分析國(guó)債首先要明確的是國(guó)債在整個(gè)經(jīng)濟(jì)中，在財(cái)政中承擔(dān)著怎樣的角色，在確定了其角色之后，緊接著就可以由國(guó)債的性質(zhì)來確定其量的規(guī)定性，即國(guó)債的規(guī)模。在對(duì)國(guó)債的進(jìn)行了定性、定量地分析之后，那么緊接著就會(huì)產(chǎn)生一系列國(guó)債事物操作上的問題，即國(guó)債是如何發(fā)行的、該由誰來充當(dāng)國(guó)債的買者以及怎樣才能將這類債券推銷出去，到期應(yīng)該如何償還，而所有這些與國(guó)債運(yùn)行有關(guān)的活動(dòng)又都屬于國(guó)債管理的范疇。

國(guó)債的性質(zhì)與地位

遵循著這一思路，我們首先來對(duì)國(guó)債在整個(gè)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政中所處的地位作一分析。從財(cái)政=稅收+費(fèi)用+……+債務(wù)這一等式中可以看出，在收支的總體平衡中，是由支出來決定收入的。因?yàn)橛辛酥С龅男枰?，才有了?duì)足以支撐這些支出的收入的要求，因而才產(chǎn)生了財(cái)政。收入是隨著支出的變動(dòng)而變動(dòng)的。在支出一定的情況下，各種收入之間則存在著此增彼減的關(guān)系。就如一個(gè)人可以有多種創(chuàng)收的方式，一個(gè)國(guó)家也有著不同的收入渠道，但收入的最終用途與這些收入形式之間并沒有任何直接的聯(lián)系。一個(gè)經(jīng)濟(jì)人在自身收入足以滿足支出的情況下，是不會(huì)去借債維生的（當(dāng)然，用貸款來投資除外，因?yàn)檎话悴淮嬖谶@種行為）。從這里就可以看出債在財(cái)政收入中扮演著一種補(bǔ)充性的角色。為了加深對(duì)這一問題的說明，我們可以從政府在經(jīng)濟(jì)生活中應(yīng)發(fā)揮的作用以及各種財(cái)政收入的性質(zhì)來加以分析。首先，政府在整個(gè)經(jīng)濟(jì)生活中就相當(dāng)于一個(gè)可以自動(dòng)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的砝碼，當(dāng)經(jīng)濟(jì)的天平由于種種因素不能趨于平衡時(shí)，政府就利用自己特殊的地位，適時(shí)地往天平的兩側(cè)添加重量不同的砝碼，使之趨于平穩(wěn)。而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，政府這一砝碼的作用恰恰就是滿足市場(chǎng)所不能提供的公共需要。如此種類繁多、項(xiàng)目龐雜而經(jīng)濟(jì)效益又非常隱性的公共物品決定了政府用來滿足這類支出的財(cái)政收入就必須具有穩(wěn)定可靠、數(shù)額龐大等特征。那么與國(guó)債相比，稅收恰好具有這一特性。稅收憑借其強(qiáng)制性、固定性與無償性這三大特性穩(wěn)居財(cái)政收入的第一位，相形之下，國(guó)債的特征則是自愿性、有償性和靈活性。自愿性是建立在群眾自愿承受的基礎(chǔ)上的。所以其收入的量不是很穩(wěn)定可靠。有償性是任何債務(wù)本身都具有的一大特征，借債就必須償還。靈活性則是指國(guó)債的確立是以財(cái)政收支之間的差額為依據(jù)的，既不具有發(fā)行時(shí)間的連續(xù)性，也不具有發(fā)行數(shù)額的固定性。所以從根本上說，國(guó)債只是赤字的伴生物。因此，只有當(dāng)稅收、利潤(rùn)和費(fèi)用等既定的收入形式不能滿足政府的支出需要時(shí)，國(guó)債才能作為某種調(diào)節(jié)器在靈活性上使財(cái)政收支的公式得以平衡。由此可以得出國(guó)債的基本功能就是彌補(bǔ)財(cái)政赤字。

以上我們對(duì)國(guó)債應(yīng)充當(dāng)?shù)慕巧髁艘?guī)范性的分析。但是現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)生活并非如某個(gè)公式一樣簡(jiǎn)單明了，各種影響經(jīng)濟(jì)的因素往往錯(cuò)綜復(fù)雜并且交互發(fā)生作用，所以對(duì)于國(guó)債性質(zhì)的分析也就不能只停留在規(guī)范的理論分析中。國(guó)債在財(cái)政收入中的補(bǔ)充性地位是國(guó)債的本質(zhì)特征，但是在各個(gè)不同的經(jīng)濟(jì)時(shí)期國(guó)債所發(fā)揮的具體作用是不盡相同的。我國(guó)在建國(guó)初，稅收制度不統(tǒng)一、收入不足，而支出卻由于新舊交替、戰(zhàn)爭(zhēng)、通貨膨脹等原因?qū)以霾粶p，收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不抵支出，因此曾經(jīng)發(fā)行過幾年國(guó)債。從1959-1978年我國(guó)度過了二十年既無內(nèi)債又無外債的國(guó)債空白時(shí)期，但并不是真正意義上的無債，而是以種種暗債的形式存在。這一時(shí)期，國(guó)債的作用不只是被大大弱化，而是國(guó)債徹底退出了作為一種財(cái)政收入形式的舞臺(tái)。1978年經(jīng)濟(jì)體制改革以來，我國(guó)的國(guó)債規(guī)模卻是逐年銳增，尤其是近幾年來，其增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)令人望而生畏。造成這一現(xiàn)實(shí)的原因，除了我們對(duì)國(guó)債的認(rèn)識(shí)不夠以外，與我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革也緊密相關(guān)。實(shí)際上，我國(guó)的改革就是以國(guó)債的連年增發(fā)為支撐的。從我國(guó)的發(fā)債史可以看出我們一直是在被動(dòng)地利用國(guó)債，國(guó)債的性質(zhì)、作用不是被人為地縮小就是被無謂地夸大。直到今天，對(duì)國(guó)債的依賴性幾乎已不能自拔，所以我們的首要任務(wù)是要正確?乩斫夤謖鼉蒙鉅約霸誆普杖脛杏τ械牡匚?，这样才纳惼?jiān)国债规?暮俠砣范ㄓ肟刂譜呱險(xiǎn)返墓斕饋?nbsp;國(guó)債的規(guī)模

國(guó)債在財(cái)政收入中所承擔(dān)的角色就決定了國(guó)債應(yīng)有的規(guī)模。從理論上講，一國(guó)在每一特定時(shí)期的特定條件下，必然客觀地存在著某種適度債務(wù)規(guī)模的數(shù)量規(guī)定性，也就是說，在這一規(guī)模上，國(guó)債功能可以得到最充分的發(fā)揮，對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的正面積極影響作用最大，相對(duì)而言負(fù)面的不利作用最小。在現(xiàn)實(shí)生活中，決定或影響適度債務(wù)規(guī)模的因素是多方面的，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和金融深化程度，政府管理水平和市場(chǎng)健全程度，國(guó)債的結(jié)構(gòu)狀況、籌資成本與所籌資金的使用效益等等。這些因素都直接或間接影響著對(duì)國(guó)債總量的把握。一、我國(guó)國(guó)債規(guī)模的實(shí)證分析

我國(guó)從1981年恢復(fù)發(fā)行國(guó)債到1996年底，累積發(fā)行國(guó)債近6646.02億元，到1996年底，國(guó)債余額達(dá)3803億元。年度人民幣國(guó)債發(fā)行額增長(zhǎng)率相當(dāng)高，從1981年的40多億元增加到1996年的近2000億元。另外值得注意的是，我國(guó)國(guó)債規(guī)模的變化還呈現(xiàn)明顯的階段性、階梯式上升的特征。表1不同時(shí)期國(guó)債發(fā)行情況單位：億元

分析國(guó)債首先要明確的是國(guó)債在整個(gè)經(jīng)濟(jì)中，在財(cái)政中承擔(dān)著怎樣的角色，在確定了其角色之后，緊接著就可以由國(guó)債的性質(zhì)來確定其量的規(guī)定性，即國(guó)債的規(guī)模。在對(duì)國(guó)債的進(jìn)行了定性、定量地分析之后，那么緊接著就會(huì)產(chǎn)生一系列國(guó)債事物操作上的問題，即國(guó)債是如何發(fā)行的、該由誰來充當(dāng)國(guó)債的買者以及怎樣才能將這類債券推銷出去，到期應(yīng)該如何償還，而所有這些與國(guó)債運(yùn)行有關(guān)的活動(dòng)又都屬于國(guó)債管理的范疇。

國(guó)債的性質(zhì)與地位

遵循著這一思路，我們首先來對(duì)國(guó)債在整個(gè)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政中所處的地位作一分析。從財(cái)政=稅收+費(fèi)用+……+債務(wù)這一等式中可以看出，在收支的總體平衡中，是由支出來決定收入的。因?yàn)橛辛酥С龅男枰庞辛藢?duì)足以支撐這些支出的收入的要求，因而才產(chǎn)生了財(cái)政。收入是隨著支出的變動(dòng)而變動(dòng)的。在支出一定的情況下，各種收入之間則存在著此增彼減的關(guān)系。就如一個(gè)人可以有多種創(chuàng)收的方式，一個(gè)國(guó)家也有著不同的收入渠道，但收入的最終用途與這些收入形式之間并沒有任何直接的聯(lián)系。一個(gè)經(jīng)濟(jì)人在自身收入足以滿足支出的情況下，是不會(huì)去借債維生的（當(dāng)然，用貸款來投資除外，因?yàn)檎话悴淮嬖谶@種行為）。從這里就可以看出債在財(cái)政收入中扮演著一種補(bǔ)充性的角色。為了加深對(duì)這一問題的說明，我們可以從政府在經(jīng)濟(jì)生活中應(yīng)發(fā)揮的作用以及各種財(cái)政收入的性質(zhì)來加以分析。首先，政府在整個(gè)經(jīng)濟(jì)生活中就相當(dāng)于一個(gè)可以自動(dòng)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的砝碼，當(dāng)經(jīng)濟(jì)的天平由于種種因素不能趨于平衡時(shí)，政府就利用自己特殊的地位，適時(shí)地往天平的兩側(cè)添加重量不同的砝碼，使之趨于平穩(wěn)。而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，政府這一砝碼的作用恰恰就是滿足市場(chǎng)所不能提供的公共需要。如此種類繁多、項(xiàng)目龐雜而經(jīng)濟(jì)效益又非常隱性的公共物品決定了政府用來滿足這類支出的財(cái)政收入就必須具有穩(wěn)定可靠、數(shù)額龐大等特征。那么與國(guó)債相比，稅收恰好具有這一特性。稅收憑借其強(qiáng)制性、固定性與無償性這三大特性穩(wěn)居財(cái)政收入的第一位，相形之下，國(guó)債的特征則是自愿性、有償性和靈活性。自愿性是建立在群眾自愿承受的基礎(chǔ)上的。所以其收入的量不是很穩(wěn)定可靠。有償性是任何債務(wù)本身都具有的一大特征，借債就必須償還。靈活性則是指國(guó)債的確立是以財(cái)政收支之間的差額為依據(jù)的，既不具有發(fā)行時(shí)間的連續(xù)性，也不具有發(fā)行數(shù)額的固定性。所以從根本上說，國(guó)債只是赤字的伴生物。因此，只有當(dāng)稅收、利潤(rùn)和費(fèi)用等既定的收入形式不能滿足政府的支出需要時(shí)，國(guó)債才能作為某種調(diào)節(jié)器在靈活性上使財(cái)政收支的公式得以平衡。由此可以得出國(guó)債的基本功能就是彌補(bǔ)財(cái)政赤字。

以上我們對(duì)國(guó)債應(yīng)充當(dāng)?shù)慕巧髁艘?guī)范性的分析。但是現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)生活并非如某個(gè)公式一樣簡(jiǎn)單明了，各種影響經(jīng)濟(jì)的因素往往錯(cuò)綜復(fù)雜并且交互發(fā)生作用，所以對(duì)于國(guó)債性質(zhì)的分析也就不能只停留在規(guī)范的理論分析中。國(guó)債在財(cái)政收入中的補(bǔ)充性地位是國(guó)債的本質(zhì)特征，但是在各個(gè)不同的經(jīng)濟(jì)時(shí)期國(guó)債所發(fā)揮的具體作用是不盡相同的。我國(guó)在建國(guó)初，稅收制度不統(tǒng)一、收入不足，而支出卻由于新舊交替、戰(zhàn)爭(zhēng)、通貨膨脹等原因?qū)以霾粶p，收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不抵支出，因此曾經(jīng)發(fā)行過幾年國(guó)債。從1959-1978年我國(guó)度過了二十年既無內(nèi)債又無外債的國(guó)債空白時(shí)期，但并不是真正意義上的無債，而是以種種暗債的形式存在。這一時(shí)期，國(guó)債的作用不只是被大大弱化，而是國(guó)債徹底退出了作為一種財(cái)政收入形式的舞臺(tái)。1978年經(jīng)濟(jì)體制改革以來，我國(guó)的國(guó)債規(guī)模卻是逐年銳增，尤其是近幾年來，其增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)令人望而生畏。造成這一現(xiàn)實(shí)的原因，除了我們對(duì)國(guó)債的認(rèn)識(shí)不夠以外，與我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革也緊密相關(guān)。實(shí)際上，我國(guó)的改革就是以國(guó)債的連年增發(fā)為支撐的。從我國(guó)的發(fā)債史可以看出我們一直是在被動(dòng)地利用國(guó)債，國(guó)債的性質(zhì)、作用不是被人為地縮小就是被無謂地夸大。直到今天，對(duì)國(guó)債的依賴性幾乎已不能自拔，所以我們的首要任務(wù)是要正確地理解國(guó)債在整個(gè)經(jīng)濟(jì)生活以及在財(cái)政收入中應(yīng)有的地位，這樣才能使對(duì)國(guó)債規(guī)模的合理確定與控制走上正確的軌道。國(guó)債的規(guī)模

國(guó)債在財(cái)政收入中所承擔(dān)的角色就決定了國(guó)債應(yīng)有的規(guī)模。從理論上講，一國(guó)在每一特定時(shí)期的特定條件下，必然客觀地存在著某種適度債務(wù)規(guī)模的數(shù)量規(guī)定性，也就是說，在這一規(guī)模上，國(guó)債功能可以得到最充分的發(fā)揮，對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的正面積極影響作用最大，相對(duì)而言負(fù)面的不利作用最小。在現(xiàn)實(shí)生活中，決定或影響適度債務(wù)規(guī)模的因素是多方面的，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和金融深化程度，政府管理水平和市場(chǎng)健全程度，國(guó)債的結(jié)構(gòu)狀況、籌資成本與所籌資金的使用效益等等。這些因素都直接或間接影響著對(duì)國(guó)債總量的把握。一、我國(guó)國(guó)債規(guī)模的實(shí)證分析

我國(guó)從1981年恢復(fù)發(fā)行國(guó)債到1996年底，累積發(fā)行國(guó)債近6646.02億元，到1996年底，國(guó)債余額達(dá)3803億元。年度人民幣國(guó)債發(fā)行額增長(zhǎng)率相當(dāng)高，從1981年的40多億元增加到1996年的近2000億元。另外值得注意的是，我國(guó)國(guó)債規(guī)模的變化還呈現(xiàn)明顯的階段性、階梯式上升的特征。表1不同時(shí)期國(guó)債發(fā)行情況單位：億元

1、國(guó)庫(kù)券。韓國(guó)的國(guó)庫(kù)券分為短期和中、長(zhǎng)期債券，國(guó)庫(kù)券期限逐漸縮短，中期的國(guó)庫(kù)券已不再發(fā)行。韓國(guó)的短期國(guó)庫(kù)券在政府債券中占有很大比例，是第一個(gè)被發(fā)行的債券，國(guó)庫(kù)券是依照《短期融資法》規(guī)定，經(jīng)國(guó)民大會(huì)認(rèn)可，內(nèi)閣及總統(tǒng)批準(zhǔn)，為籌庥財(cái)政臨時(shí)性資金不足。彌補(bǔ)財(cái)政赤字而發(fā)行，一年內(nèi)由政府贖回，實(shí)際為30－180天贖回，反映實(shí)際的市場(chǎng)利率，以貼水形式出售。

2、外匯平衡基金債券。韓國(guó)在80年代對(duì)外貿(mào)易出現(xiàn)巨額順差，1989年達(dá)50億美元，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)貨幣流通量增加，為了吸收資金，調(diào)節(jié)國(guó)際收支平衡，于1987年發(fā)行“外匯平衡基金債券”，一年內(nèi)到期，一次性償付，此種債券占政府未償債券的25％。

3、糧食基金債券。首發(fā)1975年，目的是為了彌補(bǔ)糧食價(jià)格雙軌制而造成的財(cái)政收支不平衡而發(fā)行，該債券占到期末償債券的25％。

（二）特別法債券

韓國(guó)的特別法債券是為特別項(xiàng)目融資和有效運(yùn)用設(shè)計(jì)。其目的一是為了支持國(guó)內(nèi)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、電力、交通運(yùn)輸及通訊等項(xiàng)目的技術(shù)開發(fā)而募集專項(xiàng)資金所發(fā)行。二是為特別信貸而籌措資金。三是為了控制貨幣增長(zhǎng)，穩(wěn)定幣值而發(fā)行。

1、第一類為支持工業(yè)和技術(shù)開發(fā)項(xiàng)目發(fā)行的債券：

公共財(cái)政與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，有一個(gè)從功能型向管理型發(fā)展的過程。功能型公共財(cái)政作為財(cái)政的最基本功能，是在明確政府與市場(chǎng)關(guān)系的基礎(chǔ)上界定財(cái)政職能，確保財(cái)政既不“缺位”也不“越位”；管理型公共財(cái)政是公共財(cái)政發(fā)展的新階段，是在功能型公共財(cái)政基礎(chǔ)上用公共管理的辦法管理財(cái)政，確保財(cái)政資金使用的公開、透明、高效?，F(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度通過新型的預(yù)算執(zhí)行制度及運(yùn)作機(jī)制，將管理融合于預(yù)算執(zhí)行的各個(gè)環(huán)節(jié)，有利于提高預(yù)算執(zhí)行的透明度，有利于提升財(cái)政資金的運(yùn)行效率和效益，是管理型公共財(cái)政的正確選擇。

一、現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度：財(cái)政管理制度的一場(chǎng)革命

傳統(tǒng)意義上的國(guó)庫(kù)是指負(fù)責(zé)辦理財(cái)政收入收納、劃分、留解和庫(kù)款支撥的“國(guó)家金庫(kù)”。隨著經(jīng)濟(jì)與政府財(cái)政活動(dòng)的日益擴(kuò)展，現(xiàn)代國(guó)庫(kù)職能逐漸拓展到公共財(cái)政管理的諸多方面。從國(guó)際貨幣基金組織（IMF）給出的定義可以看出，國(guó)庫(kù)不單是指國(guó)家金庫(kù)，更重要的是指財(cái)政代表政府控制預(yù)算執(zhí)行，保管政府資產(chǎn)和負(fù)債的一系列管理職能。國(guó)庫(kù)集中收付管理、國(guó)債管理和國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理構(gòu)成現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度的核心內(nèi)容，三者相互促進(jìn)，有機(jī)一體，與其他國(guó)庫(kù)管理制度共同構(gòu)成現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度，較好地實(shí)現(xiàn)了國(guó)庫(kù)的一系列管理職能，是一個(gè)科學(xué)的財(cái)政管理體系。與傳統(tǒng)國(guó)庫(kù)相比，現(xiàn)代國(guó)庫(kù)不僅內(nèi)涵豐富，更重要的是確立新的制度安排和運(yùn)行機(jī)制，創(chuàng)新管理方式和手段，革除傳統(tǒng)國(guó)庫(kù)存在的資金分散收付、運(yùn)行效率和使用效益較低、透明度不高等弊端，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政管理制度的革命。

（一）國(guó)庫(kù)集中收付管理。

國(guó)庫(kù)集中收付管理作為現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理的基本制度，是指通過建立國(guó)庫(kù)單一賬戶體系，規(guī)范財(cái)政資金收入和支付運(yùn)行機(jī)制，進(jìn)而提高預(yù)算執(zhí)行的透明度以及資金運(yùn)行效率和使用效益的財(cái)政管理活動(dòng)。國(guó)庫(kù)集中收付管理的主要內(nèi)容一般包括三個(gè)方面。一是完善的國(guó)庫(kù)單一賬戶體系，即財(cái)政部門作為接受政府委托負(fù)責(zé)管理財(cái)政資金收支活動(dòng)的具體承擔(dān)者，需要依托于國(guó)庫(kù)單一賬戶體系，統(tǒng)一核算政府財(cái)政收支活動(dòng)，財(cái)政收入通過國(guó)庫(kù)單一賬戶體系直接繳入國(guó)庫(kù)，財(cái)政支出通過國(guó)庫(kù)單一賬戶體系直接支付到收款人，所有財(cái)政資金收付活動(dòng)都納入國(guó)庫(kù)單一賬戶體系管理。二是規(guī)范的財(cái)政資金收付程序和方式，即財(cái)政收入按照規(guī)范的收入程序和方式直接繳入國(guó)庫(kù)單一賬戶，財(cái)政支出通過規(guī)范的資金支付程序和方式將資金直接支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)者，在實(shí)際支付業(yè)務(wù)發(fā)生前，財(cái)政資金余額全部保留在國(guó)庫(kù)單一賬戶中。三是對(duì)財(cái)政收支活動(dòng)實(shí)行有效的監(jiān)控，即財(cái)政部門通過引用現(xiàn)代信息技術(shù)，對(duì)每一筆財(cái)政資金收支活動(dòng)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，有效地解決財(cái)政資金運(yùn)行中的信息不對(duì)稱、風(fēng)險(xiǎn)控制以及透明度等問題，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的安全、規(guī)范和高效運(yùn)行。

國(guó)庫(kù)集中收付管理為現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度的建立奠定了基礎(chǔ)。國(guó)庫(kù)集中收付管理通過設(shè)立設(shè)計(jì)科學(xué)的賬戶制度和資金收支運(yùn)行機(jī)制，可以提高財(cái)政資金運(yùn)行的透明度，使財(cái)政部門在預(yù)算執(zhí)行上程序透明，使每一筆財(cái)政資金的支付使用過程透明，保障財(cái)政資金支付使用的安全性、規(guī)范性和有效性；可以簡(jiǎn)化財(cái)政資金收付流程，減少資金運(yùn)行中間環(huán)節(jié)，提高資金入庫(kù)和支付效率。更為重要的是，國(guó)庫(kù)集中收付管理還可以使所有尚未支付的財(cái)政資金保留在國(guó)庫(kù)單一賬戶中，統(tǒng)一歸于國(guó)庫(kù)管理，實(shí)現(xiàn)財(cái)政部門對(duì)政府現(xiàn)金流的有效控制；同時(shí)，財(cái)政部門在及時(shí)了解國(guó)庫(kù)庫(kù)款變動(dòng)和預(yù)算執(zhí)行情況的基礎(chǔ)上，通過建立國(guó)庫(kù)現(xiàn)金收支基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)、加強(qiáng)財(cái)政用款的計(jì)劃性和選擇科學(xué)有效的預(yù)測(cè)方法等一系列措施，能夠?qū)ξ磥砟骋粫r(shí)間段（如美國(guó)為9個(gè)月、英國(guó)為5個(gè)月）每日國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流量進(jìn)行滾動(dòng)預(yù)測(cè)。財(cái)政部門控制政府現(xiàn)金流、實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流的準(zhǔn)確滾動(dòng)預(yù)測(cè)，為開展國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理和加強(qiáng)國(guó)債管理與國(guó)庫(kù)庫(kù)款緊密銜接提供了條件，為實(shí)現(xiàn)提高財(cái)政資金運(yùn)行效益、降低財(cái)政籌資成本奠定了基礎(chǔ)。

1.我國(guó)國(guó)債市場(chǎng)發(fā)展現(xiàn)狀

國(guó)債市場(chǎng)自1981年重新啟動(dòng)以來的發(fā)展，尤其是國(guó)債市場(chǎng)化改革二十年來所取得的成績(jī)是有目共睹的。從1988年開放國(guó)債二級(jí)市場(chǎng)至今，經(jīng)過市場(chǎng)管理者和參與者的共同努力，國(guó)債市場(chǎng)從無到有且規(guī)模不斷擴(kuò)大，國(guó)債品種不斷豐富，國(guó)債發(fā)行方式不斷創(chuàng)新。通過政府的輔助，我國(guó)國(guó)債市場(chǎng)已經(jīng)建立了由商業(yè)銀行和證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)為主體的一級(jí)自營(yíng)商的國(guó)債承銷組織，形成了國(guó)債銷售渠道和分銷網(wǎng)絡(luò)。我國(guó)國(guó)債市場(chǎng)為支援國(guó)家建設(shè)，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)、健康發(fā)展發(fā)揮了不可估量的作用。

但同時(shí)，也應(yīng)清醒的認(rèn)識(shí)到，目前我國(guó)國(guó)債市場(chǎng)的發(fā)展仍受多種因素的制約與影響，現(xiàn)有的國(guó)債管理制度阻礙了其進(jìn)一步發(fā)展，還有待創(chuàng)新和完善。

2.我國(guó)國(guó)債管理制度存在的主要問題

2.1發(fā)行管理制度存在的主要問題

我國(guó)國(guó)債的發(fā)行市場(chǎng)存在著諸多問題，例如：發(fā)行的不確定性、利率市場(chǎng)化程度較低、國(guó)債品種單一、期限分布不夠合理等。從國(guó)債負(fù)擔(dān)率指標(biāo)來看，2007年末我國(guó)的國(guó)債余額為46503億元，國(guó)債負(fù)擔(dān)率約為19%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于歐盟“馬約”60%的警戒線和同期主要市場(chǎng)發(fā)達(dá)國(guó)家87%的平均水平，可見我國(guó)在擴(kuò)大國(guó)債市場(chǎng)規(guī)模方面仍大有可為。在定價(jià)機(jī)制方面，目前以混合式價(jià)格招標(biāo)方式為主，該方式在一定程度上致使一級(jí)市場(chǎng)定價(jià)失真。而國(guó)債發(fā)行利率的確定多年來仍未脫離參照銀行存款利率的做法，這使國(guó)債市場(chǎng)的利率化程度不能穩(wěn)步提升。我國(guó)發(fā)行的國(guó)債品種較為單一，種類少，與其他國(guó)家相比，差距較大。有關(guān)資料表明，澳大利亞國(guó)債品種達(dá)31種、加拿大為20種、英國(guó)為17種，而我國(guó)到目前為止可以上市流通的國(guó)債只有5種左右。

「關(guān)鍵詞」財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)法律控制

「正文」

一、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)概述：

財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是指財(cái)政面臨支付危機(jī)的可能性，集中表現(xiàn)為赤字和債務(wù)的膨脹，當(dāng)這種膨脹超過一國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)承受力時(shí)，將演變成財(cái)政危機(jī)，引發(fā)一國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治的全面危機(jī)和社會(huì)動(dòng)蕩。如立足于社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)都會(huì)轉(zhuǎn)移到財(cái)政，政府財(cái)政是社會(huì)最終風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)者；準(zhǔn)國(guó)債規(guī)模也不應(yīng)該太大，不能只看帳面?zhèn)鶆?wù)，還要看政府各部門發(fā)行的債務(wù)。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)包含內(nèi)容廣泛，既包括財(cái)政系統(tǒng)的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)，如財(cái)政政策風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政體制風(fēng)險(xiǎn)、制度風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)等，還包括社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中各種不確定性因素引起并轉(zhuǎn)化到財(cái)政領(lǐng)域的私人風(fēng)險(xiǎn)和一般公共風(fēng)險(xiǎn)，或稱外部風(fēng)險(xiǎn)，如自然風(fēng)險(xiǎn)、政治風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)和戰(zhàn)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)等。從某種程度來講，外部風(fēng)險(xiǎn)是無法或者很難控制的，人類生存的世界本來就是充滿不確定性的。因此，對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的研究多側(cè)重于內(nèi)生風(fēng)險(xiǎn)，本文也把財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的討論局限在內(nèi)生風(fēng)險(xiǎn)的范圍內(nèi)。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵盡管現(xiàn)在對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的研究日益增多，但對(duì)其內(nèi)涵的界定還沒有一個(gè)公認(rèn)的統(tǒng)一說法，從現(xiàn)有的文獻(xiàn)來看，多數(shù)側(cè)重于從政府債務(wù)的角度來研究，也有的是按照傳統(tǒng)的收入、支出、平衡、管理的思路來研究的，諸如收入風(fēng)險(xiǎn)、支出風(fēng)險(xiǎn)、赤字風(fēng)險(xiǎn)、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等等。[1]

二、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的成因：

從財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部各種不利因素角度來看，這些不利因素主要包括：（1）政府職能界定不清導(dǎo)致政府與市場(chǎng)關(guān)系不協(xié)調(diào)，（2）財(cái)政立法滯后且有關(guān)法規(guī)制定不禁合理，（3）財(cái)政管理制度與專項(xiàng)管理制度不健全，（4）缺乏必要的公共決策過程，（5）事前、事后財(cái)政監(jiān)督不力，（6）政府官員道德問題和職業(yè)技術(shù)問題。

20*年，金融財(cái)務(wù)監(jiān)管工作要以*理論、黨的*、**全會(huì)精神為指導(dǎo)，認(rèn)真學(xué)習(xí)、貫徹《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，實(shí)踐“*”重要思想，落實(shí)市財(cái)政工作會(huì)議精神和要求，深入調(diào)查研究、轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念、完善各項(xiàng)監(jiān)管制度、加強(qiáng)干部隊(duì)伍等基礎(chǔ)建設(shè)，進(jìn)一步改進(jìn)工作作風(fēng)，全面推進(jìn)依法辦事程序，積極、慎重、有序地開展各項(xiàng)工作。

一、加強(qiáng)隊(duì)伍自身建設(shè)，推動(dòng)各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作全面發(fā)展

（一）加強(qiáng)干部隊(duì)伍的思想政治建設(shè)

20*年要把學(xué)習(xí)貫徹*和**全會(huì)精神作為全年工作的主線，結(jié)合金融監(jiān)管的工作實(shí)際進(jìn)行認(rèn)真的查擺問題，找差距，提高財(cái)政金融監(jiān)管工作水平，增強(qiáng)為首都金融發(fā)展服務(wù)意識(shí)。管理措施責(zé)任到人，監(jiān)管服務(wù)工作到位。逐步建立起一支具有求真務(wù)實(shí)和開拓創(chuàng)新精神的高素質(zhì)的干部隊(duì)伍。

（二）繼續(xù)加強(qiáng)內(nèi)部制度的建設(shè)，用行政許可法規(guī)范行政行為

一是進(jìn)一步改進(jìn)工作作風(fēng)，加強(qiáng)調(diào)研，提高管理工作質(zhì)量，掌握第一手資料。不斷提高監(jiān)管服務(wù)水平。

「關(guān)鍵詞」財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)法律控制

「正文」

一、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)概述：

財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是指財(cái)政面臨支付危機(jī)的可能性，集中表現(xiàn)為赤字和債務(wù)的膨脹，當(dāng)這種膨脹超過一國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)承受力時(shí)，將演變成財(cái)政危機(jī)，引發(fā)一國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治的全面危機(jī)和社會(huì)動(dòng)蕩。如立足于社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)都會(huì)轉(zhuǎn)移到財(cái)政，政府財(cái)政是社會(huì)最終風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)者；準(zhǔn)國(guó)債規(guī)模也不應(yīng)該太大，不能只看帳面?zhèn)鶆?wù)，還要看政府各部門發(fā)行的債務(wù)。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)包含內(nèi)容廣泛，既包括財(cái)政系統(tǒng)的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)，如財(cái)政政策風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政體制風(fēng)險(xiǎn)、制度風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)等，還包括社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中各種不確定性因素引起并轉(zhuǎn)化到財(cái)政領(lǐng)域的私人風(fēng)險(xiǎn)和一般公共風(fēng)險(xiǎn)，或稱外部風(fēng)險(xiǎn)，如自然風(fēng)險(xiǎn)、政治風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)和戰(zhàn)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)等。從某種程度來講，外部風(fēng)險(xiǎn)是無法或者很難控制的，人類生存的世界本來就是充滿不確定性的。因此，對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的研究多側(cè)重于內(nèi)生風(fēng)險(xiǎn)，本文也把財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的討論局限在內(nèi)生風(fēng)險(xiǎn)的范圍內(nèi)。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵盡管現(xiàn)在對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的研究日益增多，但對(duì)其內(nèi)涵的界定還沒有一個(gè)公認(rèn)的統(tǒng)一說法，從現(xiàn)有的文獻(xiàn)來看，多數(shù)側(cè)重于從政府債務(wù)的角度來研究，也有的是按照傳統(tǒng)的收入、支出、平衡、管理的思路來研究的，諸如收入風(fēng)險(xiǎn)、支出風(fēng)險(xiǎn)、赤字風(fēng)險(xiǎn)、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等等。[1]

二、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的成因：

從財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部各種不利因素角度來看，這些不利因素主要包括：（1）政府職能界定不清導(dǎo)致政府與市場(chǎng)關(guān)系不協(xié)調(diào)，（2）財(cái)政立法滯后且有關(guān)法規(guī)制定不禁合理，（3）財(cái)政管理制度與專項(xiàng)管理制度不健全，（4）缺乏必要的公共決策過程，（5）事前、事后財(cái)政監(jiān)督不力，（6）政府官員道德問題和職業(yè)技術(shù)問題。

1998年至今，我國(guó)堅(jiān)持?jǐn)U大內(nèi)需方針，實(shí)施積極的財(cái)政政策，對(duì)保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)發(fā)揮了明顯的促進(jìn)作用。目前，實(shí)施積極財(cái)政政策已進(jìn)入第五個(gè)年頭，有人提出，積極的財(cái)政政策到了“淡出”的時(shí)候。事實(shí)上，判定積極財(cái)政政策是否淡出，應(yīng)綜合考慮三個(gè)條件：一是通貨緊縮趨勢(shì)是否得到有效控制；二是國(guó)內(nèi)投資需求、消費(fèi)需求的內(nèi)生增長(zhǎng)機(jī)制是否形成；三是國(guó)家財(cái)政的承受能力。從我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況看，積極財(cái)政政策淡出的時(shí)機(jī)并不成熟。

首先，物價(jià)總水平仍在低位徘徊，通貨緊縮趨勢(shì)尚未消除。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，從去年11月份以來，全國(guó)居民消費(fèi)價(jià)格總水平開始出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。今年1—6月各月，居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)同比分別下降了1．0％、0.0％、0．8％、1．3％、1．1％和0．8％，上半年累計(jì)同比下降0．8％，其中，食品價(jià)格下降了0．9％，衣著、家庭用品、醫(yī)療保健及個(gè)人用品、交通和通信價(jià)格下降1．1—2．4％之間。7月份，物價(jià)下降的趨勢(shì)仍在繼續(xù)，居民消費(fèi)價(jià)格總水平比去年同月下降了0．9％，其中，食品價(jià)格下降0．9％，衣著類價(jià)格下降2．4％。生產(chǎn)資料產(chǎn)品出廠價(jià)格從去年6月以來就持續(xù)走低，至今沒有回升的跡象。據(jù)統(tǒng)計(jì)，今年1—6月各月，生產(chǎn)資料價(jià)格與去年同月相比分別下降6．3％、5．4％、4．7％、4．4％、3．8％和2．6％。這些指標(biāo)都表明：生產(chǎn)和消費(fèi)兩不旺，通貨緊縮壓力仍然存在。這種情況不利于消費(fèi)需求的增長(zhǎng)，不利于企業(yè)效益和農(nóng)民收入的提高，也不利于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的正常投資和經(jīng)營(yíng)。我們認(rèn)為，只要通貨緊縮趨勢(shì)存在，就應(yīng)該繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策，通過發(fā)行長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債，帶動(dòng)投資需求和消費(fèi)需求，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展。

其次，有效需求不足的矛盾依然存在?！矫?，消費(fèi)需求增長(zhǎng)的后勁不足。特別是今年以來，消費(fèi)增長(zhǎng)勢(shì)頭明顯疲軟，上半年，我國(guó)GDP實(shí)現(xiàn)7．8％的增長(zhǎng)率，投資和出口分別增長(zhǎng)21．5％和14．1％，而占最終消費(fèi)較大比例的消費(fèi)品零售額，今年1—7月僅增長(zhǎng)了8．6％，增幅分別比2000年和2001年同期降低1．4和1．6個(gè)百分點(diǎn)。居民儲(chǔ)蓄率仍居高位，有關(guān)資料顯示，到今年7月末，城鄉(xiāng)居民儲(chǔ)蓄存款余額已突破8．3萬億元，同比增長(zhǎng)18．4％。盡管實(shí)施積極財(cái)政政策以來，總體上消費(fèi)需求有所回升，但主要靠的是政策拉動(dòng)，在目前居民對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)預(yù)期并未實(shí)現(xiàn)根本好轉(zhuǎn)、農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢、新的消費(fèi)增長(zhǎng)點(diǎn)尚未最終形成的情況下，如果立即取消政策支持，消費(fèi)需求則很難保持繼續(xù)增長(zhǎng)。應(yīng)當(dāng)看到，這幾年我們實(shí)施的積極財(cái)政政策，發(fā)行長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債，使投資保持了一定幅度的增長(zhǎng)，成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要力量。其中，國(guó)債投資一直是社會(huì)投資的主體，政府投資對(duì)民間投資的帶動(dòng)效應(yīng)仍有待提高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2001年，全社會(huì)固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)12．1％，其中，國(guó)有經(jīng)濟(jì)的投資增長(zhǎng)為12．8％，占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資總額的71．55％，集體經(jīng)濟(jì)和個(gè)體經(jīng)濟(jì)的投資增長(zhǎng)分別為8．1％和12．7％，僅占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資總額的28．45％。今年上半年，固定資產(chǎn)投資增勢(shì)仍然強(qiáng)勁，全社會(huì)固定資產(chǎn)投資實(shí)現(xiàn)1．45萬億元，同比增長(zhǎng)21．5％，其中，國(guó)有及其他經(jīng)濟(jì)類型投資增長(zhǎng)24．4％，集體投資增長(zhǎng)15．8％，個(gè)體投資增長(zhǎng)19．4％。國(guó)有投資仍是今年投資增速上升的主要力量，而城鄉(xiāng)集體、個(gè)體投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的支持作用十分有限。究其原因，主要是由于我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革、投融資體制改革和金融體制改革相對(duì)滯后，資本市場(chǎng)發(fā)展不力，致使貨幣傳導(dǎo)機(jī)制近期內(nèi)還不能有效發(fā)揮作用，不但國(guó)有經(jīng)濟(jì)沒有進(jìn)一步擴(kuò)大投資的能力和動(dòng)力，民營(yíng)中小企業(yè)投資也得不到必要的金融支持。在缺乏有效引導(dǎo)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和相應(yīng)體制環(huán)境的情況下，投資的自發(fā)增長(zhǎng)動(dòng)力明顯不足。因此，現(xiàn)在如果停止實(shí)施的積極財(cái)政政策，社會(huì)投資總量可能會(huì)變得起伏不定，甚至迅速下滑。在這些涉及體制、結(jié)構(gòu)等深層次的問題得到有效解決之前，難以形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自主動(dòng)力，積極的財(cái)政政策也就不能中止。

第三，我國(guó)財(cái)政狀況仍然可以承受。雖然1998年至今，我國(guó)累計(jì)發(fā)行了6600億元長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債，財(cái)政赤字有所增加，但據(jù)統(tǒng)計(jì)，都在安全線以內(nèi)。從我國(guó)今年1—7月份的情況看，國(guó)家財(cái)政收入1．03萬億元，增長(zhǎng)10．6％，預(yù)計(jì)全年財(cái)政收入將增長(zhǎng)10％以上。盡管這一數(shù)字與前兩年相比有明顯回落，但仍高于GDP增長(zhǎng)率，只要適當(dāng)控制財(cái)政支出，估計(jì)今年財(cái)政赤字可能略超過但不會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過3％的警戒線。更何況，可以用來衡量一國(guó)資金供給能力的國(guó)民儲(chǔ)蓄率在我國(guó)長(zhǎng)期保持40％左右的高水平，相當(dāng)于世界平均水平的2倍，這意味著我國(guó)可動(dòng)員的信貸資金相當(dāng)充裕，承受赤字和債務(wù)的潛力較大，略高于3％的財(cái)政赤字率完全可以承受。在具備一定承受力的前提下，為了避免經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)停滯，政府主動(dòng)承擔(dān)適當(dāng)?shù)慕Y(jié)構(gòu)性赤字，反而有利于避免將來發(fā)生更為龐大的周期性赤字，從而維持相對(duì)穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。因此，目前國(guó)債發(fā)行還有一定的政策空間，實(shí)施積極財(cái)政政策的中長(zhǎng)期化是必要的，也是可能的。

上述分析可知，目前我國(guó)物價(jià)低位運(yùn)行，內(nèi)需自主擴(kuò)張動(dòng)力不足，經(jīng)濟(jì)回升的基礎(chǔ)并不穩(wěn)固，通貨緊縮仍是當(dāng)前和未來一段時(shí)間我國(guó)經(jīng)濟(jì)工作面臨的問題。這些問題在得不到有效解決的情況下就退出積極的財(cái)政政策，勢(shì)必影響今后國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，甚至可能影響社會(huì)穩(wěn)定。特別是目前我國(guó)正處于改革開放不斷深化的關(guān)鍵時(shí)期，保持合理的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，是促進(jìn)各項(xiàng)事業(yè)健康發(fā)展和改革開放順利推進(jìn)的基本前提。我國(guó)GDP增長(zhǎng)率已從幾年前的10％左右下降到目前的7％左右，一旦落入“低增長(zhǎng)循環(huán)陷阱”，再恢復(fù)快速增長(zhǎng)必然要花費(fèi)更大的成本，我們改革開放所取得的巨大成就也將受到損失。因此，繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策、保持一定的政府支出規(guī)模成為當(dāng)前最現(xiàn)實(shí)的選擇。況且，目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、實(shí)施科教興國(guó)戰(zhàn)略、西部大開發(fā)戰(zhàn)略、改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件、繼續(xù)推進(jìn)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)步伐、擴(kuò)大就業(yè)和再就業(yè)、完善社會(huì)保障制度以及保證國(guó)家安全等，還都需要進(jìn)一步增加財(cái)政支持的力度；另外，銀行的不良資產(chǎn)，企業(yè)的虧損掛賬，社保欠賬，在現(xiàn)階段也只能靠財(cái)政解決。

目前，我們選擇積極的財(cái)政政策，不僅是出于啟動(dòng)國(guó)內(nèi)需求的需要，也是為了保證合理經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、維持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展等多方面需要，而最終得出的結(jié)論。從這個(gè)角度上講，在我國(guó)所處的特殊經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，只有繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策，才能保證政策的連續(xù)性及其成效。因此，目前還不是探討積極的財(cái)政政策是否應(yīng)該淡出這一問題的時(shí)候，當(dāng)務(wù)之急，要認(rèn)真研究如何通過調(diào)整其形式和內(nèi)容，進(jìn)一步豐富、完善積極財(cái)政政策的內(nèi)涵，使其在我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的新的發(fā)展階段中，繼續(xù)發(fā)揮積極的作用。為此，要從原來將積極財(cái)政政策作為應(yīng)急的、短期的政策選擇，逐步轉(zhuǎn)向以啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)生增長(zhǎng)動(dòng)力為主要目標(biāo)的中長(zhǎng)期政策，把著力點(diǎn)放在解決有關(guān)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的重大問題上，在降低積極財(cái)政政策中長(zhǎng)期化會(huì)引發(fā)的負(fù)面效應(yīng)的同時(shí)，力求保持我國(guó)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展。

構(gòu)建科學(xué)、規(guī)范的分稅制財(cái)政體制立法（簡(jiǎn)稱“分稅制立法”）體系是建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系的一項(xiàng)重要任務(wù)。1994年實(shí)施的分稅制財(cái)政體制改革雖已初顯成效，并從整體上勾畫出我國(guó)財(cái)政體制立法的基本框架，但尚未構(gòu)建出形式完備、內(nèi)容規(guī)范的分稅制立法體系。為進(jìn)一步適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，推進(jìn)我國(guó)財(cái)政體制改革和立法，從理論和實(shí)踐的結(jié)合上探討我國(guó)分稅制立法的若干基本問題，已顯得十分必要。

（一）分稅制的立法界定

財(cái)政體制，又稱財(cái)政管理體制，經(jīng)濟(jì)學(xué)中的通說認(rèn)為，它是“在財(cái)政管理中，劃分各級(jí)政權(quán)之間以及國(guó)家與企事業(yè)部門、單位之間的職、責(zé)、權(quán)力和相應(yīng)利益的制度”.[1]除通說之外，還有以下三種主要觀點(diǎn)：財(cái)政體制是劃分中央與地方以及地方各級(jí)財(cái)政收支范圍和管理權(quán)限的制度；[2]財(cái)政體制是劃分各級(jí)政府財(cái)力和財(cái)權(quán)的法規(guī)；財(cái)政體制既是財(cái)政管理制度又是財(cái)政分配關(guān)系。據(jù)此，我們認(rèn)為，學(xué)者們均是從不同角度來界定財(cái)政體制的。實(shí)際上財(cái)政體制和財(cái)政體制法的涵義是不同的。國(guó)家立法時(shí)須首先界定財(cái)政體制的概念，否則會(huì)引起歧義。換言之，立法界定財(cái)政體制時(shí)，可參照但不宜直接引用上述某一種關(guān)于財(cái)政體制的定義，應(yīng)綜合考慮一些特殊因素，具體包括：（1）財(cái)政體制的法定涵義應(yīng)與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制保持一致。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府的經(jīng)濟(jì)事權(quán)十分廣泛并且直接延伸到經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，政府財(cái)政管理權(quán)的范圍較廣。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府的經(jīng)濟(jì)事權(quán)一般不直接介入經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，財(cái)政體制不直接決定國(guó)家和企事業(yè)單位、個(gè)人間的分配關(guān)系。（2）財(cái)政體制的法定涵義應(yīng)是具體的而不是抽象的，是明確的而不是模糊的。（3）財(cái)政體制的法定涵義還應(yīng)與財(cái)稅法的其他法律規(guī)范相銜接。因此，財(cái)政體制可界定為劃分各類、各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)之間財(cái)政權(quán)的制度。相應(yīng)地，財(cái)政體制法就是調(diào)整各類、各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)之間財(cái)政權(quán)分配關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。簡(jiǎn)言之，財(cái)政體制法就是財(cái)政分權(quán)法，它在財(cái)政法體系中居基本法地位。各類、各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)依財(cái)政體制法劃定的財(cái)政權(quán)來理順財(cái)政分配關(guān)系。

財(cái)政體制受經(jīng)濟(jì)體制的影響而形成集權(quán)式和分權(quán)式兩種基本形式，分稅制就是一種分權(quán)式的財(cái)政體制，故稱之為分稅制財(cái)政體制。關(guān)于分稅制問題，在我國(guó)除少數(shù)學(xué)者主張它僅為一種稅收體制外，[3]通常將其定義為“在中央與地方政府之間以及地方各級(jí)政府之間以劃分各級(jí)政府事權(quán)為基礎(chǔ)相應(yīng)劃分財(cái)權(quán)和財(cái)力的一種分權(quán)式財(cái)政體制”。[4]應(yīng)當(dāng)指出的是，上述定義雖在一定意義上反映了分稅制的實(shí)質(zhì)問題，但并未涵蓋分稅制的全部?jī)?nèi)容。概言之，分稅制是依法劃分各類、各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)之間財(cái)政權(quán)的制度。從各國(guó)分稅制立法的實(shí)踐看，我們認(rèn)為，分稅制至少應(yīng)包含以下幾方面的涵義：

1.分稅制是一種涉及多種財(cái)政要素、多種財(cái)政行為的綜合性財(cái)政體制。以法定形式劃分稅收收入是劃分財(cái)力的關(guān)鍵，而財(cái)力的形式受制于財(cái)政權(quán)的劃分，財(cái)政權(quán)的分配又是依據(jù)各類、各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的性質(zhì)和職責(zé)的，通過分稅制可以將財(cái)政權(quán)分配關(guān)系的各個(gè)方面聯(lián)系起來，因此，分稅制是一種含稅收管理體制的財(cái)政體制。財(cái)政權(quán)由財(cái)政立法權(quán)、財(cái)政行政權(quán)、財(cái)政司法權(quán)構(gòu)成，分稅制立法必須劃清三種不同屬性的財(cái)政權(quán)并進(jìn)行合理分配。

2.分稅制是分設(shè)機(jī)構(gòu)、劃分事權(quán)、劃分財(cái)政權(quán)三者相統(tǒng)一的財(cái)政體制。依我國(guó)憲法，財(cái)政權(quán)中的立法、行政、司法三種權(quán)力是分別由不同國(guó)家機(jī)關(guān)行使的。世界上不少國(guó)家還分設(shè)國(guó)家稅務(wù)行政機(jī)關(guān)與地方稅務(wù)行政機(jī)關(guān)，并設(shè)置了專門的稅務(wù)司法機(jī)關(guān)。各類國(guó)家機(jī)關(guān)的職責(zé)不同，事權(quán)也不一樣，劃分財(cái)政權(quán)應(yīng)與各自的事權(quán)相一致。機(jī)構(gòu)分設(shè)的目的是為了劃分事權(quán)和財(cái)政權(quán)，劃分財(cái)政權(quán)和事權(quán)亦要求機(jī)構(gòu)分設(shè)。