摘要：新農(nóng)村建設(shè)、城市化疾進突出的地權(quán)問題，其實質(zhì)不在于“公私”，而在于“官民”。由于官民之間缺少委托機制，權(quán)責(zé)不對應(yīng)，致使農(nóng)民連土地使用權(quán)都不能保證，這導(dǎo)致“圈地運動”的劣性發(fā)展。以維護農(nóng)民權(quán)利為核心推進地權(quán)改革，尊重農(nóng)民的土地使用權(quán)并部分地承認其土地所有權(quán)，這一改革雖然應(yīng)該慎重，但卻不宜久拖。

一、地權(quán)應(yīng)當(dāng)歸農(nóng)

新農(nóng)村建設(shè)的一個核心內(nèi)容是擴大公共品的投入。這原是政府本著多予少取的原則為農(nóng)民辦的好事，但由于體制的制約卻往往發(fā)生權(quán)責(zé)顛倒，把為農(nóng)民盡服務(wù)之責(zé)變成向農(nóng)民行管制之權(quán)，于是在一些地方的新農(nóng)村建設(shè)中出現(xiàn)了對農(nóng)民不肯合作的抱怨。有的地方提出“免征農(nóng)業(yè)稅后對農(nóng)民的約束機制消失了”，要求重建這種“約束機制”；有的地方明確指示“要采取強制措施，確保新農(nóng)村建設(shè)工作得以順利進行”。結(jié)果在這些地方，新農(nóng)村建設(shè)往往變成一場“收地拆房運動”，這導(dǎo)致近年來一直存在的土地制度爭論出現(xiàn)兩極化的趨勢：一些人因擔(dān)心收地拆房運動蔓延而再次發(fā)出土地私有的呼吁；另一些人卻為順利進行收地拆房而要求改變現(xiàn)行承包制，在“集體”的名義下進一步弱化農(nóng)民地權(quán)。

其實，土地問題的實質(zhì)不是集體所有或個體私有的問題。世界各市場經(jīng)濟國家的民法體系關(guān)于產(chǎn)權(quán)的規(guī)定中并無“集體所有制”的提法。集體要么是老百姓根據(jù)結(jié)社權(quán)自由結(jié)成的民間性集體，要么是身份性或強制性的官辦集體，所以地權(quán)問題的實質(zhì)不在于“公私”，而在于“官民”。

歸根結(jié)底，掌握地權(quán)的不是老百姓（農(nóng)民），就是官府（官員）。如果農(nóng)民有結(jié)社權(quán)，可以自由結(jié)成集體，那么土地歸農(nóng)戶還是歸這種集體，并沒有原則上的區(qū)別（在國外民法中它們都算私有）；即使有區(qū)別，農(nóng)民自己也可以作出選擇，而無須他人越俎代庖。但如果農(nóng)民并無結(jié)社權(quán)，那么土地歸農(nóng)戶還是歸官辦集體，實際上就是土地歸農(nóng)民還是歸官府之別。那么，從有利于農(nóng)民的角度講，從對農(nóng)民多予少取的角度講，地權(quán)是歸農(nóng)民（農(nóng)戶或民間性集體）好，還是歸官員（官府或官辦集體）好，難道還有疑問嗎？

如今有人極力強調(diào)土地是“最后保障”，對農(nóng)民非常重要；他們要靠土地養(yǎng)老，因此不能把地權(quán)交給他們，以免被他們揮霍掉了，失去保障。我曾經(jīng)指出，以所謂“社會保障不能私有”為理由反對地權(quán)歸農(nóng)，是一種顛倒權(quán)利和義務(wù)的奇談怪論。他們將“國家責(zé)任不能推給個人”顛倒為“國家可以剝奪個人權(quán)利”，是很荒謬的。而以個別二流子可能會揮霍土地為理由，剝奪全體農(nóng)民的地權(quán)并把它交給不受制約的官員，認為這樣能使農(nóng)民更有“保障”，這不是荒謬至極嗎？

摘要：新農(nóng)村建設(shè)、城市化疾進突出的地權(quán)問題，其實質(zhì)不在于“公私”，而在于“官民”。由于官民之間缺少委托機制，權(quán)責(zé)不對應(yīng)，致使農(nóng)民連土地使用權(quán)都不能保證，這導(dǎo)致“圈地運動”的劣性發(fā)展。以維護農(nóng)民權(quán)利為核心推進地權(quán)改革，尊重農(nóng)民的土地使用權(quán)并部分地承認其土地所有權(quán)，這一改革雖然應(yīng)該慎重，但卻不宜久拖。

一、地權(quán)應(yīng)當(dāng)歸農(nóng)

新農(nóng)村建設(shè)的一個核心內(nèi)容是擴大公共品的投入。這原是政府本著多予少取的原則為農(nóng)民辦的好事，但由于體制的制約卻往往發(fā)生權(quán)責(zé)顛倒，把為農(nóng)民盡服務(wù)之責(zé)變成向農(nóng)民行管制之權(quán)，于是在一些地方的新農(nóng)村建設(shè)中出現(xiàn)了對農(nóng)民不肯合作的抱怨。有的地方提出“免征農(nóng)業(yè)稅后對農(nóng)民的約束機制消失了”，要求重建這種“約束機制”；有的地方明確指示“要采取強制措施，確保新農(nóng)村建設(shè)工作得以順利進行”。結(jié)果在這些地方，新農(nóng)村建設(shè)往往變成一場“收地拆房運動”，這導(dǎo)致近年來一直存在的土地制度爭論出現(xiàn)兩極化的趨勢：一些人因擔(dān)心收地拆房運動蔓延而再次發(fā)出土地私有的呼吁；另一些人卻為順利進行收地拆房而要求改變現(xiàn)行承包制，在“集體”的名義下進一步弱化農(nóng)民地權(quán)。

其實，土地問題的實質(zhì)不是集體所有或個體私有的問題。世界各市場經(jīng)濟國家的民法體系關(guān)于產(chǎn)權(quán)的規(guī)定中并無“集體所有制”的提法。集體要么是老百姓根據(jù)結(jié)社權(quán)自由結(jié)成的民間性集體，要么是身份性或強制性的官辦集體，所以地權(quán)問題的實質(zhì)不在于“公私”，而在于“官民”。

歸根結(jié)底，掌握地權(quán)的不是老百姓（農(nóng)民），就是官府（官員）。如果農(nóng)民有結(jié)社權(quán)，可以自由結(jié)成集體，那么土地歸農(nóng)戶還是歸這種集體，并沒有原則上的區(qū)別（在國外民法中它們都算私有）；即使有區(qū)別，農(nóng)民自己也可以作出選擇，而無須他人越俎代庖。但如果農(nóng)民并無結(jié)社權(quán)，那么土地歸農(nóng)戶還是歸官辦集體，實際上就是土地歸農(nóng)民還是歸官府之別。那么，從有利于農(nóng)民的角度講，從對農(nóng)民多予少取的角度講，地權(quán)是歸農(nóng)民（農(nóng)戶或民間性集體）好，還是歸官員（官府或官辦集體）好，難道還有疑問嗎？

如今有人極力強調(diào)土地是“最后保障”，對農(nóng)民非常重要；他們要靠土地養(yǎng)老，因此不能把地權(quán)交給他們，以免被他們揮霍掉了，失去保障。我曾經(jīng)指出，以所謂“社會保障不能私有”為理由反對地權(quán)歸農(nóng)，是一種顛倒權(quán)利和義務(wù)的奇談怪論。他們將“國家責(zé)任不能推給個人”顛倒為“國家可以剝奪個人權(quán)利”，是很荒謬的。而以個別二流子可能會揮霍土地為理由，剝奪全體農(nóng)民的地權(quán)并把它交給不受制約的官員，認為這樣能使農(nóng)民更有“保障”，這不是荒謬至極嗎？

中國農(nóng)民對土地的愛戀是怎么說也不過分的，他們把土地當(dāng)作命根子。但現(xiàn)在的問題似乎是農(nóng)民想離開土地，他們對土地的感情越來越疏遠。他們對土地粗放耕作，甚至造成大量良田荒蕪。湖北省廣水市楊寨鎮(zhèn)劉販村的個別村民小組有一半以上農(nóng)戶舉家離開農(nóng)村，數(shù)年不歸。他們的責(zé)任田有的被其他農(nóng)戶以低價承包，有的干脆拋荒。[1]

從到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，中國農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地的變化。把土地承包給農(nóng)民耕種，這是共產(chǎn)黨最為自豪的仁政。國務(wù)院農(nóng)村發(fā)展研究中心陳錫文把家庭承包經(jīng)營看作是農(nóng)村改革“偉大成就”之一。[2]原中央政研室農(nóng)村工作研究組的霍泛說：“在我過去四十年的農(nóng)村工作中，前后兩次真正看到黨的政策發(fā)動了農(nóng)民。一次是1942年在太行區(qū)黎城縣的減租減息和退押運動（我當(dāng)時任該縣縣委書記）……第二次，就是這次建立家庭聯(lián)產(chǎn)承包制”。[3]

與時期的土地集體所有制比較起來，今天的農(nóng)村土地制度雖仍稱作集體所有制，但集體所有制的所有權(quán)與使用權(quán)被分割了，國家承認了農(nóng)民以家庭承包形式獲得土地使用權(quán)。由承包權(quán)產(chǎn)生的土地使用權(quán)是農(nóng)民在農(nóng)村改革之后獲得的一項新的權(quán)利。

但是，農(nóng)民的這個新權(quán)利并不落實，中國社會科學(xué)院的一位研究人員說“近年農(nóng)民信訪中，約半數(shù)涉及土地承包權(quán)被侵犯問題?！盵4]其中最嚴(yán)重的情況是一些地方自己制定土政策，拒不執(zhí)行土地承包權(quán)制度。“八十年代中期以來，為了解決所謂的家庭承包責(zé)任制下的‘規(guī)模不經(jīng)濟’、‘土地分割零碎’、‘狹小的土地與現(xiàn)代化生產(chǎn)不適應(yīng)’等矛盾的現(xiàn)實行動，某些地方以集體名義開始搞‘歸大堆’、統(tǒng)一經(jīng)營。個別地方在試辦‘合作農(nóng)場’時，實行責(zé)任田反租，一度引起農(nóng)戶‘聞合色變’?！盵5]

侵犯農(nóng)民土地承包權(quán)的最普遍形式是不尊重土地承包關(guān)系，視承包合同為廢紙一張。一些地方可以根據(jù)“村規(guī)民約”或“村民代表大會”的決議剝奪農(nóng)民的土地承包權(quán)。[6]在一些地方則可以根據(jù)村黨支部書記的一句話中止土地承包合同。山西孝義市賀嶺村黨支部書記王清禮就是這么干的。[7]中央說土地承包15年不變、30年不變，但在農(nóng)村，“普遍是3－5年調(diào)整一次，少數(shù)村甚至年年有調(diào)整。由于土地變動較多，農(nóng)民缺乏穩(wěn)定感”[8]據(jù)調(diào)查，從1978年以來，農(nóng)民承包的土地已經(jīng)平均調(diào)整3.01次，至少有超過60%的村莊和60%的農(nóng)戶經(jīng)歷過土地調(diào)整。[9]

一項對浙江、河南、吉林、江西四省八縣800人的調(diào)查顯示：盡管中央政府有延續(xù)承包期30年的規(guī)定，但到1996年底，雖然超過一半的村子重新調(diào)整了土地，卻只有20%的村子按照政府的指令簽定了30年的合同，其他大部分只簽10－15年，甚至更短。[10]

中國農(nóng)民對土地的愛戀是怎么說也不過分的，他們把土地當(dāng)作命根子。但現(xiàn)在的問題似乎是農(nóng)民想離開土地，他們對土地的感情越來越疏遠。他們對土地粗放耕作，甚至造成大量良田荒蕪。湖北省廣水市楊寨鎮(zhèn)劉販村的個別村民小組有一半以上農(nóng)戶舉家離開農(nóng)村，數(shù)年不歸。他們的責(zé)任田有的被其他農(nóng)戶以低價承包，有的干脆拋荒。[1]

從到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，中國農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地的變化。把土地承包給農(nóng)民耕種，這是共產(chǎn)黨最為自豪的仁政。國務(wù)院農(nóng)村發(fā)展研究中心陳錫文把家庭承包經(jīng)營看作是農(nóng)村改革“偉大成就”之一。[2]原中央政研室農(nóng)村工作研究組的霍泛說：“在我過去四十年的農(nóng)村工作中，前后兩次真正看到黨的政策發(fā)動了農(nóng)民。一次是1942年在太行區(qū)黎城縣的減租減息和退押運動（我當(dāng)時任該縣縣委書記）……第二次，就是這次建立家庭聯(lián)產(chǎn)承包制”。[3]

與時期的土地集體所有制比較起來，今天的農(nóng)村土地制度雖仍稱作集體所有制，但集體所有制的所有權(quán)與使用權(quán)被分割了，國家承認了農(nóng)民以家庭承包形式獲得土地使用權(quán)。由承包權(quán)產(chǎn)生的土地使用權(quán)是農(nóng)民在農(nóng)村改革之后獲得的一項新的權(quán)利。

但是，農(nóng)民的這個新權(quán)利并不落實，中國社會科學(xué)院的一位研究人員說“近年農(nóng)民信訪中，約半數(shù)涉及土地承包權(quán)被侵犯問題?！盵4]其中最嚴(yán)重的情況是一些地方自己制定土政策，拒不執(zhí)行土地承包權(quán)制度?！鞍耸甏衅谝詠?，為了解決所謂的家庭承包責(zé)任制下的‘規(guī)模不經(jīng)濟’、‘土地分割零碎’、‘狹小的土地與現(xiàn)代化生產(chǎn)不適應(yīng)’等矛盾的現(xiàn)實行動，某些地方以集體名義開始搞‘歸大堆’、統(tǒng)一經(jīng)營。個別地方在試辦‘合作農(nóng)場’時，實行責(zé)任田反租，一度引起農(nóng)戶‘聞合色變’。”[5]

侵犯農(nóng)民土地承包權(quán)的最普遍形式是不尊重土地承包關(guān)系，視承包合同為廢紙一張。一些地方可以根據(jù)“村規(guī)民約”或“村民代表大會”的決議剝奪農(nóng)民的土地承包權(quán)。[6]在一些地方則可以根據(jù)村黨支部書記的一句話中止土地承包合同。山西孝義市賀嶺村黨支部書記王清禮就是這么干的。[7]中央說土地承包15年不變、30年不變，但在農(nóng)村，“普遍是3－5年調(diào)整一次，少數(shù)村甚至年年有調(diào)整。由于土地變動較多，農(nóng)民缺乏穩(wěn)定感”[8]據(jù)調(diào)查，從1978年以來，農(nóng)民承包的土地已經(jīng)平均調(diào)整3.01次，至少有超過60%的村莊和60%的農(nóng)戶經(jīng)歷過土地調(diào)整。[9]

一項對浙江、河南、吉林、江西四省八縣800人的調(diào)查顯示：盡管中央政府有延續(xù)承包期30年的規(guī)定，但到1996年底，雖然超過一半的村子重新調(diào)整了土地，卻只有20%的村子按照政府的指令簽定了30年的合同，其他大部分只簽10－15年，甚至更短。[10]

第一章總則

第一條為了依法處理土地權(quán)屬爭議，保護土地所有者和土地使用者的合法權(quán)益，維護經(jīng)濟秩序和社會安定，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》制定本辦法。

第二條處理土地權(quán)屬爭議，適用本辦法,本辦法所稱土地權(quán)屬爭議，是指因土地所有權(quán)和土地使用權(quán)的歸屬問題而發(fā)生的爭議。

第三條處理土地權(quán)屬爭議，應(yīng)當(dāng)從實際出發(fā)，尊重歷史，面對現(xiàn)實，以法律、法規(guī)和土地管理規(guī)章為依據(jù)。

第四條土地權(quán)屬爭議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由當(dāng)事人向土地管理部門申請?zhí)幚?，土地管理部門應(yīng)當(dāng)先進行調(diào)解；調(diào)解無效的，由人民政府作出處理決定。

第五條土地權(quán)屬爭議由縣級以上人民政府或者鄉(xiāng)級人民政府處理。縣級以上人民政府土地管理部門負責(zé)辦理土地權(quán)屬爭議調(diào)處的具體工作。

第一章總則

第一條為了公正、及時地處理林木、林地權(quán)屬爭議，維護當(dāng)事人的合法權(quán)益，保障社會安定團結(jié)，促進林業(yè)發(fā)展，根據(jù)《中華人民共和國森林法》和國家有關(guān)規(guī)定，制定本辦法。

第二條本辦法所稱林木、林地權(quán)屬爭議，是指因森林、林木所有權(quán)或者使用權(quán)的歸屬而產(chǎn)生的爭議。

處理森林、林木、林地的所有權(quán)或者使用權(quán)爭議（以下簡稱林權(quán)爭議），必須遵守本辦法。

第三條處理林權(quán)爭議，應(yīng)當(dāng)尊重歷史和現(xiàn)實情況，遵循有利于安定團結(jié)，有利于保護、培育和合理利用森林資源，有利于群眾的生產(chǎn)生活的原則。

第四條林權(quán)爭議由各級人民政府依法作出處理決定。

如果全中國農(nóng)民真正享有穩(wěn)定的土地權(quán)利，那么可以預(yù)期中國農(nóng)民也會對增加土地投入和投資進行高附加值的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。同樣，也只有在穩(wěn)定的土地權(quán)利下，農(nóng)民現(xiàn)有的承包經(jīng)營權(quán)才能夠進入農(nóng)用地市場，從而具有農(nóng)用地價值。

“三農(nóng)”問題的癥結(jié)是農(nóng)民的土地權(quán)利問題，這已是不爭的事實；解決這一問題的基本目標(biāo)是還權(quán)于農(nóng)民，保障農(nóng)民的土地權(quán)利，這似乎也沒什么異議。但是，通過什么樣的途徑實現(xiàn)這一基本目標(biāo)，卻是眾說紛紜。本文將提出本人的一些粗淺認識，供探討。

談到中國農(nóng)村土地問題，必須有兩點基本認識。首先，土地權(quán)利是農(nóng)民的基本經(jīng)濟權(quán)利，是因為土地所具有的兩種基本功能。一是其生產(chǎn)功能，即農(nóng)民通過土地的耕作生產(chǎn)人們所需的食物；二是土地作為不動產(chǎn)的財富功能，即農(nóng)民通過土地的市場交換，無論是農(nóng)用目的的流轉(zhuǎn)或者是非農(nóng)目的的轉(zhuǎn)用，使土地具有貨幣價值。近年來所強調(diào)的土地的社會保障功能，也完全基于土地的這兩種基本經(jīng)濟功能。也就是說，土地生產(chǎn)功能和財富功能的大小，決定了其保障功能是否能真正起到保障作用。假如這一說法成立，那么，我們農(nóng)村土地的政策法律設(shè)計必須著眼于如何提高土地的這兩種功能。

第二，無論中國的經(jīng)濟如何發(fā)展，科技如何進步，從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)民人數(shù)如何減少，中國的絕大多數(shù)耕地必須用于農(nóng)業(yè)。這是中國固有的基本國情所決定的，因為中國的糧食安全問題不能成為他國制約中國的工具，同時他國也難以大量提供中國所需要的食物。將這一基本國情納入我們對中國土地問題的探討，必然得出這一結(jié)論：中國目前有18多億畝耕地，盡管再拿出一兩億、兩三億畝耕地用于城市化和工業(yè)建設(shè)也許還可以承受，但中國絕不可能將其大多數(shù)耕地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途。這一現(xiàn)實告訴我們，談到中國的農(nóng)村土地制度改革，必須立足于增強大多數(shù)中國農(nóng)村土地的農(nóng)用生產(chǎn)功能和農(nóng)用市場價值。當(dāng)然，征地制度的改革非常重要，但是必須注意到，無論怎么改革，涉及的可能僅僅是十分之一左右的耕地；決不能就此設(shè)想中國的多數(shù)農(nóng)村土地都可以拿出來進行非農(nóng)流轉(zhuǎn)或非農(nóng)抵押，決不能就此推出這樣的結(jié)論：只要還權(quán)于農(nóng)民，全國農(nóng)民都可以通過賣地或抵押農(nóng)地謀取非農(nóng)用途利益。

那么，應(yīng)該如何在中國基本國情之下提高農(nóng)村土地的生產(chǎn)功能和財富功能呢？有人提出土地私有是根本的途徑。不否認，土地私有再加上有效的執(zhí)法體系可能保護農(nóng)民的土地權(quán)利，但同樣也要看到，土地私有并不是保護農(nóng)民土地權(quán)利的惟一途徑；相反，如果沒有相應(yīng)的法律措施和執(zhí)法體系，相應(yīng)的權(quán)利并不能得到保證。俄羅斯在前蘇聯(lián)解體之后實行了土地私有化，但是到今天為止，很少有農(nóng)民像全中國農(nóng)民那樣建立起高效率的私人農(nóng)場。其重要原因之一，就是農(nóng)民要從原國有或原集體農(nóng)莊中拿出私有的土地份額、拿出哪塊地來建立私人農(nóng)場，必須要經(jīng)過其他原農(nóng)莊莊員的同意。我國的香港從未采用法律意義上的完全農(nóng)地私有，香港農(nóng)民擁有的是50年農(nóng)地使用權(quán)，但由于這種使用權(quán)的穩(wěn)定和香港執(zhí)法體制的完善，農(nóng)民的土地權(quán)利并沒有因為土地所有權(quán)的公有（回歸之前是英王所有）而受到損害。

顯然，農(nóng)村土地兩大功能是否能得到增強，關(guān)鍵并不在于所有權(quán)是否在法律上私有，而在于所蘊含的各種權(quán)利是否穩(wěn)定。衡量土地權(quán)利是否穩(wěn)定，有三大標(biāo)準(zhǔn)。一是權(quán)利的廣度，即在占有權(quán)、使用權(quán)、受益權(quán)、排他權(quán)、處分權(quán)等等權(quán)利中，權(quán)利人持有多少。二是權(quán)利的期限，期限越長權(quán)利越穩(wěn)定。三是權(quán)利的保障，即權(quán)利的廣度和期限是否得到法律的認可，受到有效執(zhí)法的保障。

一、“死人城”擴展成為大型貧民窟

下鄉(xiāng)調(diào)查之前，先去了開羅老城區(qū)古老的教堂參觀，那附近就有一片埋葬基督徒的“死人城”。街道與普通社區(qū)相似，有些作為墳?zāi)故褂玫摹白≌毕喈?dāng)漂亮；唯一不同的是相對比較安靜，因為“住宅”里基本上沒有活著的人。但是，在大路邊的那些更大規(guī)模的埋葬穆斯林的“死人城”卻炊煙裊裊，一派生機，在大片不要錢的死人宅邸里居住了成千上萬的窮人。

盡管開羅人口已經(jīng)超過1600萬，占全國7000萬人口的20%以上，而且郊區(qū)無規(guī)劃的密集樓群摩肩接踵地不斷擴張蔓延，還是不斷有更多貧苦農(nóng)民流人這個超大城市中心區(qū)，使得開羅的“死人城”已經(jīng)演變成越來越大的貧民窟。甚至政府都不得不承認住在“死人城”的貧民的基本權(quán)利，出資為“死人城”修建電力和上下水設(shè)施?，F(xiàn)在，“死人城”已經(jīng)成為連旅游手冊都介紹給國外游客參觀的景點之一。

二、地權(quán)沖突所在地簡介

迪克納斯鎮(zhèn)屬于達卡利亞省(Dikemes，Dakaliaprovince)，位于開羅東北150km之外的尼羅河三角洲平原上。從開羅汽車站搭乘小巴或7座轎車需要兩個多小時，每人只要付8個埃鎊(1埃鎊約合0.188美元)，約合1.5美元。

這一路上很少見到交通標(biāo)志，卻至少看到5個持槍武警的檢查哨卡。據(jù)當(dāng)?shù)厝私忉?，這不表明治安情況不好，埃及雖然小偷小摸或其他刑事案件不少，但卻很少有武裝團伙犯罪；之所以城市鄉(xiāng)村到處設(shè)立武警哨卡，可能是由于自從1981年埃及前總統(tǒng)薩達特遇刺身亡后開始執(zhí)行的《緊急狀態(tài)法》延續(xù)了25年至今仍沒有發(fā)生改變。

日前，山東省諸城市撤銷轄區(qū)內(nèi)全部1249個行政村的建制，合并形成208個農(nóng)村社區(qū)，并逐步選舉產(chǎn)生社區(qū)黨委和社區(qū)居民委員會。這些社區(qū)大體上以兩公里為服務(wù)半徑，向農(nóng)民提供醫(yī)療衛(wèi)生、治安警務(wù)、勞動保障、文化體育、社會救助、司法調(diào)解、人口計生等公共服務(wù)，同時開展生產(chǎn)性服務(wù)、積聚商業(yè)，并引導(dǎo)農(nóng)民向社區(qū)中心村聚合居住，形成了“多村一社區(qū)”的諸城模式(8月19日《南方農(nóng)村報》第3版報道)。

另一方面，廣東近日出臺《珠江三角洲城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化規(guī)劃(2009-2020年)》，欲打造世界級城鎮(zhèn)群，為配合這一規(guī)劃，廣東將在地方政府的事權(quán)上進行改革，比如對經(jīng)濟發(fā)達、城鎮(zhèn)密集地區(qū)的城市，適時撤銷鎮(zhèn)一級行政區(qū)劃，設(shè)立街道辦事處，以強化城市的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力；通過擴權(quán)強鎮(zhèn)等方式，賦予更多行政資源；加快推進城市(鎮(zhèn))增長區(qū)行政管理體制的轉(zhuǎn)型，城市(鎮(zhèn))增長區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理機制轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代城市管理體制(8月17日《南方農(nóng)村報》第7版)。

這兩個地方的改革顯示了在不同的社會、經(jīng)濟條件下，兩種不同類型的鄉(xiāng)村地區(qū)、鄉(xiāng)村居民城鎮(zhèn)化的模式。

城鎮(zhèn)化是文明演進的自然趨勢，現(xiàn)代工商業(yè)的發(fā)展會加速這一趨勢。城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是原來生活在鄉(xiāng)村的人口，逐漸過上城鎮(zhèn)式生活。很多人錯誤地以為，城鎮(zhèn)化就是造城。這當(dāng)然是正確的，但僅此是不夠的。如果我們從人的角度來觀察，則城鎮(zhèn)化的真實含義其實是，居民可以更為便利地得到一組公共服務(wù)和公共品，享受現(xiàn)代技術(shù)所保障的生活上的便利。為了較有效率地獲得這種便利，人們才需要集中起來，形成地理上的城鎮(zhèn)。但是，隨著社會財富的增加，這些公共服務(wù)和公共品也完全可以延伸到鄉(xiāng)村地區(qū)。換言之，生活在鄉(xiāng)村地區(qū)的居民，也完全可以過上城鎮(zhèn)式生活。

據(jù)此，城鎮(zhèn)化其實可以在兩個方向上演化：第一個方向就是人們熟悉的城鎮(zhèn)化，即人口聚集于城鎮(zhèn)。過去二三十年來，隨著工業(yè)化的高速發(fā)展，珠江三角洲已經(jīng)出現(xiàn)了大量這樣的人口聚集區(qū)，現(xiàn)在這些聚集區(qū)的建制通常是鎮(zhèn)。這些鎮(zhèn)已經(jīng)具有城市的“質(zhì)料”，政府現(xiàn)在應(yīng)當(dāng)做的事情是，讓這些“半城市”成長為城市。目前進行的簡政強鎮(zhèn)具有這個意圖，但還不夠充分。應(yīng)當(dāng)考慮突破現(xiàn)有行政建制，設(shè)立“縣轄市”，享受目前建制市的政策，使之成為經(jīng)濟、社會、文化的中心，鄉(xiāng)村人口可以逐漸聚集于此，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化。

不過，這并不意味著全中國所有農(nóng)民都必須進入城鎮(zhèn)居住，即便在珠三角地區(qū)，更不要說在廣東廣大地區(qū)，必然會有一部分農(nóng)民不愿進城居住。從文化角度、從社會角度看，保持大量地區(qū)為鄉(xiāng)村地區(qū)，也是完全有必要的。在內(nèi)地廣大地區(qū)，事實也肯定會如此。

本文作者：吳志剛工作單位：南京師范大學(xué)法學(xué)院

農(nóng)民的“土地權(quán)益”與農(nóng)民基于土地的“權(quán)益”

雖然農(nóng)民土地權(quán)益問題早已為人們所關(guān)注，但是，至目前為止，“農(nóng)民土地權(quán)益”術(shù)語本身卻仍未有一個明確的定義：一方面，從法律規(guī)范層面來講，“農(nóng)民土地權(quán)益”尚未成為一個法律概念；另一方面，從學(xué)術(shù)研究層面來看，大部分學(xué)者都是把“農(nóng)民土地權(quán)益”當(dāng)作一個不言自明的概念來使用。而就已有的一些少量關(guān)于“農(nóng)民土地權(quán)益”概念之觀點而言，其主要包括兩種情況：一是從農(nóng)民的“土地權(quán)益”（限于物權(quán)體系內(nèi)）視角出發(fā)，主張農(nóng)民土地權(quán)益是指農(nóng)民所享有的物權(quán)體系內(nèi)的土地權(quán)益。例如，有觀點認為，“農(nóng)民土地權(quán)益是指以農(nóng)村土地作為財產(chǎn)客體的各種權(quán)利的總和，包括土地所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等?！盵3]二是從農(nóng)民基于土地有的“權(quán)益”（不限于物權(quán)體系內(nèi)）出發(fā)，主張農(nóng)民土地權(quán)益是指農(nóng)民基于土地所享有的全部權(quán)益。例如，有觀點認為“，‘農(nóng)民的土地權(quán)益’是指農(nóng)民圍繞土地所產(chǎn)生的并且應(yīng)當(dāng)享有的一系列民主權(quán)利與獲得物質(zhì)利益權(quán)利的總稱?！盵4]哪一種觀點才能夠真正反映“農(nóng)民土地權(quán)益”的本質(zhì)屬性？目前“，土地權(quán)利”或“土地權(quán)益”往往是指權(quán)利人按照法律規(guī)定直接支配土地的權(quán)利，如土地所有權(quán)、土地使用權(quán)、地役權(quán)、租賃權(quán)和耕作權(quán)等[5]。中國《物權(quán)法》所明確規(guī)定的土地權(quán)利就主要包括土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和地役權(quán)等權(quán)利。因此，相對而言，由于“土地權(quán)益”往往專指不動產(chǎn)物權(quán)體系內(nèi)的系列性權(quán)利，隨之，農(nóng)民土地權(quán)益的含義自然也就將被局限于物權(quán)體系內(nèi)。但是，在中國大陸地區(qū)的特定場景下，盡管農(nóng)地的所有者不是農(nóng)民，但是對于其實際占有者———農(nóng)民來說，土地所承擔(dān)的絕不僅僅是經(jīng)濟功能，更多的還是生存功能和發(fā)展功能。如此一來，農(nóng)民基于土地所享有的權(quán)利，就必然包含有生存權(quán)、居住權(quán)、發(fā)展權(quán)和環(huán)境權(quán)等諸多事關(guān)農(nóng)民生死存亡的權(quán)利，而且，不容否認的是，這些權(quán)利又恰恰都屬于基本權(quán)利，因此將農(nóng)民土地權(quán)益僅局限于物權(quán)體系內(nèi)的觀點就存有嚴(yán)重缺陷。更為關(guān)鍵的是，該種觀點不僅與事實不符，甚至還會給無止境地征收農(nóng)村土地提供了一種理論借口，即只要給與農(nóng)民足夠的經(jīng)濟補償，就可以無限制地進行征地。由此可見，就概念上來看，農(nóng)民土地權(quán)益應(yīng)是指農(nóng)民基于土地享有的權(quán)益；而從外延上來看，農(nóng)民土地權(quán)益既包括農(nóng)民基于土地所享有的經(jīng)濟、政治、社會和文化等實體權(quán)益，也包括農(nóng)民為保護前述實體權(quán)益所享有的程序權(quán)益。

農(nóng)民土地實體權(quán)益與農(nóng)民土地程序權(quán)益的真實存在

如前所述，農(nóng)民土地權(quán)益主要包括兩個方面的內(nèi)容：一是農(nóng)民土地權(quán)益中的實體權(quán)益，筆者將其稱之為農(nóng)民土地實體權(quán)益；二是農(nóng)民土地權(quán)益中的程序權(quán)益，筆者將其稱之為農(nóng)民土地程序權(quán)益。其中，農(nóng)民土地實體權(quán)益主要包括農(nóng)民土地經(jīng)濟權(quán)益、農(nóng)民土地政治權(quán)益、農(nóng)民土地社會權(quán)益和農(nóng)民土地文化權(quán)益等內(nèi)容。具體來說，農(nóng)民土地經(jīng)濟權(quán)益主要包括農(nóng)民土地承包權(quán)、農(nóng)民土地使用權(quán)、農(nóng)民土地收益權(quán)和農(nóng)民土地受償權(quán)等；農(nóng)民土地政治權(quán)益主要包括農(nóng)民土地信仰權(quán)、農(nóng)民土地知情權(quán)、農(nóng)民土地參與權(quán)、農(nóng)民土地決策權(quán)和農(nóng)民土地監(jiān)督權(quán)等；農(nóng)民土地社會權(quán)益主要包括農(nóng)民土地就業(yè)權(quán)、農(nóng)民土地生存權(quán)、農(nóng)民土地居住權(quán)、農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)和農(nóng)民土地環(huán)境權(quán)等；農(nóng)民土地文化權(quán)益主要包括農(nóng)民基于土地享有農(nóng)村的物質(zhì)文化、制度文化、心理文化，以及農(nóng)村文化產(chǎn)品的權(quán)利。此外，就農(nóng)民土地程序權(quán)益來看，其主要是指因保障農(nóng)民土地實體權(quán)益而自然延伸出來的權(quán)益，如農(nóng)民土地糾紛行政裁決請求權(quán)和農(nóng)民土地糾紛司法裁判請求權(quán)等?，F(xiàn)實中，盡管農(nóng)民土地經(jīng)濟權(quán)益依然沒有得到有效的保障，卻也基本得到一致的承認，與此相反，農(nóng)民土地政治權(quán)益、農(nóng)民土地社會權(quán)益和農(nóng)民土地文化權(quán)益，以及農(nóng)民土地程序權(quán)益等卻往往受到了忽視。本文以當(dāng)前農(nóng)村土地征收實踐中存在的農(nóng)民土地權(quán)益受侵情況為例，論證權(quán)益存在的真實性和亟待保障的迫切性。第一，農(nóng)民土地政治權(quán)益未得到充分的保障。首先，在審批征地方案階段，針對是否同意征收農(nóng)村耕地的問題，農(nóng)民的決定權(quán)未受到尊重。因為《土地管理法》第45條規(guī)定，農(nóng)村耕地征收是由國務(wù)院或省、自治區(qū)、直轄市人民政府單方批準(zhǔn)的，其無需聽取農(nóng)民和農(nóng)民集體的意見。其次，在公告征地方案階段，針對是否同意耕地征收方案的問題，農(nóng)民的參與權(quán)也缺少保障。因為《土地管理法》第46條規(guī)定在此階段，農(nóng)民僅享有耕地補償?shù)牡怯洐?quán)利，對于耕地征收方案并無參與權(quán)和話語權(quán)。最后，在批準(zhǔn)補償方案階段，針對補償標(biāo)準(zhǔn)過低問題，農(nóng)民的話語權(quán)也未受到重視，因為《土地管理法》第47條規(guī)定，耕地補償標(biāo)準(zhǔn)是由征地機關(guān)單方面決定的，農(nóng)民并不享有參與確定具體補償標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)利。第二，農(nóng)民土地社會權(quán)益未得到充分的保障。首先，征收農(nóng)村耕地使得農(nóng)民失去就業(yè)崗位而影響了農(nóng)民的就業(yè)權(quán)。事實上，絕大部分農(nóng)民在被迫轉(zhuǎn)崗的過程中，也的確因缺乏足夠的技術(shù)而處于就業(yè)市場的末端。其次，征收農(nóng)村耕地損害了農(nóng)民的生存保障權(quán)，因為征地使得農(nóng)民失去了土地這個最基本的生活保障。實踐中，由于征地補償費用較低，且農(nóng)村社會保障水平依然比較落后，不少失地農(nóng)民的生活處境不僅沒有因為征地而提高，反而呈現(xiàn)出“開倒車”的趨勢。再次，征收農(nóng)村耕地損害了農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)，因為當(dāng)農(nóng)民失去土地時，其也就失去了基于土地所享有的發(fā)展機會。例如，《土地管理法》第47條所規(guī)定的耕地征收補償目標(biāo)僅是為了“使需要安置的農(nóng)民保持原有的生活水平”，而未將農(nóng)民及其家庭的長遠生計和今后發(fā)展考慮在內(nèi)。再如，事實上，由于中國實行的是國家壟斷土地一級市場的征收制度，即政府往往以較低的補償費來征收農(nóng)村耕地，然后再以高出原補償費許多倍的價格賣出[6]，如此一來，就使得農(nóng)民無法分享到土地的增值收益。復(fù)再次，個別征地機關(guān)強行以低價征收農(nóng)村宅基地的行為，也勢必損害了農(nóng)民土地社會權(quán)益中的住房保障權(quán)。最后，征收農(nóng)村土地也必將會損害到農(nóng)民的環(huán)境權(quán)。一般情況下，相較于市民而言，農(nóng)民可以接觸到更潔凈的空氣、更清潔的水、更充足的陽光和更美的自然風(fēng)景，但是，一旦農(nóng)民的土地被征收，農(nóng)民被迫住進城市之后，其本應(yīng)享有的環(huán)境權(quán)自然也就受到了影響，因為，不僅其無法繼續(xù)享受農(nóng)村特有的清新環(huán)境，而且也無法繼續(xù)享受雞鳴犬吠、炊煙裊裊和空曠山野等農(nóng)村的特有美景。但是，就現(xiàn)有的征地補償制度而言，農(nóng)民基于土地享有的就業(yè)權(quán)、生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、居住權(quán)和環(huán)境權(quán)等社會權(quán)益，并沒有被納入到征地補償范圍中，因為《土地管理法》第47條所規(guī)定的征地補償范圍僅包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費這三個方面的物質(zhì)損失，由此可見，農(nóng)民土地社會權(quán)益并未得到充分的重視和保障。第三，農(nóng)民土地文化權(quán)益未受到充分的保障。首先，由于農(nóng)民對耕地和宅基地都有著深深的依戀和歸屬等文化性情感，因此當(dāng)耕地，尤其是宅基地因征收而被鏟平時，其心理所受的創(chuàng)傷應(yīng)該是相當(dāng)嚴(yán)重的。畢竟失去了土地，往往也就意味著失去了村落、宅、祖居、井、服飾和食器等諸多凝聚歷史文化的物質(zhì)載體。其次，當(dāng)農(nóng)民因征收而失去了全部土地的時候，這也就意味著其基于土地而形成或養(yǎng)成的安逸、穩(wěn)定和安全等心理和吃苦耐勞、堅忍不拔和忍辱負重等性格將受到影響。如此一來，這勢必又使得農(nóng)民的心理文化和以此為基礎(chǔ)的農(nóng)村文化將受到一定程度的影響。再次，當(dāng)農(nóng)村耕地或宅基地被全部征收的時候，對農(nóng)民來說，這也就意味著其將徹底失去在農(nóng)村生活的機會、失去基于土地而養(yǎng)成的生活習(xí)慣和生產(chǎn)方式。隨之，農(nóng)民不僅無法繼續(xù)欣賞到早已習(xí)慣的地方戲曲和武術(shù)表演等農(nóng)村文化產(chǎn)品，而且還往往會在語言、飲食、起居、習(xí)俗和禮儀等方面出現(xiàn)文化適應(yīng)上的困難。對此，正如有觀點所言，“村落終結(jié)過程中的裂變和新生，也并不是輕松歡快的旅行，它不僅充滿利益的摩擦和文化的碰撞，而且伴隨著巨變的失落和超越的艱難。”[7]但從現(xiàn)實情況來看，農(nóng)民土地文化權(quán)益顯然還沒有得到足夠的關(guān)注，因為，不僅征地補償范圍中不包括對該權(quán)益損失進行的補償，而且失地農(nóng)民因文化適應(yīng)困難而引發(fā)的心理問題也未得到足夠的關(guān)注和治療。第四，農(nóng)民土地程序權(quán)益缺乏應(yīng)有的法律保障。目前，對于中國大陸地區(qū)的農(nóng)民而言，不僅征地程序不是一種完全的參與型程序，而且針對征地糾紛的訴訟救濟機制也不健全。例如，盡管農(nóng)民對征地方案不滿意，卻始終無力阻擋征收的進程。從表面上看，也許是某些征地機關(guān)過于急躁，沒有依法辦事，但是，究其根源還是在于農(nóng)民土地權(quán)益訴求機制不健全，尤其是司法救濟權(quán)沒有得到足夠的保障。例如，根據(jù)《行政復(fù)議法》第30條第2款的規(guī)定，農(nóng)村集體或農(nóng)民可以對國務(wù)院、省、自治區(qū)、直轄市人民政府做出的征用土地的決定提起行政復(fù)議，但行政復(fù)議決定卻是最終裁決。再如，根據(jù)《土地管理法實施條例》第25條第3款的規(guī)定，農(nóng)民對農(nóng)地征收補償方案和安置有異議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)和裁決，即使農(nóng)民對協(xié)調(diào)和裁決的結(jié)果仍不滿意的，也不得影響農(nóng)地征收工作的正常開展。另外，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第1條第1、3款和第24條的規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)受理農(nóng)民針對承包地征收補償費用分配不均所提起的訴訟，但卻不受理農(nóng)民就用于分配的土地補償費數(shù)額所提起的訴訟，即土地補償費“分不分”和“拿多少出來分”等問題，因?qū)儆诖迕褡灾蔚姆懂?，故不屬人民法院的受案范圍?/p>

農(nóng)民土地權(quán)益與基本權(quán)利譜系的契合