[摘要]多年來，隨著我國改革開放進(jìn)程的加快，各級(jí)政府的財(cái)政收支矛盾也日益突出，迫使其頻頻增設(shè)預(yù)算外收入項(xiàng)目，造成我國非稅收入總體規(guī)模偏大，資金管理上也不盡人意。比較突出的問題有：非稅收入規(guī)模過大，二次分配問題突出；管理范圍尚未覆蓋全部非稅收入；預(yù)算外擠預(yù)算內(nèi)，削弱了政府的宏觀調(diào)控能力；征管主體多元化，征收行為不規(guī)范；法制不健全，監(jiān)督缺乏約束力等。建議針對(duì)這些問題對(duì)我國目前的非稅收入體制進(jìn)行改革和完善。

[關(guān)鍵詞]非稅收入；收入規(guī)模；管理模式；宏觀調(diào)控；主體多元化

非稅收入是政府參與國民收入初次分配和再分配的一種形式，屬于財(cái)政資金范疇，是國家財(cái)政收入的重要組成部分。廣義地說，非稅收入是指政府通過合法程序獲得的除稅收以外的一切收入。具體來看，主要包括行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、社會(huì)保障繳款、財(cái)產(chǎn)經(jīng)營收入、出售商品及服務(wù)收入、罰款和罰沒收入、贈(zèng)與收入、特許收入、主管部門集中收入及其他收入等。

在建國以后相當(dāng)長的歷史時(shí)期內(nèi)，我國實(shí)行的是高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，在這種體制下，政府統(tǒng)收統(tǒng)支，各行政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位嚴(yán)格按照國家規(guī)定進(jìn)行財(cái)務(wù)管理，一切收入上繳財(cái)政，一切開支依賴撥款。在此期間，對(duì)非稅收入的管理和收費(fèi)項(xiàng)目都是比較正規(guī)的，基本上不存在“三亂”(指亂收費(fèi)、亂攤派、亂罰款)現(xiàn)象。

改革開放后，傳統(tǒng)的大包大攬、統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制逐步被打破，本著“放權(quán)讓利、分灶吃飯”的原則，我國對(duì)財(cái)政體制進(jìn)行了多次重大改革，這對(duì)調(diào)動(dòng)中央和地方的積極性、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展起到了積極的作用。但隨著改革進(jìn)程的加快，各級(jí)政府的財(cái)政收支矛盾也日益突出，單靠預(yù)算內(nèi)收入無法滿足改革和建設(shè)的需要，迫使政府增設(shè)預(yù)算外收入項(xiàng)目，允許和鼓勵(lì)行政事業(yè)單位積極“創(chuàng)收”，從此拉開了中國大規(guī)模收費(fèi)之幕。

一、我國非稅收入體制的現(xiàn)狀

一、政府非稅收入管理的現(xiàn)狀

政府非稅收入是與稅收收入相對(duì)的一個(gè)概念，是指除稅收以外，由各級(jí)政府、國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體及其它組織依法利用政府權(quán)力、政府信譽(yù)、國家資源、國有資產(chǎn)或提供特定公共服務(wù)、準(zhǔn)公共服務(wù)取得并用于滿足社會(huì)公共需要或準(zhǔn)公共需要的財(cái)政資金，是政府財(cái)政收入的重要組成部分，是政府參與國民收入分配和再分配的一種形式。應(yīng)該說這個(gè)概念的提出是我國在構(gòu)建公共財(cái)政體制過程中，在不斷強(qiáng)化預(yù)算外資金管理和深化“收支兩條線”管理體制改革和探索中總結(jié)出來的。由于概念的確立在時(shí)間上比較晚，在現(xiàn)實(shí)的管理中沒有形成完善的體系，所以還存在著一些問題，主要表現(xiàn)在：

1.管理的范圍還沒有覆蓋到政府非稅收入的全部。非稅收入的管理范圍主要集中在預(yù)算外資金上，主要加強(qiáng)對(duì)行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金以及罰沒收入的管理。對(duì)于增收潛力很大的國有資源有償使用收入、國有資產(chǎn)有償使用收入、國有資本經(jīng)營收益、政府財(cái)政資金產(chǎn)生的利息收入等還沒有作為管理的重點(diǎn)而全部納入管理范圍。

2.非稅收入數(shù)額大，增長迅速，且項(xiàng)目繁多。我國非稅收入由1978年的960.09億元增長到2000年的4640.15億元，增長了4.83倍。非稅收入占財(cái)政性資金的比重在1985年為42%，1990年達(dá)到了50%，即使在世紀(jì)之交也接近40%的水平。在非稅收入的項(xiàng)目上，根據(jù)財(cái)政部綜合司的有關(guān)數(shù)據(jù)，2000年全國性的收費(fèi)項(xiàng)目仍有200多項(xiàng)，2002年為335項(xiàng)，地方每個(gè)省的收費(fèi)項(xiàng)目平均在100多項(xiàng)以上，其中不乏有不合理和欠規(guī)范的收費(fèi)項(xiàng)目。

3.非稅收入征管主體多元化，執(zhí)收行為欠缺規(guī)范。目前我國機(jī)構(gòu)設(shè)置眾多，情況復(fù)雜，非稅收入利益主體龐大，征收管理十分不規(guī)范。雖然國家對(duì)非稅收入的項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)有嚴(yán)格的規(guī)定，實(shí)行“收支兩條線”管理，但是亂收、亂罰、亂支的現(xiàn)象依然存在。由于非稅收入的所有權(quán)、使用權(quán)和管理權(quán)未真正歸位，非稅收入目前仍由各個(gè)執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰單位分散征收，這種“多頭”管理的格局，肢解了非稅收入管理職能，分散了征管力量，造成管理脫節(jié)，收入流失，分配失控，監(jiān)督失靈。同時(shí)，也大大增加管理成本，容易誘發(fā)貪污腐敗。

4.法制不健全，缺乏約束機(jī)制。目前，非稅收入的管理從立項(xiàng)、定標(biāo)、征收、票據(jù)管理和資金使用各個(gè)管理環(huán)節(jié)沒有一套覆蓋全國的統(tǒng)一、規(guī)范、系統(tǒng)的法律法規(guī)，使得非稅收入無章可循或有章難循。同時(shí)，非稅收入的征管和使用安排存在較大的隨意性，缺乏健全的監(jiān)督機(jī)制，造成各地政府的管理模式和管理辦法不一樣，非稅收入管理難以規(guī)范，對(duì)違規(guī)行為難以約束。

一、我國政府非稅收入管理現(xiàn)狀及影響

非稅收入是指政府為實(shí)現(xiàn)其職能，按照一定規(guī)則采取收費(fèi)、基金等非稅方式，由中央和地方分別籌集用于特定專門用途的財(cái)政性資金[1]，是政府財(cái)政收入的重要組成部分，是政府參與國民收入分配和再分配的一種形式。目前，我國各級(jí)政府部門都存在著大量的收費(fèi)、基金等非稅收入，在政府全部的公共收入中占據(jù)了很大比重，對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和國家宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控都具有重大影響。按照建立健全公共財(cái)政體制要求，財(cái)政部將于2007年1月1日起在全國全面實(shí)施的政府收支分類改革，將非稅收入分為：政府性基金收入、專項(xiàng)收入、彩票資金收入、行政事業(yè)性收費(fèi)收入、罰沒收入、國有資本經(jīng)營收入和國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入、其他收入。

對(duì)于我國當(dāng)前非稅收入管理現(xiàn)狀可以概括為以下兩點(diǎn)：

一是規(guī)模不斷擴(kuò)大，增長速度較快。建國以來，隨著地方財(cái)權(quán)、財(cái)力不斷擴(kuò)大，各級(jí)政府的財(cái)政收支矛盾也日益增大，單靠預(yù)算內(nèi)收入已經(jīng)無法滿足改革和建設(shè)的需要，這就迫使政府增設(shè)收費(fèi)項(xiàng)目，允許和鼓勵(lì)行政事業(yè)單位“創(chuàng)收”，造成我國非稅收入數(shù)額不斷增長，且增長較快。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國非稅收入由1978年的960.09億元增長到2004年的10523億元，26年增長了10.95倍。非稅收入占財(cái)政性資金的比重在1985年為42%，1990年達(dá)到50%，2004年在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、稅收收入增長較快的情況下，所占比例仍高達(dá)28.5%。

二是宏觀稅負(fù)較重，管理較為混亂。我國的非稅收入規(guī)模一直很大，而且增長迅猛。因此，雖然我國宏觀稅負(fù)比重不高，企業(yè)和居民的實(shí)際負(fù)擔(dān)的稅費(fèi)卻很重。非稅收入的收費(fèi)主體多元化，收費(fèi)項(xiàng)目過多，管理上則職權(quán)分散、多頭管理，秩序混亂，如有的地方和部門的收費(fèi)罰款沒有一個(gè)基本的標(biāo)準(zhǔn)，彈性大、隨意性強(qiáng)；有的收費(fèi)項(xiàng)目已經(jīng)明令取消，個(gè)別地方和部門仍然堅(jiān)持征收等。

非稅收入作用的發(fā)揮是有一定限制條件和范圍的，一旦非稅收入規(guī)模過度膨脹，缺乏監(jiān)管，必然會(huì)帶來一定負(fù)面影響。當(dāng)前主要表現(xiàn)為：

同志們：

市深化財(cái)政體制改革，非稅收入管理體制改革是市委、市政府做出的重大決策。建立和完善公共財(cái)政體制，推進(jìn)規(guī)范、透明、廉潔行政，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的一個(gè)重要舉措。今天，市政府決定召開會(huì)議，對(duì)全市政府非稅收入管理改革工作進(jìn)行動(dòng)員和部署，目的就是統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)，堅(jiān)定不移地推行政府非稅收入管理的改革。

一、統(tǒng)一思想、提高認(rèn)識(shí)，切實(shí)增強(qiáng)非稅收入管理體制改革的緊迫感和責(zé)任感

非稅收入是指除稅收以外，由各級(jí)政府及其所屬部門在行使其職能或提供服務(wù)過程中取得的，并用于滿足社會(huì)公共需求的財(cái)政資金，是財(cái)政收入的重要組成部分。與預(yù)算外資金的概念相比，非稅收入的外延更大，涵蓋了行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、罰沒收入、行政事業(yè)單位非經(jīng)營性國有資產(chǎn)出讓(出租)收入等等。2008年，銅仁市非稅收入完成7501萬元，占地方財(cái)政收入的35.04%，在財(cái)政收入中具有舉足輕重的作用。

近幾年來，我市以加強(qiáng)非稅收入管理為重點(diǎn)，不斷深化“收支兩條線”管理，對(duì)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，推進(jìn)反腐倡廉起到了積極作用。但是，我市目前非稅收入管理還存在一些亟待解決的問題。一是思想存在模糊認(rèn)識(shí)。一些部門、單位對(duì)非稅收入“所有權(quán)屬于國家”的原則認(rèn)識(shí)不到位，把收取的非稅收入當(dāng)作單位的自有資金，不愿接受政府調(diào)劑和納入財(cái)政管理。二是執(zhí)收行為缺乏規(guī)范。執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰部門多、環(huán)節(jié)多、項(xiàng)目多，標(biāo)準(zhǔn)不一，擅自減免緩現(xiàn)象屢禁不止。三是征收主體過于分散。征收主體有行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位，還有代行行政職能的社會(huì)團(tuán)體，多頭征收、多頭管理、征收成本高，“收費(fèi)養(yǎng)人”現(xiàn)象嚴(yán)重。四是造成社會(huì)分配不公。非稅收入在個(gè)別部門和單位中一定程度上存在“自收自用、多收多花”現(xiàn)象，造成單位和部門之間苦樂不均。五是監(jiān)督機(jī)制尚不健全。目前，非稅收入管理缺乏統(tǒng)一、完整、規(guī)范的法律規(guī)范，缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，對(duì)管理中出現(xiàn)的違規(guī)行為缺乏強(qiáng)有力的約束。這些問題的存在，不同程度地削弱了財(cái)政管理職能和政府的調(diào)控能力，肢解了財(cái)政的職能，造成了部門、單位之間分配不公和苦樂不均，并滋生了一些腐敗現(xiàn)象，嚴(yán)重?fù)p壞了政府形象，引起人民群眾的強(qiáng)烈不滿。為了從根本上解決這些問題，市政府決定對(duì)我市非稅收入管理體制進(jìn)行改革，實(shí)行“收繳分離”制度，采取“單位開單、銀行代收、財(cái)政管理、政府統(tǒng)籌”的管理模式，將非稅收入納入規(guī)范化管理軌道，建立非稅收入的新機(jī)制。

實(shí)行非稅收入改革具有十分重要的意義：一是有利于加快公共財(cái)政體系建設(shè)。非稅收入與稅收一樣，都是國家財(cái)政性資金。實(shí)施非稅收入改革，遵循“取之于民、用之于民”的原則，把其納入公共財(cái)政框架，有利于發(fā)揮非稅收入調(diào)節(jié)收入分配、支持事業(yè)發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步的作用。二是有利于建設(shè)法制政府。清理和規(guī)范非稅收入，嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”，是國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》明確要求。此次改革，正是對(duì)上述要求的具體細(xì)化和延伸。三是有利于理順收入分配關(guān)系。實(shí)現(xiàn)非稅收入的財(cái)政屬性定位，對(duì)其統(tǒng)一征管，統(tǒng)籌安排，是從制度上解決部門、單位之間分配不公的根本保證。四是有利于深化財(cái)政改革、建立和完善公共財(cái)政體制框架。當(dāng)前，財(cái)政改革的重點(diǎn)是推進(jìn)部門預(yù)算改革，并以此為切入點(diǎn)，推進(jìn)國庫集中支付等各項(xiàng)改革。非稅收入既是財(cái)政收入的重要來源，也是部門預(yù)算的重要組成部分。實(shí)行真正意義上的部門預(yù)算特別是綜合財(cái)政預(yù)算，就必須取消預(yù)算外資金，對(duì)非稅收入實(shí)行統(tǒng)一征管，實(shí)行收繳分離。五是有利于治理和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。規(guī)范非稅收入管理，整頓收費(fèi)秩序，從體制上、機(jī)制上割斷個(gè)人收入與部門權(quán)力、占有資源之間的不恰當(dāng)聯(lián)系，可以有效地遏制“三亂”現(xiàn)象發(fā)生，從源頭上防止腐敗現(xiàn)象，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供一個(gè)廉明的行政執(zhí)法環(huán)境。

我國的非稅收入長期以預(yù)算外資金的形式存在，由于我國在預(yù)算管理方面起步比較晚，而且各方面的規(guī)范力度未及時(shí)跟上，這就導(dǎo)致了非稅收入的改革不夠深入，降低了政府的財(cái)政調(diào)控，影響了國家對(duì)于整體財(cái)政治理的前進(jìn)步伐。因此，當(dāng)前對(duì)于我國政府非稅收入的規(guī)范化管理，已經(jīng)成為了我國政府財(cái)政收入結(jié)構(gòu)合理化的難題。如何通過科學(xué)合理的政府非稅收入規(guī)范化管理途徑，來創(chuàng)新非稅收入的有效管理制度，深化我國政府的稅費(fèi)改革力度，進(jìn)一步落實(shí)減稅降費(fèi)政策，深化“放管服”改革，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定平衡發(fā)展我國政府非稅收入的政策目標(biāo)。

一、政府非稅收收入內(nèi)涵

政府非稅收入，是指除稅收以外，由各級(jí)國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體及其他組織依法利用政府權(quán)力、政府信譽(yù)、國家資源、國有資產(chǎn)或提供特定公共服務(wù)、準(zhǔn)公共服務(wù)取得并用于滿足社會(huì)公共需要或準(zhǔn)公共需要的財(cái)政資金，是政府財(cái)政收入的重要組成部分，是政府參與國民收入分配和再分配的一種形式。政府非稅收入包括行政事業(yè)性收費(fèi)收入、政府性基金收入、罰沒收入、國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入、國有資本收益、彩票公益金、特許經(jīng)營收入、中央銀行收入、以政府名義接受的捐贈(zèng)收入、主管部門集中收入、政府收入的利息收入、其他非稅收入。目前我國政府的非稅收入已經(jīng)從“預(yù)算外資金”的概念轉(zhuǎn)變?yōu)榱恕胺嵌愂杖搿备拍睿拍畹霓D(zhuǎn)變意味著政府對(duì)于規(guī)范國家財(cái)政收入體制和完善公共財(cái)政體系已經(jīng)有了明確的界限。非稅收入的來源渠道非常的廣，不僅可以通過行政事業(yè)單位進(jìn)行收費(fèi)，而且可以通過政府性基金來獲取，還能夠通過罰款沒收和各種國有資源基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營等來實(shí)現(xiàn)。取得的依據(jù)也是多樣化的，既可以利用國家權(quán)力和政府的良好信譽(yù)來取得，又能夠通過處置國有資產(chǎn)來取得。因此，導(dǎo)致了我國的非稅收入規(guī)模過大，加上征收管理跟不上經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐，就會(huì)大大的分散政府財(cái)力，削弱財(cái)務(wù)調(diào)控的能力，降低政府的有效管理和服務(wù)效果。

二、我國政府非稅收收入主要存在的問題

（一）相關(guān)監(jiān)管機(jī)制不健全。隨著改革開放的深入，以及國家稅費(fèi)改革，我國政府的非稅收入規(guī)模迅速擴(kuò)大，甚至與預(yù)算內(nèi)規(guī)模水平接近，成為了第二大預(yù)算。但是非稅收入的征收體制仍舊存在如征收分散、收支管理機(jī)制不健全等問題，同時(shí)，相關(guān)監(jiān)管機(jī)制也有漏洞，導(dǎo)致針對(duì)非稅收入的各個(gè)環(huán)節(jié)的相關(guān)法律建設(shè)也較為滯后，預(yù)算編制也較為粗放，最終導(dǎo)致監(jiān)管工作困難較大，監(jiān)管成本較高，且效果并不明顯。（二）征收信息化程度平衡。目前，我國政府的非稅收入征管手段各地不統(tǒng)一，有的項(xiàng)目征收緊隨時(shí)展步伐，極大方便群眾，如網(wǎng)上繳費(fèi)、刷碼繳費(fèi)等，有的項(xiàng)目征收方還是比較的落后，征收信息化程度較低，還停留在只收現(xiàn)金的單一收費(fèi)方式，無法滿足非稅收入規(guī)范化管理的真正訴求。不僅全國尚未形成集中有效的網(wǎng)絡(luò)信息管理制度，而且在各個(gè)地區(qū)和省份都還沒有達(dá)到統(tǒng)一的信息建設(shè)程度，致使各個(gè)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)升級(jí)過于緩慢，同時(shí)，各地信息化發(fā)展不平衡，直接影響著我國政府非稅收入的征收效率，帶來巨大的資源浪費(fèi)。因此，如果沒有科學(xué)合理的信息管理平臺(tái)，是很難對(duì)國家非稅收入進(jìn)行高效有序的管理的。（三）非稅收入預(yù)算問題。政府非稅收入的常規(guī)管理方式是將政府非稅收入項(xiàng)目分配給政府預(yù)算經(jīng)管，其余部分以代管方式劃入財(cái)政專戶去進(jìn)行管理，由其部門自行支配。由于有些部門財(cái)力有限，有的收費(fèi)變成“養(yǎng)人”費(fèi)。如此一來，就會(huì)導(dǎo)致政府的部分非稅收入不受預(yù)算管理體制的約束，形成支出混亂的管理局面。在實(shí)際的情況中，普遍存在一種現(xiàn)象就是政府層級(jí)越低財(cái)政收入依賴非稅收入越強(qiáng)烈，造成這種狀態(tài)的很大一部分原因就是層級(jí)越低的地方政府內(nèi)部人員管理水平較弱，財(cái)政系統(tǒng)不健全，財(cái)政收入形式不規(guī)范，缺乏長期有效的穩(wěn)定性收入來源，進(jìn)而導(dǎo)致政府財(cái)政總是依賴非稅收入。（四）票據(jù)管理的不規(guī)范。目前，我國政府非稅收入的票據(jù)來源已基本統(tǒng)一，大多數(shù)非稅收入票據(jù)都是由各省市的財(cái)政部門統(tǒng)一印刷的，雖然為票據(jù)的監(jiān)管提供了方便，票據(jù)管理也基本納入電子領(lǐng)用核銷管理，但是由于系統(tǒng)投入使用時(shí)間有限，部分環(huán)節(jié)完善程度不高，同時(shí)有的電子系統(tǒng)只是模擬手工管理，沒有深化現(xiàn)代化管理的有效手段，缺乏有效的監(jiān)管制度，仍會(huì)導(dǎo)致了政府票據(jù)管理效率不高，時(shí)常出現(xiàn)違規(guī)違紀(jì)的操作未及時(shí)發(fā)現(xiàn)等等問題。例如在一些部門沒有專門的人員設(shè)立專柜進(jìn)行專賬專票的詳細(xì)管理，這就致使很多票據(jù)混開亂用，甚至是出現(xiàn)超出規(guī)范的使用等問題屢見不鮮，同時(shí)一部分領(lǐng)了票據(jù)的人員，也不參加政府財(cái)政票據(jù)的年檢工作，這樣就導(dǎo)致了很大一部分的資金都會(huì)被獨(dú)立在財(cái)政監(jiān)管之外，會(huì)產(chǎn)生管理安全隱患。

三、我國政府非稅收入的規(guī)范化管理要點(diǎn)分析

1994年開始實(shí)行的分稅制財(cái)政體制改革，在中央與地方以及地方各級(jí)政府之間確立了分稅制財(cái)政體制的基本框架，也充分發(fā)揮了其規(guī)范政府間關(guān)系、調(diào)動(dòng)地方增收節(jié)支積極性的作用。但是，1994年實(shí)行分稅制財(cái)政體制改革時(shí)，由于社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革滯后，公共財(cái)政理論框架尚未確立，國外發(fā)達(dá)國家分稅制的做法難以和我國的實(shí)際情況接軌，為了保護(hù)既得利益，采取了漸進(jìn)式雙軌并行的方式。因此我國現(xiàn)行的分稅制財(cái)政體制中保留了原體制的不少成分，使分稅制財(cái)政體制特別是在收入的劃分方面不可避免地存在著不合理、不規(guī)范的地方。在分稅制財(cái)政體制中，收入的劃分一直是各級(jí)政府關(guān)心的焦點(diǎn)，筆者就這一問題作一些探討研究，以期能對(duì)相關(guān)的改革決策有所幫助。

一、目前收入劃分中存在的問題和難點(diǎn)

（一）收入劃分中存在的突出問題

1.收入劃分和事權(quán)相脫離

從目前各級(jí)政府的事權(quán)范圍來看，我國各級(jí)政府間的事權(quán)其實(shí)是按“金字塔”型來配置的，即越底級(jí)的政府事權(quán)越繁重；與此相反，而收入的劃分卻呈現(xiàn)出“倒金字塔”型，即越底級(jí)的政府收入越少。因此，各級(jí)政府間不是在事權(quán)劃分的基礎(chǔ)上劃分財(cái)權(quán)，而是往往采取簡單的行政手法，將收入按比例劃分，造成財(cái)權(quán)和事權(quán)在劃分上脫節(jié)，在很大程度上加劇了基層政府的財(cái)政困難。

2.收入劃分標(biāo)準(zhǔn)不一

近幾年來，各級(jí)財(cái)政部門在加強(qiáng)政府非稅收入管理，建立健全監(jiān)督管理制度等方面都進(jìn)行了有益的探索，對(duì)于規(guī)范政府收入分配秩序，從源頭上防范腐敗起到了積極作用。但是，由于目前各方面認(rèn)識(shí)不盡一致，有關(guān)政府非稅收入的政策界限不夠明確，加之體制改革與法制建設(shè)滯后等原因，政府非稅收入的征收管理還存在以下問題：

一、收支掛鉤，部門利益人格化驅(qū)動(dòng)

長期以來，我國的收費(fèi)體制是誰收費(fèi)、誰使用，收費(fèi)主體支配收費(fèi)資金，即收支掛鉤的收費(fèi)體制使得單位利益與收費(fèi)的多少緊密聯(lián)系，而當(dāng)政府部門可以憑借權(quán)力取得各項(xiàng)費(fèi)用來獲取利益，并且基本不受什么約束和監(jiān)督時(shí)，相當(dāng)一部分收費(fèi)收入就轉(zhuǎn)化為個(gè)人的福利收入。相應(yīng)地，在本位利益驅(qū)動(dòng)下，政府系統(tǒng)各部門、各權(quán)利環(huán)節(jié)會(huì)通過擴(kuò)張可供他們掌握支配的非稅收入來尋求其福利最大化。為了保證和擴(kuò)大既得利益，各部門竟相行使分配職能，收費(fèi)的規(guī)模也日益膨脹，有的部門收費(fèi)甚至達(dá)到了登峰造極的地步，亂收費(fèi)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

二、按需收費(fèi)，政府理財(cái)分散化

“經(jīng)費(fèi)不足收費(fèi)補(bǔ)”，在一些地區(qū)已成為抓管理、搞建設(shè)、鋪攤子、爭機(jī)構(gòu)的通常做法，財(cái)政部門核撥經(jīng)費(fèi)時(shí)又往往與單位實(shí)際收費(fèi)收入掛鉤。這在客觀上促使國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位進(jìn)一步向市場收費(fèi)。而且財(cái)政在理財(cái)中對(duì)非稅收入也不集中使用，造成大量資金在財(cái)政體外循環(huán)，財(cái)政性資金被分散到各部門各單位自收自支，最終導(dǎo)致財(cái)權(quán)分割、財(cái)力分散。

三、政出多門，行政管理體制改革滯后

摘要：財(cái)政收入是實(shí)現(xiàn)我國國家職能的一種重要的經(jīng)濟(jì)來源，有著極為重要的資金支撐作用，因此，我國目前對(duì)于財(cái)政稅收體制的建設(shè)相當(dāng)重視。同時(shí)，也因?yàn)樯鐣?huì)的發(fā)展，我國開始進(jìn)行積極的社會(huì)主義現(xiàn)代化革命，主要任務(wù)為建立社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)。而對(duì)于我國的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)來說，它是在建立在財(cái)政稅收支撐的前提下才能夠順利進(jìn)行的。對(duì)其必要性的探究和改革能夠更好地為我國各方面發(fā)展提供強(qiáng)大的資金支持。在目前的形勢下，我們需要明確的是，在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的過程中，明確財(cái)政稅收體系的建設(shè)和改革的必要性有著極其重要的積極意義。基于此，本文展開研究和分析。

關(guān)鍵詞：新形勢財(cái)政稅收體制改革；創(chuàng)新思路

在我國，財(cái)政稅收是重要的經(jīng)濟(jì)來源之一，因此，只有保證財(cái)政稅收的有效實(shí)施，同時(shí)完善我國的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)，才能利于各級(jí)政府積極開展自身的工作。當(dāng)前看來，社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)離不開財(cái)政稅收體制的改革，只有這樣，它才能實(shí)現(xiàn)更大的價(jià)值，從而更好地服務(wù)政府和人民。本文針對(duì)新形勢下的財(cái)政稅收體制的改革與創(chuàng)新展開研究，分析當(dāng)前財(cái)政體系存在的一些弊端，并提出財(cái)政稅收體制改革的思路和策略。

一、財(cái)政稅收體制改革的必要性

（一）財(cái)政收支嚴(yán)重失衡。在我國當(dāng)前的財(cái)政收支體制中，存在著許多問題和矛盾，其中最為突出的便是在地方政府中，財(cái)政收入相對(duì)較少，而支出增長比例又較高，導(dǎo)致十分嚴(yán)重的財(cái)政收入和支出的不對(duì)等，從而爆發(fā)尖銳的矛盾，阻礙了政府職能的開展。顯而易見，這種現(xiàn)象反映了我國財(cái)政收入和支出的嚴(yán)重錯(cuò)位，致使財(cái)政作用無法得到有效發(fā)揮。進(jìn)而在發(fā)展過程中，會(huì)導(dǎo)致財(cái)政收入的缺陷，進(jìn)而引發(fā)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)矛盾日益突出［1］。（二）財(cái)政收入體系的缺陷。在我國，當(dāng)前的財(cái)政稅體系由中央為主導(dǎo)，地方政府配合中央的決策自行管理和征收財(cái)政稅收。但是這種財(cái)政稅收體系相對(duì)于我國財(cái)政的收支來說，落實(shí)是非常困難的。由于財(cái)政稅收體系為中央所主導(dǎo)，致使中央集權(quán)化過于明顯，地方政府積極性差，執(zhí)行力低，造成不必要的集權(quán)成本。因此，降低集權(quán)力度，提升財(cái)政收支系統(tǒng)的自主性對(duì)于我國整體的財(cái)政體系建設(shè)都是非常有益的。就目前來說，我國的財(cái)政稅收體系需要不斷改革和創(chuàng)新，才能獲得更好的發(fā)展，更有效的提升我國財(cái)政稅收體系的效率。

二、財(cái)政稅收體系的改革思路

我國非稅收入是政府通過收費(fèi)、基金、附加、罰款等方式籌集用于履行政府職能的收入，是除稅收以外的財(cái)政收入,目前我國各級(jí)政府存在大量的收費(fèi)、基金等非稅收入。從九十年代初開始，我國對(duì)非稅收入中的行政性收費(fèi)和罰沒收入實(shí)行"收支兩條線"管理,經(jīng)過多年的努力,我國"收支兩條線"管理工作取得了明顯成效。但是，長期以來，由于我國財(cái)政供給能力較弱，許多單位把非稅收入作為其單位彌補(bǔ)預(yù)算經(jīng)費(fèi)不足的主要來源，再加上非稅收入固有的專用性、自主性和分散性的特點(diǎn)，非稅收入管理一直是我國財(cái)政管理中的熱點(diǎn)和難點(diǎn)，暴露出了一些問題，使一些本來可以做好的事情沒有做好，一些本來應(yīng)該解決的問題久拖不決，一些本來可以緩解的矛盾進(jìn)一步激化，導(dǎo)致部門分配苦樂不均，行業(yè)歪風(fēng)屢禁不止，經(jīng)濟(jì)環(huán)境劣而不優(yōu)，影響和損害了黨和政府的形象。程度之嚴(yán)重，負(fù)面效應(yīng)之消極，無不令人堪憂。為了更進(jìn)一步在體制創(chuàng)新中完善反腐倡廉機(jī)制，根據(jù)黨的十六屆三中全會(huì)關(guān)于改革公共財(cái)政體制的要求和我國非稅收入管理的嚴(yán)峻形勢，對(duì)非稅收入進(jìn)行徹底的清理規(guī)范已是箭在弦上，不得不發(fā)，推進(jìn)非稅收入改革已迫在眉睫，構(gòu)建政府非稅收入管理新機(jī)制，刻不容緩。

一、我國非稅收入的概念、現(xiàn)狀、問題及成因分析

【一】非稅收入的概念

非稅收入是相對(duì)于稅收而言的一個(gè)新的概念，是指憑借國家權(quán)力、國有資源所有權(quán)、政府對(duì)社會(huì)提供的一定服務(wù)和政府信譽(yù)，依據(jù)國家法律、法規(guī)和規(guī)章收取、提取募集的行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、罰沒收入、國有資產(chǎn)資源收益、各種專項(xiàng)收入、其他收入等非稅收收入（資金）。換言之，它是指政府為實(shí)現(xiàn)特定目的或提供某些產(chǎn)品（服務(wù)），依據(jù)國家法律、法規(guī)和省以上政府確定的項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)，向單位和個(gè)人征收的政府性資金。它幾乎涵蓋了除稅收以外的所有政府收入，是政府財(cái)力的重要組成部分，對(duì)促進(jìn)地方社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著非常重要的作用。具體包括：（1）行政事業(yè)性收費(fèi)；（2）政府性基金，包括資金、附加、各類專項(xiàng)收費(fèi)；（3）國家機(jī)關(guān)按照規(guī)定向下級(jí)、所屬單位集中的收入，具有行政管理職能的行業(yè)管理機(jī)構(gòu)向所屬企業(yè)提取的管理費(fèi)；（4）國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的國有資產(chǎn)、城市基礎(chǔ)設(shè)施、國有資源的經(jīng)營、有償使用、出租、變賣收入；（5）事業(yè)單位用財(cái)政性資金或國有資產(chǎn)對(duì)其他單位投資或參股所得的投資回報(bào)或分成收入；（6）國家機(jī)關(guān)或以國家機(jī)關(guān)名義接受的捐贈(zèng)收入；（7）社會(huì)團(tuán)體等非企業(yè)組織受行政機(jī)關(guān)委托或代行行政職能收取的行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金，代行行政職能的社會(huì)團(tuán)體收取的會(huì)費(fèi)（法律、法規(guī)有規(guī)定的，從其規(guī)定）、接受的捐贈(zèng)資金；（8）電臺(tái)、電視臺(tái)播出廣告取得的廣告收入；（9）彩票公益金和發(fā)行費(fèi)收入；（10）罰款和罰沒收入；（11）其他應(yīng)納入"收支兩條線"管理的財(cái)政非稅收入。以上11類非稅收入除傳統(tǒng)的行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、罰款和罰沒收入外，首次將國有資源收入、行政事業(yè)單位資產(chǎn)收入、彩票收入和社會(huì)團(tuán)體會(huì)費(fèi)收入等納入"收支兩條線"管理范圍。隨著我國公共財(cái)政體制的建立，應(yīng)逐步淡化和取消原有的預(yù)算外資金概念，盡快建立起非稅收入管理機(jī)制。建立政府非稅收入的新理念，淡化預(yù)算外資金概念，是全面深化"收支兩條線"改革的必然結(jié)果。非稅收入，顧名思義是除財(cái)稅部門征收的稅收收入和職能部門依法收取的涉稅收入以外的其他財(cái)政性收入。這一概念自2001年國務(wù)院93號(hào)文正式提出以來，其內(nèi)涵一直處于探索之中。

【二】基本現(xiàn)狀

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，近年來我國大部分省份財(cái)政性收入增長緩慢，但非稅收入?yún)s增長相對(duì)較快，總額已經(jīng)達(dá)到或超過同期地方稅收收入，高達(dá)50％以上，甚至更多，成為名副其實(shí)的"第二財(cái)政"。目前，對(duì)政府非稅收入的管理仍然沿用老辦法即按照預(yù)算外資金進(jìn)行管理，這種過時(shí)的征管運(yùn)行機(jī)制，難以適應(yīng)新形勢下非稅收入急劇增長的需要。"經(jīng)濟(jì)行為根源于更廣泛的政治體制之中"。行政體制改革長期滯后，政府行使職能上"缺位"與"越位"并存，政府過度分散理財(cái)，使政府對(duì)非稅收入的分配難以有序進(jìn)行。"五龍治水"，多頭并管，導(dǎo)致非稅收入出現(xiàn)了"收費(fèi)項(xiàng)目不清"、"收了多少不清"、"花了多少不清"和"花在什么地方不清"的"四不清"現(xiàn)象，資金數(shù)額巨大的非稅收入,長期分散在各部門、各單位之內(nèi),游離于財(cái)政預(yù)算管理之外,屏蔽于政府監(jiān)督之外，導(dǎo)致財(cái)政資金流失,弱化了政府對(duì)資金的宏觀調(diào)控能力，大大的降低了非稅資金的使用效益。解決此種諸多現(xiàn)狀的辦法就是，必須建立非稅收入新機(jī)制，規(guī)范非稅收入管理，把非稅收入置于國家財(cái)政經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控之下，納入財(cái)政預(yù)算內(nèi)體系進(jìn)行管理，最大限度地保證財(cái)力的集中，以滿足政府實(shí)施公共管理和提供公共服務(wù)的資金需要。

摘要：作為國家調(diào)控經(jīng)濟(jì)的措施之一，稅收制度的完善與否具有非常重要的意義。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國財(cái)政稅收制度也不斷完善起來，對(duì)于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有一定的促進(jìn)作用。但我們也應(yīng)當(dāng)意識(shí)到，在新形勢下，必須采取有效措施實(shí)現(xiàn)財(cái)政稅收制度改革與創(chuàng)新，只有這樣，才能夠?yàn)樯鐣?huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展保駕護(hù)航。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)；稅收制度；改革

1.稅制改革的成績

（1）稅收體制日趨完善。歷經(jīng)數(shù)次改革之后，現(xiàn)階段我國稅收制度日漸完善，逐步構(gòu)建起相應(yīng)的稅制體制。不僅如此，多部門長期合作，實(shí)現(xiàn)了以流轉(zhuǎn)稅和所得稅為基礎(chǔ)的稅收主體。多部門在稅收體制改革中相互配合，各機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)效率得到了進(jìn)一步提高。（2）稅收結(jié)構(gòu)日益合理。首先現(xiàn)階段我國所得稅比重日益提高，充分體現(xiàn)了我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步優(yōu)化成果，也表明我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量的進(jìn)一步提高。充分發(fā)揮出來稅收經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的作用。其次我國稅收額度逐年增長，特別是西部地區(qū)，這對(duì)我國實(shí)現(xiàn)共同小康、共同富裕來說，具有非常重要的意義。最后我國環(huán)境資源稅率得到了進(jìn)一步提升，有利于我國打造資源節(jié)約型社會(huì)。（3）稅收收入持續(xù)增長。與前幾年相比，近些年來，我國稅收收入逐年增長，占國民生產(chǎn)總值的比重也越來越高。

2.稅收制度改革現(xiàn)狀

雖然我國稅收改革取得了一定的成績，但也暴露出了一些問題，具體包括以下幾個(gè)方面，首先，我國還沒有建立相應(yīng)的、完善的現(xiàn)代稅收體系，與建立市場經(jīng)濟(jì)體制的要求還有很大距離，稅收制度改革的經(jīng)驗(yàn)不足，難以對(duì)稅收體制改革保駕護(hù)航。忽視了稅收其他方面的作用。稅收的功能非常多，它能夠促進(jìn)其他相關(guān)領(lǐng)域的發(fā)展。然而現(xiàn)階段我國稅收逐步走向旅行籌集收入職能的單一化方向，這對(duì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展是非常不利的。最后我國稅收的法治化程度相對(duì)較低，稅收制度必須依法落實(shí)，并與相關(guān)稅收部門協(xié)調(diào)配合，才能夠?qū)崿F(xiàn)稅制改革的有效推進(jìn)。上述內(nèi)容是我國稅收制度改革過程中存在的問題，必須給予高度的重視。