導(dǎo)語：我國非稅收入體制現(xiàn)狀分析論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

[摘要]多年來，隨著我國改革開放進(jìn)程的加快，各級(jí)政府的財(cái)政收支矛盾也日益突出，迫使其頻頻增設(shè)預(yù)算外收入項(xiàng)目，造成我國非稅收入總體規(guī)模偏大，資金管理上也不盡人意。比較突出的問題有：非稅收入規(guī)模過大，二次分配問題突出；管理范圍尚未覆蓋全部非稅收入；預(yù)算外擠預(yù)算內(nèi)，削弱了政府的宏觀調(diào)控能力；征管主體多元化，征收行為不規(guī)范；法制不健全，監(jiān)督缺乏約束力等。建議針對(duì)這些問題對(duì)我國目前的非稅收入體制進(jìn)行改革和完善。

[關(guān)鍵詞]非稅收入；收入規(guī)模；管理模式；宏觀調(diào)控；主體多元化

非稅收入是政府參與國民收入初次分配和再分配的一種形式，屬于財(cái)政資金范疇，是國家財(cái)政收入的重要組成部分。廣義地說，非稅收入是指政府通過合法程序獲得的除稅收以外的一切收入。具體來看，主要包括行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、社會(huì)保障繳款、財(cái)產(chǎn)經(jīng)營收入、出售商品及服務(wù)收入、罰款和罰沒收入、贈(zèng)與收入、特許收入、主管部門集中收入及其他收入等。

在建國以后相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi)，我國實(shí)行的是高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，在這種體制下，政府統(tǒng)收統(tǒng)支，各行政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位嚴(yán)格按照國家規(guī)定進(jìn)行財(cái)務(wù)管理，一切收入上繳財(cái)政，一切開支依賴撥款。在此期間，對(duì)非稅收入的管理和收費(fèi)項(xiàng)目都是比較正規(guī)的，基本上不存在“三亂”(指亂收費(fèi)、亂攤派、亂罰款)現(xiàn)象。

改革開放后，傳統(tǒng)的大包大攬、統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制逐步被打破，本著“放權(quán)讓利、分灶吃飯”的原則，我國對(duì)財(cái)政體制進(jìn)行了多次重大改革，這對(duì)調(diào)動(dòng)中央和地方的積極性、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展起到了積極的作用。但隨著改革進(jìn)程的加快，各級(jí)政府的財(cái)政收支矛盾也日益突出，單靠預(yù)算內(nèi)收入無法滿足改革和建設(shè)的需要，迫使政府增設(shè)預(yù)算外收入項(xiàng)目，允許和鼓勵(lì)行政事業(yè)單位積極“創(chuàng)收”，從此拉開了中國大規(guī)模收費(fèi)之幕。

一、我國非稅收入體制的現(xiàn)狀

1、非稅收入的構(gòu)成。我國目前的非稅收入與預(yù)算體制相對(duì)應(yīng)，主要包括預(yù)算內(nèi)非稅收入、預(yù)算外非稅收入和制度外收入。

預(yù)算內(nèi)非稅收入，主要是指國家以社會(huì)管理者和資產(chǎn)管理者身份參與國民收入分配所取得的非稅收入。包括：(1)國有企業(yè)上繳利潤(包括國有企業(yè)出售和轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)的收入、股份制企業(yè)國家股利收入和其他國有資產(chǎn)收益)；(2)國家能源交通重點(diǎn)建設(shè)基金收入；(3)各種專項(xiàng)收入，如征收排污費(fèi)收入、教育費(fèi)附加收入、電力建設(shè)資金專項(xiàng)收入等；(4)基本建設(shè)貸款歸還收入；(5)事業(yè)收入、公產(chǎn)收入；(6)國家預(yù)算調(diào)節(jié)基金收入；(7)罰沒收入；(8)行政性收費(fèi)收入。這部分非稅收入由于納入預(yù)算管理，項(xiàng)目、數(shù)量及支出管理比較規(guī)范。從數(shù)量上看，這部分收入占財(cái)政預(yù)算總收入的比例不足10％，在整個(gè)非稅收入中只占小頭。

預(yù)算外非稅收入，是指目前尚未納入預(yù)算管理的部分政府財(cái)政性資金。主要包括：(1)由國務(wù)院或財(cái)政部、國家計(jì)委批準(zhǔn)設(shè)立的行政事業(yè)性收費(fèi)和基金；(2)由省級(jí)人民政府、省級(jí)財(cái)政、計(jì)劃(物價(jià))部門批準(zhǔn)設(shè)立的行政事業(yè)性收費(fèi)和基金；(3)以政府名義接受的捐贈(zèng)收入；(4)由主管部門集中的未納入預(yù)算管理的資金，如證監(jiān)會(huì)收取的證券監(jiān)管費(fèi)等；(5)國有資產(chǎn)、公共資源等租金性收入。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中央政府及有關(guān)部門設(shè)立的收費(fèi)項(xiàng)目共369項(xiàng)，其中有97項(xiàng)納入預(yù)算管理，其余的272項(xiàng)納入預(yù)算外管理。由地方政府及有關(guān)部門批準(zhǔn)設(shè)立的收費(fèi)和基金項(xiàng)目有幾千項(xiàng)之多。就全國統(tǒng)計(jì)，這部分非稅收入總額為當(dāng)年財(cái)政預(yù)算收入的45％。目前，預(yù)算外非稅收入增長(zhǎng)迅速，其規(guī)模已從1953年的8.91億元增至2005年的5544.16億元，增加了約622倍。

制度外收入，是指財(cái)政之外政府各部門的收費(fèi)和集資。這部分收入嚴(yán)格說是沒有經(jīng)過政府或有關(guān)部門批準(zhǔn)，游離于財(cái)政預(yù)算內(nèi)、外，即制度外的待清理的非稅收入。主要包括：(1)制度外基金；(2)制度外收費(fèi)；(3)制度外集資攤派；(4)制度外罰沒收入；(5)小金庫。它大部分集中在地方政府各部門手中，尤其是集中在縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府手中。據(jù)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政調(diào)查材料顯示，我國中部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自籌資金(通過收費(fèi)或集資)已占政府財(cái)力的1／3左右。就全國推算，這部分非稅收入約占當(dāng)年財(cái)政預(yù)算收入的27％以上。

從以上對(duì)非稅收入的結(jié)構(gòu)分析可知，后兩個(gè)部分構(gòu)成非稅收入的主體，而恰恰是這兩個(gè)部分項(xiàng)目繁多、數(shù)量龐大、財(cái)政管理滯后，特別是制度外收入基本上處于失控狀態(tài)。

2、非稅收入規(guī)模。建國初期，我國預(yù)算外資金主要是為數(shù)較少的稅收附加和零星的收費(fèi)。1953年預(yù)算外資金只有8.91億元，相當(dāng)于預(yù)算內(nèi)收入(213.24億元)的4.2％左右。改革開放前的1978年全國預(yù)算外資金為347.11億元，相當(dāng)于當(dāng)年預(yù)算內(nèi)收入(1132.26億元)的30.6％。在體制轉(zhuǎn)軌和財(cái)政分權(quán)改革過程中，我國預(yù)算外資金迅速膨脹，正成為與預(yù)算收入、稅收收入并駕齊驅(qū)的財(cái)力資源。1992年預(yù)算外資金為3854.92億元，相當(dāng)于當(dāng)年預(yù)算內(nèi)收入的97.7％；1993年調(diào)整計(jì)算口徑后，預(yù)算外資金已經(jīng)收縮到1432.54億元，相當(dāng)于預(yù)算內(nèi)收入的32，9％，但增長(zhǎng)仍較迅速，到1996年預(yù)算外資金決算數(shù)為3893.34億元，相當(dāng)于當(dāng)年預(yù)算收入的52.6％。

隨著我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長(zhǎng)，到2005年財(cái)政收入達(dá)31649.29億元，同時(shí)，政府非稅收入增長(zhǎng)也很快，2005年全國政府非稅收入規(guī)模為8414.91億元，相當(dāng)于同期預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入的26.6％，如再包括制度外收入，則比重會(huì)更高。

長(zhǎng)期以來非稅收入占財(cái)政性資金的比重。數(shù)據(jù)顯示，改革開放以來，我國政府非稅收入由1978年的960.09億元增長(zhǎng)到2005年的8414.91億元，增長(zhǎng)了8.76倍。即使不包括制度外收入，我國非稅收入占財(cái)政性資金的比重也均在20％以上，1985年的比重為42％，1990年達(dá)到了50％，2000年達(dá)26.9％，2005年為22.6％，這樣的比重較之發(fā)達(dá)國家明顯偏高。在西方發(fā)達(dá)國家，非稅收入只是財(cái)政收入的補(bǔ)充形式，政府履行職能所需的資金大多來自稅收。根據(jù)有關(guān)資料顯示，大多數(shù)國家非稅收入占中央政府財(cái)政收入的比重都在10％以下，占州或省級(jí)財(cái)政收入約20％左右。而我國中央非稅收入和地方非稅收入約占本級(jí)財(cái)政收入的15％和45％；在一些經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，非稅收入甚至超過稅收收入，對(duì)稅收產(chǎn)生擠出效應(yīng)，大大削弱了稅收的籌集資金能力。因此，我國政府非稅收入總體規(guī)模偏大。

3、我國現(xiàn)行非稅收入的管理模式。目前我國對(duì)非稅收入采取多渠道、多部門管理的模式，根據(jù)政府非稅收入的不同內(nèi)容，其管理模式可分為以下三種：一是統(tǒng)一上繳國庫、納入政府預(yù)算的管理模式。納入預(yù)算內(nèi)管理的政府非稅收入主要包括部分政府性基金、各種專項(xiàng)收入，如教育費(fèi)附加收入、公產(chǎn)收入、罰沒收入和部分行政性收費(fèi)收入等。這些非稅收入作為預(yù)算內(nèi)資金的一部分，與稅收收入一樣用于安排各項(xiàng)財(cái)政支出，因而在管理上比較規(guī)范。二是上交財(cái)政專戶，納入部門預(yù)算統(tǒng)籌安排的預(yù)算外管理模式。列入預(yù)算外管理的非稅收入主要包括行政事業(yè)性收費(fèi)和附加收人、主管部門集中的管理費(fèi)、鄉(xiāng)自籌和鄉(xiāng)統(tǒng)籌資金、各種手續(xù)費(fèi)收入、非經(jīng)營性國有資產(chǎn)有償使用收入和其他未納入預(yù)算管理的預(yù)算外收入等。通過預(yù)算外管理的收費(fèi)和基金項(xiàng)目，實(shí)行“收支兩條線”管理。三是制度外管理模式。該管理模式是指既不在預(yù)算之內(nèi)，也不在預(yù)算之外，只是按照預(yù)算外資金的管理方式實(shí)行財(cái)政專戶存儲(chǔ)，收支兩條線管理。實(shí)行此種管理模式的非稅收入主要包括政府各職能部門管理的社會(huì)保障基金、城市住房基金、彩票公益金以及游離于財(cái)政之外的政府各部門的收費(fèi)、集資和攤派。

顯然，第一種管理模式下的非稅收人已經(jīng)被納入財(cái)政的統(tǒng)籌之列。第二種模式下的非稅收入名義上已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了“收支兩條線”，但在資金撥付方面，依然實(shí)行將非稅收入全額發(fā)還或差額返還給收費(fèi)單位；也就是說，進(jìn)入財(cái)政專戶的非稅收入的支配權(quán)仍然在征收單位，預(yù)算和收入依然是掛鉤的。至于第三種模式下的資金主要還是停留在各級(jí)地方政府及職能主管部門征收、使用和管理，游離于財(cái)政的監(jiān)督管理之外，是一種極不規(guī)范的管理模式，是造成財(cái)政資金管理混亂的主要根源。

二、當(dāng)前非稅收入管理中存在的主要問題

1、非稅收入規(guī)模過大，二次分配問題突出。雖然我國部門預(yù)算改革的成效非常顯著，相當(dāng)一部分行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金都納入了預(yù)算管理，而且對(duì)非稅收入的管理也日趨規(guī)范，有許多不合理的行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目和政府性基金被逐步取消，但是，非稅收入規(guī)模仍然過大，費(fèi)大于稅的現(xiàn)象十分突出。更為嚴(yán)重的是，在非稅收人的分配使用中存在著嚴(yán)重的二次分配現(xiàn)象。已經(jīng)納入預(yù)算管理的非稅收入基本是由各主管部門自行安排收支計(jì)劃，財(cái)政部門雖然履行了審核批準(zhǔn)程序，但并沒有對(duì)這些資金進(jìn)行強(qiáng)有力的監(jiān)管。非稅收人中更大的部分沒有納入預(yù)算管理，許多主管部門和預(yù)算單位在編制年度預(yù)算方案時(shí)只申報(bào)一個(gè)總體收入計(jì)劃，但并不提出對(duì)其分配使用的詳細(xì)方案，預(yù)算安排隨意性大，財(cái)政監(jiān)管形同虛設(shè)，形成事實(shí)上的主管部門二次分配和整個(gè)年度預(yù)算的頻繁調(diào)整，從而削弱了預(yù)算的剛性和法定約束力。

2、管理范圍尚未覆蓋全部非稅收入。我國非稅收入的管理范圍主要集中在預(yù)算外資金上，主要加強(qiáng)對(duì)行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金以及罰沒收入的管理，而對(duì)于增收潛力很大的國有資源及國有資產(chǎn)的有償使用收入、國有資本經(jīng)營收益等還沒有作為管理的重點(diǎn)而全部納入管理范圍。

3、預(yù)算外擠預(yù)算內(nèi)，分散了國家財(cái)力，削弱了國家的宏觀調(diào)控能力。近年來，預(yù)算外資金以滾雪球之勢(shì)迅猛膨脹，呈現(xiàn)出一種不可遏止的增長(zhǎng)慣性。這些巨額資金，長(zhǎng)期分散于各地區(qū)和部門，游離于預(yù)算之外，形成預(yù)算外擠預(yù)算內(nèi)、費(fèi)擠稅的局面。預(yù)算外和制度外資金的大量存在構(gòu)成對(duì)稅基的嚴(yán)重侵蝕，削弱了政府的宏觀調(diào)控能力。

4、非稅收入征管主體多元化，執(zhí)收行為不規(guī)范。目前我國機(jī)構(gòu)設(shè)置眾多，非稅收入收費(fèi)主體多元化。就地方政府而言，現(xiàn)行收費(fèi)主體主要有地方財(cái)政部門、交通部門、國土管理部門、工商部門、衛(wèi)生監(jiān)督部門、公安、司法、檢查、城建、環(huán)保、教育等管理部門，每個(gè)部門都有收費(fèi)名目，而且一個(gè)部門收取多種費(fèi)。同時(shí)，由于非稅收入的所有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)尚未真正歸位，所以，非稅收入目前仍由各個(gè)執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰單位分散征收，這種“多頭”管理的格局，肢解了非稅收入管理職能，分散了征管力量，造成管理脫節(jié)，收入流失。分配失控，監(jiān)督失靈，并且也大大增加了管理成本，極易誘發(fā)貪污腐敗?，F(xiàn)行執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰環(huán)節(jié)多，項(xiàng)目多，標(biāo)準(zhǔn)亂。盡管經(jīng)過多年對(duì)收費(fèi)項(xiàng)目的清理、減并、撤銷，但是，根據(jù)財(cái)政部綜合司的有關(guān)數(shù)據(jù)，2000年全國性的收費(fèi)項(xiàng)目仍有200多項(xiàng)，2002年為335項(xiàng)，地方每個(gè)省的收費(fèi)項(xiàng)目平均在100多項(xiàng)以上，其中仍不乏有不合理和欠規(guī)范的收費(fèi)項(xiàng)目。執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰單位一方面超范圍、超標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)，甚至擅立收費(fèi)項(xiàng)目，另一方面則存在該收不收、該罰不罰、隨意減免、收人情費(fèi)的現(xiàn)象，導(dǎo)致財(cái)政收入的流失。

5、法制不健全，監(jiān)督缺乏約束力。目前，非稅收入從立項(xiàng)、定標(biāo)、征收、票據(jù)管理和資金使用各個(gè)管理環(huán)節(jié)，沒有一套完整、統(tǒng)一、規(guī)范、系統(tǒng)的法律法規(guī)。行政事業(yè)性收費(fèi)和罰沒收入雖有一些地方性規(guī)章，但由于監(jiān)督不嚴(yán)或不合時(shí)宜，使得非稅收入管理無章可循或有章難循。同時(shí)，非稅收入征管和使用安排存在較大的隨意性，缺乏健全的監(jiān)督機(jī)制，造成各級(jí)財(cái)政的管理模式不一樣，不同地方的管理辦法不一致，財(cái)政部門在非稅收入管理上處于被動(dòng)狀態(tài)，特別是對(duì)非稅收入管理中的違規(guī)違法行為缺乏強(qiáng)有力的法規(guī)約束。三、非稅收入體制的改革和完善

筆者認(rèn)為，我們可以按照非稅收入的分流歸位、建立和完善規(guī)范化的非稅收入征管體系、加快非稅收入管理法制化建設(shè)及采取相關(guān)配套措施的總體思路進(jìn)行非稅收入體制的改革。

1、非稅收入的分類歸位。我們必須加強(qiáng)對(duì)非稅收人的規(guī)范化管理，從總體上理順稅費(fèi)，通過清理整頓實(shí)施分類改革，采取不同的處理方式，使之“分流歸位”。非稅收入具體可歸入以下幾類：

第一，應(yīng)取消的非稅收入項(xiàng)目。一是制度外收費(fèi)，即通常所說的亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派，應(yīng)堅(jiān)決予以取締。二是某些政府部門履行管理職能而對(duì)管理對(duì)象征收的行政管理費(fèi)。原則上也應(yīng)予以取消。因?yàn)閷?duì)某項(xiàng)工作進(jìn)行管理是政府的職能，是政府有關(guān)部門代表政府行使權(quán)力的份內(nèi)之事，不應(yīng)再對(duì)管理對(duì)象收取管理費(fèi)。

第二，予以保留但需加以規(guī)范的非稅收入項(xiàng)目。實(shí)行稅費(fèi)改革后，應(yīng)繼續(xù)保留的收費(fèi)大體包括五類：一是政府部門向法人或居民實(shí)施特定管理和提供特殊服務(wù)所收取的各種證照收費(fèi)、注冊(cè)費(fèi)等；二是政府機(jī)關(guān)為維護(hù)國家主權(quán)而實(shí)施的收費(fèi)(如簽證費(fèi)等)；三是一些帶有懲罰性質(zhì)的收費(fèi)以及罰沒收入(如排污費(fèi)等)；四是政府機(jī)關(guān)或政府授權(quán)機(jī)構(gòu)向國有資源使用者收取的管理費(fèi)(如礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)等)；五是國有資產(chǎn)收益(如國有企業(yè)上繳利潤等)，這部分收入不僅應(yīng)予以保留，還要進(jìn)一步完善。另外，各級(jí)政府為發(fā)展某項(xiàng)事業(yè)而設(shè)立的基金、附加，如水利建設(shè)基金等；還有少量暫不宜取消或規(guī)定征收期限未滿，且難以實(shí)行“費(fèi)改稅”的政府性基金，如三峽工程建設(shè)基金、民航機(jī)場(chǎng)管理建設(shè)費(fèi)等，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后，在一定時(shí)期內(nèi)可繼續(xù)征收。

第三，應(yīng)改為稅收的非稅收入項(xiàng)目。某些政府性基金和附加收入，可納入現(xiàn)有稅種之內(nèi)或開征新稅。例如將交通方面的養(yǎng)路費(fèi)、交通運(yùn)輸管理費(fèi)等合并后，統(tǒng)一開征燃油稅；將環(huán)保部門的排污費(fèi)以及污水處理費(fèi)等統(tǒng)一改為“環(huán)境保護(hù)稅”；將地方用于城市建設(shè)的收費(fèi)、基金、附加等合并到“城市建設(shè)維護(hù)稅”之中：也可設(shè)想將教育方面的教育費(fèi)附加、地方教育費(fèi)附加、教育基金合并改設(shè)“教育稅”；將分散在勞動(dòng)、民政、人事、衛(wèi)生等部門的社會(huì)保障基金與資金改為統(tǒng)一征收的“社會(huì)保障稅”。

第四，有發(fā)展前景的非稅收入。具體包括國有資產(chǎn)經(jīng)營收入、國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收入、土地轉(zhuǎn)讓收入、彩票發(fā)行收入(公益金)、煙酒專賣收入、特許權(quán)收入等。例如，特許權(quán)收入是個(gè)人或集團(tuán)憑借政府賦予的特權(quán)在特定領(lǐng)域內(nèi)銷售商品或提供服務(wù)而取得的收入。從嚴(yán)格意義上講，特許權(quán)是國家的一項(xiàng)行政資源，也是國家的無形資產(chǎn)，國家理應(yīng)參與其收入分配。目前，我國大部分特許權(quán)收入并沒有開征，其中有些處于發(fā)展初期，規(guī)模小，開征條件尚未成熟，有的則是雖成熟但沒有具體實(shí)施。

2、建立和完善規(guī)范的非稅收入征管體系。

第一，明確非稅收入征管主體，統(tǒng)一管理職責(zé)。非稅收入具有財(cái)政資金的屬性，是財(cái)政資金的重要組成部分。從這個(gè)角度看，非稅收入的征管主體只能是管理政府資金的財(cái)政部門。因此，在非稅收入的管理過程中要強(qiáng)調(diào)財(cái)政部門的主體地位，變征管主體“多元”為“一元”。在財(cái)政部門內(nèi)部設(shè)立專門的非稅收入管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)非稅收入的全面管理工作，統(tǒng)一征收，統(tǒng)一管理，統(tǒng)一政策。

第二，強(qiáng)化部門預(yù)算，編制綜合預(yù)算，將非稅收入逐步納入預(yù)算管理。非稅收入屬財(cái)政性資金，必須按綜合財(cái)政預(yù)算的要求，把非稅收入形成的可用財(cái)力納入統(tǒng)一的政府預(yù)算體系，實(shí)行真正意義上的綜合預(yù)算。

第三，繼續(xù)深化“收支兩條線”的管理，擴(kuò)大非稅收入銀行代收。一是要按照“收支兩條線”的要求，將非稅收入納人國庫集中支付和政府采購體系。二是完善賬戶管理，要清理執(zhí)收單位在銀行的一切賬戶，取消各種形式的收入過渡賬戶，確保各項(xiàng)預(yù)算外資金及時(shí)足額上繳財(cái)政，以防止轉(zhuǎn)移、截留預(yù)算外資金、“小金庫”和“賬外賬”等問題的發(fā)生。三是實(shí)現(xiàn)單位開票、銀行代收的征管模式，對(duì)行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、國有資產(chǎn)有償使用收入實(shí)行“收繳分離”，對(duì)罰款實(shí)行“罰繳分離”，款項(xiàng)由代收銀行直接上繳財(cái)政；并逐步完善部門預(yù)算制度的改革，通過科學(xué)地編制部門預(yù)算，進(jìn)行公平、公正、公開的分配和管理，防止非稅收入只是形式上的“收支兩條線”，而實(shí)際上是“誰征收，誰使用”。

第四，嚴(yán)格非稅收入的票據(jù)管理，加快非稅收入管理信息化建設(shè)。加強(qiáng)票據(jù)管理總的原則是要做到統(tǒng)一領(lǐng)發(fā)、統(tǒng)一使用、統(tǒng)一保管、統(tǒng)一核銷和統(tǒng)一監(jiān)督。目前，在不少地方改革中出現(xiàn)的統(tǒng)一的“非稅收入一般繳款書”是一種較好的模式，其實(shí)際運(yùn)行效果也不錯(cuò)，值得借鑒和推廣。在嚴(yán)格票據(jù)管理的同時(shí)，我們還需加快非稅收入管理的信息化建設(shè)，開發(fā)非稅收入管理軟件，用科學(xué)的管理手段實(shí)現(xiàn)非稅收入從票據(jù)領(lǐng)購到自動(dòng)核銷、單位開票到自動(dòng)入賬、銀行代收到傳送信息、財(cái)政處理信息到分類管理等環(huán)節(jié)的一系列工作的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)化管理。實(shí)現(xiàn)財(cái)政與銀行、財(cái)政與執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰單位、財(cái)政內(nèi)部和財(cái)政部門上下級(jí)之間的計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)，全面監(jiān)控非稅收入的收繳情況，提高工作效率和管理質(zhì)量。

3、加快非稅收入管理的法制化建設(shè)，建立專門的收費(fèi)監(jiān)督部門，強(qiáng)化監(jiān)督檢查機(jī)制。

第一，針對(duì)目前非稅收入管理無法可依的情況，有必要從法律建設(shè)人手，健全法律體系。筆者建議盡快由全國人大制定《政府非稅收入管理法》，以基本法的形式確立非稅收入的基本原則、資金構(gòu)成、法定形式、核算標(biāo)準(zhǔn)、征收管理、分配方法及監(jiān)督和法律責(zé)任等，將非稅收入全面納入法制化軌道。

第二，進(jìn)一步規(guī)范非稅收入的審批監(jiān)督程序。應(yīng)當(dāng)編制非稅收入預(yù)算(包括支出預(yù)算)，并在預(yù)算法中予以明確，按預(yù)算審批監(jiān)督程序，報(bào)經(jīng)人大審核批準(zhǔn)；一經(jīng)批準(zhǔn)不得擅自變動(dòng)。同時(shí)，以法律形式明確非稅收人的監(jiān)督約束機(jī)制，并建立起相應(yīng)的配套措施，例如必要的司法和審計(jì)舉措，以保證非稅收入管理制度在立法、司法和審計(jì)諸方面的互相配合與協(xié)調(diào)。

第三，建立專門的收費(fèi)監(jiān)督部門。該部門不受同級(jí)政府機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，而直接向同級(jí)人民代表大會(huì)或上一級(jí)政府部門負(fù)責(zé)。將政府收費(fèi)置于人民代表大會(huì)的監(jiān)督之下，不允許有不受監(jiān)督、游離于預(yù)算之外的政府收支。在具體操作上可實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制原則。

第四，強(qiáng)化非稅收入的監(jiān)督檢查，形成法律監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、職能部門監(jiān)督三位一體的監(jiān)督體系。在監(jiān)督方式上，要將突擊檢查和日常監(jiān)督，事后檢查和事前、事中監(jiān)督，個(gè)案解剖和重點(diǎn)稽查，局部檢查和整體監(jiān)控等方式有機(jī)結(jié)合，真正做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，依法治理，絕不姑息。

第五，對(duì)違法行為制定專門的處罰措施。以法律條文明確規(guī)定各種情況的違法違規(guī)行為，對(duì)違法違規(guī)的一級(jí)政府部門，應(yīng)按照非稅收入的種類、性質(zhì)和違規(guī)金額大小等因素規(guī)定罰款數(shù)額，并明確罰款額度的確定方法以及罰款執(zhí)行機(jī)構(gòu)；對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和直接責(zé)任人明確規(guī)定行政處罰。同時(shí)建議修改刑法，對(duì)非稅收人管理中嚴(yán)重違法的行為人規(guī)定相應(yīng)的刑事處罰措施，予以嚴(yán)厲制裁。

4、采取相關(guān)的配套措施。

第一，進(jìn)一步深化分稅制財(cái)政體制改革。我國地方各級(jí)政府非稅收入行為的不規(guī)范與財(cái)政體制的不完善及缺乏穩(wěn)定性有很大關(guān)系。因此，必須把規(guī)范非稅收入同深化和完善分稅制財(cái)政體制改革結(jié)合起來。應(yīng)該說1994年實(shí)行的分稅制改革取得了較大的成效，初步構(gòu)建了中央與地方(主要以省級(jí)為代表)之間的分稅分級(jí)財(cái)政體制框架，但是改革還不是很徹底，體制也不很完善，帶有明顯的過渡性，中央與地方、地方各級(jí)政府之間的事權(quán)還未完全劃分明確，事權(quán)與財(cái)權(quán)不完全匹配(特別是省級(jí)以下政府事權(quán)與財(cái)權(quán)不一致的矛盾更為突出)。而非稅收入改革作為財(cái)政體制改革的一部分，也只有在完善分稅制改革的基礎(chǔ)上才能更好地進(jìn)行下去。因此，當(dāng)前需要深化分稅制財(cái)政體制改革，進(jìn)一步明確中央和地方政府的事權(quán)，并賦予地方相應(yīng)的財(cái)權(quán)。同時(shí)，應(yīng)逐步適當(dāng)下放稅收管理權(quán)限，賦予省級(jí)一定的地方稅目、稅率調(diào)整和減免權(quán)力(包括增設(shè)新稅種，改革調(diào)整老稅種)，以便各地能因地制宜地建立和完善地方稅收入體系和征管體系，從而削弱其想方設(shè)法增加非稅收入的利益驅(qū)動(dòng)力。

第二，轉(zhuǎn)變政府職能。在我國，“三亂”之所以屢禁不止是由多種原因造成的，其中一個(gè)重要原因就是政府應(yīng)當(dāng)辦的事沒有足夠的財(cái)力作保證。因此，從政府角度看，應(yīng)按照公共財(cái)政框架的要求，積極改變職能“越位”與“缺位”并存的狀況，把政府應(yīng)做、必須做的事堅(jiān)決做好，把政府不該做的事予以放權(quán)。在政府職能轉(zhuǎn)變中，政府不應(yīng)再從事經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)和競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的投資，而應(yīng)該重點(diǎn)保證社會(huì)公共需要、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。各級(jí)財(cái)政部門要千方百計(jì)地保證政府職責(zé)范圍內(nèi)應(yīng)辦事項(xiàng)的資金供應(yīng)。這樣，才能根本解決客觀需求和財(cái)力不足的矛盾，也是根治非稅收入方面弊病的根本舉措之一。

第三，加快政府機(jī)構(gòu)改革步伐。造成目前非稅收人項(xiàng)目繁多的另一個(gè)原因就是機(jī)構(gòu)設(shè)置太多。近些年來，很多機(jī)構(gòu)的成立都伴隨著一批收費(fèi)項(xiàng)目的出臺(tái)，形成“增機(jī)構(gòu)一收費(fèi)一養(yǎng)人一再增機(jī)構(gòu)”的惡性循環(huán)。因此，非稅收入改革必須與政府機(jī)構(gòu)改革同步進(jìn)行，對(duì)現(xiàn)有機(jī)構(gòu)進(jìn)行結(jié)構(gòu)優(yōu)化，精簡(jiǎn)并妥善安排冗員，嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)人員數(shù)量，將支出規(guī)模降到合理的水平上，提高支出的效益和管理的效率，從源頭上控制非稅收入規(guī)模的擴(kuò)大。