一、地方政府公共行政的主要職能與權(quán)限界定

正確界定地方政府公共行政的主要職能，是構(gòu)建地方政府公共行政體制的關(guān)鍵。地方政府公共行政的主要職能有：

（一）公共行政管理職能。

長(zhǎng)期以來(lái)，人們常常把“政府行政”等同于“公共行政”，其實(shí)公共行政在價(jià)值取向、涵蓋范圍、具體手段及追求目標(biāo)等諸方面都與政府行政有很大的不同。在公共行政的框架里，行政行為的根本目標(biāo)在于公共利益；行政決策的效能在于公開透明；行政執(zhí)法的宗旨在于公正公平；行政成本的消費(fèi)在于公共財(cái)力；行政運(yùn)行的效率在于公民和社會(huì)組織的共同參與；行政體制的架構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置和行政職能的配置在于公共服務(wù)。因此，公共行政理論與實(shí)踐對(duì)地方政府提出以下要求：一是從注重程序和過(guò)程的傳統(tǒng)公共行政，向更注重產(chǎn)出和責(zé)任的公共行政轉(zhuǎn)變。主張更清楚地設(shè)置公共組織的目標(biāo)，更加關(guān)心政府部門直接提供服務(wù)的效率，更系統(tǒng)地使用績(jī)效指標(biāo)衡量行政組織的成果。二是使公共行政組織與人力資源管理更加靈活，用分權(quán)的管理取代高度集權(quán)的等級(jí)組織結(jié)構(gòu)。三是主張借用私營(yíng)部門的管理理論、管理模式、管理原則、管理方法和技術(shù)來(lái)“重塑政府”。四是地方政府的職能是“掌舵”而不是“劃漿”。

（二）經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能。

地方政府加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能，主要是克服市場(chǎng)缺陷的政府干預(yù)，主動(dòng)運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、行政等多種手段，積極調(diào)控經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。具體講，要發(fā)揮好三種職能：一是戰(zhàn)略引導(dǎo)職能。經(jīng)濟(jì)全球化和我國(guó)加入WTO以后，隨著與世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)交往的增多，社會(huì)生產(chǎn)、生活將日益外向化，要將各地、各市場(chǎng)主體追求的個(gè)體目標(biāo)統(tǒng)一到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的總體目標(biāo)上來(lái)，就離不開政府的戰(zhàn)略引導(dǎo)。政府要圍繞國(guó)民經(jīng)濟(jì)總量平衡和社會(huì)經(jīng)濟(jì)整體素質(zhì)的提高，制定和實(shí)施以中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略為主的指導(dǎo)性計(jì)劃體系，引導(dǎo)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向；地方政府要依靠產(chǎn)業(yè)政策，引導(dǎo)和調(diào)控產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，形成合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)、健康發(fā)展。二是平衡協(xié)調(diào)職能。一方面，要以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，堅(jiān)持科學(xué)的發(fā)展觀，通過(guò)適時(shí)調(diào)整，防止經(jīng)濟(jì)大起大落。另一方面，針對(duì)我國(guó)地域遼闊、人口眾多、地區(qū)間發(fā)展不平衡的實(shí)際，采取財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等政策，支持、幫助落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，逐步縮小區(qū)域差距。依靠收入分配和稅收政策調(diào)節(jié)國(guó)民收入分配，在保證效率的前提下兼顧公平，防止個(gè)人收入差距過(guò)分懸殊，保持社會(huì)穩(wěn)定。三是保護(hù)職能。地方政府要在與WTO規(guī)則相適應(yīng)的前提下，積極爭(zhēng)取公平合理的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，制定保護(hù)幼稚產(chǎn)業(yè)的有效政策。通過(guò)政策引導(dǎo)，幫助企業(yè)規(guī)避市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，努力使本國(guó)利益在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中實(shí)現(xiàn)最大化。還要加大對(duì)生產(chǎn)者、消費(fèi)者的保護(hù)，按照國(guó)際慣例對(duì)農(nóng)業(yè)給予扶持，保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)，查處假冒偽劣，維護(hù)市場(chǎng)秩序，保護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)等等。

進(jìn)入新世紀(jì)，我們的行政改革面臨著新形勢(shì)和新任務(wù)，而整個(gè)行政改革在國(guó)家方方面面改革中處于一個(gè)關(guān)鍵的位置。去年，總理曾經(jīng)講過(guò)：“行政體制改革在各項(xiàng)體制改革處于關(guān)鍵位置。如果這項(xiàng)改革不搞，就猶如一馬當(dāng)?shù)?，萬(wàn)馬難以前行?！笨偫淼脑捄苌钋械氐莱隽诵姓母锏闹匾院推惹行浴Ｔ谛碌膶?shí)際情況下，鼎湖區(qū)委、區(qū)政府作為基層黨委、政府，必須要切實(shí)按照中央、省、市的工作部署，努力提高黨委、政府的運(yùn)作水平。因此，要認(rèn)清形勢(shì)，深化行政體制改革，要達(dá)到一個(gè)核心目的就是要建立和完善公共行政體系。

一、準(zhǔn)確把握建立和完善行政體制改革的目標(biāo)定位

從歷次改革的過(guò)程中，我們可以看出，行政改革的目標(biāo)有以下幾個(gè)主要特點(diǎn)。

第一個(gè)特點(diǎn)，高度重視行政體制改革與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的協(xié)調(diào)性。我們緊緊抓住了政企分開和轉(zhuǎn)變政府職能這個(gè)重點(diǎn)。特別是從1998年以來(lái)，我們把轉(zhuǎn)變政府職能看作行政體制改革的核心環(huán)節(jié)。

第二個(gè)特點(diǎn)，高度重視精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，裁減冗員，理順關(guān)系，優(yōu)化結(jié)構(gòu)和規(guī)范政府行為和提高效率。這是改革的一個(gè)常規(guī)性任務(wù)，所以歷次行政改革都特別強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)。

第三個(gè)特點(diǎn)，高度重視公務(wù)員素質(zhì)能力建設(shè)。因?yàn)樾姓w制改革的最終目標(biāo)要實(shí)現(xiàn)政府管理的民主化、科學(xué)化和法制化。理順各種關(guān)系當(dāng)然很重要，但在各種關(guān)系理順的情況下，如果公務(wù)員的素質(zhì)能力沒(méi)有得到提高，我們要做到民主化、科學(xué)化、法制化和高效化也比較難。所以從1998年開始就強(qiáng)調(diào)提高公務(wù)員的素質(zhì)能力。這是改革的明顯特點(diǎn)。

一、地方政府公共行政的主要職能與權(quán)限界定

正確界定地方政府公共行政的主要職能，是構(gòu)建地方政府公共行政體制的關(guān)鍵。地方政府公共行政的主要職能有：

（一）公共行政管理職能。

長(zhǎng)期以來(lái)，人們常常把“政府行政”等同于“公共行政”，其實(shí)公共行政在價(jià)值取向、涵蓋范圍、具體手段及追求目標(biāo)等諸方面都與政府行政有很大的不同。在公共行政的框架里，行政行為的根本目標(biāo)在于公共利益；行政決策的效能在于公開透明；行政執(zhí)法的宗旨在于公正公平；行政成本的消費(fèi)在于公共財(cái)力；行政運(yùn)行的效率在于公民和社會(huì)組織的共同參與；行政體制的架構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置和行政職能的配置在于公共服務(wù)。因此，公共行政理論與實(shí)踐對(duì)地方政府提出以下要求：一是從注重程序和過(guò)程的傳統(tǒng)公共行政，向更注重產(chǎn)出和責(zé)任的公共行政轉(zhuǎn)變。主張更清楚地設(shè)置公共組織的目標(biāo)，更加關(guān)心政府部門直接提供服務(wù)的效率，更系統(tǒng)地使用績(jī)效指標(biāo)衡量行政組織的成果。二是使公共行政組織與人力資源管理更加靈活，用分權(quán)的管理取代高度集權(quán)的等級(jí)組織結(jié)構(gòu)。三是主張借用私營(yíng)部門的管理理論、管理模式、管理原則、管理方法和技術(shù)來(lái)“重塑政府”。四是地方政府的職能是“掌舵”而不是“劃漿”。

（二）經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能。

地方政府加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能，主要是克服市場(chǎng)缺陷的政府干預(yù)，主動(dòng)運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、行政等多種手段，積極調(diào)控經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。具體講，要發(fā)揮好三種職能：一是戰(zhàn)略引導(dǎo)職能。經(jīng)濟(jì)全球化和我國(guó)加入WTO以后，隨著與世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)交往的增多，社會(huì)生產(chǎn)、生活將日益外向化，要將各地、各市場(chǎng)主體追求的個(gè)體目標(biāo)統(tǒng)一到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的總體目標(biāo)上來(lái)，就離不開政府的戰(zhàn)略引導(dǎo)。政府要圍繞國(guó)民經(jīng)濟(jì)總量平衡和社會(huì)經(jīng)濟(jì)整體素質(zhì)的提高，制定和實(shí)施以中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略為主的指導(dǎo)性計(jì)劃體系，引導(dǎo)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向；地方政府要依靠產(chǎn)業(yè)政策，引導(dǎo)和調(diào)控產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，形成合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)、健康發(fā)展。二是平衡協(xié)調(diào)職能。一方面，要以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，堅(jiān)持科學(xué)的發(fā)展觀，通過(guò)適時(shí)調(diào)整，防止經(jīng)濟(jì)大起大落。另一方面，針對(duì)我國(guó)地域遼闊、人口眾多、地區(qū)間發(fā)展不平衡的實(shí)際，采取財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等政策，支持、幫助落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，逐步縮小區(qū)域差距。依靠收入分配和稅收政策調(diào)節(jié)國(guó)民收入分配，在保證效率的前提下兼顧公平，防止個(gè)人收入差距過(guò)分懸殊，保持社會(huì)穩(wěn)定。三是保護(hù)職能。地方政府要在與WTO規(guī)則相適應(yīng)的前提下，積極爭(zhēng)取公平合理的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，制定保護(hù)幼稚產(chǎn)業(yè)的有效政策。通過(guò)政策引導(dǎo)，幫助企業(yè)規(guī)避市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，努力使本國(guó)利益在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中實(shí)現(xiàn)最大化。還要加大對(duì)生產(chǎn)者、消費(fèi)者的保護(hù)，按照國(guó)際慣例對(duì)農(nóng)業(yè)給予扶持，保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)，查處假冒偽劣，維護(hù)市場(chǎng)秩序，保護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)等等。

進(jìn)入新世紀(jì)，我們的行政改革面臨著新形勢(shì)和新任務(wù)，而整個(gè)行政改革在國(guó)家方方面面改革中處于一個(gè)關(guān)鍵的位置。去年，總理曾經(jīng)講過(guò)：“行政體制改革在各項(xiàng)體制改革處于關(guān)鍵位置。如果這項(xiàng)改革不搞，就猶如一馬當(dāng)?shù)溃f(wàn)馬難以前行。”總理的話很深切地道出了行政改革的重要性和迫切性。在新的實(shí)際情況下，鼎湖區(qū)委、區(qū)政府作為基層黨委、政府，必須要切實(shí)按照中央、省、市的工作部署，努力提高黨委、政府的運(yùn)作水平。因此，要認(rèn)清形勢(shì)，深化行政體制改革，要達(dá)到一個(gè)核心目的就是要建立和完善公共行政體系。

一、準(zhǔn)確把握建立和完善行政體制改革的目標(biāo)定位

從歷次改革的過(guò)程中，我們可以看出，行政改革的目標(biāo)有以下幾個(gè)主要特點(diǎn)。

第一個(gè)特點(diǎn)，高度重視行政體制改革與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的協(xié)調(diào)性。我們緊緊抓住了政企分開和轉(zhuǎn)變政府職能這個(gè)重點(diǎn)。特別是從1998年以來(lái)，我們把轉(zhuǎn)變政府職能看作行政體制改革的核心環(huán)節(jié)。

第二個(gè)特點(diǎn)，高度重視精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，裁減冗員，理順關(guān)系，優(yōu)化結(jié)構(gòu)和規(guī)范政府行為和提高效率。這是改革的一個(gè)常規(guī)性任務(wù)，所以歷次行政改革都特別強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)。

第三個(gè)特點(diǎn)，高度重視公務(wù)員素質(zhì)能力建設(shè)。因?yàn)樾姓w制改革的最終目標(biāo)要實(shí)現(xiàn)政府管理的民主化、科學(xué)化和法制化。理順各種關(guān)系當(dāng)然很重要，但在各種關(guān)系理順的情況下，如果公務(wù)員的素質(zhì)能力沒(méi)有得到提高，我們要做到民主化、科學(xué)化、法制化和高效化也比較難。所以從1998年開始就強(qiáng)調(diào)提高公務(wù)員的素質(zhì)能力。這是改革的明顯特點(diǎn)。

20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)行政體制改革在轉(zhuǎn)變政府職能、理順職責(zé)關(guān)系、優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、改進(jìn)管理方式、規(guī)范行政行為、提高干部素質(zhì)等方面取得了積極進(jìn)展，有力地推進(jìn)了經(jīng)濟(jì)體制改革和各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。進(jìn)入新世紀(jì)，中國(guó)加入世貿(mào)組織、完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和全面建設(shè)小康社會(huì)，迫切要求繼續(xù)深化行政體制改革，建立和完善與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)、與民主政治建設(shè)相配套的公共行政體制。

一、行政體制改革的目標(biāo)定位

我國(guó)行政體制改革，必須以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，按照完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和積極推進(jìn)政治體制改革的要求，堅(jiān)持精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)管理方式，推進(jìn)電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本，形成職責(zé)明確、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的公共行政體制。

所謂公共行政體制，即執(zhí)行公共意志，行使公共權(quán)力，制定公共政策，管理公共事物，生產(chǎn)公共物品，提供公共服務(wù)，維護(hù)公共秩序，滿足公共需求的行政組織體系和管理制度。建立和完善公共行政體制，是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和積極推進(jìn)政治體制改革的必然要求，也是全面建設(shè)小康社會(huì)的必然選擇。

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要建立和完善公共行政體制。在我國(guó)，促進(jìn)公共行政體制建立和完善的最基本動(dòng)因，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

第一，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，市場(chǎng)在資源配置中起基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用。它要求各級(jí)政府必須轉(zhuǎn)變職能，集中精力管理好社會(huì)公共事務(wù)，優(yōu)質(zhì)高效地為社會(huì)提供公共物品和公共服務(wù)。第二，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是多元主體公平競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)。它要求各級(jí)政府既要遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，遵守市場(chǎng)規(guī)則，維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，公正平等地對(duì)待每一位經(jīng)濟(jì)主體和社會(huì)主體，同時(shí)又要依法維護(hù)經(jīng)濟(jì)主體和社會(huì)主體的合法權(quán)益。第三，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是公開透明的經(jīng)濟(jì)，同時(shí)也是高效運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)。它要求政府管理不僅要公開透明，而且必須建立合理分權(quán)的管理體制，以調(diào)動(dòng)各方面積極性。第四，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)。它要求政府嚴(yán)格依法行政。只有建立和完善公共行政體制，才能滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)政府管理的各種需求，也才能維護(hù)和促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

我們對(duì)行政體制改革目標(biāo)的認(rèn)識(shí)，是隨著改革的深入而不斷深化的。*年，針對(duì)行政管理權(quán)力過(guò)于集中，機(jī)構(gòu)臃腫，干部隊(duì)伍嚴(yán)重老化以及領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制等問(wèn)題，提出了放權(quán)力、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和干部隊(duì)伍“四化”方針。*年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，提出了轉(zhuǎn)變職能、精干機(jī)構(gòu)、精簡(jiǎn)人員、提高效率以及克服官僚主義、逐步理順政府同企事業(yè)單位和人民團(tuán)體關(guān)系的目標(biāo)。年行政體制改革的最大特點(diǎn)，是把適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求作為改革目標(biāo)，改革重點(diǎn)是轉(zhuǎn)變政府職能，中心內(nèi)容是政企分開。*年，中國(guó)開始了新一輪的行政改革。這次改革的目標(biāo)是：建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系，完善國(guó)家公務(wù)員制度，建設(shè)高素質(zhì)的專業(yè)化行政管理干部隊(duì)伍，逐步建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的有中國(guó)特色的行政管理體制。

顯然，我國(guó)以往對(duì)行政體制改革目標(biāo)的界定，非常重視與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的適應(yīng)性，在改革實(shí)踐中，比較注意處理政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)的關(guān)系。這一點(diǎn)，毫無(wú)疑問(wèn)是非常正確的。但在改革目標(biāo)中，迄今沒(méi)有提及行政體制改革與政治體制改革的關(guān)系，在改革實(shí)踐中，對(duì)于一些與政治體制改革密切相關(guān)的重大問(wèn)題，也沒(méi)有給予應(yīng)有的關(guān)注，更缺乏科學(xué)的制度設(shè)計(jì)和有效的改革措施，從而導(dǎo)致行政體制改革在某些方面沒(méi)有突破性進(jìn)展。

行政體制與經(jīng)濟(jì)體制和政治體制緊密地連結(jié)在一起，相互影響，相互制約。因此，在行政體制改革中，只強(qiáng)調(diào)行政體制與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)、只注意處理行政體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革的關(guān)系是不夠的。還必須處理好行政體制改革與政治體制改革的關(guān)系，行政體制改革必須與政治體制改革相協(xié)調(diào)、相配套。我國(guó)政治體制改革的目標(biāo)已經(jīng)十分明確，即發(fā)展社會(huì)主義民主政治，建設(shè)社會(huì)主義政治文明。此外，還應(yīng)看到，今天的政府管理與“階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”的時(shí)代已經(jīng)大不相同。在那個(gè)年代，政府是階級(jí)斗爭(zhēng)的工具，是為階級(jí)利益服務(wù)的。而今，政府是社會(huì)公共利益的代表，是為社會(huì)公共利益服務(wù)的。加入WTO以后，中國(guó)行政體制的改革和運(yùn)作，不僅要符合中國(guó)的實(shí)際，同時(shí)還必須符合國(guó)際規(guī)則和國(guó)際慣例。因此，在加人WTO和全面建設(shè)小康社會(huì)的新的歷史條件下，我國(guó)行政體制改革的目標(biāo)應(yīng)界定為：建立和完善與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，與民主政治建設(shè)相配套，既符合國(guó)際規(guī)則又兼顧中國(guó)實(shí)際的公共行政體制。

全面建設(shè)小康社會(huì)，要求深化行政體制改革，建立和完善與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，與民主政治建設(shè)相配套的公共行政體制。所謂公共行政體制，即代表公共利益，執(zhí)行公共意志，行使公共權(quán)力，制定公共政策，管理公共事務(wù)，生產(chǎn)公共物品，提供公共服務(wù)，維護(hù)公共秩序，滿足公共需求的行政體系和管理制度。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的初步建立，要求政府轉(zhuǎn)變職能，從不該管、管不了、管不好的事務(wù)中退出來(lái)，集中主要精力，管好公民、企事業(yè)單位和社會(huì)不該管、管不了、管不好而又必須管的事務(wù)，即社會(huì)公共事務(wù)，為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，滿足社會(huì)的公共需求。加入WTO，要求政府政務(wù)公開、公平施政和依法行政。建立和完善公共行政體制，依法明確規(guī)定各級(jí)政府的職責(zé)權(quán)限，有利于政府轉(zhuǎn)變觀念，轉(zhuǎn)變職能，轉(zhuǎn)變管理方式和工作作風(fēng)，適應(yīng)加入世貿(mào)組織的需要，更加有效地保障和促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

在現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中，隨著物質(zhì)文明和精神文明的發(fā)展，公民的主體意識(shí)不斷增強(qiáng)，參與意識(shí)不斷提高，中國(guó)社會(huì)正在由官本位轉(zhuǎn)向民本位，由政治權(quán)力至上轉(zhuǎn)向公民權(quán)利至上。中國(guó)社會(huì)這一更為深刻的變革，要求加快政治體制改革步伐，切實(shí)加強(qiáng)社會(huì)主義民主法制建設(shè)，加強(qiáng)社會(huì)主義政治文明建設(shè)。公共行政體制是新世紀(jì)社會(huì)主義民主政治的重要組成部分，是民主政治的重要表現(xiàn)形式，也是確保民主政治得以實(shí)現(xiàn)的重要的體制構(gòu)件。因此，建立和完善公共行政體制，是發(fā)展社會(huì)主義民主政治，建設(shè)社會(huì)主義政治文明的需要。它有助于各級(jí)政府更加明確自己的角色和職責(zé)，通過(guò)認(rèn)真履行公職，維護(hù)公共秩序，實(shí)現(xiàn)維護(hù)和增進(jìn)公民合法權(quán)益的目標(biāo)。

我國(guó)在行政體制改革中，通過(guò)下放權(quán)力，轉(zhuǎn)變職能，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，通過(guò)改革和完善國(guó)家公務(wù)員制度、建立和完善公共財(cái)政體制等一系列改革措施，已經(jīng)在向建立和完善公共行政體制的改革目標(biāo)邁進(jìn)。在行政體制改革目標(biāo)的表述中，用公共行政體制取代傳統(tǒng)的提法，不僅能夠做到名實(shí)相符，更加積極有效地推進(jìn)行政體制改革，而且有利于協(xié)調(diào)各項(xiàng)體制改革的關(guān)系。

最新一期的香港《經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)》載文指出，中國(guó)深化改革的種種跡象顯示，政府的部門利益已成為管理體制改革的最大障礙。據(jù)專家估計(jì)，目前全國(guó)各級(jí)政府部門每年收費(fèi)總收入高達(dá)8000億元，這是形成部門利益的重要因素，反映了政府職能改革的滯后，是造成當(dāng)前很多矛盾和問(wèn)題的根源。

文章認(rèn)為，轉(zhuǎn)變政府職能，解決政府權(quán)力過(guò)大的問(wèn)題，推進(jìn)政府行政管理體制改革，是全面推進(jìn)改革的關(guān)鍵。

在日前舉行的“全國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革工作會(huì)議”上，國(guó)家發(fā)改委主任馬凱表示，中國(guó)將圍繞三個(gè)著力點(diǎn)，不斷將改革引向深入。與此同時(shí)，各部委也在此次會(huì)議上公布了今年改革的主攻方向。

文章稱，馬凱所說(shuō)的三個(gè)著力點(diǎn)包括，圍繞消除不利于發(fā)揮市場(chǎng)基礎(chǔ)性作用的體制機(jī)制障礙深化改革，重點(diǎn)是改革行政管理體制、完善所有制結(jié)構(gòu)、推進(jìn)現(xiàn)代市場(chǎng)體系建設(shè)；圍繞消除不利于貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的體制機(jī)制障礙深化改革，重點(diǎn)放在財(cái)稅、金融、價(jià)格等方面的改革；圍繞消除不利于構(gòu)建和諧社會(huì)的體制機(jī)制障礙深化改革，重點(diǎn)將推進(jìn)就業(yè)、收入分配、社會(huì)保障制度和教育、衛(wèi)生體制改革，建立有利于逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、有利于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的體制。

作為直接負(fù)責(zé)改革指導(dǎo)與總體協(xié)調(diào)的政府機(jī)構(gòu)，國(guó)家發(fā)改委對(duì)改革的部署代表著中國(guó)高層對(duì)改革的態(tài)度。因此從上述三點(diǎn)來(lái)看，改革的脈絡(luò)已經(jīng)非常清楚：改革必須充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用；改革必須著力轉(zhuǎn)變政府職能、加強(qiáng)和改革宏觀調(diào)控；改革必須改善民生狀況，增進(jìn)人民的福祉。換言之，改革的市場(chǎng)化方向不變，同時(shí)，改革又須以人為本，講究協(xié)調(diào)、共享。

文章強(qiáng)調(diào)指出，政府轉(zhuǎn)型要適應(yīng)中國(guó)社會(huì)矛盾變化的客觀需求。今后幾年，要有效地解決社會(huì)日益突出的兩大矛盾，政府要扮演好兩種角色：一是繼續(xù)推進(jìn)市場(chǎng)化改革，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式由政府主導(dǎo)型向市場(chǎng)主導(dǎo)型的轉(zhuǎn)變，尤其要“合理界定”和“嚴(yán)格規(guī)范”政府投資范圍以及中央與地方的投資事權(quán)；二是強(qiáng)化政府在公共服務(wù)中的主體地位，加快建設(shè)公共行政型政府。目前，公共需求的全面增長(zhǎng)與公共產(chǎn)品供給的短缺、公共服務(wù)的不到位，已是一個(gè)相當(dāng)突出的問(wèn)題。

當(dāng)前，伴隨著我國(guó)行政體制改革的步伐，一系列的行政體制改革措施和手段相繼推出。而陽(yáng)光政務(wù)正是順應(yīng)我國(guó)行政體制改革所采取的舉措之一。所謂陽(yáng)光政務(wù)，即對(duì)政務(wù)公開的形象比喻，就是指把政務(wù)工作公開化、透明化，政府及其職能部門、法律授權(quán)具有行政管理職能和執(zhí)法職能的事業(yè)單位及公用事業(yè)單位要嚴(yán)格按法律法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定，對(duì)各類行政管理和公共服務(wù)事項(xiàng)，除涉及國(guó)家秘密和依法受到保護(hù)的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私外，都要如實(shí)地向社會(huì)及公眾公開。陽(yáng)光政務(wù)是當(dāng)前我國(guó)行政體制改革的重要內(nèi)容和組成部分，處理好陽(yáng)光政務(wù)和行政體制之間的關(guān)系這一工作所具有的意義是多方面的，需要進(jìn)行整體的把握和探討，以使行政體制改革健康的發(fā)展。

一、陽(yáng)光政務(wù)與行政體制改革目標(biāo)相統(tǒng)一

我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，社會(huì)主義國(guó)家的本質(zhì)是人民當(dāng)家作主，國(guó)家權(quán)力屬于人民群眾，人民群眾的利益高于一切。中共中央總書記在西柏坡考察學(xué)習(xí)時(shí)就要求全黨同志堅(jiān)持做到“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”。黨領(lǐng)導(dǎo)下的公共行政部門的職責(zé)是為人民服務(wù)，為人民謀利益。黨政干部只是人民賦予行使公共權(quán)力的委托人，作為黨政干部及行政人員，他們的權(quán)力是建立在以人民利益為本之上、為人民服務(wù)的。但由于受長(zhǎng)期以來(lái)的傳統(tǒng)行政思想的影響，一些黨政干部的官本位思想嚴(yán)重，再加上我國(guó)的政治體制不健全，一些具體制度中存在著弊端，表現(xiàn)為權(quán)力過(guò)分集中、官僚主義、行政機(jī)構(gòu)臃腫、家長(zhǎng)制現(xiàn)象等等，造成政務(wù)不夠透明和公開，缺乏監(jiān)督，缺乏民主，容易形成腐敗，最終使得一些黨政干部凌駕于人民頭上，拋棄了為民服務(wù)的宗旨，由公仆變成主人，侵犯了人民群眾的利益。對(duì)此，黨和政府提出了進(jìn)行行政體制改革的目標(biāo)。同志在黨的十七大報(bào)告中指出要“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”，總理在2008年3月十一屆全國(guó)人大一次會(huì)議政府工作報(bào)告中提出要健全政府職責(zé)體系，全面正確履行政府職能，努力建設(shè)服務(wù)型政府。建設(shè)服務(wù)型政府是行政體制改革的目標(biāo)，核心是轉(zhuǎn)變政府職能，通過(guò)強(qiáng)化和完善政府的服務(wù)職能，最終達(dá)到更好地為民服務(wù)，最大化地保障人民利益的目標(biāo)。所以，我們進(jìn)行政治體制改革就是以為民服務(wù)為目標(biāo)的，只有進(jìn)行行政體制改革、實(shí)行陽(yáng)光政務(wù)，才能消除政治體制上的弊端，真正實(shí)現(xiàn)為民服務(wù)！陽(yáng)光政務(wù)就是把政務(wù)工作置于“陽(yáng)光”下，讓人民群眾直接參與行政事務(wù)管理，通過(guò)陽(yáng)光政務(wù)直接參與政務(wù)活動(dòng)，發(fā)揮他們的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，提高行政效率。

二、陽(yáng)光政務(wù)對(duì)行政體制改革效能效果的影響

當(dāng)前，我國(guó)行政體制改革的核心是轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府，最終的目的是為人民服務(wù)，為人民大眾謀利益。政務(wù)公開，能夠給予人民群眾對(duì)政務(wù)的監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)和決策權(quán)，保障人民的利益，使人民群眾對(duì)政府行政有所知解，有所監(jiān)督，并寄予厚望，從而全力支持行政體制的改革，加快行政體制改革的步伐。陽(yáng)光政務(wù)與我國(guó)行政體制改革相輔相成，二者有著共同的目標(biāo)，陽(yáng)光政務(wù)是行政體制改革的創(chuàng)新手段和使政務(wù)健康運(yùn)行的保障機(jī)制，而行政體制改革為實(shí)行陽(yáng)光政務(wù)提供了新的契機(jī)和土壤。實(shí)行陽(yáng)光政務(wù)的主要目的就是為了強(qiáng)化行政部門的服務(wù)職能，維護(hù)公眾利益。實(shí)行陽(yáng)光政務(wù)，讓公共行政部門的行政過(guò)程接受人民的監(jiān)督，有了人民群眾的參與和監(jiān)督，就能使行政權(quán)力變得透明公正。而行政人員在行政過(guò)程中接受人民的監(jiān)督和指導(dǎo)，更能親近于民，汲取廣大人民群的意見和建議，了解廣大人民的意愿，想人民所想，提高辦事效率，從而更好地為民服務(wù)。行政體制改革的目標(biāo)是轉(zhuǎn)變政府核心職能，建設(shè)服務(wù)型政府。建設(shè)服務(wù)型政府，就是讓政府的決策和具體工作在人民群眾的監(jiān)督下進(jìn)行。具體地講，就是政府向社會(huì)公眾公開自己的行為。陽(yáng)光政務(wù)使行政管理走向透明公開，能夠促進(jìn)政府行政體制改革向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，它是行政體制改革的必要條件。陽(yáng)光政務(wù)能化解干群矛盾，加強(qiáng)公共行政部門與公眾的聯(lián)系和互動(dòng)，提升雙方的信任感，它還是提高管理水平、行政效率和服務(wù)檔次的催化劑，能更好地推動(dòng)和促進(jìn)行政體制的改革，保證行政體制改革順利有序地進(jìn)行。

三、陽(yáng)光政務(wù)是行政體制改革中權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的新創(chuàng)新

為了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中國(guó)的行政體制改革基本上是在立憲政體和責(zé)任政府的框架內(nèi)，通過(guò)公共服務(wù)市場(chǎng)化和擴(kuò)大民主參與，進(jìn)一步確立理順黨政、政企、政社、政民關(guān)系，特別是要進(jìn)一步確立公民在政民關(guān)系中的主體地位，把我國(guó)下一步行政體制改革定位在政民關(guān)系上，使我國(guó)政府管理真正變?yōu)楣残姓?/p>

二十年來(lái)中國(guó)行政體制改革的回顧與評(píng)價(jià)

一、簡(jiǎn)單回顧：1978年以來(lái)，我國(guó)在更廣的范圍和更深的層次上進(jìn)行了大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)體制改革。改革的大方向是由“計(jì)劃”轉(zhuǎn)向“市場(chǎng)”，即由傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變。中國(guó)的這一改革采取了漸進(jìn)的改革策略，中國(guó)有句俗話叫“事有漸而民不驚”，把改革引起的社會(huì)震蕩減小到最低程度，這一策略有效處理了改革、發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系。中國(guó)的行政體制改革作為對(duì)經(jīng)濟(jì)體制改革的適應(yīng)性改革，也就只能依照經(jīng)濟(jì)體制改革的發(fā)展階段而進(jìn)行適應(yīng)性的調(diào)整和變革，行政體制改革是建立在對(duì)經(jīng)濟(jì)體制改革基礎(chǔ)上的。如果把中國(guó)20年來(lái)行政體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革作為一個(gè)整體過(guò)程來(lái)加以比較，應(yīng)會(huì)發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)體制改革無(wú)疑是行政體制改革的動(dòng)力。換句話說(shuō)，每次行政體制改革的任務(wù)都是由經(jīng)濟(jì)體制改革深入后提出的；而經(jīng)濟(jì)體制改革過(guò)程中每一次認(rèn)識(shí)上的深化，也同樣成為新一輪行政體制改革的起點(diǎn)。（汪玉凱：《中國(guó)行政體制改革二十年》，中古籍出版社，1998年）比如，1982年的政府機(jī)構(gòu)改革是建立在“以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主，市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔”這一經(jīng)濟(jì)形式認(rèn)同基礎(chǔ)上；1988年的政府機(jī)構(gòu)改革是建立在“公有制基礎(chǔ)有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”這種經(jīng)濟(jì)形式的認(rèn)同基礎(chǔ)上的；而1993年以后的行政體制改革，則是建立在“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”的經(jīng)濟(jì)形式認(rèn)同基礎(chǔ)上的。

中國(guó)行政體制對(duì)經(jīng)濟(jì)體制改革的適應(yīng)性改革，也就決定了在某一階段或某一局部行政體制改革可能會(huì)滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革的步驟。但總體上取得了一定的成績(jī)。如1982年機(jī)構(gòu)改革，實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，實(shí)行政社分開等；1988年，提出適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)行黨政分開、政企分開等；1993年首次提出“把適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求作為改革的目標(biāo)”；1998年，根據(jù)經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，進(jìn)一步重點(diǎn)解決政府機(jī)構(gòu)設(shè)置與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)的矛盾，提高辦事效率，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)等。所以說(shuō)，政府機(jī)構(gòu)改革作為行政體制改革最直接的表現(xiàn)，我國(guó)政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)體制和政治改革的需要，不斷進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，以適應(yīng)政府職能的變化。

二、基本評(píng)價(jià)：從總體上來(lái)看，我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革基本上做到了與經(jīng)濟(jì)體制改革同步適應(yīng)和逐步深化。1978年以來(lái)，我國(guó)在更廣的范圍和更深的層次上進(jìn)行了大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)體制改革。改革的方向是由計(jì)劃轉(zhuǎn)向市場(chǎng)，即由傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制漸進(jìn)過(guò)程。為了適應(yīng)這種轉(zhuǎn)變，我國(guó)政府主動(dòng)至上而下進(jìn)行了行政體制改革，相應(yīng)地對(duì)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理方式、運(yùn)行機(jī)制等做了調(diào)整，通過(guò)政府權(quán)力的下放或轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開，基本上適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，起到了推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。正是在行政體制對(duì)經(jīng)濟(jì)體制適應(yīng)性改革的過(guò)程中，我國(guó)的政府職能發(fā)生了很大的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了政府權(quán)力向下和向外的轉(zhuǎn)移，社會(huì)的市場(chǎng)化程度越來(lái)越高。改革開放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革“市場(chǎng)化”趨勢(shì)，政府職能總體上有了很大轉(zhuǎn)變，政府管理經(jīng)濟(jì)的方式發(fā)生了很大變化，突出表現(xiàn)在政府權(quán)力的下移和外移，如擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)、下放物質(zhì)調(diào)配權(quán)、下放投資審批權(quán)、擴(kuò)大大中城市經(jīng)濟(jì)管理權(quán)等。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和政府權(quán)力的轉(zhuǎn)移，社會(huì)市場(chǎng)化程度不斷提高。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，1997年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)總量的90%已市場(chǎng)化，市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中和經(jīng)濟(jì)生活中的調(diào)節(jié)作用日益突出。（周新明：《全國(guó)調(diào)整所有制結(jié)構(gòu)，充分培育市場(chǎng)》，見《中國(guó)企業(yè)報(bào)》1998年1月22日第1版）

但是，我們不難看出我國(guó)以前的行政體制改革基本上是為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革而進(jìn)行的適應(yīng)性改革，是圍繞怎樣正確處理、理順黨政、政企、中央與地方關(guān)系等而展開的。而黨與政府、中央與地方、上級(jí)與下級(jí)之間權(quán)力關(guān)系的調(diào)整，只是權(quán)力在行政體制內(nèi)的一種重新分配。因?yàn)殡m然用行政學(xué)的眼光來(lái)看，它們屬于行政體制外部關(guān)系，但當(dāng)我們從廣義政府概念和宏觀政府體制條件下理解時(shí)，它們本質(zhì)上都還只是一種政府內(nèi)部關(guān)系。而這些關(guān)系中，例如鄧小平同志指出的黨政不分、政企不分等問(wèn)題，從更基礎(chǔ)的層面去看都和另一個(gè)缺乏明確形態(tài)的真正外部關(guān)系有著不可分割的緊密聯(lián)系，即政府與公民的關(guān)系。我國(guó)的行政體制改革不但要正確處理好體制內(nèi)部關(guān)系，還要處理好政府與公民這一外部關(guān)系。在某種意義上可以說(shuō)，以前我國(guó)行政體制改革之所以走不出：精減——膨脹——再精減——再膨脹，一放就亂、一亂就收、一收就死的怪圈，在很大程度上與我們以前只是在處理政府內(nèi)部關(guān)系而不注重處理政府與公民這一外部關(guān)系有關(guān)。所以我們下一步行政體制改革應(yīng)該在繼續(xù)處理好黨政、中央與地方關(guān)系的同時(shí)，把行政體制改革在理論上定位在政府與公民的關(guān)系上，確立明確規(guī)范的政民關(guān)系。

摘要:在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型過(guò)渡階段，行政管理體制改革需要得到進(jìn)一步深化?；谶@種認(rèn)識(shí)，本文分析了深化行政管理體系改革的核心和重點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)建設(shè)公共行政體制、實(shí)現(xiàn)民主法治管理、落實(shí)合理分權(quán)制度、明確政府職能定位和優(yōu)化行政管理結(jié)構(gòu)這5項(xiàng)內(nèi)容將成為行政管理體系改革的重點(diǎn)和核心內(nèi)容。

關(guān)鍵詞:行政管理；體制改革；政府職能

隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，政府的行政職能正在發(fā)生改變。深化行政管理體制，使政府行政適應(yīng)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化等各方面的發(fā)展，從而使其公信力得到提升。因此，相關(guān)人員有必要對(duì)深化行政管理體制改革的核心和重點(diǎn)問(wèn)題展開研究，從而促進(jìn)行政府行政管理水平的提升。

1建設(shè)公共行政體制

深化行政管理體制改革，不僅要明確行政管理的體制改革目標(biāo)，還要突出公眾的意識(shí)，以便行使公共權(quán)力，繼而使社會(huì)公共需求得到滿足。為此，要加快公共行政體制建設(shè)，以便建立能提供公共服務(wù)的行政組織體系和管理制度。在該體制的管理下，政府將執(zhí)行公共意志，并且從事公共事務(wù)。通過(guò)明確行政管理體制改革的核心內(nèi)容、建設(shè)公共行政體制的目標(biāo)，為公共財(cái)政體制的建立打下基礎(chǔ)，使政府盡快完成職能轉(zhuǎn)變，繼而有利于深化財(cái)政體制改革。

2實(shí)現(xiàn)民主法治管理