第一章總則

第一條為保障公民享有平等的法律保護，規(guī)范法律援助工作，根據(jù)《中華人民共和國刑事訴訟法》、《中華人民共和國律師法》和國務(wù)院《法律援助條例》等法律、法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合本省實際，制定本條例。

第二條本條例所稱法律援助，是指縣級以上人民政府設(shè)立在司法行政部門的法律援助機構(gòu)組織的法律服務(wù)機構(gòu)及法律援助人員，為經(jīng)濟困難或者特殊案件的當事人提供無償?shù)姆煞?wù)。

本條例所稱法律服務(wù)機構(gòu)，是指律師事務(wù)所、公證處和基層法律服務(wù)所；法律援助人員，是指根據(jù)法律、法規(guī)和本條例規(guī)定實施法律援助的律師、公證員、基層法律服務(wù)工作者，以及法律援助機構(gòu)工作人員；受援人，是指獲得法律援助的當事人。

第三條法律援助是政府的責任，縣級以上人民政府應(yīng)當采取積極措施推動法律援助工作，保障法律援助事業(yè)與經(jīng)濟、社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

縣級以上人民政府司法行政部門監(jiān)督管理本行政區(qū)域的法律援助工作。

摘要：用人單位規(guī)章制度目前的法律定位是用人單位的法定義務(wù)，但實踐中卻成為用人單位管理勞動者的規(guī)則。本文從用人單位規(guī)章制度的合理及合法性、民主程序的保障性、公開程序的適當性、法律效力的科學(xué)性幾個方面對用人單位現(xiàn)存的問題進行分析，借鑒國外的法律規(guī)定，對我國用人單位規(guī)章制度的相關(guān)法律法規(guī)提出立法建議。

關(guān)鍵詞：單位規(guī)章制度；法律規(guī)制；民主程序；公開公示；法律效力

何謂用人單位規(guī)章制度？我國立法對其概念沒有明確規(guī)定。通常認為，用人單位規(guī)章制度即勞動規(guī)章制度，又稱內(nèi)部規(guī)章制度，是用人單位根據(jù)國家法律法規(guī)及其自身特點制定的，明確勞動條件、調(diào)整勞動關(guān)系、規(guī)范勞動關(guān)系當事人行為的各種規(guī)章制度的總稱。其所調(diào)整的范圍包括整個勞動過程和與勞動過程有關(guān)的諸多方面，與勞動者的切身利益息息相關(guān)?！吨腥A人民共和國勞動合同法》（以下稱《勞動合同法》）第4條第1款規(guī)定：用人單位應(yīng)當依法建立和完善勞動規(guī)章制度，保障勞動者享有勞動權(quán)利、履行勞動義務(wù)?！吨腥A人民共和國勞動法》（以下稱《勞動法》）作出了類似規(guī)定。但在實踐中，規(guī)章制度卻成為用人單位的單方“權(quán)力”，成了約束勞動者的規(guī)則。因此，從法律層面對用人單位規(guī)章制度進行規(guī)制有著重要的理論與現(xiàn)實意義。

一、現(xiàn)階段用人單位規(guī)章制度存在的問題

（一）規(guī)章制度內(nèi)容不合法、不合理，顯失公平

用人單位規(guī)章制度體現(xiàn)的是用人單位的意志，屬于內(nèi)部自治的范疇，但是其法律效力必須依靠國家的法律。所以，用人單位規(guī)章制度不僅需要符合我國法律、行政法規(guī)和政策的規(guī)定，同時還應(yīng)當符合社會道德，并且與勞動合同、集體協(xié)議等約定相配套。然而，許多用人單位規(guī)章制度存在著不合法以及不合理的內(nèi)容。一些用人單位規(guī)章制度所規(guī)定的內(nèi)容全部或者大部分都是勞動者的義務(wù)，對勞動者的權(quán)利僅提出一些限制性規(guī)定甚至只字不提，如規(guī)章制度從頭到尾都是“員工不準/不得/不能/必須……，否則……”；甚至直接作出一些“女職工在勞動合同期限內(nèi)不能生育、職工應(yīng)當晚婚，否則解除勞動合同”等等明顯違反法律的規(guī)定。有些用人單位規(guī)章制度還存在隨意設(shè)置處罰權(quán)、對勞動者恣意處罰的問題。另外，有些用人單位規(guī)章制度雖然沒有違反法律的明文規(guī)定，但是過于嚴苛，不盡合理、顯失公平。在一些用人單位的規(guī)章制度中仍然存在與勞動合同和集體合同相矛盾的規(guī)定。如果用人單位規(guī)章制度中與勞動者自身利益相關(guān)的內(nèi)容都不能保證合法、合理，那么勞動者的合法權(quán)益又怎么能夠得到根本的保障呢？這樣的問題之所以會屢屢出現(xiàn)，是因為我國法律沒有對用人單位規(guī)章制度應(yīng)當具備的內(nèi)容做出明確的規(guī)定，僅在《勞動合同法》第4條規(guī)定：用人單位規(guī)章制度主要包括勞動報酬、工作時間、休息休假、勞動安全衛(wèi)生、保險福利、職工培訓(xùn)、勞動紀律以及勞動定額等事項。原勞動部《關(guān)于新開辦用人單位實行用人單位規(guī)章制度備案制度的通知》中將勞動規(guī)章制度列舉為：勞動合同管理、工資管理、社會保險福利待遇、工時休假、職工獎懲、以及其他勞動管理規(guī)定。用人單位規(guī)章制度的內(nèi)容只能由用人單位自行制定，但是，受管理水平以及管理者自身素質(zhì)的限制，導(dǎo)致實踐中用人單位規(guī)章制度內(nèi)容不全面，不僅影響用人單位的管理水平和管理效率，并且也損害了勞動者應(yīng)有的權(quán)益?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理勞動爭議的案件適用法律若干問題的解釋》（法釋【2001】14號）第19條規(guī)定：“用人單位根據(jù)《勞動法》第四條之規(guī)定，通過民主程序制定的規(guī)章制度，不違反國家法律、行政法規(guī)及政策的規(guī)定，并已向勞動者公示的，可以作為人民法院審理勞動爭議案件的依據(jù)”。只是簡單提到了用人單位的規(guī)章制度不得違反國家法律、行政法規(guī)及政策的規(guī)定，但是沒有規(guī)定其與勞動合同、集體合同的關(guān)系。導(dǎo)致實踐中用人單位規(guī)章制度與勞動合同、集體合同內(nèi)容沖突的現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)，有些甚至嚴重侵害了勞動者的合法權(quán)益。

第一條為規(guī)范市人民政府首席法律顧問工作，推進法治政府建設(shè)，促進依法行政，根據(jù)國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》和有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合本市實際，制定本規(guī)則。

第二條市人民政府建立政府首席法律顧問制度，設(shè)政府首席法律顧問。政府首席法律顧問參與行政管理，受政府及其行政首長委托處理政府法律事務(wù)。

第三條市人民政府首席法律顧問工作應(yīng)當堅持以事前防范法律風險和事中法律控制為主、事后法律補救為輔的原則，忠于事實和法律，維護公共利益。

第四條市人民政府首席法律顧問在市政府行政首長的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，其主要職責是：

（一）為市政府的重大行政決策、行政行為提供法律意見，參與其論證工作；對由政府負責人簽署的市政府規(guī)章，具有普遍約束力的規(guī)范性文件進行附署；

（二）受市長委托簽署有關(guān)法律文書或者政府民事、經(jīng)濟、行政訴訟和仲裁案件；

1高校規(guī)章制度概述

1.1高校規(guī)章制度概念。綜合考慮高校規(guī)章制度制定的淵源、目標、流程等幾方面因素，高校規(guī)章制度是高校為了推動高等教育的發(fā)展，以相關(guān)法律、法規(guī)及規(guī)章為制定淵源，按照一定程序制定的，從各高校各自實際情況出發(fā)，對全校教職人員和學(xué)生都具有普遍約束力的行為規(guī)范的總稱。1.2高校規(guī)章制度的法律性質(zhì)和效力。我國《教育法》第28條、《高等教育法》第41條及相關(guān)法律法規(guī)都賦予高校依照章程自主辦學(xué)的權(quán)力和在其業(yè)務(wù)范圍內(nèi)可行使的權(quán)利。因此在不與上位法相沖突的前提下，高校規(guī)章制度進一步豐富了我國教育法律體系的構(gòu)成。它們規(guī)范的對象明確、內(nèi)容詳盡，對于調(diào)整高校教學(xué)管理事務(wù)中的矛盾起到積極的作用，因其具有特殊性和實用性，在校園治理中能夠發(fā)揮更好的效果，因此高校規(guī)章制度應(yīng)被賦予強制性和約束力，以便更好保障校園治理。

2高校規(guī)章制度建設(shè)難點

從高校規(guī)章制度的制定和執(zhí)行兩個視角分析，當前我國高校規(guī)章制度建設(shè)仍存在以下幾方面的突出問題。2.1高校規(guī)章制度制定中存在的問題如前文所述，高校規(guī)章制度是對教育法律法規(guī)的延伸和補充，高校規(guī)章制度的制定應(yīng)當參照我國立法原則嚴格遵循相關(guān)程序，具備一定科學(xué)性、前瞻性和延續(xù)性。然而在實踐中，高校規(guī)章制度的制定往往與上述程序和基本原則相違背，造成規(guī)章制定無法得到有效實施，甚至出現(xiàn)“朝令夕改”的現(xiàn)象，嚴重影響規(guī)章制度的權(quán)威性。2.1.1制定程序瑕疵目前大量高校的規(guī)章制度是由各個職能部門根據(jù)各自工作需要，組織少量人員起草，在部門內(nèi)討論或經(jīng)幾個相關(guān)職能部門會稿修改后上報主管領(lǐng)導(dǎo)審核通過后，即由相關(guān)職能部門負責頒布實施。顯然在程序上存在瑕疵：第一，忽略立項審批環(huán)節(jié)，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，沒有合法性和可行性的論證；第二，在審查修改環(huán)節(jié)缺乏足夠的調(diào)查論證和征求意見，審查機制不健全；第三，法律顧問或?qū)I(yè)的法律意見參與程度不夠，規(guī)章制度多反映制定部門的意愿［1］；第四，頒布實施環(huán)節(jié)出現(xiàn)主體混亂的情況，學(xué)校規(guī)章制度制定和頒布主體應(yīng)為學(xué)校，學(xué)校的各職能部門具有代表學(xué)校制定和頒布規(guī)章制度的權(quán)力；第五，規(guī)章制度實施后，審查、解釋、修訂和廢止等環(huán)節(jié)多流于形式，缺乏有效的保障措施。隨意倉促的制定程序，使得規(guī)章制度缺乏有效的合法性、權(quán)威性和實用性。2．1．2制定內(nèi)容瑕疵高校規(guī)章制度屬于規(guī)范性文件，其內(nèi)容不規(guī)范必然影響實施效果。首先是越權(quán)制定規(guī)章制度，侵犯學(xué)生或教師的合法權(quán)利。比如，規(guī)章制度中賦予學(xué)校有關(guān)部門有權(quán)對違反校規(guī)校紀的學(xué)生進行經(jīng)濟處罰、甚至動輒就扣發(fā)或停發(fā)學(xué)生獎、助學(xué)金或不按時向?qū)W生發(fā)放學(xué)位證和畢業(yè)證等，這些權(quán)力的賦予侵犯了學(xué)生的合法權(quán)益，與法律法規(guī)相悖。對教師權(quán)益的侵犯也屢見不鮮，例如為了師資隊伍的穩(wěn)定，不按法定程序扣留教師房產(chǎn)證，扣發(fā)教師獎金與課時費，甚至限制教師正常的進修和人才交流等［2］。其次，重學(xué)校利益，輕師生利益。對學(xué)生和教師多是義務(wù)性的規(guī)定，有關(guān)權(quán)利的規(guī)定少之又少，造成權(quán)利和義務(wù)的嚴重不對等，違背“權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一”原則。最后，因高校職能部門較多，各部門在其職權(quán)范圍內(nèi)制定規(guī)章制度，可能造成就同一事項做出不同的規(guī)定，甚至同一部門新舊制度之間的內(nèi)部沖突。2．1．3缺乏前瞻性制定規(guī)章制度是各職能部門根據(jù)各自工作實踐情況制定的制度，往往不曾考慮將來一段時期內(nèi)學(xué)校的發(fā)展計劃和教育目標，只著眼于解決當前問題，缺乏長遠規(guī)劃和協(xié)調(diào)性，使得規(guī)章制度無法得到長遠有效的實施。隨著高校事業(yè)的不斷發(fā)展，規(guī)章制度在執(zhí)行中就會遇到瓶頸，失去權(quán)威性，進而不利于學(xué)校的發(fā)展。2．2高校規(guī)章制度執(zhí)行中存在的問題規(guī)章制度要發(fā)揮作用，關(guān)鍵在于具體工作中能被有效地貫徹執(zhí)行。但是由于在制定時缺乏科學(xué)統(tǒng)一規(guī)劃，造成高校規(guī)章制度得不到有效落實：2．2．1已制定規(guī)章制度得不到執(zhí)行規(guī)章制度和國家法律一樣，得到有效遵循和實施才是靈魂，應(yīng)當“有法必依”。但是由于高校規(guī)章制度缺少法律的強制性保障，造成高校規(guī)章制度缺乏足夠的權(quán)威性和穩(wěn)定性，在執(zhí)行過程中很容易為執(zhí)行者個人意志所改變，甚至大量規(guī)章制度應(yīng)有條款被各類“紅頭文件”修改得面目全非，在處理和調(diào)節(jié)各項工作中具體矛盾時，往往出現(xiàn)參照行政指示，致使高校管理機制的運作與規(guī)章制度的要求漸行漸遠。而且規(guī)章制度僅成為嚴肅管理秩序，實施處罰的依據(jù)，完全忽略了規(guī)章制度的指引功能。2．2．2監(jiān)督機制不完善由于高校規(guī)章制度的制定具有較強的隨意性和部門局限性，執(zhí)行落實也是由各部門根據(jù)各自情況或領(lǐng)導(dǎo)指示完成，就出現(xiàn)各職能部門既是規(guī)章制度的制定者，也是規(guī)章制度的執(zhí)行者，同時還是規(guī)章制度執(zhí)行的監(jiān)督者，各高校往往沒有設(shè)定專職的部門和嚴格的程序?qū)τ诟鞑块T規(guī)章制度進行監(jiān)督管理，即使設(shè)定了相應(yīng)部門和程序，也很難實現(xiàn)初衷目標，因為設(shè)立主體多極化必然造成繁冗復(fù)雜和專業(yè)性過強的規(guī)章體系，想要進行有效監(jiān)督，著實不易。2．2．3救濟途徑不暢通為促進教育質(zhì)量的發(fā)展，引導(dǎo)學(xué)術(shù)自由氛圍，我國法律賦予高校高度自主管理權(quán)，高?？梢宰孕兄贫ǚ媳拘＝逃结樀拇缶V、制度、規(guī)章，教育主管部門僅發(fā)揮監(jiān)督作用，不會參與實際管理。但目前高校的行政化色彩依然深厚，個別領(lǐng)導(dǎo)“官本位”思想仍舊嚴重，致使規(guī)章制度得不到有效實施，自主管理權(quán)和行政化色彩的矛盾體現(xiàn)在高校管理中，就變成校方處于強勢地位，而師生處于弱勢地位，甚至因為缺乏上級部門的監(jiān)管，高校管理很容易侵害師生利益，而且合法權(quán)益受侵害的師生往往缺乏有效救濟，例如曾引起學(xué)術(shù)界廣泛討論的于艷茹狀告北京大學(xué)不法撤銷其博士學(xué)位的案例，本文不討論最終結(jié)果孰是孰非，但從該案中可以看出，高校在處理對師生個人利益有重大利害關(guān)系的問題時，往往草率決定，并沒有給予師生申辯或申訴的權(quán)利，北大作為我國一流高校尚存在此問題，并非只是特殊性，恰恰說明該問題在高校治理中存在的普遍性。

3加強高校規(guī)章制度建設(shè)的建議

結(jié)合前文分析當前高校規(guī)章制度存在的問題，我們思考從以下幾方面著力，為完善高校規(guī)章制度建設(shè)提出些許拋磚引玉的淺見：3．1規(guī)章制度制定應(yīng)遵守的原則。3．1．1法律保留原則行政法上對法律保留原則的理解是“法無明文規(guī)定不可行”，高校雖已被賦予高度自主管理權(quán)，但是仍屬于行政事業(yè)編制序列，是當前特殊存在于我國國情的一種行政主體，筆者認為高校同樣應(yīng)受行政法規(guī)的約束，高校在制定規(guī)章制度或作出具體管理行為時，應(yīng)嚴格遵循法律規(guī)定，沒有法律授權(quán)不得任意實施。高校在制定規(guī)章制度時，涉及到師生重要權(quán)益的事宜（如教師的職稱評定、學(xué)生學(xué)籍的得失、學(xué)位的授予等）只能在現(xiàn)有法律法規(guī)的授權(quán)范圍內(nèi)行使，不得自行創(chuàng)設(shè)；不涉及師生切身利益的事宜（如規(guī)范師生言談舉止、衣食住行等問題），就可由高校自行決定，這不僅體現(xiàn)法律保留原則，同時也符合行政化色彩尚未退去時對高校進行雙重管理的精神。3．1．2公平正義原則公平正義是現(xiàn)代民主法治追求的“伊甸園”，只有保證國民按照法律規(guī)定的方式，獲得同等機會實現(xiàn)自身權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一，并受到法律公正地保護，國民才有砥礪前行的奮斗意志且無后顧之憂，只有以此才能促進國家、民族的全面發(fā)展。同樣，高校作為國家人才培育基地，只有以公平正義作為治校理念，才能發(fā)掘人才，才能創(chuàng)造新思想、新思潮，才能真正培育文化領(lǐng)域“百花齊放”的凈土。而高校公平正義的理念應(yīng)折射在規(guī)章制度的制定過程中，將管理者與師生、教師與學(xué)生、編外人員與在編人員置于相對平等的地位，為廣大師生和工作人員構(gòu)建公平的競爭環(huán)境、教育環(huán)境和學(xué)習(xí)環(huán)境，并以正義精神薪火相傳；高校的公平正義理念也應(yīng)折射在規(guī)章制度的執(zhí)行中，積極引入監(jiān)督機制，拓寬監(jiān)督主體，讓主管部門、教師、學(xué)生、編外工作人員都成為監(jiān)督主體，并為他們實現(xiàn)監(jiān)督權(quán)大開方便之門，改變高校及其各職能部門即擔當裁判員又要充當運動員的現(xiàn)狀，實現(xiàn)各部門在統(tǒng)一監(jiān)督機制下聯(lián)動發(fā)展，同時高校也應(yīng)積極引入權(quán)利救濟機制，為師生切身利益加一層甚至多層保護，謹慎處理各類矛盾，實現(xiàn)高校治理的良性發(fā)展。3．2加強高校規(guī)章制度制定的合法性審查。正如前文所述，高校的自主性和專業(yè)性特征，造成了高校缺乏足夠監(jiān)管，包括司法機關(guān)的監(jiān)管，高校規(guī)章制度的制定得不到專業(yè)立法機關(guān)的審查，也得不到司法機關(guān)的審查，致使規(guī)章制度中諸多條款或者在執(zhí)行有關(guān)規(guī)章制度時容易觸犯法律的強制性規(guī)定，這也是近年來高校頻發(fā)法律訴訟的一大原因。要實現(xiàn)依法治校，對高校規(guī)章制度的合法性審查就顯得不可或缺，不僅要從新規(guī)章制度的制定程序進行審查，審查其制定過程中是否嚴格遵循“立法”程序，從源頭上杜絕高校規(guī)章制度制定的隨意性；還要對規(guī)章制度的內(nèi)容進行審查，審查條款邏輯性和文字表達準確性的同時，重點審查其是否遵守法律保留原則，確保制定的內(nèi)容不違背上位法的規(guī)定或者其他法律的強制性規(guī)定，審查其是否遵循公平正義原則，確保規(guī)章制度是師生利益、學(xué)校利益保護共同歸宿點；同時還要審查其執(zhí)行效果，一部規(guī)章制度的好壞應(yīng)由廣大師生去評判，可以問卷的形式或征集意見稿的形式對于規(guī)章制度的執(zhí)行效果進行調(diào)研，在實踐中找出問題所在及解決之法。嚴格把關(guān)高校規(guī)章制度的合法性審查，有利于避免高校陷入不必要的紛爭，為高校的發(fā)展提供一份寧靜。3．3發(fā)揮法律顧問的作用，設(shè)立法律事務(wù)部門。上文強調(diào)了對高校規(guī)章制度進行合法性審查的重要性，但是未就由誰來進行合法性審查的問題進行釋明，合法性審查主體必然具備較高的法律專業(yè)素養(yǎng)，不僅需要淵博的法律基礎(chǔ)知識，也需要豐富的法律實踐經(jīng)驗。雖然當前多數(shù)高校都有聘用法律顧問甚至法律顧問團隊，主管部門也鼓勵高校全面建立法律顧問制度，但是在現(xiàn)實法律顧問制度實踐過程中，往往存在以下幾方面的問題：（1）高校將法律顧問定義為訴訟律師，沒有建立法律顧問審核規(guī)章制度及相關(guān)文件的機制；（2）規(guī)章制度制定的隨意性，職能部門不愿意花時間等待顧問審核；（3）法律顧問兼職性，無法做到全身心投入，而且更換頻率快，不利于制度穩(wěn)定和延續(xù)。針對上述問題，筆者建議從以下幾方面提升審查主體專業(yè)性：（1）加大投入聘請專業(yè)律師顧問團隊，建立所有規(guī)章制度及合同文本都應(yīng)由顧問團隊審核并填寫法律意見后方可實施的制度；（2）設(shè)立專門的法律事務(wù)部門，該部門應(yīng)招聘具備豐富法律實踐經(jīng)驗的人員，所有規(guī)章制度的討論、起草、審查都需該部門參與，同時加強對該部門工作人員的業(yè)務(wù)再教育；（3）建立與公安、檢察、法院等執(zhí)法和司法部門長期合作關(guān)系，通過合作，既能妥善處理涉及高校訴訟的案件，又能及時發(fā)現(xiàn)、分析高校規(guī)章制度建設(shè)中存在的問題，研究對策，健全規(guī)章制度，切實提高我國高校依法治校的水平。3．4建立健全內(nèi)部救濟制度。建立健全內(nèi)部救濟制度包含兩方面內(nèi)容：建立聽證制度和完善申訴制度。要建立、完善聽證和申訴制度，首先，應(yīng)成立具有普遍代表性、公正、獨立的機構(gòu)作為聽證制度的主持者和申請的評判者，只有獨立機構(gòu)的設(shè)定才能擺脫高校集裁判員和運動員于一身的弊端，削弱人治思潮和行政化色彩對高校治理的不利影響；其次，建立公正的程序，確保讓更多的教師代表、學(xué)生代表、法律工作者能進入該機構(gòu)，并以集體討論的方式確保每一位成員都能自由表達自己的意見；再次，參照歐美法系陪審員制度，以不計名投票的方式，切實使該機構(gòu)成為中立的第三人和最終裁決者，做出的決定不受高校行政的影響，真正發(fā)揮聽證及申訴機構(gòu)的作用。

第一章總則

第一條為加強對基層法律服務(wù)所的監(jiān)督和管理，保障基層法律服務(wù)所依法執(zhí)業(yè)，結(jié)合基層法律服務(wù)工作的實際和發(fā)展需要，制定本辦法。

第二條基層法律服務(wù)所是依據(jù)本辦法在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城市街道設(shè)立的法律服務(wù)組織，是基層法律服務(wù)工作者的執(zhí)業(yè)機構(gòu)。

第三條基層法律服務(wù)所依照司法部規(guī)定的業(yè)務(wù)范圍和執(zhí)業(yè)要求，面向基層的政府機關(guān)、群眾自治組織、企業(yè)事業(yè)單位、社會團體和承包經(jīng)營戶、個體工商戶、合伙組織以及公民提供法律服務(wù)，維護當事人的合法權(quán)益，維護法律的正確實施，促進社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展和法制建設(shè)。

基層法律服務(wù)所接受縣級司法行政機關(guān)或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道司法所的委托，協(xié)助開展基層司法行政工作。

第四條基層法律服務(wù)所按照事業(yè)法人體制進行管理和運作，獨立承擔民事責任。

規(guī)章制度是企業(yè)進行勞動管理的重要依據(jù)，它能夠保證企業(yè)正常的運行，實現(xiàn)企業(yè)的經(jīng)濟效益與社會效益，使企業(yè)能夠在良性的軌道上持續(xù)發(fā)展。如何制定行之有效的，又符合法律規(guī)定的規(guī)章制度，需要企業(yè)從法、情、理幾個角度進行綜合的考慮，本文從以下幾個方面做一簡單的分析。

一．符合《勞動合同法》及相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定

企業(yè)制定的合法有效的規(guī)章制度可以作為處理勞動爭議案件的依據(jù)，反之，沒有法律效力的規(guī)章制度即使企業(yè)再有理也不能作為處理員工的依據(jù)。因此，用人單位制定企業(yè)規(guī)章制度要依法制定，要保障職工各項勞動權(quán)利得以實現(xiàn)，不得違反國家有關(guān)法律、法規(guī)，不得借口強化管理，損害職工的權(quán)益。企業(yè)制定的規(guī)章制度只有符合法律、法規(guī)的要求，才是有效的。如果企業(yè)制定的規(guī)章制度違反了法律、法規(guī)，那這樣的規(guī)章制度一定是無效的。無效的規(guī)章制度會給企業(yè)帶來一定的法律責任。作為企業(yè)需承擔以下的法律責任：

1.行政責任：根據(jù)《勞動合同法》第八十條的規(guī)定，用人單位直接涉及勞動者切身利益的規(guī)章制度違反法律、法規(guī)規(guī)定的，該條款是無效條款，由勞動行政部門責令改正，給予警告處理。

2.民事責任：根據(jù)《勞動合同法》第八十條的規(guī)定，用人單位給勞動者造成損害的，應(yīng)當承擔賠償責任。比如在勞動安全衛(wèi)生、工作時間，社會保險等方面給勞動者造成損害的，用人單位應(yīng)承擔相應(yīng)的賠償責任。

二．規(guī)章制度的制定需經(jīng)過民主程序

一、我國現(xiàn)階段的勞動法律法規(guī)與用人單位內(nèi)部規(guī)章制度

伴隨著改革開放的深入發(fā)展，勞資矛盾已經(jīng)成為影響中國經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展的主要矛盾之一。同時，雖然為勞動法已經(jīng)頒布施行，但由于多方面因素，實施效果并不明顯?！秳趧臃ā穲?zhí)法中發(fā)現(xiàn)的諸多問題，包括不簽合同、短期合同過多、試用期簽用、勞務(wù)派遣不規(guī)范等問題，嚴重暴露了《勞動法》的執(zhí)行力不足，特別是合同環(huán)節(jié)缺少剛性約束。

在《勞動合同法》尚未實施前，我國主要存在的勞動者合法權(quán)益受到侵害主要表現(xiàn)在以下幾個方面：（1）勞動合同簽訂率低，出現(xiàn)勞動爭議時勞動者的合法權(quán)益得不到有效保護。2005年全國人大常委會在勞動法執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)，中小型企業(yè)和非公有制企業(yè)的勞動合同簽訂率不到20%；（2）勞動合同短期化，勞動關(guān)系不穩(wěn)定。全國人常委會勞動法執(zhí)法檢查顯示，有60%以上的用人單位與勞動者簽訂的勞動合同是短期合同；（3）用人單位利用自己在勞動關(guān)系中的強勢地位侵犯勞動者合法權(quán)益。有些用人單位濫用試用期。上述問題已經(jīng)嚴重影響到勞動關(guān)系的和諧穩(wěn)定。特別是震驚全國的山西“黑磚窯事件”直接促成了增強勞動者權(quán)益保護的《勞動合同法》的誕生。

在《勞動合同法》出臺后，國務(wù)院法制辦、原勞動和社會保障部再次起草了《勞動合同法實施條例》和《就業(yè)促進法》。至此，我國形成了以《勞動法》為基本框架，勞動合同法、就業(yè)促進法、勞動爭議調(diào)解仲裁法為三大支柱，《實施條例》為細則的的勞動法律體系。

用人單位的規(guī)章制度是用人單位制定的組織勞動過程和進行勞動管理的規(guī)則和制度的總和。也稱為內(nèi)部勞動規(guī)則，是企業(yè)內(nèi)部的“法律”。根據(jù)1977年11月勞動部頒發(fā)的《勞動部關(guān)于對新開辦用人單位實行勞動規(guī)章制度備案制度的通知》，規(guī)章制度主要包括：勞動合同管理、工資管理、社會保險福利待遇、工時休假、職工獎懲，以及其他勞動管理規(guī)定。規(guī)章制度包括行政法規(guī)、章程、制度、公約四大類。然而，截至目前，我國尚無全面、系統(tǒng)地規(guī)范勞動規(guī)章制度的專門法律法規(guī)。

二、《勞動合同法》第四條的內(nèi)容要件與程序要件

摘要：本文通過對相關(guān)案例的分析，總結(jié)企業(yè)制定的規(guī)章制度具有法律效力的四個要件，并提出規(guī)章制度制定和執(zhí)行中要注意的問題，有效預(yù)防勞動糾紛的發(fā)生。

關(guān)鍵詞：規(guī)章制度有效性

張先生與女友是某電信公司的業(yè)務(wù)骨干，工作出色，深受上司的贊賞。兩人談戀愛多年，感情穩(wěn)定，決定年底結(jié)婚。當兩人邀請總經(jīng)理出席婚宴時卻被告知公司內(nèi)部有規(guī)定“公司同事間不允許結(jié)婚，已經(jīng)結(jié)婚的有一人要辭職”。結(jié)果張先生選擇了結(jié)婚，公司也嚴格執(zhí)行了規(guī)章制度，與張先生解除勞動關(guān)系。張先生不解也不服，每個公民都有婚姻自由，結(jié)婚不影響兩人的工作，也不影響企業(yè)的發(fā)展，單位同事之間不可以結(jié)婚的規(guī)定是毫無道理的。于是，張先生向當?shù)貏趧訝幾h仲裁委員會申請仲裁。經(jīng)審理，張先生勝訴，雙方恢復(fù)勞動關(guān)系，繼續(xù)履行原勞動合同。

這是有關(guān)企業(yè)內(nèi)部規(guī)章制度不合法的糾紛。為了加強管理，規(guī)范管理運作，企業(yè)都會制定各種各樣的內(nèi)部規(guī)章制度，作為法律法規(guī)的延伸和具體，實現(xiàn)勞動過程的自治規(guī)范。目前我國沒有專門關(guān)于企業(yè)勞動規(guī)章制度的法律?！秳趧雍贤ā返谒臈l第1款規(guī)定：“用人單位應(yīng)當依法建立和完善勞動規(guī)章制度，保障勞動者享有勞動權(quán)利、履行勞動義務(wù)?！备鶕?jù)《勞動部關(guān)于對新開辦用人單位實行勞動規(guī)章制度備案制度的通知》（勞部發(fā)[1997]338號）的規(guī)定，勞動規(guī)章制度的內(nèi)容主要包括勞動合同管理、工資管理、社會保險、福利待遇、工時休假、職工獎懲以及其他勞動管理。企業(yè)也可以根據(jù)實際情況，制定一些其他相關(guān)的制度，例如員工招聘制度、考核標準、晉升條件,等等。那么企業(yè)應(yīng)如何制定有效的規(guī)章制度，預(yù)防勞動糾紛的發(fā)生？

一、規(guī)章制度具有法律效力的四個要件

1.規(guī)章制度內(nèi)容要合法

摘要：依法治校是依法治國在高等教育領(lǐng)域的體現(xiàn)，高校規(guī)章制度建設(shè)是依法治校的重要基礎(chǔ)。加強高校規(guī)章制度建設(shè)，一方面有利于現(xiàn)代大學(xué)制度的構(gòu)建；另一方面，有利于高校自身管理的科學(xué)化、規(guī)范化。從分析問題入手，結(jié)合工作實際，提出了轉(zhuǎn)變理念、加強制度體系頂層設(shè)計、完善相關(guān)機制、健全法治機構(gòu)等建議。

關(guān)鍵詞：高校；規(guī)章制度；問題；對策

高校規(guī)章制度是通過高校內(nèi)部一定的程序，以學(xué)校黨委或行政名義的規(guī)范性文件總稱，大致可分為兩種類型：為執(zhí)行國家法律、法規(guī)、規(guī)章以及上級政策文件，制定的細化落地文件；在沒有相關(guān)法律法規(guī)及上級文件規(guī)制的情況下，在符合法律精神與法律原則的前提下，根據(jù)實際需求，“創(chuàng)制”的具有高校特色的規(guī)范性文件[1]。高校規(guī)章制度的建設(shè)在辦學(xué)治校中具有基礎(chǔ)性、根本性和長期性作用。在高?！半p一流”建設(shè)中，尤其要加強規(guī)章制度建設(shè)，不斷提升治理能力和治理水平。

一、加強高校規(guī)章制度建設(shè)的意義

（一）依法治校的重要基礎(chǔ)。隨著依法治國方略的推進，教育改革的不斷深化，全面推進依法治校已成為高校治理的必然選擇。依法治校的核心是將法治理念、法治精神滲透到辦學(xué)治校的方方面面，通過一系列機制和制度推進這一系統(tǒng)工程。從國家層面來看，法律是治國重器，良法是善治前提。就高校而言，內(nèi)部規(guī)章制度體系是善治的重要基礎(chǔ)與體現(xiàn)。（二）建立現(xiàn)代大學(xué)制度的必然要求。建立現(xiàn)代大學(xué)制度是教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，是高校全面深化綜合改革的目標要求，也是高校適應(yīng)社會發(fā)展的必然趨勢。建立現(xiàn)代大學(xué)制度意味著高校辦學(xué)自主權(quán)的擴大，行政機構(gòu)對高校的管理從行政命令式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^調(diào)控[2]，要求高校自身具備較強的治理能力。高校治理結(jié)構(gòu)與治理機制的改革與完善，學(xué)校與教師、學(xué)生權(quán)利義務(wù)的重新定義，需要通過規(guī)章制度予以體現(xiàn)。此外，現(xiàn)代大學(xué)制度對于科學(xué)管理的要求，也需要通過科學(xué)有效的管理制度來實現(xiàn)。（三）學(xué)?？沙掷m(xù)發(fā)展的重要保障。從國內(nèi)外知名大學(xué)的成功經(jīng)驗可以看到，一套層次合理、蘊含高校價值理念與文化傳統(tǒng)的規(guī)章制度體系是可持續(xù)發(fā)展的重要保障，是軟實力的重要組成部分。規(guī)章制度體系的存在可以最大程度避免工作隨意性與個人經(jīng)驗主義，保證工作連續(xù)性和穩(wěn)定性。加強規(guī)章制度建設(shè)是促進學(xué)校管理方式轉(zhuǎn)型、促進管理精細化的重要抓手，是將改革經(jīng)驗與成果固化的重要手段，也為學(xué)校的發(fā)展提供重要的法治保障。

二、規(guī)章制度體系中存在的問題分析

第一章總則

第一條為堅持依法治企，使國家電網(wǎng)公司規(guī)章制度與規(guī)范性文件的起草、審核、、備案工作程序科學(xué)化、規(guī)范化，提高工作效率，保證質(zhì)量，參照國家有關(guān)規(guī)定并結(jié)合電網(wǎng)公司實際，特制定本辦法。

第二條本辦法適用于國家電網(wǎng)公司本部各部門制定、修改和廢止各種規(guī)章制度。

第三條規(guī)章制度指公司各部門依據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定或根據(jù)電網(wǎng)公司實際，以國家電網(wǎng)公司名義起草頒發(fā)的有關(guān)公司投資、建設(shè)、生產(chǎn)、經(jīng)營、管理等規(guī)范性文件。包括規(guī)定、措施、辦法、制度及相關(guān)指導(dǎo)意見等。

第四條規(guī)章灼度按適用范圍，分為公司本部適用的規(guī)章制度和公司系統(tǒng)各有關(guān)單位適用的業(yè)務(wù)管理規(guī)章灼度。

第五條規(guī)章灼度的編制工作要按照起草、修改、審核、簽發(fā)、備案程序辦理。