［摘要］行政公開原則，又稱為行政活動透明度原則，是行政活動公開化在行政程序上的體現(xiàn)。當(dāng)前，隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展和我國行政體制改革的推進，行政活動公開的重要性日益突顯出來。行政活動公開在我國行政建設(shè)中發(fā)揮著重要作用，行政公開原則應(yīng)上升為行政法基本原則。

［關(guān)鍵詞］行政公開；民主；廉政

行政公開原則，目前在中國行政法理論界論及不多，但在行政立法實踐中卻已作為各單行法的原則被《行政復(fù)議法》（第四條）、《行政處罰法》（第四條）所采納。但究竟行政公開原則的法律地位如何，是僅作為單行法的基本原則，還是可以上升為行政法基本原則，這一問題值得探討。筆者擬就其上升為行政法基本原則的可能性和必要性展開粗淺的論述。

一、行政公開的定義

行政公開的概念至今沒有通說規(guī)定，僅有個別學(xué)者根據(jù)行政立法中具體制度作了簡略的描述。一般認為，行政公開原則是指“對行政機關(guān)作出的重要行政行為和與公民權(quán)利義務(wù)直接相關(guān)的行政行為”實行公開原則，是行政活動公開化在行政程序上的體現(xiàn)。行政公開原則實際上是行政程序法的特有原則，也是行政程序法區(qū)別于行政實體法的根本標(biāo)志。筆者認為此概念的內(nèi)涵和外延均過于狹小，不能夠滿足現(xiàn)代行政民主化發(fā)展趨勢對行政活動公開化的要求。

一般說來，行政活動公開是指政府行政機關(guān)及行政機關(guān)工作人員依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，通過各種媒介和手段向社會公開自己的行政職責(zé)范圍、行政內(nèi)容、行政標(biāo)準(zhǔn)、行政程序、行政時限和結(jié)果、獎懲辦法、監(jiān)督手段以及工作紀律等，以自覺接受別的行政機關(guān)或者社會各界的監(jiān)督，達到公正、廉潔、法治、民主的目的。因而，從外延來看，行政公開不只是適用于外部行政行為領(lǐng)域，而且應(yīng)廣泛適用于行政法各領(lǐng)域，包括行政組織法、行政行為法、行政程序法、廣義的行政監(jiān)督法及行政救濟法領(lǐng)域。

我國憲法第125條規(guī)定：“人民法院審理案件，除法律規(guī)定的特殊情況外，一律公開進行。”法院組織法、刑事訴訟法、民事訴訟法和行政訴訟法都在總則中規(guī)定了審判公開的原則?？梢?，審判公開原則是我國訴訟法中的一項重要原則。自從我國1979年第一部《刑事訴訟法》頒布以后，人民法院對貫徹執(zhí)行審判公開原則極為重視，經(jīng)過20多年的司法實踐，取得了較為豐富的經(jīng)驗。隨著社會的發(fā)展，審判公開這一原則的內(nèi)涵日趨豐富，它作為一條國際司法原則，在刑事訴訟中反映一個國家的民主程度，而我國目前的法律規(guī)定和司法實踐仍有一定的差距，人們對審判公開的認識通常還停留在法律一般規(guī)定上。雖然有關(guān)探討審判公開的理論文章頗多，但隨著我國審判方式改革的不斷深入及受外國司法制度的影響，筆者以為，對這一原則的內(nèi)涵、適用范圍及公開程度等方面的認識有必要作進一步的探討。

一、審判公開原則的概念及內(nèi)涵的再認識

審判公開這一重要的訴訟原則的產(chǎn)生絕非偶然，它是針對歐洲中世紀封建主義專橫、秘密審判、法官擅斷和酷刑等制度提出的。18世紀意大利杰出的法學(xué)家貝卡利亞在猛烈抨擊封建社會拷問、秘密審判和酷刑等制度，極力倡議對刑事制度進行理性主義和人道主義的改革的同時，在其名著《論犯罪與刑罰》中提出“審判應(yīng)當(dāng)公開，犯罪的證據(jù)應(yīng)當(dāng)公開，以便使或許是社會唯一制約手段的輿論能夠約束強力和欲望?！必惪ɡ麃嗊@一閃光思想的提出，經(jīng)歷了一個漫長的歷史發(fā)展過程，使審判公開原則逐漸為各國所接受。

我國1979年第一部《刑事訴訟法》在總則中明確規(guī)定了審判公開原則，該法第8條規(guī)定：“人民法院審判案件，除本法另有規(guī)定的以外，一律公開進行?！毙抻喓蟮摹缎淌略V訟法》第11條對原條文未作任何修改。一些教科書把審判公開原則概括為：審判公開是指，人民法院審理案件和宣告判決，公開進行，允許公民到法庭旁聽，允許新聞記者采訪報道，也就是把法庭的全過程，除了休庭評議之外，都公之于眾。具體而言，其包括三個方面的內(nèi)容：一是審理過程公開。法院審理案件的活動包括證據(jù)的提出、調(diào)查與認定等除法律規(guī)定的特殊情況以外，一律在公開的法庭上進行，允許公眾旁聽，允許新聞媒介采訪、報導(dǎo)。二是審判結(jié)論公開，即公開宣判。判決書及其據(jù)以下判的事實和理由應(yīng)以公開的形式宣布，允許新聞記者報導(dǎo)，法庭也應(yīng)向社會公告。三是審判公開的對象既包括向當(dāng)事人公開，也包括向社會公開。此外，筆者認為，審判公開還應(yīng)包括裁判文書公開。宣判公開，即將判決結(jié)論以公開的形式宣布，這是法律規(guī)定的程序。然而僅僅是公開宣告判決是不能充分體現(xiàn)審判公開的真正內(nèi)涵的，應(yīng)將其內(nèi)容也公開。換言之，就是要將裁判文書通過媒體、網(wǎng)絡(luò)向社會公開，準(zhǔn)許公民自由查閱和接受社會監(jiān)督。對此，法律雖沒有明確規(guī)定，但實際上，公開裁判文書是現(xiàn)代各國司法制度的通例。在英美法系的一些國家，如美國、英國都定期或不定期發(fā)表判決書。目前，我國有些地方的法院也已經(jīng)建立起專門的網(wǎng)站，通過網(wǎng)絡(luò)的形式向社會公開裁判文書，這一舉措真正完整地體現(xiàn)了公開審判原則的精神內(nèi)涵。裁判文書公開除了公開判決書之外，還應(yīng)有選擇地公開裁定書，如維持原判的二審裁定書等。一些只涉及簡單的程序問題的裁定可不必刻意去追求形式上的公開。

二、審判公開原則的適用范圍和公開的程度

在我國刑事訴訟中，審判公開原則適用于絕大多數(shù)刑事案件包括一審、二審和再審除法律規(guī)定不公開審理的特殊情況外的案件。但如果當(dāng)案件的公開審理可能危及社會安全利益或損害公民的基本人權(quán)時，則不應(yīng)公開審判。我國刑訴法和有關(guān)司法解釋均規(guī)定了審判公開的例外情形?！缎淌略V訟法》第152條規(guī)定：“人民法院審判第一審案件應(yīng)當(dāng)公開進行。但是有關(guān)國家秘密或者個人隱私的案件，不公開審理。十四歲以上不滿十六歲未成年人犯罪的案件，一律不公開審理。十六歲以上不滿十八歲未成年人犯罪的案件，一般也不公開審理。”最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題的解釋》第121條第2款還規(guī)定：“對于當(dāng)事人提出申請的確屬涉及商業(yè)秘密的案件，法庭應(yīng)當(dāng)決定不公開審理。”除了刑訴法和司法解釋規(guī)定的刑事審判公開的例外情形之外，還有以下兩類案件在審判實踐中大多屬于不公開審理的范疇：1.二審書面審理的刑事上訴案件?！缎淌略V訟法》第187條規(guī)定：“第二審人民法院對上訴案件，應(yīng)當(dāng)組成合議庭，開庭審理。合議庭經(jīng)過閱卷，訊問被告人、聽取其他當(dāng)事人、辯護人、訴訟人的意見，對事實清楚的，可以不開庭審理。”實踐中，對上訴案件，二審法院往往從訴訟經(jīng)濟和訴訟效率方面考慮，審理的方式為：合議庭經(jīng)過閱卷，提審被告人及聽取其他當(dāng)事人、辯護人、訴訟人的意見后，認為案件事實與第一審認定的沒有變化，且證據(jù)充分的，一般都不開庭審理。當(dāng)然，開庭審理與審判公開是兩個不同性質(zhì)的概念，但開庭是審判公開的前提條件，不開庭就不可能旁聽。2.減刑、假釋案件。實踐中，人民法院審理減刑、假釋案件一般都是采取書面形式進行，即根據(jù)刑罰執(zhí)行機關(guān)提出的減刑、假釋建議書裁定?？梢?，這兩類案件在實踐中也屬于不公開審理的范圍。筆者認為，前述兩類案件應(yīng)盡可能地公開審理，公開的方式可以是多樣的。如二審書面審理的刑事上訴案件，可以由人民法院以召開新聞會的方式，向新聞媒體介紹不開庭審理案件的二審情況，或者將二審裁判文書通過網(wǎng)絡(luò)向社會公開，以彌補案件審理過程不公開這一程序的不足；至于減刑、假釋案件，完全可以公開開庭審理，不少法院都已采用了這一做法，我們海南中院今年上半年也開始大規(guī)模地實行公開開庭審理減刑、假釋案件，并且收到了很好的效果，既增強了審理案件的透明度，又提高了辦案的效率和質(zhì)量，對促進服刑犯人接受教育改造也起到了積極的作用。關(guān)于審判公開的程度問題，我國法律沒有明確的規(guī)定。審判實踐中，對于審判公開，法官大多機械地依照現(xiàn)有的法律規(guī)定來操作：1.在開庭三日以前先期公布案由，被告人姓名、開庭時間和地點，定期宣判的案件，也應(yīng)先期公告宣判的時間和地點；開庭審理和宣判時，允許公眾旁聽，允許新聞媒介采訪、報道。2.凡法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)公開審判的案件，除了休庭評議之外，其他的審判環(huán)節(jié)一律公開；凡法律規(guī)定不公開審理的案件，所有審判程序一律不公開。筆者認為，審判公開的程度，涉及審判過程的每一個環(huán)節(jié)，要把握好這個“度”，可以從以下兩個方面的問題進行研究和探討。1.靈活掌握審判環(huán)節(jié)的公開或不公開。在開庭審理的過程中，對于哪個環(huán)節(jié)應(yīng)公開，哪個環(huán)節(jié)不應(yīng)公開，或是公開的內(nèi)容是什么，盡管法律和司法解釋沒有規(guī)定，但在具體操作時，法官完全可以在不違反法律規(guī)定的訴訟程序的前提下，根據(jù)個案的具體情況靈活掌握。也可以參照世界上一些發(fā)達國家的法律規(guī)定和借鑒其好的做法。如美國聯(lián)邦憲法修正案第六條規(guī)定，在一切刑事案件中，被告享有被公開審判的權(quán)利。需要注意的是，這個權(quán)利是給予被告的而不是公眾的。換句話說，如果被告放棄這一權(quán)利，而法官認為審判應(yīng)該閉庭進行，那么公眾沒有權(quán)利要求法庭必須讓審判對公眾開放。如果公開審判不僅不會促進，反而會損害司法公正，那么法官可以全部閉庭或者禁止某一部分人旁聽。我們不妨作這樣的嘗試：在某些案件的審判中，如果遇到涉及個人的隱私時，法庭可以宣布暫時禁止公眾旁聽，等這一環(huán)節(jié)審理完畢再恢復(fù)公開；或是證人出庭作證時，為了保護證人的人身安全，法庭也可以作出暫時不公開審理由或禁止某一部分人旁聽的決定，待證人作證完畢時再重新對公眾開放，等等。同樣，在審理一些法律規(guī)定不公開審理的案件過程中，如果被告人要求公開某個環(huán)節(jié)或法庭認為某個環(huán)節(jié)公開有利于維護被告人的合法權(quán)益的，也可以公開這個環(huán)節(jié)的審判。這樣的做法，筆者以為，不僅沒有違反法律有關(guān)公開審判的規(guī)定，而且更能體現(xiàn)審判公開的程序正義，促使法官改變執(zhí)法觀念，更好地維護被告人及其他當(dāng)事人的合法權(quán)益。建議在今后的立法中予以明確。2.全面公開法庭審判過程的實質(zhì)內(nèi)容。（1）庭審過程公開。即控辯雙方的舉證、質(zhì)證、辯論及法庭的認證都應(yīng)在法庭上展示；（2）宣判公開。如前面介紹的宣判時僅宣讀裁判文書是不夠的，應(yīng)將裁判文書認定的事實、證據(jù)，下判的理由、法律依據(jù)以及裁判結(jié)果向社會公開。

一、程序公開原則的意義

程序公開是民主社會的基本特征，列寧曾經(jīng)說過，“‘廣泛民主原則’要包含兩個必要條件：第一，完全的公開性；第二，一切職務(wù)經(jīng)過選舉。沒有公開性而來談民主是很可笑的?！盵1]可以說一切專制、愚昧、落后、倒退的政治統(tǒng)治都是愚民政治，都是以其政務(wù)的神秘性而出現(xiàn)的。沒有公開、沒有公眾對權(quán)力運行情況的了解，所謂公民最大限度地參與國家事務(wù)就是一句空話。正如美國前總統(tǒng)約翰遜在1966年7月4日簽署情報自由法時發(fā)表的聲明中所宣稱的那樣：“在國家完全許可的范圍內(nèi)，人民能夠得到全部信息時，民主政治才能最好地運行。任何人不可能對可以公開的決定蒙上一個秘密的屏幕而不損害公共利益……?！盵2]程序公開是公開的重要方面，它對立法的民主性來說同樣是至關(guān)重要的；公開性越高，就意味著立法程序的民主化程度越高；而程序的秘密性則總是與專制為伍。民主政治的特點在于盡量提高國務(wù)公開的程度，限制政府秘密活動的范圍。在立法過程中，所謂程序公開，就是指立法程序的每一階段、每一步驟都應(yīng)當(dāng)以社會外界看得見的方式進行，公眾有權(quán)知悉并取得立法的有關(guān)資料和信息。程序公開原則長期以來被視為是程序公正的基本標(biāo)準(zhǔn)和要求。英國有句古老的法律格言：“正義不但要伸張，而且必須眼見著被伸張?！保↗usticemustnotonlybedone，butmustbeseentobedone）。這并不是說，眼不見就不能接受，而是說，“沒有公開則無所謂正義。”[3]程序公開原則的意義就在于：讓公眾親眼見到體現(xiàn)自己意志的法律的形成過程，民意的形成過程，正義的實現(xiàn)過程。這一過程對社會具有提示、感染和教育作用，同時也提供了對立法過程實施社會監(jiān)督的可能，“如果公正的規(guī)則沒有得到公正地適用，那么公眾的壓力常能夠糾正這種非正義?！盵4]另外，程序公開是實現(xiàn)有效參與的前提。要提高公眾的參與質(zhì)量，就必須讓公眾在力所能及的范圍內(nèi)識別問題，權(quán)衡各種論據(jù)和論點，以表明自己的信念并闡明立場?？梢哉f，立法程序中的一個關(guān)鍵問題就是如何提供充分的信息以資判斷和選擇。選擇和判斷正確與否，主要取決于理性和信息；正確的決定有賴于對相關(guān)事實、資料、依據(jù)等的理性認識。二、程序公開的主要內(nèi)容第一，立法信息和資料的公開。立法信息和資料的公開，即除了法律有特別規(guī)定應(yīng)予保密的外，立法機關(guān)應(yīng)采取有效的措施使公民有機會、有條件了解與立法有關(guān)的情報資料，如立法的主要依據(jù)、背景資料、擬定之法案的主題和問題以及公眾參與的途徑與方式等等；公開情報是原則，不公開是例外。每個人也都應(yīng)有得到必要的情報資料的平等權(quán)利，立法機關(guān)不能有選擇地通知某些個人或組織。當(dāng)然，信息資料的公開，不僅包括向社會的公開，更應(yīng)該包括立法機關(guān)內(nèi)部的公開，即立法機關(guān)的所有成員對研究成果和信息可以自由分享，而不能由某些派系或領(lǐng)袖對其獨占。對民主的立法機關(guān)而言，信息資料的開放是一個必然的要求，同時這種開放也增強了立法機關(guān)工作的實效性。第二，議事過程的公開，即立法機關(guān)的一切會議除依法不公開舉行的外，都必須公開舉行。在舉行會議的一定時期之前，立法機關(guān)應(yīng)當(dāng)發(fā)出通告，公開議程，宣布會議的時間、地點、討論事項等項內(nèi)容；公眾可以觀察會議的進程，有權(quán)旁聽會議，目睹立法者的爭論及其結(jié)果；有權(quán)取得會議的信息、文件和記錄。同時，輿論機構(gòu)可通過各種傳播媒介報道會議的情況。第三，立法成果的公開，即各種法律、法規(guī)、規(guī)章及普遍適用的解釋，均須向社會公開。國家不得以任何方式強迫公民服從尚未公開或應(yīng)該公布而未公布的規(guī)范性文件；任何人的合法權(quán)益不受非公開的規(guī)范性文件的影響。另外，在審議過程中，有關(guān)提案人對法案所作的說明、委員會的審查結(jié)果報告，以及其他與法案有關(guān)的文件、記錄，都應(yīng)當(dāng)公開，以便公眾了解立法的理由、背景，法的精神和重要原則。如果說在代議機關(guān)的立法程序中實行公開原則是為了進一步提高立法的民主性的話，那么在行政立法過程中嵌入公開機制則是民主的起碼要求。因為，行政機關(guān)的組成人員不是民意代表，其決策機制是為執(zhí)行的需要而設(shè)計的首長負責(zé)制而非民主表決制，不適應(yīng)立法的需要。因此，在行政立法過程中，更應(yīng)強調(diào)公開的意義，以防止行政專橫。在有的國家，程序公開已成為行政立法程序中的法定原則。如美國行政程序法為規(guī)章的制定強制性地規(guī)定了三個基本步驟：（1）公告行政機關(guān)建議制定的規(guī)章或規(guī)章所涉及的主題；（2）給公眾提供評論行政機關(guān)建議的機會；（3）公布制定出來的規(guī)章，且必須概括地說明制定規(guī)章的依據(jù)和目的。為此，制定規(guī)章的建議必須在《聯(lián)邦登記》上公告?！堵?lián)邦登記》是一個政府活動及文件的日常出版物，在全國廣泛發(fā)行，從而社會各界可以通過閱讀《聯(lián)邦登記》了解政府的活動。規(guī)章制定過程的公開及由此而產(chǎn)生的民主合法性均依賴于這種出版物的存在。當(dāng)一個行政機關(guān)的最后規(guī)章與建議制定規(guī)章的公告之間觀點不一致時，關(guān)系人可能就規(guī)章提出異議，理由是公告中并沒有給最后制定出來的規(guī)章予以充分的公告。所以，一些法院要求行政機關(guān)的最后規(guī)章必須是一個“建議規(guī)章的合乎邏輯的自然結(jié)果?！庇械姆ㄔ簞t要求行政機關(guān)只可以在建議規(guī)章和最后規(guī)章之間作出公眾能夠預(yù)見到的變更。而且，行政機關(guān)為制定規(guī)章而進行的調(diào)查，其調(diào)查結(jié)果也應(yīng)一并與建議制定的規(guī)章登在《聯(lián)邦登記》上以資評論。否則，法院就可以認定由于行政機關(guān)沒有向公眾提供科學(xué)數(shù)據(jù)，從而導(dǎo)致公眾沒有充分的機會參與規(guī)章的制定。這就構(gòu)成了司法撤銷的理由。

三、我國立法過程中的程序公開問題總的來看，我國立法程序中的公開性尚未達到現(xiàn)代法治的要求，尤其是行政立法程序基本上尚處于行政機關(guān)的內(nèi)部工作程序階段，缺少有效的公開、參與，有的規(guī)章尚處于內(nèi)部掌握狀態(tài)。下面僅就國家權(quán)力機關(guān)立法程序中的公開性問題作一些探討。第一，關(guān)于會議記錄的公開。公開原則以議事記錄的保存與發(fā)表為其意義。議事記錄的公開，不僅是公眾了解有關(guān)信息資料的必要途徑，也是選民對其代表進行監(jiān)督的前提。許多國家都有會議記錄公開的規(guī)定。如法國憲法規(guī)定，全部議事記錄在《政府公報》上發(fā)表。日本憲法規(guī)定：兩議院分別保存各自的會議記錄，除認為秘密會議記錄中應(yīng)特別保密者外，均須發(fā)表，公布于眾。我國在全國人大議事規(guī)則中規(guī)定：全國人大會議期間，代表在各種會議上的發(fā)言，整理簡報印發(fā)會議，并可以根據(jù)本人要求，將發(fā)言記錄或者摘要印發(fā)會議。然而，印發(fā)會議與公布于眾是兩回事；簡報、摘要與原始記錄也不可同日而語。

第二，關(guān)于會議的公開舉行。世界各國都普遍強調(diào)議會會議的公開舉行，并對舉行秘密會議作了嚴格限制。如日本憲法規(guī)定：兩議院的會議均為公開會議，但經(jīng)出席議員2/3以上多數(shù)議決時，得舉行秘密會議。我國憲法對會議的公開舉行未作要求，根據(jù)全國人大組織法和議事規(guī)則的規(guī)定，全國人大的會議同樣以公開舉行為原則，秘密舉行為例外。但全國人大常委會的會議是公開舉行，還是秘密舉行，法律則未作規(guī)定。盡管實踐中也都是公開舉行，但這畢竟是個缺憾。許多地方的議事規(guī)則對會議的公開舉行也都作了要求。會議公開舉行自然意味著準(zhǔn)許公眾旁聽。對此，全國人大議事規(guī)則規(guī)定：大會全體會議設(shè)旁聽席；旁聽辦法另行規(guī)定。目前尚缺乏相應(yīng)的具體規(guī)定。《七屆全國人大常委會工作要點》要求，積極創(chuàng)造條件，建立常委會和專門委員會會議的旁聽制度。從七屆全國人大常委會第二次會議開始，設(shè)立了旁聽席。但現(xiàn)在一般只限于邀請工會、婦聯(lián)、共青團等人民團體和群眾組織的有關(guān)人員旁聽，實踐中運用得還不普遍。有的地方更是明確規(guī)定，常委會會議可以邀請派、人民團體、大專院校和其他單位派人到會旁聽。因會場空間的容量有限以及其他原因，對旁聽加以限制是必要的，但這種限制應(yīng)是合理的。這種有針對性地邀請某些人員旁聽，更象是列席。旁聽?wèi)?yīng)該是不受身份地位影響的、普遍的、平等的旁聽。除被剝奪政治權(quán)利者外，所有的公民都應(yīng)有權(quán)旁聽。可以考慮，設(shè)置若干旁聽席，公民憑身份證和其他有效證件排隊領(lǐng)取旁聽票，參加旁聽。人大及其常委會的會議應(yīng)公開舉行，但各專門委員會的會議則不一定需要公開舉行。因為，專門委員會的活動主要是為人大及其常委會行使職權(quán)作準(zhǔn)備工作的，并不直接產(chǎn)生法律效力，它們所提出的報告、審議的結(jié)果均需由人大或常委會作出最終決定，并要將整個過程和結(jié)果向社會公開。所以，專門委員會的會議屬于國家權(quán)力機關(guān)的內(nèi)部工作，可以具有靈活、簡便的特點，即使秘密舉行，也不妨礙社會對立法機關(guān)的監(jiān)督。其次，委員會介于人大和代表之間，其工作具有過渡性。委員們的許多意見可能還很不成熟、分歧較大；過早地公開這些分歧，可能會引起不必要的混亂。而提交到人大會議上的意見，則相對比較集中、成熟，應(yīng)該公開。另外，舉行秘密會議可以使委員們真實而坦誠的意見不會受到旁聽者壓力的影響，有助于防止其為迎合旁聽者而作出錯誤決斷，也有助于持不同意見的委員之間相互諒解，從而迅速地作出結(jié)論。從許多國家的實際情況看，專門委員會的會議一般也都是秘密舉行的，很少有允許公眾旁聽、新聞媒介采訪報道和公開議事記錄的實例。這可以顯示出專門委員會這個不獨立行使實體權(quán)力的議事體與議會作為獨立行使職權(quán)的議事體在會議制度上的差別，即專門委員會的議事活動在程序要件上靈活于議會，而在議事效力上則低于議會。在我國，專門委員會的會議是公開舉行，還是秘密舉行，全國人大議事規(guī)則規(guī)定：專門委員會可以決定舉行秘密會議。按照這一規(guī)定，似乎公開舉行是原則，只有經(jīng)過特別的“決定”程序后，才秘密舉行。對此可以修改為，“專門委員會的會議秘密舉行，根據(jù)需要也可以舉行公開會議”。至于專門委員會審議議案遇到專門性問題時，可以邀請有關(guān)方面的專家或代表列席會議，發(fā)表意見。這是專門委員會進行咨詢的一種方式，不能認為是公開舉行會議的要求。第三，公開原則以保障報道自由為必要，即新聞媒介可以通過廣播、電視、報刊等大眾傳媒將會議的實際情形報道給社會大眾。有的國家對此還在憲法上作了規(guī)定，如奧地利憲法規(guī)定，如實報道國家議會及其下設(shè)委員會公開會議的活動，一概不受追究。在我國，每次人大會議正式召開之前，也都要舉行新聞會，向新聞界告知大會的指導(dǎo)思想、基本精神、主要內(nèi)容和議題等。另外，還要舉行若干次記者招待會，主要就重要的內(nèi)外政策和群眾普遍關(guān)心的問題回答記者的提問。新聞會和記者招待會增加了人大會議的透明度和公民參與國家管理的積極性，是進一步實現(xiàn)政務(wù)公開化的重要舉措。但是舉行新聞會和記者招待會，這只是人大自身的工作制度，它與報道自由是兩個概念。既然憲法和代表法都明確規(guī)定，人大代表在人大各種會議上的發(fā)言和表決不受法律追究。那么，對人大代表在人大會議上的發(fā)言和表決進行如實報道，也同樣應(yīng)該受到法律保障。注釋：[1]《列寧全集》，第5卷第448頁。[2]轉(zhuǎn)引自王名揚：《美國行政法》，中國法制出版社1995年版，第959頁。[3]（美）伯爾曼著：《法律與宗教》，梁治平譯，三聯(lián)書店1990年版，第48頁。[4]MichaelD·Bayles，ProledureJusticep42，1990bykluwerpublishingcompary.

行政許可法規(guī)定，設(shè)定和實施行政許可，要遵循公開的原則。同時，為了體現(xiàn)這個原則，在行政許可的辦理程序中，具體規(guī)定了公開制度。

公開是現(xiàn)代行政管理的一項基本原則。它的基本含義是政府行為除了依法應(yīng)當(dāng)保密的（涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私）以外，應(yīng)當(dāng)一律公開。其要求是，行政機關(guān)要把行政權(quán)力運行的依據(jù)、過程和結(jié)果向行政相對人和公眾公開，使眾所周知。行政許可是一種重要的行政行為，較普遍地為行政機關(guān)所采用，尤其應(yīng)當(dāng)遵守和貫徹公開原則。行政公開的意義在于：第一，它有利于公民對行政事務(wù)的參與，增強對行政機關(guān)的信賴。我們的憲法規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)”。公民只有在充分了解政府活動的基礎(chǔ)上，才能有效地參與國家事務(wù)和社會事務(wù)的管理。現(xiàn)代行政管理的一個重要特征是，行政行為從命令主導(dǎo)型向規(guī)則主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變，行政機關(guān)的職責(zé)和任務(wù)需要公民的合作才能完成。行政公開加深了政府和公民的溝通和了解，促進了公民對行政事務(wù)的參與。第二，杜絕“暗箱操作”，增強了行政的透明度，有利于公眾對行政機關(guān)的監(jiān)督。有人把公開制度下的行政許可稱為“陽光下的許可”，是有道理的。陽光是最好的消毒劑。將政府的規(guī)章、政策以及行政活動的過程和結(jié)果予以公開，讓公眾了解和評說，可以有效地防止行政專斷和腐敗。

行政許可法對公開的具體要求主要是：

公開行政許可的法定依據(jù)。辦理審批、許可的依據(jù)包括法律、法規(guī)、規(guī)章，都應(yīng)當(dāng)在人大和政府的公報以及有關(guān)的傳媒上公布，不經(jīng)公布的，不得作為行政許可的依據(jù)。這樣的規(guī)則，就可以在公眾的監(jiān)督下，抵制和排除某些機構(gòu)濫設(shè)許可。

公示行政許可的具體要求。它要求行政許可的受理機關(guān)在辦公場所，將受理有關(guān)行政許可的事項、依據(jù)、條件、數(shù)量、程序、期限以及需要申請人提供的全部材料目錄和申請書示范文本，予以公示。其中，對行政許可事項的公示，可以使申請人了解該行政機關(guān)的職權(quán)范圍，不至于“找錯門”；對行政許可數(shù)量的公示，可以使申請人了解自己申請的許可是否有數(shù)量限制，及時提出申請；對行政許可條件的公示，可以使申請人對自己是否符合行政許可的條件心中有數(shù)，并據(jù)此監(jiān)督行政機關(guān)依據(jù)條件做出許可決定；對行政程序和期限的規(guī)定，可以使申請人了解行政機關(guān)受理、審查和做出決定的整個流程，了解自己程序上的權(quán)利和義務(wù)，與行政機關(guān)配合工作；對提交材料的目錄和申請書示范文本的公示，有助于申請人了解申請材料的形式要求，方便申請人準(zhǔn)備材料，準(zhǔn)確填寫申請表格。公示制度，既有利于提高行政機關(guān)的工作效率，又為申請人提供了便利。

答復(fù)申請人的詢問，解釋申請人的疑難。一般地說，申請人申請行政許可，對有關(guān)申請程序并不了解。他們滿懷希望跑來申請，對公示內(nèi)容看不懂或有疑問，這是難以避免的。申請人提出詢問，要求說明解釋的，行政機關(guān)及其工作人員應(yīng)當(dāng)說明解釋，給予指導(dǎo)和服務(wù)，提供準(zhǔn)確、可靠的信息。努力改變一些行政機關(guān)“門難進、臉難看、事難辦”的工作作風(fēng)。

一、程序公開原則的意義

程序公開是民主社會的基本特征，列寧曾經(jīng)說過，“‘廣泛民主原則’要包含兩個必要條件：第一，完全的公開性；第二，一切職務(wù)經(jīng)過選舉。沒有公開性而來談民主是很可笑的。”[1]可以說一切專制、愚昧、落后、倒退的政治統(tǒng)治都是愚民政治，都是以其政務(wù)的神秘性而出現(xiàn)的。沒有公開、沒有公眾對權(quán)力運行情況的了解，所謂公民最大限度地參與國家事務(wù)就是一句空話。正如美國前總統(tǒng)約翰遜在1966年7月4日簽署情報自由法時發(fā)表的聲明中所宣稱的那樣：“在國家完全許可的范圍內(nèi)，人民能夠得到全部信息時，民主政治才能最好地運行。任何人不可能對可以公開的決定蒙上一個秘密的屏幕而不損害公共利益……?！盵2]程序公開是公開的重要方面，它對立法的民主性來說同樣是至關(guān)重要的；公開性越高，就意味著立法程序的民主化程度越高；而程序的秘密性則總是與專制為伍。民主政治的特點在于盡量提高國務(wù)公開的程度，限制政府秘密活動的范圍。

在立法過程中，所謂程序公開，就是指立法程序的每一階段、每一步驟都應(yīng)當(dāng)以社會外界看得見的方式進行，公眾有權(quán)知悉并取得立法的有關(guān)資料和信息。程序公開原則長期以來被視為是程序公正的基本標(biāo)準(zhǔn)和要求。英國有句古老的法律格言：“正義不但要伸張，而且必須眼見著被伸張?！保↗usticemustnotonlybedone，butmustbeseentobedone）。這并不是說，眼不見就不能接受，而是說，“沒有公開則無所謂正義?！盵3]程序公開原則的意義就在于：讓公眾親眼見到體現(xiàn)自己意志的法律的形成過程，民意的形成過程，正義的實現(xiàn)過程。這一過程對社會具有提示、感染和教育作用，同時也提供了對立法過程實施社會監(jiān)督的可能，“如果公正的規(guī)則沒有得到公正地適用，那么公眾的壓力常能夠糾正這種非正義?！盵4]另外，程序公開是實現(xiàn)有效參與的前提。要提高公眾的參與質(zhì)量，就必須讓公眾在力所能及的范圍內(nèi)識別問題，權(quán)衡各種論據(jù)和論點，以表明自己的信念并闡明立場?？梢哉f，立法程序中的一個關(guān)鍵問題就是如何提供充分的信息以資判斷和選擇。選擇和判斷正確與否，主要取決于理性和信息；正確的決定有賴于對相關(guān)事實、資料、依據(jù)等的理性認識。

二、程序公開的主要內(nèi)容

第一，立法信息和資料的公開。立法信息和資料的公開，即除了法律有特別規(guī)定應(yīng)予保密的外，立法機關(guān)應(yīng)采取有效的措施使公民有機會、有條件了解與立法有關(guān)的情報資料，如立法的主要依據(jù)、背景資料、擬定之法案的主題和問題以及公眾參與的途徑與方式等等；公開情報是原則，不公開是例外。每個人也都應(yīng)有得到必要的情報資料的平等權(quán)利，立法機關(guān)不能有選擇地通知某些個人或組織。當(dāng)然，信息資料的公開，不僅包括向社會的公開，更應(yīng)該包括立法機關(guān)內(nèi)部的公開，即立法機關(guān)的所有成員對研究成果和信息可以自由分享，而不能由某些派系或領(lǐng)袖對其獨占。對民主的立法機關(guān)而言，信息資料的開放是一個必然的要求，同時這種開放也增強了立法機關(guān)工作的實效性。

第二，議事過程的公開，即立法機關(guān)的一切會議除依法不公開舉行的外，都必須公開舉行。在舉行會議的一定時期之前，立法機關(guān)應(yīng)當(dāng)發(fā)出通告，公開議程，宣布會議的時間、地點、討論事項等項內(nèi)容；公眾可以觀察會議的進程，有權(quán)旁聽會議，目睹立法者的爭論及其結(jié)果；有權(quán)取得會議的信息、文件和記錄。同時，輿論機構(gòu)可通過各種傳播媒介報道會議的情況。

一、程序公開原則的意義

程序公開是民主社會的基本特征，列寧曾經(jīng)說過，“‘廣泛民主原則’要包含兩個必要條件：第一，完全的公開性；第二，一切職務(wù)經(jīng)過選舉。沒有公開性而來談民主是很可笑的。”[1]可以說一切專制、愚昧、落后、倒退的政治統(tǒng)治都是愚民政治，都是以其政務(wù)的神秘性而出現(xiàn)的。沒有公開、沒有公眾對權(quán)力運行情況的了解，所謂公民最大限度地參與國家事務(wù)就是一句空話。正如美國前總統(tǒng)約翰遜在1966年7月4日簽署情報自由法時發(fā)表的聲明中所宣稱的那樣：“在國家完全許可的范圍內(nèi)，人民能夠得到全部信息時，民主政治才能最好地運行。任何人不可能對可以公開的決定蒙上一個秘密的屏幕而不損害公共利益……?！盵2]程序公開是公開的重要方面，它對立法的民主性來說同樣是至關(guān)重要的；公開性越高，就意味著立法程序的民主化程度越高；而程序的秘密性則總是與專制為伍。民主政治的特點在于盡量提高國務(wù)公開的程度，限制政府秘密活動的范圍。

在立法過程中，所謂程序公開，就是指立法程序的每一階段、每一步驟都應(yīng)當(dāng)以社會外界看得見的方式進行，公眾有權(quán)知悉并取得立法的有關(guān)資料和信息。程序公開原則長期以來被視為是程序公正的基本標(biāo)準(zhǔn)和要求。英國有句古老的法律格言：“正義不但要伸張，而且必須眼見著被伸張?！保↗usticemustnotonlybedone，butmustbeseentobedone）。這并不是說，眼不見就不能接受，而是說，“沒有公開則無所謂正義?！盵3]程序公開原則的意義就在于：讓公眾親眼見到體現(xiàn)自己意志的法律的形成過程，民意的形成過程，正義的實現(xiàn)過程。這一過程對社會具有提示、感染和教育作用，同時也提供了對立法過程實施社會監(jiān)督的可能，“如果公正的規(guī)則沒有得到公正地適用，那么公眾的壓力常能夠糾正這種非正義。”[4]另外，程序公開是實現(xiàn)有效參與的前提。要提高公眾的參與質(zhì)量，就必須讓公眾在力所能及的范圍內(nèi)識別問題，權(quán)衡各種論據(jù)和論點，以表明自己的信念并闡明立場。可以說，立法程序中的一個關(guān)鍵問題就是如何提供充分的信息以資判斷和選擇。選擇和判斷正確與否，主要取決于理性和信息；正確的決定有賴于對相關(guān)事實、資料、依據(jù)等的理性認識。

二、程序公開的主要內(nèi)容

第一，立法信息和資料的公開。立法信息和資料的公開，即除了法律有特別規(guī)定應(yīng)予保密的外，立法機關(guān)應(yīng)采取有效的措施使公民有機會、有條件了解與立法有關(guān)的情報資料，如立法的主要依據(jù)、背景資料、擬定之法案的主題和問題以及公眾參與的途徑與方式等等；公開情報是原則，不公開是例外。每個人也都應(yīng)有得到必要的情報資料的平等權(quán)利，立法機關(guān)不能有選擇地通知某些個人或組織。當(dāng)然，信息資料的公開，不僅包括向社會的公開，更應(yīng)該包括立法機關(guān)內(nèi)部的公開，即立法機關(guān)的所有成員對研究成果和信息可以自由分享，而不能由某些派系或領(lǐng)袖對其獨占。對民主的立法機關(guān)而言，信息資料的開放是一個必然的要求，同時這種開放也增強了立法機關(guān)工作的實效性。

第二，議事過程的公開，即立法機關(guān)的一切會議除依法不公開舉行的外，都必須公開舉行。在舉行會議的一定時期之前，立法機關(guān)應(yīng)當(dāng)發(fā)出通告，公開議程，宣布會議的時間、地點、討論事項等項內(nèi)容；公眾可以觀察會議的進程，有權(quán)旁聽會議，目睹立法者的爭論及其結(jié)果；有權(quán)取得會議的信息、文件和記錄。同時，輿論機構(gòu)可通過各種傳播媒介報道會議的情況。

［摘要］行政公開原則，又稱為行政活動透明度原則，是行政活動公開化在行政程序上的體現(xiàn)。當(dāng)前，隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展和我國行政體制改革的推進，行政活動公開的重要性日益突顯出來。行政活動公開在我國行政建設(shè)中發(fā)揮著重要作用，行政公開原則應(yīng)上升為行政法基本原則。

［關(guān)鍵詞］行政公開；民主；廉政

行政公開原則，目前在中國行政法理論界論及不多，但在行政立法實踐中卻已作為各單行法的原則被《行政復(fù)議法》（第四條）、《行政處罰法》（第四條）所采納。但究竟行政公開原則的法律地位如何，是僅作為單行法的基本原則，還是可以上升為行政法基本原則，這一問題值得探討。筆者擬就其上升為行政法基本原則的可能性和必要性展開粗淺的論述。

一、行政公開的定義

行政公開的概念至今沒有通說規(guī)定，僅有個別學(xué)者根據(jù)行政立法中具體制度作了簡略的描述。一般認為，行政公開原則是指“對行政機關(guān)作出的重要行政行為和與公民權(quán)利義務(wù)直接相關(guān)的行政行為”實行公開原則，是行政活動公開化在行政程序上的體現(xiàn)。行政公開原則實際上是行政程序法的特有原則，也是行政程序法區(qū)別于行政實體法的根本標(biāo)志。筆者認為此概念的內(nèi)涵和外延均過于狹小，不能夠滿足現(xiàn)代行政民主化發(fā)展趨勢對行政活動公開化的要求。

一般說來，行政活動公開是指政府行政機關(guān)及行政機關(guān)工作人員依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，通過各種媒介和手段向社會公開自己的行政職責(zé)范圍、行政內(nèi)容、行政標(biāo)準(zhǔn)、行政程序、行政時限和結(jié)果、獎懲辦法、監(jiān)督手段以及工作紀律等，以自覺接受別的行政機關(guān)或者社會各界的監(jiān)督，達到公正、廉潔、法治、民主的目的。因而，從外延來看，行政公開不只是適用于外部行政行為領(lǐng)域，而且應(yīng)廣泛適用于行政法各領(lǐng)域，包括行政組織法、行政行為法、行政程序法、廣義的行政監(jiān)督法及行政救濟法領(lǐng)域論文。

［摘要］行政公開原則，又稱為行政活動透明度原則，是行政活動公開化在行政程序上的體現(xiàn)。當(dāng)前，隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展和我國行政體制改革的推進，行政活動公開的重要性日益突顯出來。行政活動公開在我國行政建設(shè)中發(fā)揮著重要作用，行政公開原則應(yīng)上升為行政法基本原則。

［關(guān)鍵詞］行政公開；民主；廉政

行政公開原則，目前在中國行政法理論界論及不多，但在行政立法實踐中卻已作為各單行法的原則被《行政復(fù)議法》（第四條）、《行政處罰法》（第四條）所采納。但究竟行政公開原則的法律地位如何，是僅作為單行法的基本原則，還是可以上升為行政法基本原則，這一問題值得探討。筆者擬就其上升為行政法基本原則的可能性和必要性展開粗淺的論述。

一、行政公開的定義

行政公開的概念至今沒有通說規(guī)定，僅有個別學(xué)者根據(jù)行政立法中具體制度作了簡略的描述。一般認為，行政公開原則是指“對行政機關(guān)作出的重要行政行為和與公民權(quán)利義務(wù)直接相關(guān)的行政行為”實行公開原則，是行政活動公開化在行政程序上的體現(xiàn)。行政公開原則實際上是行政程序法的特有原則，也是行政程序法區(qū)別于行政實體法的根本標(biāo)志。筆者認為此概念的內(nèi)涵和外延均過于狹小，不能夠滿足現(xiàn)代行政民主化發(fā)展趨勢對行政活動公開化的要求。

一般說來，行政活動公開是指政府行政機關(guān)及行政機關(guān)工作人員依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，通過各種媒介和手段向社會公開自己的行政職責(zé)范圍、行政內(nèi)容、行政標(biāo)準(zhǔn)、行政程序、行政時限和結(jié)果、獎懲辦法、監(jiān)督手段以及工作紀律等，以自覺接受別的行政機關(guān)或者社會各界的監(jiān)督，達到公正、廉潔、法治、民主的目的。因而，從外延來看，行政公開不只是適用于外部行政行為領(lǐng)域，而且應(yīng)廣泛適用于行政法各領(lǐng)域，包括行政組織法、行政行為法、行政程序法、廣義的行政監(jiān)督法及行政救濟法領(lǐng)域。

摘要

社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展把對城市管理的更高要求提上了日程。城管監(jiān)察部門作為受委托行使職權(quán)的行政執(zhí)法主體，作為城市管理工作的主力軍，面對處于較為弱勢的基層群眾，如何在管理好城市，做好本職工作的同時，又贏得獎杯和群眾口碑，貫徹依法治國、文明執(zhí)法、服務(wù)管理就成了近年來討論較多的話題。根據(jù)我國的法律體系和有關(guān)法律規(guī)定，行政法及行政訴訟法是城管監(jiān)察部門執(zhí)法權(quán)限的主要依據(jù)。伴隨著我國加入WTO后，政府職能轉(zhuǎn)型，相關(guān)法律法規(guī)與國際化接軌，在城管監(jiān)察部門的職能權(quán)限內(nèi)，其所做出的主要行政行為——行政處罰，是否遵循行政處罰的公開與公正原則對于城管監(jiān)察部門來說就具有了更大的理論意義和現(xiàn)實意義，因為它對行政機關(guān)的執(zhí)法權(quán)限作出了更為細致明確的規(guī)定，也對行政機關(guān)的執(zhí)法提出了更高的要求。本文就是在這種形勢下，試圖從城管行政處罰公開、公正原則的基本要求，當(dāng)前在執(zhí)行城管行政處罰公開、公正原則中存在的主要問題，通過對影響城管行政處罰公正、公開原則中存在的主要問題，通過對影響城管行政處罰公正、公開原則執(zhí)行的原因的分析，進而提出對保障城管行政處罰堅持公開、公正原則的建議這四個方面來深刻探討城管行政處罰公正與公開原則。希望有助于規(guī)范城管監(jiān)察隊伍的執(zhí)法行為。

關(guān)鍵詞：行政處罰公開公正

城管行政處罰是城管行政執(zhí)法部門依據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)或者相關(guān)行政主管部門的委托，對違反城市管理法律、法規(guī)及規(guī)章的公民、法人或者其他組織依法予以制裁的行為。隨著體制改革的不斷深人及社會主義市場經(jīng)濟的不斷完善，在依法行政的過程中，城管行政執(zhí)法機構(gòu)被賦予了大量的行政處罰權(quán)，如果這些行政處罰權(quán)不能得到公正、公開的行使，不僅影響城管行政執(zhí)法部門及城市政府的依法行政形象，而且嚴重損害當(dāng)事人的合法權(quán)益，損害法律的尊嚴。

一、城管行政處罰公正、公開原則的基本要求

《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第四條第一款規(guī)定：“行政處罰遵循公正、公開的原則。”將公正、公開原則寫人法律，作為實施行政處罰必須遵循的重要原則，有利于實現(xiàn)法律所追求的公正、公平，有利于增強行政處罰的透明度，有利于加強人民群眾對行政處罰約有效監(jiān)督，有利于強化行政執(zhí)法人員的責(zé)任心。

摘要：行政法基本原則是指導(dǎo)和規(guī)范行政法的立法、執(zhí)法以及指導(dǎo)規(guī)范行政行為的實施和行政爭議的處理的基礎(chǔ)性法則，是貫穿于行政法具體規(guī)范之中，同時又高于行政法具體規(guī)范體現(xiàn)行政法基本價值觀念的準(zhǔn)則。我國行政法的基本原則經(jīng)歷了從行政管理原則到行政活動原則的探討和發(fā)展?，F(xiàn)代社會，我國基本上確定了行政法治的基本原則。這一基本原則又可概括為行政合法原則（包括職權(quán)法定、法律優(yōu)越、法律保留原則）；行政合理性原則（包括比例原則和信賴保護原則）；以及行政程序正當(dāng)原則（包括公平公正原則、公開參與原則等等）。本文將對行政公開參與原則的原理構(gòu)析和內(nèi)容分析進行探討。

關(guān)鍵詞：行政公開，參與原則

一、行政公開原則

（一）行政公開原則的含義及其原理構(gòu)析

行政公開原則是行政法的基本原則之一。其基本含義是：政府行為除依法應(yīng)保密的以外，應(yīng)該一律公開進行；行政法規(guī)、規(guī)章，行政政策以及行政機關(guān)作出影響行政相對人權(quán)利、義務(wù)的行為的標(biāo)準(zhǔn)、條件、程序應(yīng)依法公布，讓相對人依法查閱、復(fù)制；有關(guān)行政會議、會議決議、決定以及行政機關(guān)及其工作人員的活動情況，除依法應(yīng)保密的以外，應(yīng)允許新聞媒介依法采訪、報道和評論。

行政公開原則的依據(jù)規(guī)定在我國《憲法》第27條第2款中：“一切國家機關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常同人民保持聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)?！倍_各項行政活動就是接受人民群眾監(jiān)督的前提條件，也是行政機關(guān)及其工作人員的工作準(zhǔn)則。