公共產(chǎn)品是在消費(fèi)過程中具有非競爭性、非排他性特征的各類經(jīng)濟(jì)物品或公共服務(wù)。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，利益最大化的私人競爭機(jī)制占據(jù)主導(dǎo)位置，以至于具有外部效應(yīng)的公共產(chǎn)品無法有效地由私人提供，為消除市場失靈，社會公共產(chǎn)品的供給只能主要依靠政府提供。然而長期以來，由于我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的地帶性差異，“城鄉(xiāng)分治”的資源配置方式以及各級政府間財(cái)權(quán)事權(quán)的不對稱等諸多因素的影響，致使我國城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品的供給嚴(yán)重失衡。城市公共產(chǎn)品供給由政府一手“包辦”，而農(nóng)村公共產(chǎn)品則由農(nóng)民自己“埋單”，結(jié)果使農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展滯后，公共品供給嚴(yán)重不足，城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大，農(nóng)村居民的相對貧困化程度加深，新農(nóng)村建設(shè)和現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，不僅受到農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的影響，而且也受到農(nóng)村社會事業(yè)和公共產(chǎn)品供給不足的制約。如果現(xiàn)行的城鄉(xiāng)公共品供給模式和資源配置方式不調(diào)整，農(nóng)民處于弱勢地位的狀況不能從制度層面得到遏制，破解“三農(nóng)”問題，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域均衡就只能是一句空話。因此，以構(gòu)建和諧社會，推動新農(nóng)村建設(shè)為契機(jī)，建立城鄉(xiāng)一體的公共產(chǎn)品供給制度和與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口數(shù)量相匹配的公共資源配置政策，是消除城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)區(qū)域均衡，將傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會改造成繁榮文明新社區(qū)的戰(zhàn)略舉措。

一、城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給失衡的原因分析

1、“重城抑鄉(xiāng)、重工輕農(nóng)”的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，導(dǎo)致城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給失衡。新中國成立后的很長時(shí)期，我國實(shí)行“重城抑鄉(xiāng)、重工輕農(nóng)”的城鄉(xiāng)非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，通過提取農(nóng)業(yè)剩余，使得我國在較短的時(shí)期內(nèi)建立了門類齊全的工業(yè)體系，我國國民經(jīng)濟(jì)迅速恢復(fù)并獲得了快速發(fā)展，為我國進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)打下了良好基礎(chǔ)。但與此同時(shí)，長期實(shí)行的以農(nóng)補(bǔ)工政策，通過直接稅和工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”形式，將大量的農(nóng)業(yè)剩余無償轉(zhuǎn)移到城市和工業(yè)，在城市居民生存環(huán)境顯著改善、收入水平不斷提高、工業(yè)規(guī)模急劇擴(kuò)大的同時(shí)，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民則因“失血”過多而削弱了自身的發(fā)展能力，農(nóng)村水、電、路、通訊、醫(yī)療、衛(wèi)生、教育文化等公共產(chǎn)品生產(chǎn)供給，也因資金短缺，而與城市逐漸拉大了距離。同時(shí)在“城鄉(xiāng)分治”的二元經(jīng)濟(jì)管理體制下，我國在公共品供給上長期實(shí)行“一品兩制”的城鄉(xiāng)分離體制，城市地區(qū)的公共品供給主要由政府財(cái)政提供，而農(nóng)村地區(qū)除少數(shù)經(jīng)濟(jì)十分發(fā)達(dá)的地區(qū)政府能夠提供基本公共產(chǎn)品外，大多數(shù)農(nóng)村實(shí)行的是以農(nóng)民為主的“自給自足”型公共產(chǎn)品供給制度，其數(shù)量和質(zhì)量都遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市。長此以往，城鄉(xiāng)不一的公共品供給制度使得城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給失衡的問題日趨突出，城鄉(xiāng)差距、“三農(nóng)”問題也因此而愈演愈烈。

2、政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)的非均衡分配，導(dǎo)致城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品財(cái)力分配的失衡。實(shí)行分稅制以來，地方政府的財(cái)政收入占整個(gè)財(cái)政收入的比重逐年下降，從1993年的78.2%下降到2004年45.1%；中央政府的財(cái)政收入占整個(gè)財(cái)政收入的比重卻明顯上升，從1993年的21.8%上升到2004年的54.9%。而地方政府的財(cái)政支出占整個(gè)財(cái)政支出的比重卻沒有相應(yīng)的變化，一直徘徊在70%左右。地方政府財(cái)權(quán)過小，導(dǎo)致鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一級政府財(cái)力匱乏，無力為農(nóng)村提供足夠的公共產(chǎn)品。特別是伴隨著農(nóng)村稅費(fèi)制度的改革以及取消農(nóng)業(yè)稅政策的實(shí)施，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村兩級組織制度外籌集財(cái)政資金的渠道基本被堵死，地方財(cái)政收入銳減，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村兩級組織可支配的公共資源減少，使得農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的問題日益突出。同時(shí)，目前的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度尚不規(guī)范，具有明顯的過渡性特征，未能很好地解決財(cái)政公共服務(wù)的公平與效率問題，致使財(cái)政資金的轉(zhuǎn)移支付在城市與農(nóng)村，工業(yè)與農(nóng)業(yè)間進(jìn)行權(quán)衡時(shí)，往往考慮的是效率而非公平，基于效率之上的財(cái)政資金分配方式自然對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民不利。

3、“自上而下”的非均衡供給決策機(jī)制，導(dǎo)致城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品資源配置失衡。公共決策在本質(zhì)上是關(guān)于社會財(cái)富和價(jià)值的一種權(quán)威性分配活動，城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給的巨大差異反映出公共決策機(jī)制的不合理而導(dǎo)致社會資源分配的扭曲。我國公共產(chǎn)品供給實(shí)行的是“自上而下”的決策機(jī)制。因此，對哪些地區(qū)、哪些部門、哪個(gè)社會階層和那個(gè)社會群體多分配社會公共資源，多提供社會公共產(chǎn)品，很大程度上取決于政府的選擇和“官員”的偏好，并由政府官員決定供給公共產(chǎn)品的品種和數(shù)量，而上級政府官員卻不是公共選擇的結(jié)果，而是由更上級的機(jī)構(gòu)任命，所以作為弱勢群體的農(nóng)民被完全排除在公共品決策體系之外，只能被動地接受決策機(jī)構(gòu)作出的農(nóng)村公共品供給的偏好選擇。由于地方政府部門的決策者主要是根據(jù)政績和利益的需要，利用掌握公共資源的權(quán)力做出公共品供給決策的，因此，在現(xiàn)實(shí)中，他們往往熱衷于一些見效快、易出政績的短期“硬性”公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與供給，而對農(nóng)村教育、社會保障、公共衛(wèi)生、科技推廣、信息提供以及相應(yīng)的制度安排等“軟性”公共產(chǎn)品，卻沒有太高的積極性，致使農(nóng)村公共品供給在總量嚴(yán)重不足的同時(shí)，又存在供給結(jié)構(gòu)失衡的問題，農(nóng)民迫切需要解決的教育負(fù)擔(dān)問題、看病就醫(yī)問題、最低生活保障問題，至今仍沒有一個(gè)機(jī)制性的保障。

二、消除城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給失衡的政策選擇

一、農(nóng)村公共產(chǎn)品及其供給機(jī)制

1，農(nóng)村公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品，即在消費(fèi)上具有非排他性和非競爭性的產(chǎn)品，“每個(gè)人對這種產(chǎn)品的消費(fèi)，都不會導(dǎo)致其他人對該產(chǎn)品消費(fèi)的減少”。農(nóng)村公共產(chǎn)品是相對于農(nóng)民或其家庭消費(fèi)的私人產(chǎn)品而言，由農(nóng)村社區(qū)集體共享其效用的產(chǎn)品，和一般公共產(chǎn)品一樣也具有非競爭性和非排他性的基本特征，因此也就不可避免地出現(xiàn)農(nóng)村由于市場失靈導(dǎo)致的公共產(chǎn)品供給的私人動力不足問題。農(nóng)村公共產(chǎn)品按照消費(fèi)非競爭性、收益非排他性以及外部性的大小可分為純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品。隨著農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)改革的不斷深入，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對農(nóng)村公共產(chǎn)品的依賴程度不斷增強(qiáng)，農(nóng)民對農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求亦日益增加，加快提高農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給水平與效率成為推進(jìn)“建設(shè)社會主義和諧社會”和“新農(nóng)村建設(shè)”的正確選擇。由于我國不同區(qū)域農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和文化傳統(tǒng)差別很大，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供需要求比較復(fù)雜。因此，以某一個(gè)制度或某一種方式解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題是不切合實(shí)際的，必須根據(jù)不同情況，因地制宜，探索符合我國國情的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度安排。

2，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給。我國的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，特別是非純粹公共產(chǎn)品供給有很多不同于一般的公共產(chǎn)品，具有兩個(gè)重要的特點(diǎn)：一是受益的直接性，即“給誰辦事由誰出錢”。城市的公共產(chǎn)品供給一般由政府通過財(cái)政支出解決，而農(nóng)村公共產(chǎn)品很多仍由農(nóng)民自掏腰包以各種費(fèi)的形式解決，這使得農(nóng)村公共產(chǎn)品的消費(fèi)具有很大程度的直接受益性。二是受益的范圍性，即“誰不出錢就不給誰辦事”。村作為一級自治組織是沒有穩(wěn)定財(cái)力支撐的管理機(jī)構(gòu)，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給表現(xiàn)出“村民自治”與“一事一議”等特點(diǎn)，誰能拿出錢就給誰辦事，拿不出錢就不給辦事，公共產(chǎn)品的受益范圍被限定在具體的空間之內(nèi)。

二、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題分析

1，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體失衡。

(1)供給主體單一。受政府政策、產(chǎn)權(quán)界定和自身素質(zhì)等因素的影響，私人組織、第三部門等參與主體難以大規(guī)模進(jìn)入農(nóng)村公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域，政府仍是單一的供給主體。

一、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給對農(nóng)民收入的影響

1．增加農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給可為農(nóng)民發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、增加收入奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施具有很強(qiáng)的依賴性，所以農(nóng)村公共產(chǎn)品是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的前提和基礎(chǔ)。如發(fā)達(dá)的水利設(shè)施可以提高農(nóng)業(yè)抗自然災(zāi)害的能力，農(nóng)村信息化建設(shè)提供的信息化產(chǎn)品和服務(wù)使農(nóng)民學(xué)到知識技能，掌握技術(shù)信息，降低農(nóng)產(chǎn)品的市場風(fēng)險(xiǎn)，從而提高自身在經(jīng)濟(jì)活動中的競爭能力，減輕受純粹市場力量而引起的波動性，增強(qiáng)自身獲得收入的能力。

2．增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，可以降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，提高農(nóng)民收入水平。公共產(chǎn)品作為一種中間投入品，對公共產(chǎn)品的消費(fèi)，可以減少生產(chǎn)成本(包括生產(chǎn)成本、運(yùn)輸成本、銷售成本、風(fēng)險(xiǎn)成本和決策成本在內(nèi)的農(nóng)村私人活動的總成本)，提高農(nóng)村私人生產(chǎn)活動的效率，從而提高收入水平。

3．增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，有利于提高農(nóng)民的受教育程度，提高農(nóng)民增收的能力。農(nóng)村公共產(chǎn)品包括多項(xiàng)內(nèi)容，其中重要的一項(xiàng)是農(nóng)村教育。根據(jù)教育投資理論，教育水平與收入水平的關(guān)系是正向相關(guān)關(guān)系，即受教育水平越高，收入越高。據(jù)美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家的分析，中國農(nóng)民在校學(xué)習(xí)時(shí)間每增加一年，其收入就可增長3．6％-5．5％，如第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員受教育水平達(dá)到城市人口受教育水平，城鄉(xiāng)居民收入差距可縮小15個(gè)百分點(diǎn)～2葉、百分點(diǎn)，農(nóng)民的收入就會大幅度提高。

4．增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)市場競爭力。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是增加農(nóng)民收入的重要途徑，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營又必須以現(xiàn)代科技為基礎(chǔ)，要堅(jiān)持用現(xiàn)代物質(zhì)條件裝備農(nóng)業(yè)、用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)改造農(nóng)業(yè)、用現(xiàn)代經(jīng)營形式發(fā)展農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)產(chǎn)品的科技含量，增加農(nóng)產(chǎn)品的附加值，增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品的競爭力，從而提高生產(chǎn)者的收入水平。

二、當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中存在的問題

內(nèi)容摘要：實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，構(gòu)建和諧社會，現(xiàn)下最關(guān)鍵的是解決“三農(nóng)”問題。文章立足新農(nóng)村建設(shè)的時(shí)代主題，深入剖析了城鄉(xiāng)公共品供給失衡的原因，提出了按照城鄉(xiāng)一體化要求建立公共產(chǎn)品供給制度、優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)、科學(xué)界定各級政府財(cái)權(quán)事權(quán)范圍、改革“自上而下”公共品決策機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共品供給由“政府選擇向農(nóng)民選擇”、“官員偏好向農(nóng)民偏好”轉(zhuǎn)變的政策建議。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)一體，公共產(chǎn)品，供給失衡，政策調(diào)整

公共產(chǎn)品是在消費(fèi)過程中具有非競爭性、非排他性特征的各類經(jīng)濟(jì)物品或公共服務(wù)。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，利益最大化的私人競爭機(jī)制占據(jù)主導(dǎo)位置，以至于具有外部效應(yīng)的公共產(chǎn)品無法有效地由私人提供，為消除市場失靈，社會公共產(chǎn)品的供給只能主要依靠政府提供。然而長期以來，由于我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的地帶性差異，“城鄉(xiāng)分治”的資源配置方式以及各級政府間財(cái)權(quán)事權(quán)的不對稱等諸多因素的影響，致使我國城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品的供給嚴(yán)重失衡。城市公共產(chǎn)品供給由政府一手“包辦”，而農(nóng)村公共產(chǎn)品則由農(nóng)民自己“埋單”，結(jié)果使農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展滯后，公共品供給嚴(yán)重不足，城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大，農(nóng)村居民的相對貧困化程度加深，新農(nóng)村建設(shè)和現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，不僅受到農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的影響，而且也受到農(nóng)村社會事業(yè)和公共產(chǎn)品供給不足的制約。如果現(xiàn)行的城鄉(xiāng)公共品供給模式和資源配置方式不調(diào)整，農(nóng)民處于弱勢地位的狀況不能從制度層面得到遏制，破解“三農(nóng)”問題，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域均衡就只能是一句空話。因此，以構(gòu)建和諧社會，推動新農(nóng)村建設(shè)為契機(jī)，建立城鄉(xiāng)一體的公共產(chǎn)品供給制度和與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口數(shù)量相匹配的公共資源配置政策，是消除城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)區(qū)域均衡，將傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會改造成繁榮文明新社區(qū)的戰(zhàn)略舉措。

一、城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給失衡的原因分析

1、“重城抑鄉(xiāng)、重工輕農(nóng)”的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，導(dǎo)致城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給失衡。新中國成立后的很長時(shí)期，我國實(shí)行“重城抑鄉(xiāng)、重工輕農(nóng)”的城鄉(xiāng)非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，通過提取農(nóng)業(yè)剩余，使得我國在較短的時(shí)期內(nèi)建立了門類齊全的工業(yè)體系，我國國民經(jīng)濟(jì)迅速恢復(fù)并獲得了快速發(fā)展，為我國進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)打下了良好基礎(chǔ)。但與此同時(shí)，長期實(shí)行的以農(nóng)補(bǔ)工政策，通過直接稅和工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”形式，將大量的農(nóng)業(yè)剩余無償轉(zhuǎn)移到城市和工業(yè)，在城市居民生存環(huán)境顯著改善、收入水平不斷提高、工業(yè)規(guī)模急劇擴(kuò)大的同時(shí)，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民則因“失血”過多而削弱了自身的發(fā)展能力，農(nóng)村水、電、路、通訊、醫(yī)療、衛(wèi)生、教育文化等公共產(chǎn)品生產(chǎn)供給，也因資金短缺，而與城市逐漸拉大了距離。同時(shí)在“城鄉(xiāng)分治”的二元經(jīng)濟(jì)管理體制下，我國在公共品供給上長期實(shí)行“一品兩制”的城鄉(xiāng)分離體制，城市地區(qū)的公共品供給主要由政府財(cái)政提供，而農(nóng)村地區(qū)除少數(shù)經(jīng)濟(jì)十分發(fā)達(dá)的地區(qū)政府能夠提供基本公共產(chǎn)品外，大多數(shù)農(nóng)村實(shí)行的是以農(nóng)民為主的“自給自足”型公共產(chǎn)品供給制度，其數(shù)量和質(zhì)量都遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市。長此以往，城鄉(xiāng)不一的公共品供給制度使得城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給失衡的問題日趨突出，城鄉(xiāng)差距、“三農(nóng)”問題也因此而愈演愈烈。

2、政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)的非均衡分配，導(dǎo)致城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品財(cái)力分配的失衡。實(shí)行分稅制以來，地方政府的財(cái)政收入占整個(gè)財(cái)政收入的比重逐年下降，從1993年的78.2%下降到2004年45.1%；中央政府的財(cái)政收入占整個(gè)財(cái)政收入的比重卻明顯上升，從1993年的21.8%上升到2004年的54.9%。而地方政府的財(cái)政支出占整個(gè)財(cái)政支出的比重卻沒有相應(yīng)的變化，一直徘徊在70%左右。地方政府財(cái)權(quán)過小，導(dǎo)致鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一級政府財(cái)力匱乏，無力為農(nóng)村提供足夠的公共產(chǎn)品。特別是伴隨著農(nóng)村稅費(fèi)制度的改革以及取消農(nóng)業(yè)稅政策的實(shí)施，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村兩級組織制度外籌集財(cái)政資金的渠道基本被堵死，地方財(cái)政收入銳減，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村兩級組織可支配的公共資源減少，使得農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的問題日益突出。同時(shí)，目前的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度尚不規(guī)范，具有明顯的過渡性特征，未能很好地解決財(cái)政公共服務(wù)的公平與效率問題，致使財(cái)政資金的轉(zhuǎn)移支付在城市與農(nóng)村，工業(yè)與農(nóng)業(yè)間進(jìn)行權(quán)衡時(shí)，往往考慮的是效率而非公平，基于效率之上的財(cái)政資金分配方式自然對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民不利。

中圖分類號：F812.8文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1002-8102(2007)01-0063-07

一、引言

農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給對于中國農(nóng)村的生產(chǎn)投資、農(nóng)民生活水平乃至整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展有著至關(guān)重要的戰(zhàn)略意義，但對此我國的中央政府和各級地方政府都未給予相應(yīng)的重視。在某些地區(qū)，長期以來農(nóng)村基層政府對于公共產(chǎn)品的供給一直處于停滯狀態(tài)，農(nóng)民急需且涉及到可持續(xù)發(fā)展的公共產(chǎn)品供給存在著嚴(yán)重的投資不足（張靜瀟，2004）。有些學(xué)者甚至認(rèn)為，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給不足是限制農(nóng)民增收的根本原因（王國華、，2003）。農(nóng)村公共產(chǎn)品的政府供給不足是否與地方政府或者農(nóng)村基層政府的行為有關(guān)呢？這一問題引起了我們對轉(zhuǎn)型國家農(nóng)村公共產(chǎn)品供給模式的強(qiáng)烈關(guān)注。張鳴(2003)和我們的一些小樣本調(diào)查實(shí)證研究都發(fā)現(xiàn)了居民的自發(fā)組織提供模式能持續(xù)而有效地改進(jìn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀。僅在我們的案例中，居民自組織供給公共產(chǎn)品的范圍就很廣泛，包括道路、水利設(shè)施、祠堂、社會保障等。由此，一個(gè)相當(dāng)自然的問題就是，我們必須思考在轉(zhuǎn)型中國的農(nóng)村基層，是否還可能存在公共產(chǎn)品供給的替代性組織？如果存在，那么這些替代性組織之間的邊界又在哪里呢？

本文試圖運(yùn)用交易成本政治學(xué)的分析框架，為政府有目標(biāo)性的退出和自發(fā)組織的進(jìn)入提供一種可能性的邏輯和現(xiàn)實(shí)解釋。我們認(rèn)為，交易成本政治學(xué)的分析框架將為科學(xué)地界定公共與私人部門在公共品領(lǐng)域的職責(zé)范圍提供一種很好的研究思路。

二、政府的失靈：一個(gè)多任務(wù)的委托模型

關(guān)于當(dāng)前中國地方政府與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一個(gè)經(jīng)驗(yàn)事實(shí)(stylizedfacts)：一方面，改革以來的經(jīng)濟(jì)增長與地方政府的作用是分不開的，政府通過環(huán)境建設(shè)、招商引資等諸多努力推動經(jīng)濟(jì)的增長；另一方面，在一些市場失靈、本當(dāng)由政府出現(xiàn)的領(lǐng)域，諸如教育、文化、衛(wèi)生等涉及社會整體發(fā)展的方面，某些地方政府則在某種程度上出現(xiàn)了嚴(yán)重的“缺席”。2003年，全中國范圍內(nèi)爆發(fā)了非典危機(jī)，這一公共衛(wèi)生危機(jī)徹底地暴露了我國基層衛(wèi)生防疫建設(shè)的薄弱以及農(nóng)村衛(wèi)生素質(zhì)教育的長期滯后等問題。也就是說，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長與社會發(fā)展兩類公共產(chǎn)品的供給之間，地方政府官員普遍把注意力更多地投向了前者。我們構(gòu)建的這一多任務(wù)委托模型恰恰證明了基層政府官員在某些公共產(chǎn)品的供給上會出現(xiàn)努力不足的行為動機(jī)。

一、農(nóng)村公共產(chǎn)品的內(nèi)涵及特征

公共產(chǎn)品是用來滿足社會公眾的共同需要，在消費(fèi)上具有非排他性和非競爭性的產(chǎn)品和服務(wù)的總稱。

農(nóng)村公共產(chǎn)品是用來滿足農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民生產(chǎn)、生活共同需要，具有非排他性和非競爭性的產(chǎn)品或服務(wù)的總稱。比如農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生、義務(wù)教育、環(huán)境保護(hù)都屬于農(nóng)村公共產(chǎn)品。相對于城市公共產(chǎn)品，農(nóng)村公共產(chǎn)品除了具有非排他性和非競爭性之外，還具有需求量大和供給困難的特征：

1.從農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求量看。我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)民人口眾多且科學(xué)文化素質(zhì)較低，農(nóng)村地域廣闊、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模小、生產(chǎn)方式落后，再加上有些公共產(chǎn)品是城市所沒有的，如動物疫病防治、水利灌溉等等。這就決定了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對農(nóng)村公共產(chǎn)品，特別是農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)建設(shè)，具有很大的需求量。

2.從農(nóng)村公共產(chǎn)品供給困難看。某些在城市中可以由私人提供的產(chǎn)品，如新產(chǎn)品、新技術(shù)的推廣等等，在農(nóng)村則需要政府以公共產(chǎn)品的形式來提供。而政府作為主要的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體，在有限財(cái)力約束的條件下，很難有效地滿足農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。

二、我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在的問題

一、我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的現(xiàn)狀分析

在我國，農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施水平比較差，還有許多居民沒有獲得符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的飲用水；缺乏必要的醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和服務(wù)；交通網(wǎng)、能源網(wǎng)、信息網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施滯后。目前，農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入不足，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給現(xiàn)狀主要有以下幾點(diǎn)：

1、農(nóng)民急需的公共產(chǎn)品供給不足。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使農(nóng)民的生產(chǎn)分散化，需要良好的水利設(shè)施和農(nóng)用固定資產(chǎn)等公共產(chǎn)品，而這些公共產(chǎn)品卻供給不足。由于缺少農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織，難以解決農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營的后顧之憂，農(nóng)民急需的科技服務(wù)、農(nóng)機(jī)服務(wù)、銷售服務(wù)等非常缺乏。

2、涉及到農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的公共產(chǎn)品供給短缺。農(nóng)業(yè)基本建設(shè)、農(nóng)村的教育、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)發(fā)展的綜合規(guī)劃等公共產(chǎn)品見效慢、期限長，但對提高農(nóng)民素質(zhì)和可持續(xù)發(fā)展有重大意義。基層政府決策者對能夠給他們自身帶來較大利益的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，即使農(nóng)民沒有需求，當(dāng)?shù)卣矔e極供給。由于農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的公共產(chǎn)品供給短缺，造成農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，農(nóng)民總體文化水平較低，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境得不到應(yīng)有的保障。

3、部分公共產(chǎn)品的提供損害了農(nóng)民利益。政府提供的公共產(chǎn)品也并不一定會使全部農(nóng)民受益。當(dāng)政府的決策出現(xiàn)偏差，引導(dǎo)甚至強(qiáng)制農(nóng)民轉(zhuǎn)換產(chǎn)品品種，給農(nóng)民帶來嚴(yán)重的后果。

4、農(nóng)村公共產(chǎn)品缺乏其他有效的供給渠道。目前，作為獨(dú)立生產(chǎn)經(jīng)營者的農(nóng)民，必須進(jìn)行生產(chǎn)性投資以滿足自己的生存需要，這使剛剛解決溫飽還遠(yuǎn)沒達(dá)到富裕水平的農(nóng)民實(shí)在無力抽出過多的資金提供公共產(chǎn)品。在當(dāng)下農(nóng)民對公共產(chǎn)品的需求也呈現(xiàn)多樣性，從而使交易的成本增加。加上農(nóng)民有保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)的權(quán)利，就使得公共產(chǎn)品的供給更加困難。

1.農(nóng)村公共產(chǎn)品概述

農(nóng)村公共產(chǎn)品一般是指與農(nóng)民生產(chǎn)、生活相關(guān)的能滿足不同農(nóng)村居民消費(fèi)或享用的農(nóng)村社區(qū)集體共享的產(chǎn)品，與其他公共產(chǎn)品一樣，農(nóng)村公共產(chǎn)品也具有非排他和非競爭的特征。農(nóng)村公共產(chǎn)品的范圍廣泛，包括農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村社會保障、農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)、大江大河治理及環(huán)境保護(hù)等方面。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的不斷深入，農(nóng)村市場也在進(jìn)一步的完善過程中，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及農(nóng)民生活水平的改善對農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求程度不斷增強(qiáng)。由于農(nóng)村的環(huán)境開發(fā)程度較低，農(nóng)村對公共產(chǎn)品的依賴程度要高于城市。能否及時(shí)、合理地提高農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給數(shù)量及供給效率，已成為新農(nóng)村建設(shè)的一個(gè)關(guān)鍵性問題。

2.我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的現(xiàn)狀

近幾年來，從農(nóng)業(yè)稅的全面取消，到社“會主義新農(nóng)村建設(shè)”戰(zhàn)略的提出，都表明“三農(nóng)”問題已越來越受到關(guān)注。我國政府在對農(nóng)村資金的投入不斷加大，1998年~2003年中央直接用于“三農(nóng)”的支出累計(jì)達(dá)9350多億元，2004年、2005年、2006年，中央財(cái)政各項(xiàng)支農(nóng)資金分別為2626億元、2975億元、3397億元，增長速度迅速。同時(shí)，中央給予農(nóng)村的資金支持的方式也靈活多樣，如，財(cái)政撥款、金融信貸、國家固定建設(shè)投資、國債資金等，通過各種途徑加大對農(nóng)村的資金支持。

然而，在如此大的資金投入下，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給仍然存在嚴(yán)重的問題，無法為新農(nóng)村建設(shè)提供必要的物質(zhì)保障。

2.1農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給總量不足

一、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在的問題

1、供給嚴(yán)重不足

（1）公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不能適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民生產(chǎn)生活的需要。目前全國有261個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、5.4萬個(gè)村不通公路；在全國104.3萬公里的砂石土路面中，農(nóng)村公路就有92.3萬公里，占88.5%。很多地方農(nóng)村公路睛通雨阻，路況差，部分地區(qū)人畜飲水困難，基本生存條件無法保障。同時(shí)，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施老化失修，抵御自然災(zāi)害能力減弱。過度砍伐和不合理的開采建設(shè)導(dǎo)致水土流失，引發(fā)了許多泥石流、洪澇災(zāi)害、農(nóng)田被毀等問題。

（2）公共衛(wèi)生事業(yè)停滯不前。目前農(nóng)村人均衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)12元，僅為城市人均衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)的27.6%。這種狀況使得農(nóng)村基本醫(yī)療條件嚴(yán)重落后，機(jī)構(gòu)凋零，設(shè)備陳舊，衛(wèi)技人員短缺而且素質(zhì)偏差，服務(wù)水平低下，鄉(xiāng)、村兩級衛(wèi)生保健網(wǎng)幾乎處于瓦解狀態(tài)，公共衛(wèi)生和各項(xiàng)預(yù)防保健工作難以落實(shí)。特別是處于弱勢地位的農(nóng)民群體，過高的醫(yī)療費(fèi)用，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了他們的經(jīng)濟(jì)承受力，不少農(nóng)民“因病致貧，因病返貧”已成為突出的問題。

（3）農(nóng)村義務(wù)教育現(xiàn)狀不容樂觀。雖然近幾年來特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)以來，中央和省市加大了投入，但仍然只占很小比重。盡管在農(nóng)村貧困地區(qū)義務(wù)教育階段試行“一費(fèi)制”，使當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的教育負(fù)擔(dān)有所減輕，但目前基礎(chǔ)教育費(fèi)用較高，農(nóng)民仍然難以承受。此外，農(nóng)村教師隊(duì)伍的現(xiàn)狀令人擔(dān)憂不少中小學(xué)的骨干教師或離開教學(xué)崗位，或流向城市，教育質(zhì)量下降。這種情況在欠發(fā)達(dá)地區(qū)表現(xiàn)特別突出。

（4）社會保障徘徊不前。農(nóng)村社會保障仍是我國社會保障體系中最薄弱的環(huán)節(jié)。盡管各級政府采取各種各樣的社會保障、救濟(jì)制度等措施，如農(nóng)村低保、五保戶供養(yǎng)、教育救助、優(yōu)撫安置等，但目前農(nóng)村低保和醫(yī)療保險(xiǎn)發(fā)展很不平衡，僅在一些地方起步，只占很小一部分的農(nóng)村人口，農(nóng)村社會保障的覆蓋面相對較低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)解決不了農(nóng)村現(xiàn)有的貧困狀況。

一、完善與創(chuàng)新農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度

1建立城鄉(xiāng)一體化的公共產(chǎn)品供給制度，形成城鄉(xiāng)公平的制度基礎(chǔ)。城鄉(xiāng)居民基本公共服務(wù)嚴(yán)重失衡的主要原因在于城鄉(xiāng)二元公共服務(wù)結(jié)構(gòu)。要積極推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，首先必須打破城鄉(xiāng)分割的二元公共服務(wù)結(jié)構(gòu)，盡快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)體制。二是協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)公共醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展，增加財(cái)政對農(nóng)村公共衛(wèi)生體系建設(shè)投入，逐步建立農(nóng)村公共衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，加快建立和推廣新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，保障農(nóng)民享有衛(wèi)生保健和基本醫(yī)療服務(wù)。三是逐步建立城鄉(xiāng)可銜接的農(nóng)村社會保障體系。四是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動力就業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移。著重建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、公平競爭的勞動力市場，統(tǒng)一城鄉(xiāng)就業(yè)政策和管理體制，取消對農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的各種限制，建立保護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益的長效機(jī)制，營造公平的就業(yè)環(huán)境。五是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件和農(nóng)村面貌。

2加大國家對欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入力度。在目前欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣鄉(xiāng)財(cái)政普遍困難和差異較大的情況下，國家應(yīng)根據(jù)農(nóng)村公共產(chǎn)品的性質(zhì)，充分考慮各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際水平，明確各類公共產(chǎn)品的供給主體，科學(xué)合理地劃分不同層次上的供給主體的職能邊界、職責(zé)范圍和承擔(dān)比例。正如欠發(fā)達(dá)地區(qū)基層干部所說的：“黨和政府的支農(nóng)政策已照耀到了廣大農(nóng)村，但是現(xiàn)在還不能真正溫暖農(nóng)村”。這說明國家對農(nóng)村的投入還不能滿足農(nóng)民的需求，還要不斷加大投入。當(dāng)前，要不斷完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，加大國家財(cái)政對不發(fā)達(dá)地區(qū)的扶持力度，以平衡各地區(qū)財(cái)力差異，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品供給均等化。

3完善農(nóng)村公開民主的議事制度，拓寬農(nóng)民對公共產(chǎn)品的需求表達(dá)渠道，建立“自下而上”的農(nóng)村公共產(chǎn)品需求表達(dá)機(jī)制。這樣才能了解農(nóng)村和農(nóng)民對公共產(chǎn)品的真實(shí)需求，以此來決定公共產(chǎn)品供給的范圍、重點(diǎn)和優(yōu)先順序，以達(dá)到供給的有的放矢和物盡其用。首先要推進(jìn)農(nóng)村基層民主建設(shè)，建立農(nóng)民對農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效表達(dá)機(jī)制，健全完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會和村民代表大會制度，使農(nóng)民的意見得到充分反映，形成政府與農(nóng)村共同決策模式。其次要提高農(nóng)民的文化素質(zhì)和組織程度。一方面，由于農(nóng)民文化水平普遍較低，在國家的資源配置中是弱勢群體，缺乏自我保護(hù)意識；另一方面，由于個(gè)別農(nóng)民的非理性和小農(nóng)意識，對一些公共產(chǎn)品供給的理解和支持不夠，導(dǎo)致公共產(chǎn)品難以發(fā)揮最佳效益。因此需要在考慮其特殊性的基礎(chǔ)上，喚醒農(nóng)村居民維護(hù)自身權(quán)益的意識，引導(dǎo)他們積極參與監(jiān)督有關(guān)決策活動，增強(qiáng)對公共產(chǎn)品的認(rèn)知和參與的主動性。

4拓展農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的融資渠道，改變僅僅依靠單一公共財(cái)政支付的籌資方式，建立財(cái)政與金融相結(jié)合、政府與民間共同參與的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給投入機(jī)制?？梢越梃b國外經(jīng)驗(yàn)，采取以下幾種方式完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給：農(nóng)村純公共產(chǎn)品和非競爭性、非排他性大的準(zhǔn)公共產(chǎn)品應(yīng)有政府提供；非競爭性、非排他性和外部效益小的農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品由政府和私人混合提供；不存在收費(fèi)困難，受益范圍小的公共產(chǎn)品可完全由私人提供。

5加強(qiáng)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金的管理和監(jiān)督，完善公共產(chǎn)品供給的約束機(jī)制。首先要按照市場經(jīng)濟(jì)體制要求，以制度建設(shè)為核心，制定和完善公共產(chǎn)品建設(shè)資金管理制度和辦法，規(guī)范支農(nóng)專項(xiàng)資金項(xiàng)目目標(biāo)管理，使各項(xiàng)資金管理有章可循。其次，引進(jìn)科學(xué)的支出分配方法，制定符合實(shí)際的支出標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)政務(wù)公開、村務(wù)公開，定期向群眾公布收支狀況，增加公共產(chǎn)品供給資金的使用透明度。提高農(nóng)民的監(jiān)督意識，積極發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督檢察作用，確保公共產(chǎn)品供給資金的合理使用。最后，要加強(qiáng)社會審計(jì)監(jiān)督作用，進(jìn)一步完善項(xiàng)目評估制度、跟蹤檢察制度、項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制、工程招標(biāo)投標(biāo)制，對項(xiàng)目實(shí)行嚴(yán)格的預(yù)算管理，進(jìn)行成本效益核算，防止供給資金的浪費(fèi)。項(xiàng)目完工后，應(yīng)由村民代表對項(xiàng)目的預(yù)決算情況、過程質(zhì)量進(jìn)行評估審議。評審結(jié)果較差的項(xiàng)目應(yīng)由負(fù)責(zé)人承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。