從古至今，各種類型的危機(jī)事件與人類社會的發(fā)展相伴而生。隨著全球化進(jìn)程和科技的發(fā)展，它給人類帶來的損失日益凸顯。無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，無論是窮人還是富人都無法置身其外。在危機(jī)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出單一治理主體能力的前提下，就需要縱向和橫向的協(xié)作治理，實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)的共防、共治和風(fēng)險分擔(dān)。政府在相關(guān)通知中也明確提出“做好縱向和橫向的協(xié)調(diào)配合工作”的要求。那么，如何才能走向危機(jī)治理的協(xié)作共贏呢？強(qiáng)調(diào)多個參與者在相關(guān)領(lǐng)域協(xié)作，并通過伙伴關(guān)系完成單一組織無法完成工作的協(xié)作性公共管理理論的出現(xiàn)，不但為公共危機(jī)治理指明了方向，而且也提供了可以借鑒的制度安排和思路。

一、協(xié)作性公共管理的內(nèi)涵

為了應(yīng)對公共事務(wù)治理的高度復(fù)雜化、利益主體的多元化，提高公共治理的有效性，協(xié)作性的公共管理應(yīng)運(yùn)而生。“協(xié)作性管理是這么一個概念，它描述了在多組織安排中的促進(jìn)和運(yùn)行過程，解決單個組織不能解決或者不易解決的問題”。[1]協(xié)作性公共管理可以出現(xiàn)在各種情況中，既可以有縱向的各級政府的協(xié)作，也有橫向公私部門的合作，還包括網(wǎng)絡(luò)化環(huán)境中截然不同的向上向下向外的管理。對于一些地方來說，協(xié)作性公共管理就意味著組織必須跨越邊界的限制進(jìn)行有效地調(diào)整，從論公共危機(jī)的協(xié)作治理——協(xié)作性公共管理的視角文／周曉麗摘要：風(fēng)險社會和全球化使公共危機(jī)的協(xié)作治理成為一種趨勢。協(xié)作性公共管理的縱向與橫向的方式，群件的構(gòu)成、平等互惠的關(guān)系以及責(zé)任的明確為公共危機(jī)的協(xié)作治理提供了有效的借鑒。為使公共危機(jī)協(xié)作治理成為可能，必須從協(xié)作治理的相關(guān)要素的整合及其制度完善入手，構(gòu)建公共危機(jī)協(xié)作治理的軟環(huán)境和制約機(jī)制。關(guān)于公共危機(jī)協(xié)作治理的要素整合，重建信任是協(xié)作的前提和參與的關(guān)鍵，對話溝通是協(xié)作的基礎(chǔ)和條件，信息的公開與共享是協(xié)作的核心和保障，而責(zé)任分擔(dān)則是協(xié)作管理的重點(diǎn)。公共危機(jī)協(xié)作治理的制度建構(gòu)，一是要組建協(xié)作管理的機(jī)構(gòu)，二是要明確協(xié)同治理的范圍和網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行機(jī)制。關(guān)鍵詞：公共危機(jī)；協(xié)作性公共管理；協(xié)作治理中圖分類號：D035文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1006-0138(2012)03-0066-04而善于處理和應(yīng)對復(fù)雜的公共事務(wù)及管理活動。建立在對新公共管理碎片化批判基礎(chǔ)上的協(xié)作性公共管理，主要通過部門之間的協(xié)作、互動、整體運(yùn)作，從而真正為社會和公眾提供無縫隙的管理和服務(wù)。首先，縱向和橫向：協(xié)作性管理的方式。在一些美國學(xué)者看來，縱向協(xié)作的核心是州和聯(lián)邦政府相互間的信息交流。所以，與之相關(guān)的各級政府都處于協(xié)作的鏈條之上，尋求信息、尋求調(diào)整成為縱向協(xié)作的重要內(nèi)容。

在信息方面，項(xiàng)目和資金信息、技術(shù)援助，可以有效解決和彌補(bǔ)協(xié)作中一方治理能力不足的問題；在調(diào)整方面，橫向協(xié)作活動主要通過政府部門與其他伙伴關(guān)系的實(shí)體或組織來實(shí)現(xiàn)。非政府組織、社區(qū)、公民個人都是其重要的協(xié)作伙伴。橫向協(xié)作活動主要有政策制定和制定戰(zhàn)略活動，包括協(xié)作性政策制定的規(guī)劃、目標(biāo)開發(fā)和決策制定任務(wù)；資源交互活動，包括從眾多參與者中尋找并獲得資源，以及與許多不同級別的參與者聯(lián)合并調(diào)控資源；基于項(xiàng)目的活動，包括特定項(xiàng)目中的許多社區(qū)內(nèi)和社區(qū)外的參與者。[2]雖然長期以來，等級被看作是人與人之間、組織與組織之間進(jìn)行協(xié)調(diào)和控制行動的有效方式，但是要通過協(xié)作達(dá)成相互理解、相互協(xié)調(diào)和溝通的機(jī)制。構(gòu)建以社會資本為核心的信任，可以使不同組織、不同公眾能夠?yàn)楣蚕韨€別組織的資源而努力奉獻(xiàn)自己的一份力量，從而使協(xié)作性公共危機(jī)治理網(wǎng)絡(luò)有效地運(yùn)轉(zhuǎn)。其次，群件：協(xié)作性管理達(dá)成的關(guān)鍵?！叭杭傅氖钦g、組織間及機(jī)構(gòu)間為了共同達(dá)成解決方案而形成的特別工作組?！盵3]信息流、共同學(xué)習(xí)、談判成為群件里重要的內(nèi)容。信息流（社會資本是其重要的成分）可以使不同代表群體能夠?yàn)楣蚕韨€別組織的資源而努力；共同學(xué)習(xí)作為群件中潛在的基本成份，協(xié)作過程可以被看作是共同學(xué)習(xí)的體系；協(xié)作的成功可能取決于合伙人的談判和關(guān)鍵問題的探討，主要在于努力尋找對不同意見的創(chuàng)造性解決方案。[4]再次，平等互惠：協(xié)作性管理中各方關(guān)系的搭建。因?yàn)檎麄€協(xié)作機(jī)制的建立不是基于單中心權(quán)威之上，與學(xué)習(xí)型組織一樣，協(xié)作需要集體的認(rèn)知能力。此外，協(xié)作的形成又取決于不同參與者的相互依賴和共同需求，所以平等互利成為協(xié)作性公共管理中維系各方關(guān)系的重要理念。最后，明確責(zé)任：協(xié)作性管理的難題。責(zé)任作為現(xiàn)代公共管理中運(yùn)用頻率最高的詞匯，在多組織協(xié)作條件下責(zé)任的喪失會因“權(quán)威缺漏”而更加難免，因?yàn)椤叭钾?fù)責(zé)等于無人負(fù)責(zé)”。為了避免責(zé)任喪失，一是要明白負(fù)責(zé)的客體，即對結(jié)果、合理的優(yōu)先權(quán)、目標(biāo)、體制修正及設(shè)計等的責(zé)任；二是確立對政策的績效評估；三是監(jiān)督和評估解決方案的有效性。所以，明確責(zé)任、監(jiān)督和評估成為保障責(zé)任履行的核心內(nèi)容。由此可見，公共危機(jī)協(xié)作治理的關(guān)鍵要素在于協(xié)作各方的相互信任，在于協(xié)作各方的對話溝通及信息的公開與共享。

二、公共危機(jī)協(xié)作治理的必然性與實(shí)踐

目前，隨著公共危機(jī)事件的不斷涌現(xiàn)，破壞性增大，影響范圍擴(kuò)散，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越一個單一的部門、地區(qū)乃至國家的治理能力。所以，面對嚴(yán)峻的危機(jī)形勢，無論是從縱向的政府還是從橫向的各個領(lǐng)域，必須統(tǒng)一協(xié)作，聯(lián)手協(xié)作，各負(fù)其責(zé)，生死與共，這樣才能打破公共危機(jī)管理各自為政、碎片化的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)互助互援、協(xié)作治理的整體格局。公共危機(jī)的協(xié)作治理有其必然性，也有可以借鑒和推廣的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。主要有以下幾個方面。第一，風(fēng)險社會：公共危機(jī)協(xié)作治理的前提。對于什么是風(fēng)險社會，雖見仁見智，但主要有三種觀點(diǎn)：客觀實(shí)體派的風(fēng)險社會理論——風(fēng)險是客觀的不確定性，是客觀存在的實(shí)體；文化意義上的風(fēng)險社會理論——風(fēng)險社會將被風(fēng)險文化取代，同時伴隨著風(fēng)險文化時代的來臨，動輒就涉及全人類的生存安全的公眾風(fēng)險，將是未來的風(fēng)險文化時代所要解決的首要問題；制度派的風(fēng)險理論——風(fēng)險是現(xiàn)代乃至可預(yù)見的未來社會的核心，并且，科技時代所引發(fā)的任何危機(jī)，都可以把責(zé)任歸因于個人、團(tuán)體、政府及其相關(guān)組織。雖然他們從不同的視角對風(fēng)險社會進(jìn)行研究，“從總體上考慮，風(fēng)險社會指的是世界風(fēng)險社會。就其軸心原則而言，它的挑戰(zhàn)是無論在時間上還是空間上都無法從社會的角度進(jìn)行界定的現(xiàn)代文明制造的危險”。

摘要：政府公共危機(jī)是指在政府管理國家事務(wù)中，突然發(fā)生的如地震、流行病、經(jīng)濟(jì)波動、恐怖活動等對社會公共生活與社會秩序造成重大損失的事件。在危機(jī)發(fā)生越來越頻繁的今天，一個國家要減少危機(jī)的發(fā)生，降低危機(jī)的損失，提高政府應(yīng)對危機(jī)的效率，必須建立系統(tǒng)的危機(jī)管理機(jī)制。系統(tǒng)的危機(jī)管理包括危機(jī)的預(yù)防與應(yīng)對。有效的危機(jī)管理機(jī)制，能夠?qū)⒄奈C(jī)管理納人一個有序、規(guī)范、條理的軌道中，保證政府在危機(jī)發(fā)生時能在最短時間內(nèi)有效調(diào)動社會資源，將危機(jī)帶來的損失減少到最低程度。

關(guān)鍵詞：政府公共；危機(jī)管理；預(yù)防管理

Abstract:Thegovernmentpubliccrisisisrefersto,inthegovernmentmanagesintheaffairofstate,hasliketheearthquake,epidemicdisease,theeconomicalfluctuation,theterrorismandsoontocausetheheavylossessuddenlytothesocialpubliclifewiththesocialordertheevent.Occursmoreandmorefrequenttodayatthecrisis,acountrymustreducecrisis''''soccurrence,reducescrisis''''sloss,enhancesthegovernmenttodealwithcrisis''''sefficiency,mustestablishsystem''''scrisismanagementmechanism.System''''scrisismanagementwithdealsincludingcrisis''''sprevention.Theeffectivecrisismanagementmechanism,canacceptgovernment''''scrisismanagementapersonorder,thestandard,inorderlinesstrack,guaranteedthegovernmentwhenthecrisisoccurscanintheshortesttimetheeffectivereassignmentsocialresource,bringsthelossthecrisistoreducetothelowestdegree.

keyword:Governmentpublic;Crisismanagement;Preventionmanagement

一、政府公共危機(jī)的預(yù)防管理

1.建立政府危機(jī)管理控制指揮中心。危機(jī)管理控制指揮中心是危機(jī)預(yù)防管理的核心部分，其職能是對各種潛在危機(jī)進(jìn)行預(yù)測，為危機(jī)的處理制定有關(guān)策略和步驟，危機(jī)發(fā)生后，指揮中心立即做出反應(yīng)，負(fù)責(zé)指揮危機(jī)的處理。在美國，危機(jī)管理的決策中樞由總統(tǒng)、副總統(tǒng)、國家安全委員會成員、國務(wù)卿、國防部長等組成。俄羅斯的決策指揮中心由總統(tǒng)、國家安全秘書、緊急情況部長、內(nèi)務(wù)部長、國防部長等組成。從世界范圍看，總統(tǒng)制的國家一般建立以總統(tǒng)為核心的機(jī)制，議會制的國家一般建立以總理為核心的機(jī)制。與國際社會相比，我國沒有一個獨(dú)立和常設(shè)的危機(jī)管理協(xié)調(diào)中心，災(zāi)害發(fā)生后，一般都是臨時成立工作組應(yīng)付危機(jī)，這種工作組不能保證危機(jī)管理工作的及時性和連續(xù)性，缺乏對危機(jī)處理的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)進(jìn)行有效總結(jié)、分析、保留和借鑒。在今天這樣一個高危機(jī)的社會里，只有成立常設(shè)規(guī)范的危機(jī)管理中心，才能將政府的危機(jī)管理納人到科學(xué)、規(guī)范、有序的軌道。

美國學(xué)者羅森豪爾對于危機(jī)的界定是:“危機(jī)是指對一個社會系統(tǒng)的基本價值和行為準(zhǔn)則架構(gòu)產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，并且在時間壓力和不確定性極高的情況下必須對其做出關(guān)鍵決策的事件。”在公共管理領(lǐng)域中，危機(jī)是相對于人類生活中正常的社會關(guān)系秩序而引入的一個概念。它意味著在社會中，一系列終止和平進(jìn)程和瓦解社會正常秩序的事件正在迅速展開，使對社會穩(wěn)定的破壞力大大超過了正常水平，迫使相關(guān)的系統(tǒng)必須在有限的時間內(nèi)做出反應(yīng)，采取控制或調(diào)節(jié)行為，以維持系統(tǒng)的生存，如果舉措不當(dāng)，就會影響政府的公信力及政府在公眾心目中的形象。筆者以為我國公共危機(jī)管理機(jī)制的完善可以從以下幾個方面著手。

一、強(qiáng)化危機(jī)意識

有效的危機(jī)管理需要全社會的危機(jī)治理意識，危機(jī)意識是危機(jī)治理的起點(diǎn)。各級政府必須清醒認(rèn)識到我國現(xiàn)階段危機(jī)管理的重要性，充分認(rèn)識公共危機(jī)對我國社會主義事業(yè)的危害性，克服僥幸心理和麻痹大意思想，切實(shí)做好公共危機(jī)防范工作。因此各級政府必須樹立起危機(jī)管理不只是危機(jī)發(fā)生后政府的迅速回應(yīng)和對危機(jī)局勢的嚴(yán)厲控制，更重要的是政府要有及時有效解決社會問題、防止危機(jī)爆發(fā)的意識。換言之，各級政府必須要有憂患意識，要能將危機(jī)管理于日常的制度建設(shè)和管理之中，優(yōu)化政府常態(tài)管理。在日常的公共決策中，以廣大群眾利益為先導(dǎo)，采取科學(xué)民主的決策方式，在源頭上降低危機(jī)事件發(fā)生的可能。

二、建構(gòu)完善的法律體系

依法治國、依法行政是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本戰(zhàn)略，政府的所有管理行為，包括危機(jī)治理必須依法進(jìn)行。法治是政府進(jìn)行危機(jī)管理的必由之路。無論是常態(tài)還是危機(jī)狀態(tài)下，政府行為法制化是政府實(shí)施有效治理的基本原則，政府在緊急狀態(tài)下的行政應(yīng)急權(quán)力也是法律授權(quán)的結(jié)果。公共危機(jī)管理發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)之一，是他們有比較全面的公共危機(jī)管理法律框架，在緊急事態(tài)面前，有法律依據(jù)，政府應(yīng)該做什么，公民應(yīng)該做什么，相關(guān)的社會組織應(yīng)該做什么，法律有基本的甚至是詳盡細(xì)致的規(guī)定。我國已經(jīng)頒布了《中華人民共和國戒嚴(yán)法》《中華人民共和國傳染病檢疫法》《突法性公共衛(wèi)生應(yīng)急條例》等法律法規(guī)，但是，從總體上來看，體系尚不完整。一是緊急狀態(tài)法律制度不統(tǒng)一，每個單行的法律只能適應(yīng)一種緊急狀態(tài)，一旦緊急狀態(tài)產(chǎn)生的原因復(fù)雜，就很難有一統(tǒng)一的緊急狀態(tài)下的指揮機(jī)制；二是有關(guān)緊急狀態(tài)法對政府可以采取的緊急措施規(guī)定得不夠清晰，特別是一些必要的行政程序缺乏，很容易為政府隨意擴(kuò)大行政權(quán)力或不作為留下法律上的漏洞；三是公民的權(quán)利很容易在緊急狀態(tài)時期遭受各方面的侵害，但無法得到法律上的有效救濟(jì)。因此，針對我國突發(fā)性公共危機(jī)的特點(diǎn)，亟須建立信息暢通、反應(yīng)敏捷、指揮有力、責(zé)任明確的應(yīng)急法律制度，滿足法律體系中兩個相互關(guān)聯(lián)的標(biāo)準(zhǔn)：第一，法律體系的全方位內(nèi)涵，囊括國家安全、經(jīng)濟(jì)、交通運(yùn)輸、福利保障、新聞輿論等宏觀領(lǐng)域的危機(jī)立法，以及具體管理環(huán)節(jié)的實(shí)施細(xì)則。第二，法律體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，在全方位體系建設(shè)的基礎(chǔ)上，憲法、部門法、地方的行政法規(guī)等法律條文不得相互矛盾沖突，發(fā)現(xiàn)問題能夠及時糾錯和補(bǔ)救。這樣才能在法律上明確各級政府在危機(jī)處理中的責(zé)任，建立較為完善的公共危機(jī)管理法律體系，用法律保證應(yīng)急減災(zāi)的勝利。

三、加強(qiáng)官員問責(zé)制度

摘要：當(dāng)今時代下，加強(qiáng)公共危機(jī)管理已成為社會關(guān)注重點(diǎn)，對于企業(yè)而言，應(yīng)發(fā)揮其社會責(zé)任，自覺參與到公共危機(jī)管理中。本文主要圍繞企業(yè)參與公共危機(jī)管理的問題及應(yīng)對措施等方面進(jìn)行分析，結(jié)合企業(yè)危機(jī)管理參與情況，提出相應(yīng)的管理體系完善構(gòu)建方法，旨在有效抑制社會發(fā)展的公共危機(jī)風(fēng)險因素，促進(jìn)社會進(jìn)步。

關(guān)鍵詞：公共危機(jī)管理；對策分析；企業(yè)

隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加快了社會主義建設(shè)進(jìn)程，但是在社會機(jī)制運(yùn)行中還存在一定問題，主要體現(xiàn)在社會矛盾的增加，公共危機(jī)治理滯后于社會發(fā)展。調(diào)查數(shù)據(jù)表明，安全突發(fā)事件及社會群體性事件頻繁發(fā)生，無法滿足人民群眾生活需求。因此，需要加大公共危機(jī)管理力度，在明確企業(yè)參與危機(jī)管理的重要性基礎(chǔ)上，建立系統(tǒng)的管理體系，達(dá)到公共危機(jī)治理有效性和及時性的目的。

一、企業(yè)參與公共危機(jī)管理應(yīng)注意的問題

企業(yè)作為社會體系中的重要主體，在面對公共危機(jī)時應(yīng)承擔(dān)起自身社會責(zé)任，積極參與到公共危機(jī)管理中，并在有效管理過程中，實(shí)現(xiàn)自身知名度和外在形象的提升。對于企業(yè)來講，應(yīng)注重公共危機(jī)的監(jiān)測、決策和處理，盡可能減少公共危機(jī)帶來的危害。首先，在公共危機(jī)準(zhǔn)備階段，當(dāng)遇到公共危機(jī)時，應(yīng)及時組織相關(guān)人員組成管理小組，調(diào)查并評定公共危機(jī)影響，制定可行性計劃，避免公共危機(jī)的社會危害進(jìn)一步擴(kuò)大。在這一階段，要求企業(yè)及時收集公共危機(jī)有關(guān)信息，在最短時間內(nèi)參與到危機(jī)管理中。同時還要借鑒現(xiàn)有危機(jī)處理制度，根據(jù)危機(jī)事件影響程度，確定管理決策。其次，在公共危機(jī)處理階段，要和政府部門保持良性溝通，優(yōu)化公共危機(jī)管理方案，并發(fā)揮輿論的正確導(dǎo)向作用，利用群眾力量，保證公共危機(jī)的有效解決。最后，在公共危機(jī)處理成效評價環(huán)節(jié)，企業(yè)應(yīng)對自身在危機(jī)管理中的應(yīng)急能力、處理能力等進(jìn)行評價，根據(jù)評價結(jié)果反饋確定管理發(fā)展方向。在上述管理措施有效實(shí)施下，能保證企業(yè)公共危機(jī)管理全面展開，針對具體問題提出適當(dāng)?shù)膽?yīng)對措施，有助于公共危機(jī)管理體系的不斷完善。

二、企業(yè)參與公共危機(jī)管理的問題

1公共危機(jī)管理

公共危機(jī)管理或簡稱危機(jī)管理，有廣義和狹義之分。廣義的公共危機(jī)管理是指政府工作人員在危機(jī)意識或危機(jī)觀念的指導(dǎo)下，依據(jù)危機(jī)管理計劃，對可能發(fā)生或已經(jīng)發(fā)生的危機(jī)事件進(jìn)行預(yù)測、監(jiān)督、控制、協(xié)調(diào)處理的全過程。狹義的公共危機(jī)管理通常與危機(jī)處理的概念一致，指對已經(jīng)發(fā)生的危機(jī)事件的處理過程，包括監(jiān)測、預(yù)警、預(yù)控、預(yù)防、應(yīng)急處理、評估、恢復(fù)等措施。

近幾十年來，國外專家們在建立現(xiàn)代化公共危機(jī)管理制度方面的研究總結(jié)出一套理論，即危機(jī)管理理論，該理論模式根據(jù)危機(jī)的不同類型做出反應(yīng)，但通常都包含了以下四個階段的工作：危機(jī)前預(yù)防階段、危機(jī)前準(zhǔn)備階段、危機(jī)爆發(fā)期準(zhǔn)備和危機(jī)結(jié)束期恢復(fù)。目前世界各國將上述理論直接應(yīng)用于危機(jī)管理實(shí)踐的不少，并且各國根據(jù)自己的國情形成不同的危機(jī)管理模式，建立現(xiàn)代化公共危機(jī)管理制度，例如俄國模式(大總統(tǒng)、大安全)、美國模式(強(qiáng)總統(tǒng)、大協(xié)調(diào))、以韓模式(小核心、小范圍)、日本模式(強(qiáng)內(nèi)閣、大安全)。由于這些模式的劃分是相對的，所以各種模式之間具有許多共性：擁有一整套系統(tǒng)的安全法律法規(guī)體系；擁有一個權(quán)力極大、以政府首腦為核心的中樞指揮系統(tǒng)，組成危機(jī)管理體制；擁有一套嚴(yán)格高效的情報收集和分析即時信息管理系統(tǒng)。

2當(dāng)前我國政府危機(jī)管理存在的問題

我國政府目前危機(jī)管理存在許多問題：（1）缺少公共危機(jī)管理意識。政府管理過程中危機(jī)意識淡漠和危機(jī)管理意識不到位，這是導(dǎo)致危機(jī)應(yīng)急工作被動的根本原因。（2）缺乏組織化保障。我國危機(jī)處置在橫向上是分散管理，各部門各自處理分管領(lǐng)域的應(yīng)急事務(wù)，管理體系割裂，沒有一個綜合的應(yīng)急協(xié)調(diào)指揮中心和危機(jī)管理體系。（3）缺乏系統(tǒng)化、制度化的教育與訓(xùn)練機(jī)制。我國無論是高校還是公務(wù)員培訓(xùn)都沒有危機(jī)事件應(yīng)對和管理的教育內(nèi)容。特別是缺少結(jié)合危機(jī)管理知識，組織模擬演習(xí)。（4）缺乏社會力量共同參與危機(jī)處理。（5）缺少健全的公共危機(jī)管理法律框架。

3建立現(xiàn)代化公共危機(jī)管理制度的政策建議

摘要:面對不斷發(fā)生的公共危機(jī),政府必須具有透明、責(zé)任和高效的形象。但由于現(xiàn)階段我國政府公關(guān)理念缺失、形象意識不足、與媒體溝通不暢等原因,嚴(yán)重制約著政府形象的建構(gòu),所以要使公共危機(jī)治理更加順利,必須通過設(shè)立專門的政府公關(guān)機(jī)構(gòu)來處理公共危機(jī),完善政府新聞制度,建立政府與公眾之間雙向?qū)Φ鹊臏贤Ｊ?注重公務(wù)員的德性建設(shè),提高公務(wù)員素質(zhì),培育以公共利益為出發(fā)點(diǎn)的危機(jī)治理理念等來提升政府形象,提高政府化解危機(jī)的能力。

關(guān)鍵詞:公共危機(jī);政府形象;公共利益

Abstract:Facingthepubliccrisiswhichoccursunceasingly,thegovernmentmusthaveatransparent,responsibleandhighlyeffectiveimage.However,thefavorableimagesofgovernmentsinChinaareseriouslyrestrictedtoformbecausethegovernmentsatdifferentlevelslacktheideaaboutpublicrelationwithinsufficientimageconsciousnessandimpededmediacommunicationatpresent.Tocontrolthepubliccrisissmoothly,itisnecessarytosetupspecialgovernmentalpublicrelationdepartmentstohandlethepubliccrisis,andperfectthenewsreleasesystem.Thedepartmentsshouldbearresponsibilitiesforthemutualcommunicationbetweengovernmentsandthepubliconequitybasisandemphasizethemoralityadvancementofpublicservantsandtheenhancementoftheircompetence.Inaddition,theyshouldupdatetheimageofgovernmentsbyconfirmingtheideaaboutcrisiscontroltowhichthepublicinterestsshouldbetheonlystartingpointsoastoenhancethegovernmentalcapabilityofcontrollingpubliccrisis.

Keywords:publiccrisis;governmentimage;publicinterests

政府在防范并化解社會危機(jī)方面處在關(guān)鍵地位,能否發(fā)揮主導(dǎo)作用是事關(guān)政府危機(jī)管理成敗的一個重要因素。在風(fēng)險社會里,政府的生存與發(fā)展很大程度上取決于其抵抗風(fēng)險、化解危機(jī)的能力。由于危機(jī)本身同時也意味著危險和一定的機(jī)遇,如果現(xiàn)代政府能夠適時抓住這一時機(jī),有效應(yīng)對和化解危機(jī),對政府良好形象的塑造將具有重要的意義。只有誠實(shí)、透明與負(fù)責(zé)任的政府才能領(lǐng)導(dǎo)、動員群眾共渡難關(guān)。

一、政府形象的內(nèi)涵詮釋及其定位

摘要：我國是公共危機(jī)事件的多發(fā)國家。自然災(zāi)害、公共安全突發(fā)事故以及公共衛(wèi)生災(zāi)害等公共危機(jī)給我國的政治生態(tài)、社會生態(tài)和經(jīng)濟(jì)生態(tài)帶來了嚴(yán)重破壞。公共危機(jī)的有效應(yīng)對離不開公共危機(jī)管理，條塊關(guān)系作為我國基礎(chǔ)性組織結(jié)構(gòu)性關(guān)系，其所構(gòu)成的國家行政管理體系是中國公共危機(jī)管理實(shí)施的基礎(chǔ)。然而由于條塊分割本身的缺陷，公共危機(jī)管理的有效實(shí)踐受制于條塊沖突所帶來的組織僵化、管理脫節(jié)、效率低下等一系列問題。本文通過對姚溝鎮(zhèn)公共危機(jī)管理案例的分析，探討了基層條塊沖突對于社會公共危機(jī)管理所帶來的困境，從不同的視角提出了解決的可能之道。

關(guān)鍵詞：公共危機(jī)管理；條塊沖突；條塊關(guān)系

一、案例概況

姚溝鎮(zhèn)位于長江下游，長江支流貫穿全鎮(zhèn)而過，將3.4萬畝耕地面積一分為二：約三分之一位于外護(hù)地帶；另三分之二位于長江大堤內(nèi)圩地區(qū)。正是由于這樣特殊的地理位置，姚溝鎮(zhèn)經(jīng)常爆發(fā)洪澇災(zāi)害。2004年七月，長江下游水位超過警戒線，危及姚溝鎮(zhèn)。為了排查隱情，安排全鎮(zhèn)防汛、排澇工作，姚溝鎮(zhèn)政府建立了臨時小組。鎮(zhèn)長帶頭，將全鎮(zhèn)的主要黨政領(lǐng)導(dǎo)都安排在防汛抗洪的臨時崗位上。其中，姚溝鎮(zhèn)財政所程所長負(fù)責(zé)文興洲的防汛工作。姚溝鎮(zhèn)財政所在姚溝鎮(zhèn)是一個地位特殊的機(jī)構(gòu)：自2000年以來，財政所的隸屬關(guān)系經(jīng)歷了從“縣管”到“鎮(zhèn)管”再到“縣管”的多次變化。2000年以前，鎮(zhèn)財政所接受縣財政局的垂直管轄，人事任命權(quán)也在縣財政局；2000至2003年，鎮(zhèn)財政所又劃歸地方鎮(zhèn)政府管理，人事任命權(quán)下劃；2003年至今，按照“縣財鄉(xiāng)管”體制改革要求，鎮(zhèn)財政所又劃歸縣財政局管轄，各權(quán)隨之上劃縣財政局。七月十二號，程所長接到通知，要求他第二天出席全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所會議，探討縣財政管理體制改革的方案，不得缺席。然而十三日文興洲發(fā)現(xiàn)一處防汛險情，鎮(zhèn)長要求負(fù)責(zé)文興洲防汛抗洪的程所長立刻前往排查險情。面對兩難抉擇，程所長即刻聯(lián)系了縣財政局局長說明了災(zāi)情的緊急，然而局長態(tài)度強(qiáng)硬，不容拒絕，并且指出程所長只應(yīng)該服從上級部門縣財政局的指揮調(diào)度。

二、中國公共危機(jī)管理“條塊沖突”困境

中國的條塊結(jié)構(gòu)指的是地方各級政府的職能部門在縱向上由上級業(yè)務(wù)主管部門垂直管轄，不同層級的“條條”職責(zé)同構(gòu)從而保證管理的統(tǒng)一性；在橫向上接受本級地方政府的管理，與同一層級的“塊塊”協(xié)調(diào)聯(lián)動處理地方事務(wù)。其中“條條”是指縱向上的各層級政府中職責(zé)同構(gòu)的職能部門；“塊塊”是指從中央到地方各層級的地方政府。在本案例中，“條條”對應(yīng)的是縣財政局以及鎮(zhèn)財政所；“塊塊”對應(yīng)的是鎮(zhèn)政府。（一）“雙重從屬制”阻礙職能部門發(fā)揮效用。分割式的指揮體制給公共危機(jī)管理帶來了矛盾和沖突。在政府實(shí)際運(yùn)作過程中，縱向上管理權(quán)劃分不清、橫向上事權(quán)劃分不清致使地方職能部門面臨雙重領(lǐng)導(dǎo)：在縱向上需要接受“條條”垂直管轄；在橫向上又要在“塊塊”的指揮下和其他職能部門協(xié)作聯(lián)動。雙重領(lǐng)導(dǎo)不利于公共危機(jī)管理的統(tǒng)一指揮調(diào)控，尤其是當(dāng)兩者的指令不一致時，職能部門就會面臨兩難的抉擇。在本案例中，一方面，財政所要接受財政局下達(dá)的“開會”命令；另一方面，財政所又要完成鎮(zhèn)政府的“防汛”任務(wù)，這就是財政所所面對的條塊沖突。（二）不合理的人事任免權(quán)劃分導(dǎo)致職能部門“瞻前顧后”。長期以來，我國的人事任免機(jī)制缺乏法制化和制度化，“人治”色彩濃重。上級領(lǐng)導(dǎo)往往能夠決定下級的政治前途。因此，下級部門負(fù)責(zé)人有時難以反抗上級所作出的決策。同時，領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的監(jiān)督機(jī)制尚不完善，上下級職能部門存在沆瀣一氣、徇私舞弊等現(xiàn)象。職能部門在面對對上負(fù)責(zé)與對下負(fù)責(zé)的矛盾時，往往出于維護(hù)自身利益的考量選擇對上負(fù)責(zé)。在本案例中，鎮(zhèn)財政所受到縣財政局管轄，按照規(guī)定程所長只需對上負(fù)責(zé)。但是如果程所長選擇去開會，卻有可能造成人民生命財產(chǎn)的重大損失。（三）條塊分割制度難以消化公共危機(jī)管理需求。公共危機(jī)的突發(fā)性、緊急性和高度不確定性等特點(diǎn)要求公共危機(jī)管理組織應(yīng)該具備靈活變通的執(zhí)行能力。然而，條塊分割結(jié)構(gòu)本身決定了其組織僵化、效率低下和管理脫節(jié)等問題的存在，導(dǎo)致其在應(yīng)對公共危機(jī)時難以實(shí)現(xiàn)資源的合理配置和信息的有效傳遞。不止如此，在危機(jī)管理的過程中，雙重領(lǐng)導(dǎo)的條塊前后難以遵循統(tǒng)一意志行動：我國在危機(jī)的應(yīng)急響應(yīng)階段時常采用行政首長負(fù)責(zé)制來實(shí)現(xiàn)部門的協(xié)同調(diào)度。然而在其他階段，由于缺乏統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，條塊之間往往難以實(shí)現(xiàn)聯(lián)動。

一、非政府組織參與公共危機(jī)治理的依據(jù)

(一)非政府組織參與公共危機(jī)治理的社會必要性

非政府組織作為介于政府與企業(yè)之間的第三部門,具有非營利性、公益性等特點(diǎn)。這與政府公共機(jī)構(gòu)的公共價值目標(biāo)相同。兩者在為社會提供高質(zhì)量、多樣化、高水平的公共服務(wù)方面,是不沖突的。突發(fā)公共事件的管理,具有非常明顯的非排他性和非競爭性,屬于典型的公共產(chǎn)品。市場在提供公共產(chǎn)品時會出現(xiàn)“市場失靈”的問題,因此,公共產(chǎn)品主要提供者應(yīng)該是政府。但是政府也存在“政府失靈”,政府在提供公共產(chǎn)品時可能出現(xiàn)低效與尋租的情況。所以,在公共危機(jī)治理的過程中,政府、市場與公民社會可以進(jìn)行互動合作,實(shí)現(xiàn)政府危機(jī)治理能力的提高。非政府組織的生存空間正是以市場缺陷和政府失靈的存在為前提。在應(yīng)對重大自然災(zāi)害和重大突發(fā)事件過程中,非政府組織能在一定程度上彌補(bǔ)市場失靈和政府失靈,同時還能極大減輕社會管理的成本。

(二)非政府組織參與公共危機(jī)治理的特有優(yōu)勢

1.行動靈活。當(dāng)出現(xiàn)公共危機(jī)時,政府組織往往由于嚴(yán)格的層級體系或某些政治原因、價值因素使得其反應(yīng)緩慢。與政府體系相比,非政府組織作為一種社會自治機(jī)制,決策是分散而獨(dú)立的,它可以即時作出反應(yīng),迅速滲入事件的各個環(huán)節(jié),并根據(jù)各種既定的條件來確定自己的戰(zhàn)略、策略和計劃,靈活調(diào)整工作內(nèi)容和工作方式。

2.專業(yè)性。雖然中國的非政府組織現(xiàn)在專業(yè)性還很不足,但是非政府組織的專業(yè)性是它的一個特點(diǎn)。大多數(shù)非政府組織在成立之初就將自己的目標(biāo)定得非常具體明確。例如,關(guān)注某類社會問題或救助某些弱勢群體,然后根據(jù)自己的目標(biāo)設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)來吸納組織成員,最后形成了專業(yè)特色鮮明的人員組合,并長期從事社會或科研最前沿的工作。

摘要:目前,公共危機(jī)突發(fā)事件成為各國日益關(guān)注的新的社會問題。我國目前重大公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制還不健全,處理和管理公共危機(jī)的能力不強(qiáng)。而以美國、日本為代表的發(fā)達(dá)國家建立的公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制,可為我國建立與完善公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制提供借鑒。

關(guān)鍵詞:公共危機(jī);預(yù)警機(jī)制

一、國外發(fā)達(dá)國家公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制的特征

(一)完備的法律支撐體系。公共危機(jī)管理的首要工作是制定相關(guān)的法律法規(guī),統(tǒng)一規(guī)定政府在處理公共危機(jī)事件中的職權(quán)和職責(zé),確定依法對抗緊急狀態(tài)和危機(jī)事件的法治原則。如,美國基本建立了以《國家安全法》、《全國緊急狀態(tài)法》、《反恐怖主義法》、《斯坦福法》為核心的社會安全綜合法制體系。這些法律相互補(bǔ)充,統(tǒng)籌兼顧,有效地引導(dǎo)美國政府建立法制化的危機(jī)應(yīng)對體系。并且,完備的社會安全法制體系可加強(qiáng)危機(jī)預(yù)警機(jī)制的有效運(yùn)行,防止政府人員以權(quán)謀私,最大程度地保護(hù)人民群眾的生命財產(chǎn)安全等。如,日本1978年頒布的《大規(guī)模地震對策特別措施法》,該法對地震的預(yù)防、應(yīng)對措施、相關(guān)責(zé)任部門等都有詳細(xì)規(guī)定。如該法規(guī)定一旦預(yù)測到大地震,在發(fā)生前兩三天,首相即親自發(fā)表《警戒宣言》,政府必須立即啟動全面避難救援措施。通過該法案的制訂,使日本各級政府部門進(jìn)一步明確自身的權(quán)責(zé),提高他們的公共危機(jī)管理能力,大大減小地震等自然災(zāi)害對社會造成的破壞。

(二)組織機(jī)構(gòu)較為健全,社會力量廣泛參與,城市公共危機(jī)管理隊(duì)伍專門化與專業(yè)化。國外發(fā)達(dá)國家的公共危機(jī)組織機(jī)構(gòu)一般都較為完備,設(shè)置了專門的政府危機(jī)管理機(jī)構(gòu)。如,美國的聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局,該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)日常的公共危機(jī)預(yù)警工作,它在中央政府、地方政府、私人商業(yè)部門和社區(qū)志愿者之間起非常重要的橋梁作用,是危機(jī)預(yù)警中的重要決策、協(xié)調(diào)、指揮和執(zhí)行機(jī)構(gòu)。這樣的公共危機(jī)組織機(jī)構(gòu)從中央到地方,層次分明,結(jié)構(gòu)完整,可在危機(jī)發(fā)生時,迅速反應(yīng)與決策,保證了常態(tài)下危機(jī)預(yù)警的順利進(jìn)行。除政府擁有完備的組織機(jī)構(gòu)外,還能充分發(fā)揮社會各方面力量的作用,提高公共危機(jī)處理效率。如,日本建立了專門化與專業(yè)化的公共危機(jī)預(yù)警機(jī)構(gòu),其工作人員多數(shù)擁有在公共危機(jī)預(yù)警領(lǐng)域中某一方面的技術(shù)或?qū)ｉL,在城市公共危機(jī)預(yù)警中發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢,指導(dǎo)城市公共危機(jī)管理的有效進(jìn)行。

(三)完備的公共危機(jī)預(yù)警管理體系。如,日本為防備將來發(fā)生重大公共危機(jī)事件,由官房廳長官負(fù)責(zé)建立了內(nèi)閣安全保障室,形成了日本政府的危機(jī)預(yù)警管理體系。內(nèi)閣官房廳不僅建立了安全保障室,還設(shè)立外政審議室、情報調(diào)查室。在這一體系中,以內(nèi)閣首相為最高指揮官,由內(nèi)閣官房(負(fù)責(zé)各省廳間的協(xié)調(diào),相當(dāng)于辦公廳)來負(fù)責(zé)總體協(xié)調(diào)、聯(lián)絡(luò)工作,通過安全保障會議、閣僚會議、內(nèi)閣會議、中央防災(zāi)會議等決策機(jī)構(gòu)制定危機(jī)對策,由警察廳、防衛(wèi)廳、海上保安廳、消防廳等各省廳、部門根據(jù)具體情況予以配合,形成以官房長官為領(lǐng)導(dǎo)的高效率、立體式的危機(jī)預(yù)警管理體系。在這一體系中,根據(jù)危機(jī)種類的不同,啟動的危機(jī)預(yù)警部門也不盡相同。再如,美國早在20世紀(jì)70年代就建立了以總統(tǒng)為核心的危機(jī)管理體系,組成具有針對性的中樞指揮系統(tǒng)。該體系以整體治理能力為基礎(chǔ),通過法制化的手段,將完備的危機(jī)應(yīng)對計劃、高效的核心協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、全面的危機(jī)預(yù)警網(wǎng)絡(luò)和成熟的社會應(yīng)對能力包容在里面。誰收集危機(jī)信息,誰預(yù)警消息,誰制定應(yīng)對計劃以及眾議院、參議院對總統(tǒng)如何授權(quán),部門之間如何協(xié)調(diào)等,都有章可循。在美國危機(jī)管理體制的運(yùn)作中,發(fā)揮著重要協(xié)調(diào)作用的核心機(jī)構(gòu)主要有聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局、聯(lián)邦調(diào)查局、中央情報局、國家安全委員會及一些輔助性研究機(jī)構(gòu)。

摘要:在社會發(fā)展的常態(tài)下，媒體的主要功能是傳播信息、引導(dǎo)輿論、輿論監(jiān)督等。而在發(fā)生公共危機(jī)中，媒體的功能則細(xì)化為預(yù)警、溝通、參與等等，并承載著重要責(zé)任和使命。本文通過分析公共危機(jī)事件的涵義和特征，針對媒體在公共危機(jī)中應(yīng)具備的功能及責(zé)任進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞:公共危機(jī);新聞媒體;社會責(zé)任;功能

一、公共危機(jī)事件的涵義和特征

“危機(jī)”從字面上理解即危險和機(jī)遇，是組織命運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)和惡化的分水嶺。危機(jī)通常指決策者的核心價值觀念受到威脅或挑戰(zhàn)、有關(guān)信息很不充分，事態(tài)發(fā)展具有高度的不確定性和需要做出決策的事件。在我國，公共危機(jī)事件一般指突然發(fā)生并且造成或可能造成重大人員傷亡、重大財產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞、嚴(yán)重社會危害和危及公共安全的緊急事件，包括突發(fā)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、社會安全事件和公共衛(wèi)生事件。

公共危機(jī)事件具有四大特征：第一，突發(fā)性和緊急性。即發(fā)生的具體時間和地點(diǎn)難以預(yù)測，常常超出人們的慣性思維和社會正常的運(yùn)行秩序。第二，后果難以預(yù)料性。由于信息時代事物間的聯(lián)系日益密切且呈多元化趨勢，易引起事物間的連鎖反應(yīng)而把危機(jī)的影響逐漸擴(kuò)大。第三，廣泛的社會性。危機(jī)事件所涉及的主體具有廣泛的社會性，對廣大民眾有著越來越多的互動影響。第四，具有可控制性。危機(jī)是可以控制的，無論是事前還是事后，甚至在危機(jī)爆發(fā)的過程中，相關(guān)部門與人員都可采取有效的方式控制危機(jī)的發(fā)生、發(fā)展并盡可能消除危機(jī)帶來的不利影響。

在公共危機(jī)事件中，信息的傳播是一種不可或缺的活動。2001年的9?l1事件發(fā)生后，美國政府和媒體團(tuán)結(jié)一致，及時、準(zhǔn)確地信息，在積極引導(dǎo)公眾的同時也塑造了政府形象。而在2003年的“非典”事件之初，我國有些地方政府沒有對事件給予足夠的重視，甚至隱瞞事實(shí)真相，媒體也未能及時、準(zhǔn)確的報道，最終在社會上造成恐慌，以致出現(xiàn)了搶購抗非物品的狂潮。信息傳播與政府和民眾之間是相互依存、密不可分的有機(jī)整體。所以，面對公共危機(jī)事件，只有政府、媒體和民眾建立良好的互動關(guān)系，才能有利于及時消除危機(jī)，維護(hù)社會穩(wěn)定。