化。1.雙向弱約束。理想的途徑為:物業(yè)管理是一種典型的市場交易行為，業(yè)主與物業(yè)公司通過雙向選擇簽訂契約，前者付費，后者提供產(chǎn)品，任何一方違約，另一方都有權(quán)獲得賠償直至終止合約。不過，物業(yè)合約并非存在于理想的市場真空中，而是深嵌在復(fù)雜的政治社會關(guān)系場域中，這就使得物業(yè)合約表現(xiàn)出與一般市場交易合約的巨大差異。根據(jù)“不完全合約”理論［17］，由于人們的有限理性、信息不完全和交易事項不確定性等因素影響，現(xiàn)實中“不完全合約”是必然和經(jīng)常的。不過，物業(yè)合約與一般不完全契約的關(guān)鍵差異在于，二者契約締結(jié)關(guān)系不同:前者并非“一對一”的市場交易，而是“一對多”。從表面上看，物業(yè)合約是業(yè)委會這個單一主體與物業(yè)公司締結(jié)的，但在現(xiàn)有法律約束下，業(yè)委會并不具有民事主體資格，業(yè)委會是受業(yè)主大會委托行使權(quán)力，而業(yè)主大會實際上就是全體業(yè)主。這里發(fā)生了從“雙邊”向“多邊”的合約治理結(jié)構(gòu)的變形［18］，在物業(yè)管理實踐中，單一的物業(yè)公司不得不面對成百上千的業(yè)主，這就放大了合約的不完全性，使得雙方履約行為的不確定性更加嚴(yán)重，這中間的作用機(jī)制可以稱之為“雙向弱約束”。雙向弱約束不但使得物業(yè)糾紛的發(fā)生具有一定的必然性，而且加劇了糾紛剛性化。雙向弱約束是指業(yè)主與物業(yè)公司之間彼此約束力都有限。一方面，由于信息不對稱和前期物業(yè)管理制度等因素的存在，物業(yè)公司享有“自然壟斷”地位［19］。在單方管理期，物業(yè)公司完全可以利用這種優(yōu)勢侵占業(yè)主權(quán)益，由于其壟斷小區(qū)入住率等信息資源，物業(yè)公司甚至可以決定業(yè)委會何時成立。這期間，分散的業(yè)主由于缺乏組織，一致行動能力幾乎為零，物業(yè)合約對物業(yè)公司的約束力實際上是非常弱的。這是單方管理期埋下諸多利益分配糾紛隱患的基本原因。進(jìn)入?yún)f(xié)同管理期后，業(yè)主與物業(yè)公司的關(guān)系變成業(yè)主—業(yè)委會—物業(yè)公司的結(jié)構(gòu)，但業(yè)主對物業(yè)公司的約束能力卻并不一定提高，因為在物業(yè)合約中又增加了一個業(yè)主與業(yè)委會這對“委托—”關(guān)系，人風(fēng)險始終是存在的。在實踐中，人的監(jiān)督不足和激勵不足幾乎同時存在，業(yè)委會既有可能被物業(yè)公司收買，也有可能純粹因為部分業(yè)主不信任等原因消極工作。總之，業(yè)主對物業(yè)公司的正常約束能力實際上是不足的。由于缺乏正常約束方式，一些業(yè)主就會采取拒交物業(yè)費這種經(jīng)常不合法的方式表達(dá)權(quán)力，造成糾紛一旦發(fā)生就容易剛性化。另一方面，物業(yè)公司對業(yè)主的約束力也是有限的:首先，面對個別業(yè)主拒交物業(yè)費的不履約行為，物業(yè)公司能采取的正當(dāng)有效手段非常有限，嚴(yán)格按照程序和法律辦事，在實踐中效果很差，物業(yè)公司能采取的辦法主要有3種:(1)通過反復(fù)上門勸說，或者采取其他情感化措施，情理并用;(2)采取隱秘的恐嚇、警告等手段或者直接采取暴力手段，比如找保安或小混混騷擾、打擊業(yè)主;(3)走司法途徑。這3種方法之間缺乏足夠彈性，人情化手段無效就會立即剛性化，表面上的剛?cè)岵?jì)實際上終究會因剛性化手段導(dǎo)致糾紛不可逆。其次，面對破壞小區(qū)公共秩序的業(yè)主同樣約束手段有限，勸說阻止等柔性手段不能解決所有問題，而未解的殘余問題逐步積累就會造成業(yè)主對物業(yè)公司管理能力不足的判斷?，F(xiàn)實中服務(wù)管理類糾紛幾乎都是因為物業(yè)公司無法有效約束少數(shù)業(yè)主而積累升級的。雙向弱約束造成物業(yè)公司與業(yè)主之間難以通過正常有效的方式及時化解糾紛，反而會制造糾紛，并迫使雙方不得不采取非正常方式表達(dá)各自權(quán)利。物業(yè)合約在實踐中就演變成依靠大量非正式手段支撐的不確定性極高的利益博弈，而非正常理性的市場交易過程。2.雙向弱約束的影響因素?！耙粚Χ唷钡暮霞s關(guān)系結(jié)構(gòu)奠定了物業(yè)合約雙向弱約束的基礎(chǔ)，我們需要進(jìn)一步追問的是，究竟是哪些因素造成雙方約束力弱化，理清這些因素，有助于人們在探討物業(yè)糾紛化解時更有針對性。首先，是業(yè)主剛性服務(wù)預(yù)期與小區(qū)自然老化之間的錯位。前文已述，小區(qū)隨著生命周期會自然老化，物業(yè)管理成本和難度上升是也是自然的。相比之下，業(yè)主對小區(qū)居住體驗的預(yù)期卻往往是剛性的，同一物業(yè)公司管理周期內(nèi)這種預(yù)期的剛性化程度更高。由于同期物業(yè)費調(diào)整缺乏彈性，這就使得物業(yè)管理水平下降成為大概率事件。在剛性服務(wù)預(yù)期下，這種下降缺乏容忍空間。二者之間的錯位使得物業(yè)公司對業(yè)主的約束能力逐漸喪失正當(dāng)性而日益弱化，服務(wù)管理糾紛會日益增多。其次，是業(yè)主群體的分散性和不穩(wěn)定性使得常規(guī)合作成本高昂。在常規(guī)物業(yè)管理過程中，成百上千分散的業(yè)主由于訴求難以統(tǒng)一，集體行動起來監(jiān)督業(yè)委會與物業(yè)公司的可能性都比較弱。隨著小區(qū)老化和業(yè)主群體“過濾”［20］，小區(qū)內(nèi)房屋交易造成業(yè)主不穩(wěn)定性越來越高，物業(yè)服務(wù)對象復(fù)雜化，業(yè)主合作難度也會進(jìn)一步提高。這就造成業(yè)主常規(guī)合作難，而不得不依靠業(yè)委會換屆和物業(yè)更替等非常規(guī)事件的短期合作。非常規(guī)事件合作必然造成物業(yè)糾紛容易脫離控制而群體化和暴力化。最后，是物業(yè)管理的公共效應(yīng)造成力量對比失衡。無論怎么說，物業(yè)管理都具有明顯的民生意義，而非純粹的市場交易和業(yè)主自治事務(wù)。物業(yè)糾紛就會溢出市場范圍而產(chǎn)生公共影響，尤其是成為城市基層治理的重要對象。因此，業(yè)主可以輕易將政府、媒體等合約外要素引入進(jìn)來，改變合約雙方的力量均衡。綜上所述，“一對多”的合約結(jié)構(gòu)奠定了物業(yè)合約雙向弱約束的基礎(chǔ)，在諸多因素影響下，雙向弱約束使得物業(yè)合約難以嚴(yán)格按照合約規(guī)定，在正?？煽胤秶鷥?nèi)有效實現(xiàn)，物業(yè)公司和業(yè)主都更傾向于采取非正式甚至非理性的方式表達(dá)利益訴求，這就造成物業(yè)糾紛非常容易剛性化。試想，如果雙方都能嚴(yán)格按照物業(yè)合約表達(dá)利益，實際上糾紛發(fā)生后就更容易通過制度化渠道化解，而化解之后雙方合約不受影響，糾紛就是有彈性可修復(fù)的。

目前，隨著改革開放的深入和社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，民商事糾紛案件數(shù)量急劇增長。特別是今年4月1日國務(wù)院《訴訟費用交納辦法》正式施行以來，訴訟費用交納標(biāo)準(zhǔn)降低，交納范圍縮小，民商事案件出現(xiàn)“訴訟爆炸”的現(xiàn)狀。在司法資源相對匱乏的條件下，如何正確處理新形勢下的人民內(nèi)部矛盾，及時預(yù)防、消除和化解各種不穩(wěn)定因素，已經(jīng)成為各級人民法院面臨的一個全新的重大課題。為此，筆者主張加強訴訟調(diào)解，充分利用人民調(diào)解，建立調(diào)解大格局，構(gòu)建多元化化解社會矛盾的調(diào)解機(jī)制。

一、訴訟調(diào)解，是促進(jìn)或者實現(xiàn)法律效果與社會效果有機(jī)統(tǒng)一的良好方式。

訴訟調(diào)解，又稱為司法調(diào)解，是指在人民法院的主持下，當(dāng)事人互諒互讓，就民事權(quán)利義務(wù)或訴訟權(quán)利義務(wù)達(dá)成協(xié)議，合情、合理、合法地解決民事糾紛的訴訟活動。訴訟調(diào)解有利于化解社會矛盾，息訴止?fàn)?，維護(hù)社會穩(wěn)定；有利于實現(xiàn)公正與效率和案件的執(zhí)行；有利于節(jié)約訴訟資源。訴訟調(diào)解是我國重要的訴訟制度，是人民法院行使審判權(quán)的重要方式。訴訟調(diào)解作為重要的訴訟機(jī)制，具有解決糾紛的獨特優(yōu)勢，被國際司法界稱為“東方經(jīng)驗”。訴訟調(diào)解本不是個“新”話題，但筆者堅持再提，并且認(rèn)為還必須加強。

（一）目前，訴訟調(diào)解現(xiàn)狀不容樂觀，調(diào)解結(jié)案力度正在削弱。由于民事案件數(shù)量大量增加，法院審判力量相對不足，隨著民事訴訟審判方式改革的進(jìn)一步深化，法院的民商事審判工作中出現(xiàn)了弱化調(diào)解功能片面強調(diào)“當(dāng)庭宣判率”而致使人民法院以調(diào)解解決糾紛的方式受到冷遇，出現(xiàn)了當(dāng)事人不愿意接受調(diào)解，法院不注重調(diào)解結(jié)案率的情況。特別是國務(wù)院《訴訟費用交納辦法》實施后，由于訴訟費減少，訴訟門檻降低，使得當(dāng)事人普遍將訴訟作為解決糾紛的首選方式，人民調(diào)解組織訴前化解社會糾紛的功能將會弱化，法院多年來倡導(dǎo)的社會化調(diào)解等多元化糾紛解決機(jī)制的發(fā)展將受到?jīng)_擊。以往當(dāng)事人考慮執(zhí)行成本選擇在訴訟階段調(diào)解而獲得債務(wù)人直接履行，現(xiàn)在的當(dāng)事人則不愿調(diào)解讓步而更愿意進(jìn)入強制執(zhí)行。同時，案件的大幅度增長進(jìn)一步加劇了法官的辦案強度和法院人手不足的矛盾。大家都知道，一次成功的調(diào)解，需要法官花費大量的時間和精力，需要法官在不違反審限期規(guī)定的前提下，有充裕的時間和精力，耐心細(xì)致地開展訴訟調(diào)解工作。面對法院經(jīng)費保障越來越嚴(yán)峻的形勢，在現(xiàn)行財政保障的情況下，法院辦公、物質(zhì)裝備建設(shè)、法官福利待遇等經(jīng)費保障問題將進(jìn)一步突出，這些因素直接影響到法官調(diào)解結(jié)案的積極性。實際上，不少法官訴訟調(diào)解結(jié)案的積極性大不如前，而且更傾向于直接判決。

但是，法院如果對訴訟調(diào)解重視不夠，該調(diào)不調(diào)，能調(diào)不調(diào)，調(diào)解結(jié)案率就會下降，上訴、申訴率就會上升，信訪壓力就會增大。調(diào)解結(jié)案率的降低，相對促使了判決結(jié)案情況的上升，無疑，法官的工作量必然大增，這也是導(dǎo)致基層法院案件的上訴率、發(fā)回重審、改判率上升的原因之一。這些情況的出現(xiàn)，使法官的工作難度加大，審判質(zhì)量有所降低。事實上，盡管一次成功的調(diào)解在審判程序中耗時間、耗精力較多，但從總體上講，訴訟調(diào)解結(jié)案，減少或者避免了案件二審、再審、執(zhí)行等后續(xù)訴訟程序和涉訴信訪處理的工作量，達(dá)到了縮短訴訟周期，節(jié)約了司法成本的功效，促進(jìn)和實現(xiàn)了法律效果和社會效果的有機(jī)統(tǒng)一。

（二）構(gòu)建加強訴訟調(diào)解、激勵訴訟調(diào)解的有效機(jī)制。訴訟調(diào)解的優(yōu)勢非常明顯。首先，調(diào)解讓訴訟更加“人性化”。調(diào)解強調(diào)當(dāng)事人的積極參與，通過當(dāng)事人自愿協(xié)商而不是法官依法裁判來解決糾紛，整個訴訟過程當(dāng)事人都非常清楚，容易理解和接受。其次，調(diào)解可以有效降低訴訟的對抗性。調(diào)解強調(diào)當(dāng)事人之間的友好協(xié)商和妥協(xié)，促進(jìn)當(dāng)事人之間互諒互讓和友好合作。大降低和弱化了當(dāng)事人之間的對抗性，有利于社會的和諧與穩(wěn)定。再次，調(diào)解更符合訴訟效益的要求。調(diào)解具有簡便、高效、經(jīng)濟(jì)的特點，調(diào)解方式靈活，能減輕當(dāng)事人的訴訟負(fù)擔(dān)，也能節(jié)約司法資源。第四，也是更重要的，調(diào)解結(jié)案更符合“司法公正”的實質(zhì)要求。只有當(dāng)事人自己最清楚糾紛的真像和他的利益所在，所以他們自愿選擇的處理結(jié)果應(yīng)當(dāng)說是最符合他們的利益需求的，也最接近當(dāng)事人追求的實體公正。因此，也有利于當(dāng)事人的自覺履行。①為此，人民法院更應(yīng)加強訴訟調(diào)解，激勵訴訟調(diào)解。

任何社會都存在糾紛，而糾紛的妥善解決是社會運轉(zhuǎn)的內(nèi)在需要。調(diào)解是我國社會糾紛解決機(jī)制的寶貴經(jīng)驗和優(yōu)良?xì)v史傳統(tǒng)，被成功地實踐了數(shù)千年，對社會穩(wěn)定發(fā)揮了重大作用。它以“和諧”為價值目標(biāo)，是民間和司法程序重要的糾紛解決手段，具有極強的社會適應(yīng)性和糾紛處理策略正當(dāng)性。

在訴訟爆炸的今天，審判外的替代性糾紛解決機(jī)制已成為無法回避的課題。人們在解決民事糾紛方面對民事訴訟的依賴和訴訟意識的變化使我國實際上進(jìn)入了“訴訟時代”。①在訴訟外，探討糾紛的多元化解決方式，已成為各級政府改革方向，而人民調(diào)解以其合意性與便捷性，在審判外糾紛解決機(jī)制中始終居于顯著地位。如何最快地解決社會矛盾，最在限度地把問題解決在基層，化解在萌芽狀態(tài)，有必要建立起人民調(diào)解與訴訟調(diào)解之間的協(xié)調(diào)機(jī)制。隨著理論探討的深入，尤其是在中共中央、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《最高人民法院、司法部關(guān)于進(jìn)一步加強新時期人民調(diào)解工作的意見》后，如何使人民調(diào)解與訴訟制度相協(xié)調(diào)，已成為重要的理論和實踐問題。

一、當(dāng)前人民調(diào)解與訴訟調(diào)解的現(xiàn)狀

人民調(diào)解又稱訴訟外調(diào)解，是指在人民調(diào)解委員會的主持下，以國家法律、法規(guī)、政策和社會公德為依據(jù)，對產(chǎn)生民間糾紛的雙方當(dāng)事人進(jìn)行斡旋、勸說，促使他們互相諒解、平等協(xié)商，自愿達(dá)成協(xié)議，消除紛爭的活動。按照《人民調(diào)解法》的要求，我國的人民調(diào)解委員會是村民委員會和居民委員會下設(shè)的調(diào)解民間糾紛的群眾性自治組織，在基層人民政府和基層人民法院指導(dǎo)下進(jìn)行工作。由于人民調(diào)解具有解決糾紛的便捷高效、解決糾紛成本低、解決糾紛的徹底性②等特點，人民調(diào)解工作在化解民間糾紛，維護(hù)社會穩(wěn)定，實現(xiàn)群眾自治及基層民主政治建設(shè)方面發(fā)揮了重要作用。但同時，我國當(dāng)前的人民調(diào)解工作也暴露出了一系列問題：專職調(diào)解員數(shù)量少，缺乏專業(yè)性調(diào)解委員會來處理行業(yè)矛盾，與政法部門溝通銜接不夠。尤其是隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展以及各種利益關(guān)系的調(diào)整，出現(xiàn)了許多新的社會矛盾糾紛，矛盾糾紛的主體、內(nèi)容日益多樣化、復(fù)雜化。

訴訟調(diào)解即法院調(diào)解，是指人民法院的審判人員按照民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定，以雙方當(dāng)事人自愿為前提，組織當(dāng)事人協(xié)商解決民事糾紛的一種訴訟活動。訴訟調(diào)解是我國訴訟程序中特有的一種制度，也是我國法院結(jié)案的重要方式之一，我國民事訴訟法、刑事訴訟法以及行政訴訟法都對此作了相應(yīng)的規(guī)定。其主要優(yōu)點是：調(diào)解具有較為規(guī)范的程序；法官作為調(diào)解的主持人員具有較為專業(yè)的法律知識，大大增強了調(diào)解的合法性和可操作性；其達(dá)成的調(diào)解協(xié)議具有強制執(zhí)行的效力。同時它也存在一定的弊端：“調(diào)審合一”的現(xiàn)狀使“以判壓調(diào)”、“久調(diào)不判”的情況無法絕對避免，當(dāng)事人調(diào)解的自愿性降低；訴訟調(diào)解沒有同訴訟當(dāng)事人所在地的人民調(diào)解組織構(gòu)成有效的聯(lián)動；對當(dāng)事人雙方惡意串通調(diào)解，因法官對當(dāng)事人缺乏了解而難以做到徹底的防范。

二、建立兩種調(diào)解協(xié)調(diào)機(jī)制的必要性