一、傳統(tǒng)公共行政

(一)公共行政的含義及其由來(lái)

公共行政是指政府依法以一定的組織形式行使行政權(quán)力，管理公共事務(wù)，提供公共服務(wù)的活動(dòng)［1］。從該含義可以看出，在公共行政管模式下，政府是公共行政領(lǐng)域的最主要主體與關(guān)注對(duì)象，政府行使行政權(quán)力的目的是管理公共事務(wù)，提供社會(huì)需求的公共服務(wù)，方式是通過(guò)權(quán)力的行使來(lái)實(shí)現(xiàn)。公共行政作為政府管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的一種方式，有其產(chǎn)生和發(fā)展的歷史過(guò)程，公共行政學(xué)產(chǎn)生于西方國(guó)家，它最初是從工業(yè)化初期開(kāi)始的，這一時(shí)期是指從18世紀(jì)80年代至19世紀(jì)70年代末將近一個(gè)世紀(jì)的時(shí)間。在這一階段，隨著資本主義經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，西方國(guó)家的政治生態(tài)發(fā)生了巨大的改變，人們普遍追求分權(quán)與法治，政治參與意識(shí)得到空前提高提高。在社會(huì)大環(huán)境的影響下，此時(shí)的公共行政奉行“管得最少的政府就是最好的政府”的原則，政府只提供法律制度、公共秩序的維護(hù)等最基本的公共產(chǎn)品［1］。該時(shí)期由于資本主義國(guó)家還處于工業(yè)化的初期，社會(huì)成員的利益分化和國(guó)家經(jīng)濟(jì)、管理事務(wù)還不是很復(fù)雜，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自由競(jìng)爭(zhēng)精神的感召下，政府來(lái)說(shuō)給予了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的充分自由，政府自身的管理任務(wù)也相對(duì)較輕。從19世紀(jì)80年代至20世紀(jì)初，西方資本主義國(guó)家相繼完成了工業(yè)革命，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和交通條件的改善，城市化不斷加速推進(jìn)，出現(xiàn)人口不斷向城市集中。隨著社會(huì)財(cái)富的壯大，資本主義國(guó)家階級(jí)矛盾出現(xiàn)。政府作為資產(chǎn)階級(jí)的利益代言人，必須在調(diào)整社會(huì)利益上做出一些努力。在歷史的推動(dòng)下和現(xiàn)實(shí)社會(huì)的需要，公共行政學(xué)作為一門學(xué)科就應(yīng)運(yùn)而生了。公共行政學(xué)的產(chǎn)生可謂西方資本主義國(guó)家的“政府革命”，它在推動(dòng)政府自身建設(shè)和調(diào)解社會(huì)矛盾上發(fā)揮了巨大作用。

(二)公共行政的基本特征

對(duì)于傳統(tǒng)公共行政特征的概括，理論界看法不一。B?蓋伊?彼德斯認(rèn)為，傳統(tǒng)的公共行政的特征主要包括:(1)政治中立的公務(wù)員制度;(2)政府部門內(nèi)部實(shí)行層級(jí)管理和規(guī)章制度式管理;(3)政府內(nèi)部組織的永久性和穩(wěn)定性;(4)制度化的公務(wù)員制度;(5)內(nèi)部管理;(6)結(jié)果上的平等。［2］歐文休斯將傳統(tǒng)公共行政的特征概括為:行政部門處于政治領(lǐng)導(dǎo)的正式控制下，建立在官僚制的嚴(yán)格的等級(jí)制模式的基礎(chǔ)之上，由常任的、中立的和無(wú)個(gè)性特征的官員任職，只受到公共利益的激勵(lì)，不偏不倚地為任何政黨服務(wù)，不是修飾政策，而僅僅是執(zhí)行被政治官員決定的政策。［3］據(jù)此，筆者認(rèn)為傳統(tǒng)公共行政有以下特征:

1．政府的“一元”治理主體依據(jù)委托—人理論:“在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，委托關(guān)系大量地表現(xiàn)為股份公司中資本所有者和企業(yè)最高決策者(董事會(huì)和總經(jīng)理)之間的關(guān)系。但是，在如今，關(guān)系也不僅僅局限于這種領(lǐng)域，它可以‘存在于一切組織，一切合作性活動(dòng)中，存在于企業(yè)的每一個(gè)管理層級(jí)上’。這說(shuō)明，由私營(yíng)部門管理產(chǎn)生而來(lái)的委托—理論可以被推廣到公共部門管理”。［4］因此，我們可以說(shuō)政府與公民之間形成一種委托關(guān)系。所以說(shuō)，政府對(duì)社會(huì)應(yīng)該是一種責(zé)任而不是一種強(qiáng)制力量。我國(guó)封建小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，社會(huì)力量弱小，中央政府控制社會(huì)一切。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府起資源配置的基礎(chǔ)性作用。直到現(xiàn)在我國(guó)政府的“一元”治理主體地位還沒(méi)有得到徹底地改變。

【內(nèi)容提要】民主和責(zé)任，是現(xiàn)代政府公共行政活動(dòng)所必須奉行的兩項(xiàng)基本原則，也是支配政府行為的內(nèi)在價(jià)值取向。二者既有區(qū)別，更有聯(lián)系，相輔相成，缺一不可。本文從政府與公民的關(guān)系、政府內(nèi)部間的關(guān)系等兩個(gè)層面，分析了公共行政的民主和責(zé)任取向的內(nèi)涵和意蘊(yùn)，對(duì)中西方公共行政實(shí)踐中若干問(wèn)題進(jìn)行了剖析，并提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。

【關(guān)鍵詞】公共行政/民主/責(zé)任/價(jià)值取向

政府作為“一以公民的自愿聯(lián)合或本質(zhì)上的強(qiáng)制性為基礎(chǔ)的組織”（注：參見(jiàn)斯蒂格利茨等《政府為什么干預(yù)經(jīng)濟(jì)——政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的角色》，中國(guó)物資出版社1998年版，第69頁(yè)。）其產(chǎn)生源于人民的公意達(dá)成和公意授權(quán)，其功能在于運(yùn)用其他社會(huì)組織所不具備的強(qiáng)制性公共權(quán)威，承擔(dān)起無(wú)可替代的社會(huì)責(zé)任，這內(nèi)在地決定了民主取向和責(zé)任取向，必然是現(xiàn)代政府公共行政活動(dòng)所必須奉行的兩項(xiàng)基本原則，以及支配政府行為的內(nèi)在價(jià)值準(zhǔn)則。二者既有區(qū)別，更有聯(lián)系，相輔相成，缺一不可。

一

在迄今為止的各種類型國(guó)家中，擁有行政權(quán)力、履行行政職能的主體無(wú)疑都是政府，但對(duì)現(xiàn)代民主制國(guó)家而言，政府的這種行政主體地位又是有限的、有條件的，它必然受制于社會(huì)、公民或立法機(jī)關(guān)，由此決定了現(xiàn)代公共行政的民主取向。對(duì)此我們可以從以下兩個(gè)層面加以說(shuō)明。

（一）政府與公民的關(guān)系

一、新公共管理的理論基礎(chǔ)

如果說(shuō)傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治—行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點(diǎn)的話，新公共管理則以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)。首先，新公共管理從現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中獲得諸多理論依據(jù)，如從“理性人”（人的理性都是為自己的利益，都希望以最小的付出獲得最大利益）的假定中獲得績(jī)效管理的依據(jù)；從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應(yīng)以市場(chǎng)或顧客為導(dǎo)向，提高服務(wù)效率、質(zhì)量和有效性的依據(jù)；從成本—效益分析中獲得對(duì)政府績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行界定、測(cè)量和評(píng)估的依據(jù)等等。其次，新公共管理又從私營(yíng)管理方法中汲取營(yíng)養(yǎng)。新公共行政管理認(rèn)為，私營(yíng)部門許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營(yíng)部門的組織形式能靈活地適應(yīng)環(huán)境，而不是韋伯所說(shuō)的僵化的科層制；對(duì)產(chǎn)出和結(jié)果的高度重視（對(duì)私營(yíng)部門來(lái)說(shuō)，產(chǎn)出就意味著利潤(rùn)，而在高度競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境中，要獲取利潤(rùn)就必須給顧客提供高質(zhì)量的服務(wù)，同時(shí)盡可能地降低成本），而不是只管投入，不重產(chǎn)出；人事管理上實(shí)現(xiàn)靈活的合同雇傭制和績(jī)效工資制，而不是一經(jīng)錄用，永久任職，等等?？傊?，新公共管理認(rèn)為，那些已經(jīng)和正在為私營(yíng)部門所成功地運(yùn)用著的管理方法，如績(jī)效管理、目標(biāo)管理、組織發(fā)展、人力資源開(kāi)發(fā)等并非為私營(yíng)部門所獨(dú)有，它們完全可以運(yùn)用到公有部門的管理中。

二、新公共行政管理的基本特征

新公共管理是個(gè)非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當(dāng)代西方公共行政領(lǐng)域持續(xù)進(jìn)行的改革運(yùn)動(dòng)。其名稱在西方各國(guó)也不盡相同，如在英國(guó)叫“管理主義”，在美國(guó)則稱為“企業(yè)家的政府”或“新公共管理”，在其他一些國(guó)家又稱為“市場(chǎng)導(dǎo)向型公共行政”等等，但它們都具有大體相同的特征。

首先，新公共管理改變了傳統(tǒng)公共模式下的政府與社會(huì)之間的關(guān)系，重新對(duì)政府職能及其與社會(huì)的關(guān)系進(jìn)行定位：即政府不再是高高在上、“自我服務(wù)”的官僚機(jī)構(gòu)，政府公務(wù)人員應(yīng)該是負(fù)責(zé)任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”，社會(huì)公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務(wù)作為回報(bào)的“顧客”或“客戶”，政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，應(yīng)增強(qiáng)對(duì)社會(huì)公眾需要的響應(yīng)力。近年來(lái)，英、德、荷蘭等國(guó)政府采取的簡(jiǎn)化服務(wù)手續(xù)、制訂并公布服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、在某一級(jí)行政區(qū)域和某些部門或行業(yè)開(kāi)辦“一站商店”服務(wù)等，就是在這種新的政府—社會(huì)關(guān)系模式下所施行的一些具體措施。

其次，與傳統(tǒng)公共行政只計(jì)投入，不計(jì)產(chǎn)出不同，新公共管理更加重視政府活動(dòng)的產(chǎn)出和結(jié)果，即重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，由此而重視賦予“一線經(jīng)理和管理人員”（即中低級(jí)文官）以職、權(quán)、責(zé)，如在計(jì)劃和預(yù)算上，重視組織的戰(zhàn)略目標(biāo)和長(zhǎng)期計(jì)劃，強(qiáng)調(diào)對(duì)預(yù)算的“總量”控制，給一線經(jīng)理在資源配置、人員安排等方面的充分的自主權(quán)，以適應(yīng)變化不定的外部環(huán)境和公眾不斷變化的需求。

一、公共行政價(jià)值概述

（一）工具性價(jià)值

傳統(tǒng)公共行政強(qiáng)調(diào)行政的技術(shù)性、科學(xué)性和程序性，追求公共行政的“管理價(jià)值”；新公共行政將社會(huì)公平引入公共行政范疇，試圖在“管理價(jià)值”的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)公共行政的“憲政價(jià)值”；新公共管理主張通過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)、引入私營(yíng)部門的管理方法、通過(guò)公共服務(wù)的市場(chǎng)化和社會(huì)化以實(shí)現(xiàn)公共部門效率的最大化，偏重于追求公共行政的“管理價(jià)值”；新公共服務(wù)倡導(dǎo)民主、公民參與、回應(yīng)性、公共利益等價(jià)值理念，它在對(duì)新公共管理批判繼承的基礎(chǔ)上試圖實(shí)現(xiàn)“管理價(jià)值”與“憲政價(jià)值”的和諧共處。

（二）終極性價(jià)值

憲政價(jià)值和管理價(jià)值都只是公共行政的工具性價(jià)值，效率和公平都不是公共行政的終極目標(biāo)，從本質(zhì)上來(lái)講它們都應(yīng)該服務(wù)于公共行政的“終極性價(jià)值”，這種“終極性價(jià)值”體現(xiàn)為有效地解決社會(huì)問(wèn)題、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)人類幸福等。因此，關(guān)于公共行政究竟應(yīng)該追求效率還是追求公平的爭(zhēng)論完全沒(méi)有必要，“效率”和“公平”本是一組不帶任何感情色彩的中性詞，只有在其能有效地服務(wù)于公共行政的“終極性價(jià)值”時(shí)才具有實(shí)質(zhì)性意義。公共行政在未來(lái)的發(fā)展過(guò)程中不應(yīng)局限于處理工具性價(jià)值內(nèi)部的“管理價(jià)值”與“憲政價(jià)值”之間的關(guān)系，更應(yīng)該注重處理好“工具性價(jià)值”與“終極性價(jià)值”二者之間的關(guān)系，讓工具性價(jià)值更好地服務(wù)于終極性價(jià)值，從而實(shí)現(xiàn)公共行政的終極目標(biāo)。

二、公共行政之終極性價(jià)值闡釋

1、公共行政管理主義之內(nèi)涵

從1980年代以后，在西方大部分發(fā)達(dá)國(guó)家，均出現(xiàn)了大規(guī)模的政府再造運(yùn)動(dòng)，這一運(yùn)動(dòng)被冠以不同的稱號(hào)，如管理主義(managerialism)、以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的公共管理(market-basedPublicadministration)、企業(yè)型政府(entrepreneurialgovernment)，甚至具有政治理念色彩的名稱，如新右派(NewRight)(Gray,1993)、新治理(NewGovernance)，盡管名稱各異，但基本上卻描述著相同的現(xiàn)象，即傳統(tǒng)官僚體制已經(jīng)被新型態(tài)的以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的治理模式所取代，并認(rèn)為公共部門正浮現(xiàn)出新的典范(NewParadigm)(OwenE.Hughes,1998,P.1-4)。那么，這種公部門的管理主義或新公共管理包含什么樣的內(nèi)涵呢？依據(jù)OECD（經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織）所作的界定，西方國(guó)家所展現(xiàn)的政府改革的共同內(nèi)涵，包括以下幾個(gè)方面：

（1）企業(yè)管理技術(shù)的采用；

（2）服務(wù)以及顧客導(dǎo)向的強(qiáng)化；

（3）公共行政體系內(nèi)的市場(chǎng)機(jī)制以及競(jìng)爭(zhēng)功能的引入（OECD，1990，1993，1995）。學(xué)者拉森和斯圖亞特(Ronson&Stewart,1994,P14-15)認(rèn)為，它包括：（1）視人民為顧客，并強(qiáng)調(diào)顧客的價(jià)值；（2）創(chuàng)造市場(chǎng)或準(zhǔn)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；（3）擴(kuò)大個(gè)人以及私部門自理的范圍；（4）購(gòu)買者的角色須從供給者的角色中分離出來(lái)；（5）契約或半契約配置的增加；（6）由市場(chǎng)來(lái)測(cè)定績(jī)效目標(biāo)；（7）彈性工資。

學(xué)者胡德(Hood,1991)特別歸納出其七項(xiàng)要點(diǎn)，認(rèn)為新公共管理的特質(zhì)為：

在我國(guó)，80年代中期恢復(fù)和重建行政學(xué)的時(shí)候，我們是在行政管理學(xué)的名義下來(lái)進(jìn)行學(xué)科規(guī)劃和理論建構(gòu)的。近些年來(lái)，由于公共行政概念的引入，關(guān)于公共性的概念以及其所指稱的內(nèi)涵引起了人們的關(guān)注和討論。這一討論不僅是有理論意義的，而且具有直接的實(shí)踐價(jià)值。因?yàn)?它關(guān)系到對(duì)行政的性質(zhì)的認(rèn)識(shí)和界定，如何認(rèn)識(shí)和界定行政的性質(zhì)又對(duì)政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，政府行為的規(guī)范以及行政體制和程序的設(shè)計(jì),都有著直接的指導(dǎo)意義?；蛘哒f(shuō)公共性這個(gè)概念所標(biāo)示的是最為基本的行政理念,是整個(gè)行政體系和行政行為模式建構(gòu)出發(fā)點(diǎn)和原則。在行政發(fā)展史上，公共性的概念是與公共行政這一行政模式聯(lián)系在一起的。只有對(duì)于公共行政來(lái)說(shuō)才有公共性的問(wèn)題。然而，在這個(gè)問(wèn)題上的認(rèn)識(shí)混亂，往往使我們?cè)诳疾煨姓芾須v史的時(shí)候誤用公共行政的概念。從我國(guó)的情況來(lái)看，學(xué)術(shù)界在概念使用上的混亂是驚人的，人們甚至談?wù)撍^奴隸社會(huì)的公共行政封建社會(huì)的公共行政。在這些社會(huì)歷史階段中，有行政是毫無(wú)疑問(wèn)的。但這時(shí)的行政在多大程度上屬于公共的(顯然應(yīng)當(dāng)作出否定的問(wèn)答。同樣，人們對(duì)publicadministrationandpublicmanagement:也不加區(qū)分.要么將兩者都稱作為公共行政,要么將兩者都稱作為公共管理.這實(shí)際上是在橫向的維度把公共行政的公共性與公共領(lǐng)域的公共性加以混淆了，而在縱向的維度上則把不同的社會(huì)治理模式的公共性混淆了.如果我們?cè)谶@些概念上經(jīng)常出現(xiàn)誤用或亂用的情況的話，說(shuō)明我們的理論是缺乏系統(tǒng)性和一致性的.說(shuō)明我們關(guān)于現(xiàn)實(shí)的認(rèn)識(shí)是混亂的，說(shuō)明我們提出的行政改革方案在目標(biāo)上是不明確的或有著錯(cuò)誤導(dǎo)向的可見(jiàn)，需要對(duì)“公共性”的概念進(jìn)行討論。

一、公共性問(wèn)題的由來(lái)

哈貝馬斯是一位在公共性問(wèn)題研究中作出了突出貢獻(xiàn)的學(xué)者，它在《公共領(lǐng)域中的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》這部著作中對(duì)公共性的生成進(jìn)行了耐心細(xì)致的考證根據(jù)哈貝馬斯的研究，公共性的問(wèn)題并不是歷來(lái)就有的，而是與近代社會(huì)一道成長(zhǎng)起來(lái)的，在公共性問(wèn)題的早期存在中，只能到咖啡館、信息欄、俱樂(lè)部小報(bào)中去發(fā)現(xiàn)公共性的雛形至于人們對(duì)公共性問(wèn)題的認(rèn)識(shí)則更晚得多就“公共”(Public)這個(gè)詞語(yǔ)來(lái)看，在英國(guó)，大致是從17世紀(jì)中葉才開(kāi)始使用雖然英國(guó)這個(gè)時(shí)候使用了。公共。這個(gè)詞語(yǔ)，卻往往是在。世界?；蛘摺Ｈ祟?。這個(gè)意義來(lái)使用這個(gè)詞語(yǔ)的，也就是說(shuō)，它尚不具有現(xiàn)代語(yǔ)匯中“公共”一詞的內(nèi)涵在法語(yǔ)中，“公共”(lepublic)一詞最早是用來(lái)指稱“公眾”，這與現(xiàn)代語(yǔ)匯中的。公共。一詞已經(jīng)有了一定的相近性，考慮到“公共”一詞與“公眾”一詞在現(xiàn)代社會(huì)的一定程度上的相關(guān)性，應(yīng)當(dāng)說(shuō)，法國(guó)人是較早開(kāi)始覺(jué)知到有著公共性問(wèn)題的存在的大約17世紀(jì)末，法語(yǔ)中的。Publicity。被借用到英語(yǔ)里，變成了。Publicity。在德語(yǔ)中，直到18世紀(jì)才開(kāi)始出現(xiàn)這個(gè)詞當(dāng)這個(gè)詞被移植到德語(yǔ)中的時(shí)候，主要是從屬于批判的目的，大概是指“公眾典論”。這也就像當(dāng)代中國(guó)有人使用“善治”這個(gè)詞來(lái)達(dá)到批判目的，即批判某種治理是“惡治”一樣至于法語(yǔ)中的。公眾典論。(opinionpublique)和德語(yǔ)中的“公眾典論”(ffentlicheMeinung)一詞，則是到了18世紀(jì)下半葉才被造出來(lái)。

哈貝馬斯的書(shū)是一部哲學(xué)著作，他的目的是從哲學(xué)的角度考察公共領(lǐng)域的生成及其轉(zhuǎn)型所以，它在這里所作出的考證還是屬于對(duì)公共領(lǐng)域中公共性生成的考古學(xué)發(fā)掘在哲學(xué)的意義上，公共性只能是一種形態(tài)或?qū)傩裕垂差I(lǐng)域的屬性但是，對(duì)于一些具體的學(xué)科來(lái)說(shuō)，公共性就需要在與某些實(shí)體性存在相對(duì)應(yīng)的關(guān)系中來(lái)加以把握考慮到公共行政是公共領(lǐng)域的一個(gè)實(shí)體性的構(gòu)成部分，那么公共行政的公共性也就可以在哈貝馬斯關(guān)于公共性生成的歷史中來(lái)加以把握。但是，“公共行政”(PublicAdministration)這個(gè)概念是美國(guó)人的創(chuàng)造，是在威爾遜提出了“政治一行政二分”原則之后才被創(chuàng)造出來(lái)的。起初，它所表明的是行政的’價(jià)值中立”和工具性。到了20世紀(jì)中期以后，“公共行政”這個(gè)概念開(kāi)始向早期的“公共”一詞回歸，有了廣泛而充分的“代表性”的涵義，即充分地反映公眾意志、積極地回應(yīng)公眾要求、以一切特殊利益背后的社會(huì)普通利益為目標(biāo)取向等內(nèi)容。這樣一來(lái)，“公共”一詞所指稱的就是行政的性質(zhì)，即具有公共性的行政，它即不同于“政黨分肥制”條件下的服務(wù)于階級(jí)或階層利益的行政，也不同于‘政治一行政’二分。原則下的工具性行政，而是一種具有公共性的行政所以，公共行政這個(gè)概念的出現(xiàn)已經(jīng)有了100多年的歷史，但其內(nèi)涵卻發(fā)生了變化，我們大致可以把20世紀(jì)60年代末和70年代初看作為公共行政的轉(zhuǎn)型期，在此之前的公共行政與在此之后的公共行政是有著不同內(nèi)容的也就是說(shuō)，是經(jīng)歷了這樣一個(gè)轉(zhuǎn)型過(guò)程，公共行政才進(jìn)入了自覺(jué)建構(gòu)公共性的歷史階段在這之前，雖然包含著公共性內(nèi)容和有著公共性的問(wèn)題，但一直處在一個(gè)不自覺(jué)的狀態(tài)這也就是弗雷德里克森所說(shuō)的:。簡(jiǎn)而言之，第二代行為主義者與其先驅(qū)相比，不太偏重于‘一般的’，而較偏重于‘公共的’;不太偏重于‘描述的’，而較偏重于‘顧客影響導(dǎo)向的’;不太偏重于‘中立的’，而較偏重于‘規(guī)范的’并且按照人們的愿望，它并非是不太科學(xué)的。.

正如哈貝馬斯在考察公共領(lǐng)域時(shí)回溯到14世紀(jì)一樣，對(duì)公共行政的考察也可以回溯到近代政府的出現(xiàn)，即回溯到根據(jù)啟蒙思想家的設(shè)計(jì)原則而建立起來(lái)的政府。有了國(guó)家，也就有了政府。在人類文明史的早期歷史階段中，國(guó)家與政府并沒(méi)有得到分化，而是合為一體的，以至于直到今天，人們還會(huì)在國(guó)家的意義上使用政府的概念或在政府的意義上使用國(guó)家的概念或者，人們?yōu)榱税褔?guó)家和政府區(qū)別開(kāi)來(lái)而把國(guó)家稱作為廣義的政府，而把實(shí)現(xiàn)了與國(guó)家分化的政府稱作為狹義的政府其實(shí)，國(guó)家與政府未分化狀態(tài)下的政府是近代社會(huì)出現(xiàn)以前普遍存在的政府形式，對(duì)于這種政府和國(guó)家的關(guān)系，我們己經(jīng)沒(méi)有必要在今天的學(xué)術(shù)語(yǔ)境中來(lái)加以嚴(yán)格區(qū)分了，因?yàn)樗呀?jīng)失去了作為建構(gòu)對(duì)象的學(xué)術(shù)探討價(jià)值但是，對(duì)于這種政府及其行政的性質(zhì)進(jìn)行定位卻是有意義的，它可以幫助我們認(rèn)識(shí)近代以來(lái)的政府及其行政的性質(zhì)，也有益于我們需要致力于建構(gòu)的走向未來(lái)的政府及其行政的性質(zhì)。

根據(jù)馬克思階級(jí)分析的理論，國(guó)家、政府及其行政是在社會(huì)分化為不同階級(jí)而且階級(jí)斗爭(zhēng)日益激烈的歷史條件下出現(xiàn)的社會(huì)分化為不同的階級(jí)，意味著階級(jí)不l{益的出現(xiàn)，而不同階級(jí)的利益之間的沖突和矛盾，則是階級(jí)斗爭(zhēng)的總根源，為了把階級(jí)斗爭(zhēng)控制在一定的范圍內(nèi)，就出現(xiàn)了國(guó)家、政府及其行政表面看來(lái)，國(guó)家、政府及其行政出于維護(hù)一個(gè)社會(huì)的秩序目的而控制階級(jí)斗爭(zhēng)，擁有了公共性的內(nèi)容;實(shí)質(zhì)上，這種類型的國(guó)家、政府及其行政是出于統(tǒng)治階級(jí)利益實(shí)現(xiàn)的目的事實(shí)上，在世界各國(guó)的歷史中，我們都可以看到，統(tǒng)治階級(jí)在其利益能夠得到實(shí)現(xiàn)的時(shí)候，會(huì)表現(xiàn)出維護(hù)社會(huì)秩序的主動(dòng)性，而一旦其利益得不到有效的實(shí)現(xiàn)時(shí)，總會(huì)首先破壞秩序?qū)τ谶@一類型的國(guó)家和政府來(lái)說(shuō)，它的行政目標(biāo)完全是從屬于統(tǒng)治階級(jí)利益的實(shí)現(xiàn)的，行政就是階級(jí)的行政，是階級(jí)統(tǒng)治和階級(jí)壓迫的工具，根本不具有“公共”性質(zhì)，也不存在所謂公共性的問(wèn)題所以，我們把這種行政稱作為“統(tǒng)治行政”。對(duì)于這種行政，是決不可以使用公共行政為一概念來(lái)加以指稱的。

1引言

當(dāng)代著名行政學(xué)家里格斯在其所著的《行政生態(tài)學(xué)》一書(shū)中，提出了一個(gè)重要的觀點(diǎn)，即要了解一個(gè)國(guó)家的公共行政，不能只是從行政本身作孤立的描述和比較，必須進(jìn)一步了解它與周圍環(huán)境的相互關(guān)系。他認(rèn)為影響一個(gè)國(guó)家的生態(tài)因素是多種多樣的，影響程度也是不同的，在書(shū)中他歸納出了最重要的五種：經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、溝通網(wǎng)、符號(hào)系統(tǒng)、政治架構(gòu)，并深度剖析了這幾種生態(tài)因素與公共行政之間的關(guān)系，當(dāng)然他的闡述主要是結(jié)合其另一主要理論———即根據(jù)不同的社會(huì)形態(tài)，里格斯提出了三種不同的行政模式：融合的行政模式、棱柱的行政模式和衍射的行政模式，并分別以這三種行政模式的代表國(guó)家古代泰國(guó)、現(xiàn)代泰國(guó)、現(xiàn)代美國(guó)為例。本文主要是通過(guò)解析美國(guó)的生態(tài)因素與公共行政之間復(fù)雜的關(guān)系，從而達(dá)到對(duì)中國(guó)公共行政模式的認(rèn)識(shí)以及指導(dǎo)的目的。

2美國(guó)行政生態(tài)環(huán)境與公共行政的關(guān)系

2．1經(jīng)濟(jì)因素與公共行政

在像美國(guó)這種現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)中，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是“市場(chǎng)—企業(yè)”的結(jié)構(gòu)，即社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作遵守價(jià)值規(guī)律，用最少的投入獲得最大的產(chǎn)出。在這種經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下，整個(gè)美國(guó)的行政制度也呈現(xiàn)出市場(chǎng)化、商品化的特點(diǎn)。例如，公共行政人員的“才力”就相當(dāng)于商品，他們出售自己的才力服務(wù)于行政，公務(wù)員的身份只被看作是一個(gè)職業(yè)，他們與政府的關(guān)系是“契約式”。因此可以把美國(guó)行政機(jī)構(gòu)看做是一個(gè)市場(chǎng)，在這個(gè)市場(chǎng)里，每個(gè)行政官員用最經(jīng)濟(jì)有效的方法，最大限度地完成其規(guī)定的任務(wù)，實(shí)現(xiàn)其特定的目標(biāo)，簡(jiǎn)而言之，行政機(jī)構(gòu)就是經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的相對(duì)物，二者都是功利理性的、經(jīng)濟(jì)有效的。但同時(shí)我們也必須認(rèn)識(shí)到美國(guó)自由的經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)亦需要專業(yè)的公共行政的監(jiān)督管理。所以說(shuō)美國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度與其特有的公共行政是相互依賴，相輔相成的，無(wú)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的支持，則行政制度不能自存；反之，無(wú)行政制度的支持，則市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度亦趨于崩潰。

2．2社會(huì)因素與公共行政

【內(nèi)容提要】民主和責(zé)任，是現(xiàn)代政府公共行政活動(dòng)所必須奉行的兩項(xiàng)基本原則，也是支配政府行為的內(nèi)在價(jià)值取向。二者既有區(qū)別，更有聯(lián)系，相輔相成，缺一不可。本文從政府與公民的關(guān)系、政府內(nèi)部間的關(guān)系等兩個(gè)層面，分析了公共行政的民主和責(zé)任取向的內(nèi)涵和意蘊(yùn)，對(duì)中西方公共行政實(shí)踐中若干問(wèn)題進(jìn)行了剖析，并提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。

【關(guān)鍵詞】公共行政/民主/責(zé)任/價(jià)值取向

政府作為“一以公民的自愿聯(lián)合或本質(zhì)上的強(qiáng)制性為基礎(chǔ)的組織”（注：參見(jiàn)斯蒂格利茨等《政府為什么干預(yù)經(jīng)濟(jì)——政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的角色》，中國(guó)物資出版社1998年版，第69頁(yè)。）其產(chǎn)生源于人民的公意達(dá)成和公意授權(quán)，其功能在于運(yùn)用其他社會(huì)組織所不具備的強(qiáng)制性公共權(quán)威，承擔(dān)起無(wú)可替代的社會(huì)責(zé)任，這內(nèi)在地決定了民主取向和責(zé)任取向，必然是現(xiàn)代政府公共行政活動(dòng)所必須奉行的兩項(xiàng)基本原則，以及支配政府行為的內(nèi)在價(jià)值準(zhǔn)則。二者既有區(qū)別，更有聯(lián)系，相輔相成，缺一不可。

一

在迄今為止的各種類型國(guó)家中，擁有行政權(quán)力、履行行政職能的主體無(wú)疑都是政府，但對(duì)現(xiàn)代民主制國(guó)家而言，政府的這種行政主體地位又是有限的、有條件的，它必然受制于社會(huì)、公民或立法機(jī)關(guān)，由此決定了現(xiàn)代公共行政的民主取向。對(duì)此我們可以從以下兩個(gè)層面加以說(shuō)明。

（一）政府與公民的關(guān)系

公共行政文化是行政管理之魂，是指導(dǎo)、規(guī)范、約束行政主體的動(dòng)機(jī)與行為的內(nèi)在力量，是人們?cè)趶氖鹿残姓顒?dòng)過(guò)程中所具有的行政心理、行政思想和行政道德等的總和。隨著新經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來(lái)，我國(guó)公共行政受全球化、知識(shí)化和信息化等發(fā)展變化的影響不斷加深，加強(qiáng)公共行政文化創(chuàng)新具有非常重大的現(xiàn)實(shí)意義。

一、公共行政文化創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)意義

1、公共行政文化創(chuàng)新是推進(jìn)行政制度變遷的心理基礎(chǔ)。制度是調(diào)整人類行為的規(guī)則，是一系列被制定出來(lái)的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范。行政制度變遷離不開(kāi)行政文化的創(chuàng)新，它是推進(jìn)行政制度變遷的心理基礎(chǔ)。人們只有認(rèn)清舊有行政制度的弊端，以及理想行政制度的優(yōu)越性，并且及時(shí)轉(zhuǎn)變行政思想、價(jià)值觀念、行政情感和行政態(tài)度，進(jìn)行行政文化的創(chuàng)新與轉(zhuǎn)變，才會(huì)使人們積極主動(dòng)地去觀察、選擇、采納和制定新的行政制度與政策，才會(huì)使行政制度變遷更為科學(xué)，更為有效，才會(huì)使行政制度變遷更易于人們的理解與支持。

2、公共行政文化創(chuàng)新是降低公共政策執(zhí)行成本的有效手段。所謂公共政策執(zhí)行成本是指在政策整個(gè)執(zhí)行過(guò)程中所消耗的人力、物力、財(cái)力、時(shí)間等費(fèi)用的總和，也稱之為“政策運(yùn)行成本”。它既包括直接的實(shí)際耗費(fèi)，也包含間接的財(cái)富損失，尤其是執(zhí)行部門在實(shí)施政策中因宣傳、解釋、傳達(dá)等所消耗的資源，以及政策對(duì)象抵制和削弱執(zhí)行效率、加大政策投入而引起的損耗部分。加強(qiáng)行政文化創(chuàng)新有利于降低政策執(zhí)行成本，政策制定者和執(zhí)行者能及時(shí)轉(zhuǎn)變觀念，解放思想，實(shí)事求是，與時(shí)俱進(jìn)，認(rèn)清社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)和現(xiàn)時(shí)迫切需要解決的社會(huì)問(wèn)題，科學(xué)地制定合理有效的公共政策，有利于加深政策執(zhí)行者對(duì)公共政策的理解程度，從而增加政策執(zhí)行的主動(dòng)性、積極性和有效性，有利于降低政策執(zhí)行的宣傳、解釋和傳達(dá)成本，有利于調(diào)動(dòng)廣大人民群眾對(duì)政策制定和執(zhí)行的參與度和支持度，使人們思想緊跟時(shí)代步伐，認(rèn)清實(shí)際情況，增加對(duì)政策及其執(zhí)行的理解和配合，從而有效地降低政策的執(zhí)行成本。

3、公共行政文化創(chuàng)新是塑造現(xiàn)代政府形象的重要途徑。政府形象作為人們對(duì)政府提供“公共產(chǎn)品”的直觀評(píng)價(jià)和內(nèi)心體驗(yàn)，作為人們對(duì)政府客觀存在的整體印象和自我認(rèn)同，作為人們對(duì)公共行政的信任度和支持度，良好的政府形象是政府宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)控、社會(huì)管理和公共服務(wù)的重要資源，是減少政策制定壓力和政策執(zhí)行阻力、提高政策評(píng)估動(dòng)力和政策實(shí)施效益的取之不盡的源泉。在信息化社會(huì)的今天，政府將由權(quán)力行政轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)行政，人們的意愿和利益要求成為政府行政的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)。因此要塑造現(xiàn)代政府形象，就必須進(jìn)行行政文化創(chuàng)新，通過(guò)轉(zhuǎn)變行政思想和行政價(jià)值觀，樹(shù)立現(xiàn)代行政理念，充分重視每個(gè)公民的政治地位和合法權(quán)利，促進(jìn)公眾與政府的平等交流與互動(dòng)，提高公眾對(duì)政府的合法性認(rèn)同、有效性認(rèn)可、全面性參與，以此來(lái)構(gòu)建全新的現(xiàn)代政府形象。

4、加快行政文化建設(shè)有利于行政改革的深化。行政文化是促使行政系統(tǒng)內(nèi)部有效整合的“凝聚劑”。我國(guó)的行政改革不僅包括政府體制的革新、政府機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)和政府職能的轉(zhuǎn)變,而且在更深層意義上還蘊(yùn)含著行政文化環(huán)境的變革。行政文化建設(shè)能夠引導(dǎo)行政改革的發(fā)展方向,可以保證行政改革沿著正確健康的軌道順利發(fā)展,從而促進(jìn)和推動(dòng)行政改革的深化。

內(nèi)容提要本文運(yùn)用比較研究的方法通過(guò)對(duì)中西方不同法治理念的比較分析,在較深入的層次上研究了法治與政府公共行政的關(guān)系,揭示了不同的法治就會(huì)有不同的政府公共行政。在此基礎(chǔ)上,結(jié)合當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)一體化、市場(chǎng)化和政治民主化的發(fā)展趨勢(shì),分析和論證了我國(guó)轉(zhuǎn)軌時(shí)期的法制建設(shè)與政府公共行政改革,轉(zhuǎn)變政府職能、重塑政府機(jī)構(gòu)、謀求政府工作效率和對(duì)社會(huì)公眾負(fù)責(zé)的公共行政改革,最終都取決于法制建設(shè)的成功。

關(guān)鍵詞法治法治理念政府公共行政

一、中西方法治理念的比較分析

法治(TheRuleofLaw)作為西方國(guó)家政治法律制度首要的、普遍的原則,也是西方國(guó)家政府公共行政的核心原則。法律最高和政府權(quán)力要受法律限制與約束,是它最基本的理念。其基本內(nèi)涵是指政府行政機(jī)關(guān)及其工作人員,在組織、職權(quán)以及公共行政活動(dòng)的原則、制度、程序、方式等各個(gè)方面,都由憲法、法律加以規(guī)定,政府行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格依照規(guī)定設(shè)置機(jī)構(gòu)、劃分職權(quán)、配備人員,依法組織與管理國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù),以及政府行政組織內(nèi)部事務(wù)。這充分體現(xiàn)了法律既獨(dú)立于政府和它的執(zhí)行者之外,又與國(guó)家公共權(quán)力密切相聯(lián)的關(guān)系。

概括起來(lái),西方國(guó)家法治的內(nèi)容主要表現(xiàn)為:

第一,維護(hù)社會(huì)公眾的基本權(quán)利是法的根本目的。法治原則在承認(rèn)法律的最高權(quán)威、要求政府依法行使行政權(quán)力的同時(shí),提出了一切法律必須以保護(hù)人類固有的權(quán)利為目的;否則法律只會(huì)成為專制統(tǒng)治的工具,同法治的目的背道而馳。規(guī)定公民享有基本權(quán)利,是作為一切立法必須遵循的標(biāo)準(zhǔn)和政府權(quán)力行使的限制。