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摘要：行政法基本原則是指導(dǎo)和規(guī)范行政法的立法、執(zhí)法以及指導(dǎo)規(guī)范行政行為的實(shí)施和行政爭(zhēng)議的處理的基礎(chǔ)性法則，是貫穿于行政法具體規(guī)范之中，同時(shí)又高于行政法具體規(guī)范體現(xiàn)行政法基本價(jià)值觀(guān)念的準(zhǔn)則。我國(guó)行政法的基本原則經(jīng)歷了從行政管理原則到行政活動(dòng)原則的探討和發(fā)展?，F(xiàn)代社會(huì)，我國(guó)基本上確定了行政法治的基本原則。這一基本原則又可概括為行政合法原則（包括職權(quán)法定、法律優(yōu)越、法律保留原則）；行政合理性原則（包括比例原則和信賴(lài)保護(hù)原則）；以及行政程序正當(dāng)原則（包括公平公正原則、公開(kāi)參與原則等等）。本文將對(duì)行政公開(kāi)參與原則的原理構(gòu)析和內(nèi)容分析進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞：行政公開(kāi)，參與原則

一、行政公開(kāi)原則

（一）行政公開(kāi)原則的含義及其原理構(gòu)析

行政公開(kāi)原則是行政法的基本原則之一。其基本含義是：政府行為除依法應(yīng)保密的以外，應(yīng)該一律公開(kāi)進(jìn)行；行政法規(guī)、規(guī)章，行政政策以及行政機(jī)關(guān)作出影響行政相對(duì)人權(quán)利、義務(wù)的行為的標(biāo)準(zhǔn)、條件、程序應(yīng)依法公布，讓相對(duì)人依法查閱、復(fù)制；有關(guān)行政會(huì)議、會(huì)議決議、決定以及行政機(jī)關(guān)及其工作人員的活動(dòng)情況，除依法應(yīng)保密的以外，應(yīng)允許新聞媒介依法采訪(fǎng)、報(bào)道和評(píng)論。

行政公開(kāi)原則的依據(jù)規(guī)定在我國(guó)《憲法》第27條第2款中：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常同人民保持聯(lián)系，傾聽(tīng)人民的意見(jiàn)和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。”而公開(kāi)各項(xiàng)行政活動(dòng)就是接受人民群眾監(jiān)督的前提條件，也是行政機(jī)關(guān)及其工作人員的工作準(zhǔn)則。

西方國(guó)家由于天賦人權(quán)說(shuō)的影響，很早就開(kāi)始注重通過(guò)憲法來(lái)保護(hù)公民的基本權(quán)利，特別是現(xiàn)代社會(huì)，行政權(quán)的范圍不斷擴(kuò)大，公民生活及社會(huì)運(yùn)作的各個(gè)方面無(wú)不受到行政機(jī)關(guān)的控制和影響，而行政機(jī)關(guān)作為單方面的行為，最容易被濫用而導(dǎo)致侵犯公民權(quán)利。在這種情況下，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)，保障公民的權(quán)利的要求越來(lái)越迫切，于是公民的知情權(quán)也上升到基本權(quán)利的高度從而獲得了憲法的保障。1949年德國(guó)基本法第5條規(guī)定“人人有自由采訪(fǎng)可允許報(bào)道的知情權(quán)。”美國(guó)在20世紀(jì)50年代根據(jù)正當(dāng)法律程序原則制度了《情報(bào)自由法》等直接規(guī)定了公民的知情權(quán)。正因?yàn)槿绱?，行政機(jī)關(guān)在其行政管理活動(dòng)中公開(kāi)自己的行為，接受群眾監(jiān)督，以防止其濫用權(quán)利，保證依法行政，便成為法治時(shí)代的要求。

行政公開(kāi)重要性之原理在于它是防治腐敗最好的防腐劑。不公開(kāi)、不透明的暗箱操作既是審判活動(dòng)中滋生巨大腐敗的溫床，使得在其中許多環(huán)節(jié)上使權(quán)力的黑手有機(jī)可乘，也是引發(fā)行政相對(duì)人不滿(mǎn)的直接原因：審判不公開(kāi)、不透明。使得許多申請(qǐng)人和社會(huì)公眾對(duì)審判結(jié)果的合法性和公正性產(chǎn)生了強(qiáng)大的不信任感。貫徹行政公開(kāi)原則，實(shí)行行政公開(kāi)，把政府的所作所為公開(kāi)出來(lái)，將事情擺到桌面上，也就意味著監(jiān)督可以從口頭落實(shí)到實(shí)處，意味著原先罩在公民頭晌主任的光環(huán)不在虛無(wú)縹緲，意味著行政領(lǐng)導(dǎo)人和手中擁有一定實(shí)權(quán)的人員利用職權(quán)索賄受賄，濫用職權(quán)謀取權(quán)利，從而推動(dòng)廉正建設(shè)。因此，“暗箱操作容易滋生腐敗，而公開(kāi)行政是最好的防腐劑，已經(jīng)成為法治國(guó)家的共識(shí)?！保ㄍ趺麚P(yáng)：《美國(guó)行政法》中國(guó)法制出版社1995年版第959頁(yè)）

（二）行政公開(kāi)原則的內(nèi)容及其在我國(guó)的應(yīng)用評(píng)析

從理論上講，行政管理活動(dòng)中的有關(guān)行政事務(wù)的事項(xiàng)，只要不涉及國(guó)家機(jī)密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私，都應(yīng)該向社會(huì)公眾或特定的私人公開(kāi)。從行政過(guò)程論的角度來(lái)分析行政公開(kāi)的內(nèi)容，具體可以細(xì)化為如下幾個(gè)方面：

1.公開(kāi)是原則，不公開(kāi)是例外。對(duì)政府行為應(yīng)該依法保密的則不予公開(kāi)，包括國(guó)家秘密和個(gè)人隱私

2.行政機(jī)關(guān)擁有的某公民個(gè)人材料無(wú)條件地向該個(gè)人公開(kāi)，除法律規(guī)定的除外

3.行政機(jī)關(guān)頒布的一切涉及公民權(quán)利義務(wù)的規(guī)范性文件必須公開(kāi)，未經(jīng)正式，不發(fā)生法律效力

4.凡要求公民承擔(dān)的義務(wù)，包括公民在提出各種申請(qǐng)時(shí)應(yīng)劇本的條件登記程序都必須全部具體列舉、公布、通知，不能在公民提出申請(qǐng)時(shí)一次又一次地提出新的條件和要求

5.凡涉及公民基本權(quán)利義務(wù)的行政決定必須公布和通知。

6.公民有權(quán)要求政府提供咨詢(xún)

7.財(cái)務(wù)公開(kāi)等等

根據(jù)行政公開(kāi)原則的指導(dǎo)，在具體的行政管理活動(dòng)中推行行政公開(kāi)，我國(guó)政府采取了一系列行之有效的措施，具體表現(xiàn)在：

一是實(shí)行法律、法規(guī)、規(guī)章公開(kāi)。不管是行政法規(guī)、行政規(guī)章等的立法都要經(jīng)過(guò)“立項(xiàng)——起草——審查——決定與公布——備案”的立法程序，其中“公布”特別要在法定傳媒上公布就是行政公開(kāi)原則的具體體現(xiàn)；

二是重大決策過(guò)程公開(kāi)，特別是涉及公民基本權(quán)利義務(wù)的行政決。如我國(guó)《行政處罰法》第31條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由、及根據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利”。再如我國(guó)《行政許可法》第五條第二款規(guī)定：“有關(guān)行政許可的規(guī)定應(yīng)當(dāng)公布；未經(jīng)公布的，不得作為實(shí)施行政許可的依據(jù)。行政許可的實(shí)施和結(jié)果，除涉及過(guò)節(jié)秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私的外，應(yīng)當(dāng)公開(kāi)?！?/p>

三是財(cái)務(wù)收支情況公開(kāi)。這主要體現(xiàn)在法院訴訟費(fèi)用的收取標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該透明；行政機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行罰款應(yīng)當(dāng)開(kāi)具罰款收據(jù)，并將罰款上繳國(guó)庫(kù)；行政機(jī)關(guān)的平時(shí)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)都要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)的審批等等

四是干部任職公示。對(duì)于國(guó)家而言，領(lǐng)導(dǎo)人的更替都會(huì)即使公布；對(duì)于各界政府機(jī)關(guān)而言，領(lǐng)導(dǎo)人的任免也要進(jìn)行及時(shí)公布和通知并接受群眾的監(jiān)督。

但是，在行政公開(kāi)的過(guò)程中，也存在著一些問(wèn)題，一是，國(guó)家尚未指定和有關(guān)信息公開(kāi)的立法，公開(kāi)的范圍、內(nèi)容的法律責(zé)任還不明確，是否公開(kāi)主要還是依賴(lài)于行政機(jī)關(guān)的態(tài)度；比如對(duì)于政府很多的行為新聞媒體的采訪(fǎng)甚至到采訪(fǎng)的每一個(gè)問(wèn)題都要經(jīng)過(guò)行政機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)。二是，公開(kāi)的形式意義大于實(shí)質(zhì)意義，公開(kāi)的方式缺乏法定的標(biāo)準(zhǔn)，比如行政機(jī)關(guān)干部人員任免的公開(kāi)更多僅是公開(kāi)名單而對(duì)于任免的條件透明度卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。三是，對(duì)于已經(jīng)公開(kāi)的事情，缺乏反饋的渠道和監(jiān)督措施，使公開(kāi)的制度效用難于全面發(fā)揮。這些都也許可以主要?dú)w結(jié)于公開(kāi)制度無(wú)法可依，而只存在一個(gè)原則指導(dǎo)上，這也應(yīng)該是原則指導(dǎo)具體實(shí)踐的缺陷所在吧。

但總而言之，行政公開(kāi)原則是實(shí)現(xiàn)人民民主不可或缺的一步，是保障行政機(jī)關(guān)依法行政的重要一環(huán)。它有利于公民直接參與國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的管理，有利于加強(qiáng)對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其國(guó)家工作人員實(shí)行有效的監(jiān)督，也有利于消除腐敗的根源以推動(dòng)廉正建設(shè)。只有實(shí)行執(zhí)行正公開(kāi)，才能使行政相對(duì)人對(duì)行政主題的行為實(shí)行真正的監(jiān)督，從而促使行政主題嚴(yán)格依法行政。缺少行政公開(kāi)，人們就無(wú)從了解行政機(jī)關(guān)在依據(jù)什么行政，在怎樣行政，也就不能有效地監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的行政行為，行政機(jī)關(guān)也就失去了依法辦事的壓力和動(dòng)力，依法行政也就缺乏有效的保障。

二、

參與原則

（一）參與原則的含義和及其原理構(gòu)析

行政參與原則是指行政主體在實(shí)施行政行為過(guò)程中，行政相對(duì)人有權(quán)參與行政過(guò)程，并有權(quán)對(duì)行政行為發(fā)表意見(jiàn)，而且有權(quán)要求行政主體對(duì)所發(fā)表的意見(jiàn)予以重視。公民直接參與行政活動(dòng)，不僅體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的精神，也使行政機(jī)關(guān)在行政活動(dòng)中能夠充分、直接聽(tīng)取公民意見(jiàn)，以避免錯(cuò)誤和違法，同時(shí)有利于公民加強(qiáng)對(duì)行政的監(jiān)督。

行政參與原則重要性之原理在與它是社會(huì)發(fā)展的必然產(chǎn)物。首先，參與是發(fā)展中人權(quán)觀(guān)的體現(xiàn)?，F(xiàn)代人權(quán)保障制度是以法律肯定公民的積極地位為前提而建立起來(lái)的?！皬某姓J(rèn)個(gè)人自由，到承認(rèn)收益權(quán)，再到許可參政權(quán)為基本權(quán)利或人權(quán)，這是人類(lèi)對(duì)人權(quán)認(rèn)識(shí)的歷史發(fā)展過(guò)程?！保ㄍ跏澜堋㈠X(qián)端升：《比較憲法》中國(guó)政法大學(xué)出版社1996年版第7頁(yè)）“參政權(quán)是現(xiàn)代人權(quán)的靈魂，參與行政的權(quán)利則是參政權(quán)的自然延伸。”（金國(guó)坤：《依法行政的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)——影響和制約政府依法行政的因素分析》第149頁(yè)）在國(guó)家機(jī)關(guān)作出各項(xiàng)實(shí)體權(quán)利決定時(shí)，公民只有享有充分的陳述意見(jiàn)、辯論等的參與機(jī)會(huì)，才可能真正捍衛(wèi)自己的人格權(quán)等基本人權(quán)。其次，參與行政也是現(xiàn)代國(guó)家職能轉(zhuǎn)變的必然結(jié)果?，F(xiàn)代社會(huì)，國(guó)家職能不再局限于消極保障人民不受?chē)?guó)家的過(guò)度侵害之自由的“夜警國(guó)家”；而在于要求國(guó)家相應(yīng)地轉(zhuǎn)向?yàn)楣裰\取各種福利，提高生存質(zhì)量的“福利國(guó)家”。這種性質(zhì)的國(guó)家職能的實(shí)現(xiàn)必須聽(tīng)取公民的意見(jiàn)，因此，公民參與行政程序也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家職能的需要。

（二）我國(guó)已建立的參與原則及其簡(jiǎn)要評(píng)析

我國(guó)《憲法》第2條明確規(guī)定“中華人民共和國(guó)一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。”③這是憲法賦予公民的一種權(quán)利。憲法同時(shí)還規(guī)定，行政機(jī)關(guān)跟其他國(guó)家機(jī)關(guān)一樣，要傾聽(tīng)人民的意見(jiàn)、建議，接受人民的監(jiān)督，為人民服務(wù)，要經(jīng)常同人民保持密切的聯(lián)系?，F(xiàn)在我國(guó)已建立的參與原則主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.在作出影響公民基本權(quán)利義務(wù)決定時(shí)必須聽(tīng)取公民的意見(jiàn)。如《行政處罰法》第32條規(guī)定：“當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯，行政機(jī)關(guān)必須充分聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)，對(duì)當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核；當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)成立的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納?！?/p>

2.行政機(jī)關(guān)制定各種影響公民權(quán)利義務(wù)的規(guī)范應(yīng)建立公平聽(tīng)證程序。聽(tīng)證的程序在《行政處罰法》、《行政許可法》中對(duì)于聽(tīng)證的事項(xiàng)和聽(tīng)證的程序規(guī)則都有明確規(guī)定，要求聽(tīng)證必須制作筆錄，并且要根據(jù)聽(tīng)證筆錄來(lái)作出行政行為決

3.在作出具體影響公民權(quán)利義務(wù)的決定時(shí)，必須聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)。如根據(jù)《價(jià)格法》第23條：“制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價(jià)格、公益性服務(wù)價(jià)、自然壟斷經(jīng)營(yíng)的商品價(jià)

格等政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)，應(yīng)當(dāng)建立聽(tīng)證會(huì)制度，由政府價(jià)格主管部門(mén)主持，征求消費(fèi)者、經(jīng)營(yíng)者和有關(guān)方面的意見(jiàn)，論證其必要性、可行性?！岸_(kāi)創(chuàng)價(jià)格聽(tīng)證程序先河的應(yīng)該當(dāng)屬鐵道部關(guān)于春運(yùn)期間部分旅客列車(chē)實(shí)行票價(jià)上浮的行政行為舉行聽(tīng)證。

據(jù)報(bào)道，河北三和時(shí)代律師事務(wù)所律師喬占祥向鐵道部申請(qǐng)行政復(fù)議，質(zhì)疑鐵道部2001年春運(yùn)期間部分旅客列車(chē)實(shí)行票價(jià)上浮的行政行為。喬占祥認(rèn)為，火車(chē)票價(jià)關(guān)系千家萬(wàn)戶(hù)，關(guān)系國(guó)計(jì)民生，應(yīng)屬于重要的公益性服務(wù)價(jià)格，屬于政府定價(jià)范圍。如果要調(diào)價(jià)，根據(jù)價(jià)格法第23條的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)建立聽(tīng)證會(huì)制度，征求消費(fèi)者的意見(jiàn)，但是鐵道部決定2001年春運(yùn)期間部分火車(chē)票價(jià)上浮方案時(shí)，沒(méi)有依法舉行聽(tīng)證會(huì)。

這一案件在群眾中引起了強(qiáng)烈的反響，要求參與行政行為的過(guò)程已經(jīng)成為廣大人民群眾的呼聲。2001年12月9日，廣東省率先舉行了2002年春運(yùn)期間公路客運(yùn)票價(jià)是否上漲的價(jià)格聽(tīng)證會(huì)，將價(jià)格聽(tīng)證從紙上落到了實(shí)處。2002年月2日，國(guó)家計(jì)委組織了部分旅客列車(chē)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)格的聽(tīng)證會(huì)。通過(guò)聽(tīng)證會(huì)，把利益相關(guān)人引入政府的價(jià)格政策程序，也進(jìn)一步提高了我國(guó)價(jià)格決策的民主性，同時(shí)，也是公民參與行政的典型表現(xiàn)。

由此可看出，行政參與原則的核心應(yīng)該是公平聽(tīng)證。行政主體在作出對(duì)當(dāng)事人的不利決定時(shí)，必須聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)，舉行聽(tīng)證程序，不能片面認(rèn)定事實(shí)，剝奪對(duì)行政相對(duì)人陳述、申辯的權(quán)利，這是行政參與原則的核心要求，也是保證相對(duì)人有效參與行政程序的前提條件。但是在具體的實(shí)踐中，作為剛剛立法規(guī)定時(shí)間不長(zhǎng)的聽(tīng)證貫徹得還不夠充分，參與原則普及性不廣，聽(tīng)證程序的應(yīng)用范圍過(guò)窄，聽(tīng)證筆錄制作的不夠嚴(yán)謹(jǐn)，并沒(méi)有嚴(yán)格根據(jù)聽(tīng)證筆錄作出決定，聽(tīng)而不證、證而不聽(tīng)的情形時(shí)有發(fā)生。我國(guó)的行政參與原則特別是聽(tīng)證程序的貫徹還任重而道遠(yuǎn)?。?/p>

積極參與行政是維護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的重要途徑，參與使行政相對(duì)人在行政政策或決定作出以前充分發(fā)表意見(jiàn)，影響或改變行政機(jī)關(guān)的決定，從而避免違法不當(dāng)?shù)男姓Q定并給當(dāng)事人造成難以彌補(bǔ)的損失。公民主動(dòng)參與行政政策過(guò)程將對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行政具有巨大的推動(dòng)作用。同時(shí)，行政參與原則也使得行政公開(kāi)原則更有意義。沒(méi)有參與原則，公開(kāi)原則充其量只是讓行政相對(duì)人知曉而已，行政相對(duì)人還只是“可知而不可為”，其民主權(quán)利依然無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)！