摘要：地方自治是近代憲政的有機(jī)組成部分，最早起源于羅馬的自治城市，后成為資產(chǎn)階級反對封建專制，實(shí)現(xiàn)參與和人權(quán)保障的表現(xiàn)形式。各國在長期的歷史流變過程中，結(jié)合本國情況，發(fā)展了不同的地方自治理論，大體有：保護(hù)說、欽定說、傳來說、固有權(quán)說、制度性保障說、人民主權(quán)說、人權(quán)保障說、法人說、地方政府論、權(quán)力分立制衡說。地方自治被認(rèn)為是對全國性政府過度集權(quán)的一種制衡力量，其理論有一些共同之處，即以中央地方利益上的對立作為解決中央地方關(guān)系的觀念前提，發(fā)展和確保地方自治權(quán)力的實(shí)現(xiàn)，在堅(jiān)持國家主權(quán)和國家統(tǒng)一原則的前提下，尊重地方居民的意愿，滿足他們的參與愿望，實(shí)現(xiàn)生動、活潑的地方生活。在經(jīng)濟(jì)全球化和政治民主化浪潮的沖擊下，傳統(tǒng)地方自治理論面臨著新的挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞：地方自治，地方分權(quán)，中央集權(quán)，中央地方關(guān)系

地方自治是近代憲政的有機(jī)組成部分，“無論對任何一種憲法體制來說，都需要把地方自治和地方分權(quán)問題作為民主國家不可或缺的內(nèi)容，予以明確定位”。[1]（P187）與此同時，很多國家和國際組織重申地方自治原則。1985年通過的多國條約《歐洲地方自治憲章》，1985年通過、1993年再次通過的《世界地方自治宣言》加重了對地方自治的關(guān)注，這意味著在今天，地方自治和地方分權(quán)的積極意義在世界開始得到討論，并逐步得到明確。與地方自治和地方分權(quán)相伴隨的是地方公共團(tuán)體事務(wù)優(yōu)先原則的確立，即市鎮(zhèn)村最優(yōu)先、然后是省市縣優(yōu)先的事務(wù)分配原則，而中央政府只負(fù)責(zé)全國民、全國家性質(zhì)的事務(wù)。[1]（P187）地方自治及地方自主恰好體現(xiàn)了《世界地方自治宣言》在序言中的主張，實(shí)現(xiàn)一種“源于人民，服務(wù)于人民的政治”的政治理想。因此，基于地方分權(quán)的地方自治在“緩和中央權(quán)力過于集中的弊端方面，改善和提高政府活動的效率，激發(fā)地方的獨(dú)創(chuàng)精神，釋放出具有創(chuàng)造性的革新能力”[1]（P187）方面的作用已越來越成為人權(quán)和民主主義觀念和制度的輔助成分。因此，認(rèn)真探討地方自治理論，對我國權(quán)力下放的實(shí)踐和中央地方關(guān)系的完善不無裨益。

地方自治的起源

一般認(rèn)為，用于某一地域意義上的地方自治來源于早期的自治市?！白灾问小弊钤绲亩x起源于羅馬，當(dāng)時的羅馬帝國授予一些城市一定的特權(quán)。羅馬帝國衰亡之后，這一做法在歐洲沿襲下來。在歐洲，地方自治最早是對城市而言的，自治是捍衛(wèi)城市特權(quán)的理論根據(jù)，是實(shí)現(xiàn)城市自由的手段，其在政治和組織上的典型特征是實(shí)行代議制。[2]（P15）因此，地方自治和城市自治是分不開的。

自治，其字面意思為“自己管理自己”，或“自己治理自己”。[3]（P73）從表面上看，自治與“他治”相對，有人就持此論。[4]（P1100）但其實(shí)不然，自治非與“他治”相對，而與“官治”相對。日本學(xué)者阿部齊等人認(rèn)為，“自治”與“統(tǒng)治”是分別位于兩個極端的概念，它的本來含義是自己的事由自己負(fù)責(zé)處理。而“地方”一詞與中央相對，因而“地方自治”的反義詞是“官治”（中央統(tǒng)治）或中央集權(quán)。[5]此處意義上的地方自治是政治學(xué)領(lǐng)域中的意思，而涉及到政治，必與國家分不開，須從探討和思考國家與個人的關(guān)系處著手。地方自治是在與國家概念相對的意義上展開的。有學(xué)者認(rèn)為，“地方自治是相對于中央政府對于全國的絕對控制而言的，它是對集中制的突破”。[6]（P2）地方政府是實(shí)現(xiàn)個人自由和分散過分中央集權(quán)危險的方式，[2]（P23）說的就是這個意思。我國清末討論地方自治問題時，對自治與官治之間的關(guān)系已有清楚論述。如梁啟超從政體結(jié)構(gòu)說明自治與官治的關(guān)系，認(rèn)為“集權(quán)與自治二者，相依相輔，相維相系，然后一國之政體乃完”。[7]當(dāng)時的留學(xué)生也對二者之間的關(guān)系展開討論，認(rèn)為“官府為國家直接行政機(jī)關(guān)，以直接維持國權(quán)之目的”，“自治體為國家間接之行政機(jī)關(guān)，以地方之人，治地方之事，而間接以達(dá)國家行政之目的”，故“自治之制，蓋所以補(bǔ)官治之不足，而與官治相輔而行”。[8]（P617）

摘要：地方自治是近代憲政的有機(jī)組成部分，最早起源于羅馬的自治城市，后成為資產(chǎn)階級反對封建專制，實(shí)現(xiàn)參與和人權(quán)保障的表現(xiàn)形式。各國在長期的歷史流變過程中，結(jié)合本國情況，發(fā)展了不同的地方自治理論，大體有：保護(hù)說、欽定說、傳來說、固有權(quán)說、制度性保障說、人民主權(quán)說、人權(quán)保障說、法人說、地方政府論、權(quán)力分立制衡說。地方自治被認(rèn)為是對全國性政府過度集權(quán)的一種制衡力量，其理論有一些共同之處，即以中央地方利益上的對立作為解決中央地方關(guān)系的觀念前提，發(fā)展和確保地方自治權(quán)力的實(shí)現(xiàn)，在堅(jiān)持國家主權(quán)和國家統(tǒng)一原則的前提下，尊重地方居民的意愿，滿足他們的參與愿望，實(shí)現(xiàn)生動、活潑的地方生活。在經(jīng)濟(jì)全球化和政治民主化浪潮的沖擊下，傳統(tǒng)地方自治理論面臨著新的挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞：地方自治，地方分權(quán)，中央集權(quán)，中央地方關(guān)系

地方自治是近代憲政的有機(jī)組成部分，“無論對任何一種憲法體制來說，都需要把地方自治和地方分權(quán)問題作為民主國家不可或缺的內(nèi)容，予以明確定位”。[1]（P187）與此同時，很多國家和國際組織重申地方自治原則。1985年通過的多國條約《歐洲地方自治憲章》，1985年通過、1993年再次通過的《世界地方自治宣言》加重了對地方自治的關(guān)注，這意味著在今天，地方自治和地方分權(quán)的積極意義在世界開始得到討論，并逐步得到明確。與地方自治和地方分權(quán)相伴隨的是地方公共團(tuán)體事務(wù)優(yōu)先原則的確立，即市鎮(zhèn)村最優(yōu)先、然后是省市縣優(yōu)先的事務(wù)分配原則，而中央政府只負(fù)責(zé)全國民、全國家性質(zhì)的事務(wù)。[1]（P187）地方自治及地方自主恰好體現(xiàn)了《世界地方自治宣言》在序言中的主張，實(shí)現(xiàn)一種“源于人民，服務(wù)于人民的政治”的政治理想。因此，基于地方分權(quán)的地方自治在“緩和中央權(quán)力過于集中的弊端方面，改善和提高政府活動的效率，激發(fā)地方的獨(dú)創(chuàng)精神，釋放出具有創(chuàng)造性的革新能力”[1]（P187）方面的作用已越來越成為人權(quán)和民主主義觀念和制度的輔助成分。因此，認(rèn)真探討地方自治理論，對我國權(quán)力下放的實(shí)踐和中央地方關(guān)系的完善不無裨益。

地方自治的起源

一般認(rèn)為，用于某一地域意義上的地方自治來源于早期的自治市?！白灾问小弊钤绲亩x起源于羅馬，當(dāng)時的羅馬帝國授予一些城市一定的特權(quán)。羅馬帝國衰亡之后，這一做法在歐洲沿襲下來。在歐洲，地方自治最早是對城市而言的，自治是捍衛(wèi)城市特權(quán)的理論根據(jù)，是實(shí)現(xiàn)城市自由的手段，其在政治和組織上的典型特征是實(shí)行代議制。[2]（P15）因此，地方自治和城市自治是分不開的。

自治，其字面意思為“自己管理自己”，或“自己治理自己”。[3]（P73）從表面上看，自治與“他治”相對，有人就持此論。[4]（P1100）但其實(shí)不然，自治非與“他治”相對，而與“官治”相對。日本學(xué)者阿部齊等人認(rèn)為，“自治”與“統(tǒng)治”是分別位于兩個極端的概念，它的本來含義是自己的事由自己負(fù)責(zé)處理。而“地方”一詞與中央相對，因而“地方自治”的反義詞是“官治”（中央統(tǒng)治）或中央集權(quán)。[5]此處意義上的地方自治是政治學(xué)領(lǐng)域中的意思，而涉及到政治，必與國家分不開，須從探討和思考國家與個人的關(guān)系處著手。地方自治是在與國家概念相對的意義上展開的。有學(xué)者認(rèn)為，“地方自治是相對于中央政府對于全國的絕對控制而言的，它是對集中制的突破”。[6]（P2）地方政府是實(shí)現(xiàn)個人自由和分散過分中央集權(quán)危險的方式，[2]（P23）說的就是這個意思。我國清末討論地方自治問題時，對自治與官治之間的關(guān)系已有清楚論述。如梁啟超從政體結(jié)構(gòu)說明自治與官治的關(guān)系，認(rèn)為“集權(quán)與自治二者，相依相輔，相維相系，然后一國之政體乃完”。[7]當(dāng)時的留學(xué)生也對二者之間的關(guān)系展開討論，認(rèn)為“官府為國家直接行政機(jī)關(guān)，以直接維持國權(quán)之目的”，“自治體為國家間接之行政機(jī)關(guān)，以地方之人，治地方之事，而間接以達(dá)國家行政之目的”，故“自治之制，蓋所以補(bǔ)官治之不足，而與官治相輔而行”。[8]（P617）

摘要：地方自治是近代憲政的有機(jī)組成部分，最早起源于羅馬的自治城市，后成為資產(chǎn)階級反對封建專制，實(shí)現(xiàn)參與和人權(quán)保障的表現(xiàn)形式。各國在長期的歷史流變過程中，結(jié)合本國情況，發(fā)展了不同的地方自治理論，大體有：保護(hù)說、欽定說、傳來說、固有權(quán)說、制度性保障說、人民主權(quán)說、人權(quán)保障說、法人說、地方政府論、權(quán)力分立制衡說。地方自治被認(rèn)為是對全國性政府過度集權(quán)的一種制衡力量，其理論有一些共同之處，即以中央地方利益上的對立作為解決中央地方關(guān)系的觀念前提，發(fā)展和確保地方自治權(quán)力的實(shí)現(xiàn)，在堅(jiān)持國家主權(quán)和國家統(tǒng)一原則的前提下，尊重地方居民的意愿，滿足他們的參與愿望，實(shí)現(xiàn)生動、活潑的地方生活。在經(jīng)濟(jì)全球化和政治民主化浪潮的沖擊下，傳統(tǒng)地方自治理論面臨著新的挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞：地方自治，地方分權(quán)，中央集權(quán)，中央地方關(guān)系

地方自治是近代憲政的有機(jī)組成部分，“無論對任何一種憲法體制來說，都需要把地方自治和地方分權(quán)問題作為民主國家不可或缺的內(nèi)容，予以明確定位”。[1]（P187）與此同時，很多國家和國際組織重申地方自治原則。1985年通過的多國條約《歐洲地方自治憲章》，1985年通過、1993年再次通過的《世界地方自治宣言》加重了對地方自治的關(guān)注，這意味著在今天，地方自治和地方分權(quán)的積極意義在世界開始得到討論，并逐步得到明確。與地方自治和地方分權(quán)相伴隨的是地方公共團(tuán)體事務(wù)優(yōu)先原則的確立，即市鎮(zhèn)村最優(yōu)先、然后是省市縣優(yōu)先的事務(wù)分配原則，而中央政府只負(fù)責(zé)全國民、全國家性質(zhì)的事務(wù)。[1]（P187）地方自治及地方自主恰好體現(xiàn)了《世界地方自治宣言》在序言中的主張，實(shí)現(xiàn)一種“源于人民，服務(wù)于人民的政治”的政治理想。因此，基于地方分權(quán)的地方自治在“緩和中央權(quán)力過于集中的弊端方面，改善和提高政府活動的效率，激發(fā)地方的獨(dú)創(chuàng)精神，釋放出具有創(chuàng)造性的革新能力”[1]（P187）方面的作用已越來越成為人權(quán)和民主主義觀念和制度的輔助成分。因此，認(rèn)真探討地方自治理論，對我國權(quán)力下放的實(shí)踐和中央地方關(guān)系的完善不無裨益。

地方自治的起源

一般認(rèn)為，用于某一地域意義上的地方自治來源于早期的自治市?！白灾问小弊钤绲亩x起源于羅馬，當(dāng)時的羅馬帝國授予一些城市一定的特權(quán)。羅馬帝國衰亡之后，這一做法在歐洲沿襲下來。在歐洲，地方自治最早是對城市而言的，自治是捍衛(wèi)城市特權(quán)的理論根據(jù)，是實(shí)現(xiàn)城市自由的手段，其在政治和組織上的典型特征是實(shí)行代議制。[2]（P15）因此，地方自治和城市自治是分不開的。

自治，其字面意思為“自己管理自己”，或“自己治理自己”。[3]（P73）從表面上看，自治與“他治”相對，有人就持此論。[4]（P1100）但其實(shí)不然，自治非與“他治”相對，而與“官治”相對。日本學(xué)者阿部齊等人認(rèn)為，“自治”與“統(tǒng)治”是分別位于兩個極端的概念，它的本來含義是自己的事由自己負(fù)責(zé)處理。而“地方”一詞與中央相對，因而“地方自治”的反義詞是“官治”（中央統(tǒng)治）或中央集權(quán)。[5]此處意義上的地方自治是政治學(xué)領(lǐng)域中的意思，而涉及到政治，必與國家分不開，須從探討和思考國家與個人的關(guān)系處著手。地方自治是在與國家概念相對的意義上展開的。有學(xué)者認(rèn)為，“地方自治是相對于中央政府對于全國的絕對控制而言的，它是對集中制的突破”。[6]（P2）地方政府是實(shí)現(xiàn)個人自由和分散過分中央集權(quán)危險的方式，[2]（P23）說的就是這個意思。我國清末討論地方自治問題時，對自治與官治之間的關(guān)系已有清楚論述。如梁啟超從政體結(jié)構(gòu)說明自治與官治的關(guān)系，認(rèn)為“集權(quán)與自治二者，相依相輔，相維相系，然后一國之政體乃完”。[7]當(dāng)時的留學(xué)生也對二者之間的關(guān)系展開討論，認(rèn)為“官府為國家直接行政機(jī)關(guān)，以直接維持國權(quán)之目的”，“自治體為國家間接之行政機(jī)關(guān)，以地方之人，治地方之事，而間接以達(dá)國家行政之目的”，故“自治之制，蓋所以補(bǔ)官治之不足，而與官治相輔而行”。[8]（P617）

摘要：現(xiàn)代政治發(fā)展理論認(rèn)為，一定形式的地方自治，是政治現(xiàn)代化的重要條件。偉大的民主革命先行者孫中山先生對西方資產(chǎn)階級的地方自治理論與實(shí)賤給予了很大的關(guān)注。地方自治思想是孫中山三民主義之重要內(nèi)容，貫穿其民主革合思想發(fā)展的始終，值得后人認(rèn)真學(xué)習(xí)與研究。

關(guān)鍵詞：孫中山地方自治直接民權(quán)

孫中山的地方自治思想可劃分為產(chǎn)生、發(fā)展和成熟三個階段。

早在1897年，孫中山在與宮崎寅藏、平山周談話時指出:“余以人群自治為政治之極致，故于政治之精神，執(zhí)共和主義?！边@是孫中山首次提出地方自治的主張。隨后，孫中山在與興中會骨干陳少白、鄭士良等8人在致港督仆力書中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào):“于都內(nèi)立一中央政府，以總其成;于各省立一自治政府，以資分理?！薄八^中央政府者，舉民望所歸之人為之首，統(tǒng)轄水陸各軍，宰理交涉事物。惟其主權(quán)仍在憲法之內(nèi)，設(shè)立議會，由各省貢士若干名以充議員，以駐京公使為暫時顧問局員?！薄八^自治政府者，由中央政府選派駐省總督一人，以為一省之首。設(shè)立省議會，由各縣貢士若干名為議員。所有該省之一切政治、征收、正供，皆有全權(quán)自理，不受中央政府遙制。至于會內(nèi)之代議士，本由民間選舉”。在信中，孫中山不僅正式提出了地方自治的政治主張，而且為實(shí)行地方自治設(shè)計(jì)出了具體方案。1905-1906年，在其手訂的《同盟會宣言》和《中國同盟會革命方略》中，孫中山將革命過程劃分為軍法之治，約法之治，憲法之治三個階段，此即后期的革命程序論。其中約法之治，即“軍政府授權(quán)地方自治權(quán)于人民，而自總攬國事之時代”。這是孫中山首次將“地方自治”寫進(jìn)正式的綱領(lǐng)性文件，它標(biāo)志著地方自治思想的初步形成。

辛亥革命后，迫于形勢，孫中山?jīng)Q定讓位于袁世凱，但他對地方自治的重視并未因此稍減。在袁世凱倒行逆施，復(fù)辟帝制時，他毅然宣布討袁護(hù)國，并在其討袁檄文中將“停罷自治”列為袁世凱的主要罪狀之一。袁世凱死后，民國政治形式上回歸民主，但孫中山痛感民國“基礎(chǔ)尚不堅(jiān)固”，認(rèn)識到“欲民國之鞏固，必先建其基礎(chǔ)”，而“地方自治，乃建設(shè)國家之基礎(chǔ)”。他指出:“吾國自推翻帝制，五年以來，政治尚未完善，政治之所以不完善，實(shí)地方自治不發(fā)達(dá)。若地方自治既完備，國家既可鞏固?！边@一時期，孫中山對地方自治簡直到了人迷的程度，僅在1916年7月至8月間，他以地方自治為主題的演講就達(dá)六次之多，而在其后的各種場合對地方自治的宣傳更是難以計(jì)數(shù)。為促進(jìn)地方自治的實(shí)行，孫中山于1920年發(fā)表了《地方自治實(shí)行法》一文，對試辦地方自治的區(qū)域范圍、步驟和方法作出了具體規(guī)劃。而在其兼任部長的內(nèi)政部中，孫中山更是專門設(shè)立了“地方自治局”，意在將地方自治落到實(shí)處。這一切均標(biāo)志著孫中山的地方自治思想發(fā)展到了一個新的高度。

隨著孫中山政治思想的演進(jìn)，他的地方自治思想在他去世前的幾年間得到了長足的發(fā)展，并逐步走向成熟。他先是發(fā)表《中華民國建設(shè)之基礎(chǔ)》一文，對中央與地方的關(guān)系、主權(quán)在民的含義和民治與官治等問題進(jìn)行了具體的論述，最后指出，要實(shí)現(xiàn)主權(quán)在民，達(dá)致民治，必須要執(zhí)行四個方略，即分縣自治、全民自治、五權(quán)分立和國民大會。其中分縣自治是第一步，也是最重要的一步，“蓋無分縣自治，則人民無所憑籍，所謂全民自治必?zé)o由實(shí)現(xiàn)。無全民政治，則雖有五權(quán)分立，國民大會，亦未由舉主權(quán)在民之實(shí)也?！?dāng)知中華民國之建設(shè)，必當(dāng)以人民為基礎(chǔ)，而欲以人民為基礎(chǔ)，必當(dāng)先行分縣自治?！钡謩莸倪M(jìn)展并非一帆風(fēng)順，面對復(fù)雜多變的政治局面和勢單力薄的現(xiàn)狀，孫中山感到困惑絕望?！皩O中山在絕望里遇到了十月革命和中國共產(chǎn)黨。孫中山歡迎十月革命，歡迎俄國人對中國人的幫助，歡迎中國共產(chǎn)黨與他合作?！边@直接導(dǎo)致了孫中山從舊三民主義向新三民主義的轉(zhuǎn)變，而“國民黨一大”則是這種轉(zhuǎn)變的主要標(biāo)志。1924年1月23日，在孫中山的主持下，國民黨發(fā)表了由孫中山起草的《中國國民黨第一次代表大會宣言》和《國民政府建國大綱》?！缎浴返牡谌糠譃閲裰V，該政綱的對內(nèi)政策的前三條規(guī)定的全是地方自治的相關(guān)內(nèi)容，而《大綱》則用了多達(dá)11個條款來規(guī)定地方自治，舉凡地方自治開始的時間、規(guī)則的制定、應(yīng)辦的事項(xiàng)、執(zhí)行的程序和達(dá)到的目的無不羅列詳備。這兩個對國民黨具有重要意義的政治文件的發(fā)表標(biāo)志著孫中山地方自治思想的完備與成熟。

論文摘要：

地方自治是近代憲政的有機(jī)組成部分，最早起源于羅馬的自治城市，后成為資產(chǎn)階級反對封建專制，實(shí)現(xiàn)參與和人權(quán)保障的表現(xiàn)形式。各國在長期的歷史流變過程中，結(jié)合本國情況，發(fā)展了不同的地方自治理論，大體有：保護(hù)說、欽定說、傳來說、固有權(quán)說、制度性保障說、人民主權(quán)說、人權(quán)保障說、法人說、地方政府論、權(quán)力分立制衡說。地方自治被認(rèn)為是對全國性政府過度集權(quán)的一種制衡力量，其理論有一些共同之處，即以中央地方利益上的對立作為解決中央地方關(guān)系的觀念前提，發(fā)展和確保地方自治權(quán)力的實(shí)現(xiàn)，在堅(jiān)持國家主權(quán)和國家統(tǒng)一原則的前提下，尊重地方居民的意愿，滿足他們的參與愿望，實(shí)現(xiàn)生動、活潑的地方生活。在經(jīng)濟(jì)全球化和政治民主化浪潮的沖擊下，傳統(tǒng)地方自治理論面臨著新的挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞：地方自治，地方分權(quán)，中央集權(quán)，中央地方關(guān)系

隨著社會的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)、政治及觀念上的變化促使各要素進(jìn)行重新整合?？萍及l(fā)展和全球化趨勢進(jìn)-步壓縮空間，政府職能轉(zhuǎn)化引發(fā)的社會事務(wù)的增多釋放和增加了更多的權(quán)力，打破了原來由中央政府和地方政府壟斷權(quán)力和社會資源的狀態(tài)，擴(kuò)大了參與主體的范圍，中央地方關(guān)系的格局也隨之發(fā)生了變化。因此地方自治觀念面臨著新的發(fā)展。

一、地方自治的起源

1、地方自治的含義

論文關(guān)鍵詞：孫中山地方自治直接民權(quán)

論文摘要：現(xiàn)代政治發(fā)展理論認(rèn)為，一定形式的地方自治，是政治現(xiàn)代化的重要條件。偉大的民主革命先行者孫中山先生對西方資產(chǎn)階級的地方自治理論與實(shí)賤給予了很大的關(guān)注。地方自治思想是孫中山三民主義之重要內(nèi)容，貫穿其民主革合思想發(fā)展的始終，值得后人認(rèn)真學(xué)習(xí)與研究。

孫中山的地方自治思想可劃分為產(chǎn)生、發(fā)展和成熟三個階段。

早在1897年，孫中山在與宮崎寅藏、平山周談話時指出:“余以人群自治為政治之極致，故于政治之精神，執(zhí)共和主義?！边@是孫中山首次提出地方自治的主張。隨后，孫中山在與興中會骨干陳少白、鄭士良等8人在致港督仆力書中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào):“于都內(nèi)立一中央政府，以總其成;于各省立一自治政府，以資分理。”“所謂中央政府者，舉民望所歸之人為之首，統(tǒng)轄水陸各軍，宰理交涉事物。惟其主權(quán)仍在憲法之內(nèi)，設(shè)立議會，由各省貢士若干名以充議員，以駐京公使為暫時顧問局員?！薄八^自治政府者，由中央政府選派駐省總督一人，以為一省之首。設(shè)立省議會，由各縣貢士若干名為議員。所有該省之一切政治、征收、正供，皆有全權(quán)自理，不受中央政府遙制。至于會內(nèi)之代議士，本由民間選舉”。在信中，孫中山不僅正式提出了地方自治的政治主張，而且為實(shí)行地方自治設(shè)計(jì)出了具體方案。1905-1906年，在其手訂的《同盟會宣言》和《中國同盟會革命方略》中，孫中山將革命過程劃分為軍法之治，約法之治，憲法之治三個階段，此即后期的革命程序論。其中約法之治，即“軍政府授權(quán)地方自治權(quán)于人民，而自總攬國事之時代”。這是孫中山首次將“地方自治”寫進(jìn)正式的綱領(lǐng)性文件，它標(biāo)志著地方自治思想的初步形成。

辛亥革命后，迫于形勢，孫中山?jīng)Q定讓位于袁世凱，但他對地方自治的重視并未因此稍減。在袁世凱倒行逆施，復(fù)辟帝制時，他毅然宣布討袁護(hù)國，并在其討袁檄文中將“停罷自治”列為袁世凱的主要罪狀之一。袁世凱死后，民國政治形式上回歸民主，但孫中山痛感民國“基礎(chǔ)尚不堅(jiān)固”，認(rèn)識到“欲民國之鞏固，必先建其基礎(chǔ)”，而“地方自治，乃建設(shè)國家之基礎(chǔ)”。他指出:“吾國自推翻帝制，五年以來，政治尚未完善，政治之所以不完善，實(shí)地方自治不發(fā)達(dá)。若地方自治既完備，國家既可鞏固?！边@一時期，孫中山對地方自治簡直到了人迷的程度，僅在1916年7月至8月間，他以地方自治為主題的演講就達(dá)六次之多，而在其后的各種場合對地方自治的宣傳更是難以計(jì)數(shù)。為促進(jìn)地方自治的實(shí)行，孫中山于1920年發(fā)表了《地方自治實(shí)行法》一文，對試辦地方自治的區(qū)域范圍、步驟和方法作出了具體規(guī)劃。而在其兼任部長的內(nèi)政部中，孫中山更是專門設(shè)立了“地方自治局”，意在將地方自治落到實(shí)處。這一切均標(biāo)志著孫中山的地方自治思想發(fā)展到了一個新的高度。

隨著孫中山政治思想的演進(jìn)，他的地方自治思想在他去世前的幾年間得到了長足的發(fā)展，并逐步走向成熟。他先是發(fā)表《中華民國建設(shè)之基礎(chǔ)》一文，對中央與地方的關(guān)系、主權(quán)在民的含義和民治與官治等問題進(jìn)行了具體的論述，最后指出，要實(shí)現(xiàn)主權(quán)在民，達(dá)致民治，必須要執(zhí)行四個方略，即分縣自治、全民自治、五權(quán)分立和國民大會。其中分縣自治是第一步，也是最重要的一步，“蓋無分縣自治，則人民無所憑籍，所謂全民自治必?zé)o由實(shí)現(xiàn)。無全民政治，則雖有五權(quán)分立，國民大會，亦未由舉主權(quán)在民之實(shí)也?！?dāng)知中華民國之建設(shè)，必當(dāng)以人民為基礎(chǔ)，而欲以人民為基礎(chǔ)，必當(dāng)先行分縣自治?！钡謩莸倪M(jìn)展并非一帆風(fēng)順，面對復(fù)雜多變的政治局面和勢單力薄的現(xiàn)狀，孫中山感到困惑絕望?！皩O中山在絕望里遇到了十月革命和中國共產(chǎn)黨。孫中山歡迎十月革命，歡迎俄國人對中國人的幫助，歡迎中國共產(chǎn)黨與他合作。”這直接導(dǎo)致了孫中山從舊三民主義向新三民主義的轉(zhuǎn)變，而“國民黨一大”則是這種轉(zhuǎn)變的主要標(biāo)志。1924年1月23日，在孫中山的主持下，國民黨發(fā)表了由孫中山起草的《中國國民黨第一次代表大會宣言》和《國民政府建國大綱》?！缎浴返牡谌糠譃閲裰V，該政綱的對內(nèi)政策的前三條規(guī)定的全是地方自治的相關(guān)內(nèi)容，而《大綱》則用了多達(dá)11個條款來規(guī)定地方自治，舉凡地方自治開始的時間、規(guī)則的制定、應(yīng)辦的事項(xiàng)、執(zhí)行的程序和達(dá)到的目的無不羅列詳備。這兩個對國民黨具有重要意義的政治文件的發(fā)表標(biāo)志著孫中山地方自治思想的完備與成熟。

──棲村一樁訴訟案件的解讀

民間法和國家法的分野和沖突是法學(xué)界關(guān)注農(nóng)村治理的重要視角（蘇力，2000；田成有，2002）。在村治研究當(dāng)中，考察國家法和民間法的沖突、效力、整合是建立在現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)和現(xiàn)代化話語之上的。顯然，由于這樣的特殊背景，使得這些研究帶有強(qiáng)烈的政治言說傾向：即政權(quán)建設(shè)和政治力量是實(shí)證法學(xué)研究的不可忽視的維度。但是由于學(xué)科和分析話語的選擇關(guān)系，這些研究又偏偏放棄了對于政權(quán)建設(shè)和政治力量的正面解剖，使得案例描述滯宥于特定的法律關(guān)系。本文考慮將法律關(guān)系上產(chǎn)生的政治影響和道德影響放在政治制度設(shè)計(jì)──特別是立憲選擇的角度──考察，試圖揭示村莊治理的困境產(chǎn)生的原因和法律制度設(shè)定的理論資源。通過對于一個村莊微觀視角分析，我們試圖建立地方自治在政治制度演進(jìn)和法律制度構(gòu)建中的初始和淵源的地位。

表面上看，棲村的一樁村干部之間、村干部和村委會之間的訴訟案，集中體現(xiàn)了民主的政治模式引入村莊社區(qū)后的制度困境──對于「民主」生存狀態(tài)的迷惑和對于民主力量的迷戀構(gòu)成的復(fù)合體。與此同時，訴訟引起的村治危機(jī)和社會成本的最后承擔(dān)者就是棲村社區(qū)，法律作為力量鍥入后就產(chǎn)生一個非均衡的格局，然后這個格局的均衡的力量又重新在社區(qū)內(nèi)醞釀。不過，我們對棲村訴訟事件的研究在以下三個方面得到初步啟發(fā)：一是法律作為國家力量的一種在對村莊作用時和行政權(quán)力大為不同，法律的剛性使得政治權(quán)威在村莊范圍得到全面、毫無余地的調(diào)整，但是正是這樣的調(diào)整使得村莊社區(qū)道德化氣氛被破壞，而重塑這一氛圍需要村民承擔(dān)較多的學(xué)習(xí)成本；二是村莊約定的個體交易方式和法人交易方式大為不同，實(shí)際上，大宗村莊資產(chǎn)引發(fā)的內(nèi)部沖突就是對于交易規(guī)則的不認(rèn)同，對于交易爭端解決的過程，可以認(rèn)為是達(dá)致交易規(guī)則認(rèn)同的過程。三是政治組織通過國家認(rèn)定的程序集中了大部分人的政治愿望，但是這種程序解決了權(quán)利授予的合法性問題，卻難以培育村民自發(fā)的政治忠誠。此時，村委會可能被政治精英當(dāng)作政治競爭和玩弄權(quán)術(shù)的工具。這些初步的印象引導(dǎo)出一列問題，法律忠誠和政治忠誠在村莊政治中是如何設(shè)定的，法律調(diào)整政治組織設(shè)定的立法意圖和表達(dá)的正義觀念是甚么，村委會的法律主體資格是甚么或者法律調(diào)整的限度是甚么，精英政治的動員有效性和法律程序自治的外圍支持是如何改變村莊政治秩序的，村莊治理的法律邊界和政治邊界如何劃分──甚么制度可以導(dǎo)致這樣的劃分和維護(hù)真正的村民權(quán)利。這些問題是我們面對棲村案例的思考方向。

本文的展開，就是隨著訴訟事件的發(fā)展而進(jìn)行鋪陳的。

一訴訟事件的文本解讀

訴訟的起因是對于村里一樁場地出租協(xié)議的爭議。前任村委會將村里的一塊場地以租賃的形式交由鄰縣一M姓老板MYT搞建材市場開發(fā)經(jīng)營，棲村的場地約5,500平方，合同期限為11年，由MYT出資建設(shè)，合同規(guī)定：前7年MYT建市場的投入作為租金，后4年每年交租金25萬元1。合同生效時間為2001年12月。同年底，村民委員會進(jìn)行改選，PXY不再擔(dān)任村委會主任，繼任村委會主任PSM上臺。由于涂鎮(zhèn)城市化進(jìn)程加快，位于鎮(zhèn)區(qū)中心地帶的棲村的地價上升奇快。原先簽訂的合約顯示出利益上的反差，投資方獲利巨大，而村委會財(cái)務(wù)狀況不佳又加劇了對原來決策的懷疑。這些懷疑，在起訴書的文本上得到最為完整的表現(xiàn)。

摘要：地方自治是近代憲政的有機(jī)組成部分，最早起源于羅馬的自治城市，后成為資產(chǎn)階級反對封建專制，實(shí)現(xiàn)參與和人權(quán)保障的表現(xiàn)形式。各國在長期的歷史流變過程中，結(jié)合本國情況，發(fā)展了不同的地方自治理論，大體有：保護(hù)說、欽定說、傳來說、固有權(quán)說、制度性保障說、人民主權(quán)說、人權(quán)保障說、法人說、地方政府論、權(quán)力分立制衡說。地方自治被認(rèn)為是對全國性政府過度集權(quán)的一種制衡力量，其理論有一些共同之處，即以中央地方利益上的對立作為解決中央地方關(guān)系的觀念前提，發(fā)展和確保地方自治權(quán)力的實(shí)現(xiàn)，在堅(jiān)持國家主權(quán)和國家統(tǒng)一原則的前提下，尊重地方居民的意愿，滿足他們的參與愿望，實(shí)現(xiàn)生動、活潑的地方生活。在經(jīng)濟(jì)全球化和政治民主化浪潮的沖擊下，傳統(tǒng)地方自治理論面臨著新的挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞：地方自治，地方分權(quán)，中央集權(quán)，中央地方關(guān)系

地方自治是近代憲政的有機(jī)組成部分，“無論對任何一種憲法體制來說，都需要把地方自治和地方分權(quán)問題作為民主國家不可或缺的內(nèi)容，予以明確定位”。[1]（P187）與此同時，很多國家和國際組織重申地方自治原則。1985年通過的多國條約《歐洲地方自治憲章》，1985年通過、1993年再次通過的《世界地方自治宣言》加重了對地方自治的關(guān)注，這意味著在今天，地方自治和地方分權(quán)的積極意義在世界開始得到討論，并逐步得到明確。與地方自治和地方分權(quán)相伴隨的是地方公共團(tuán)體事務(wù)優(yōu)先原則的確立，即市鎮(zhèn)村最優(yōu)先、然后是省市縣優(yōu)先的事務(wù)分配原則，而中央政府只負(fù)責(zé)全國民、全國家性質(zhì)的事務(wù)。[1]（P187）地方自治及地方自主恰好體現(xiàn)了《世界地方自治宣言》在序言中的主張，實(shí)現(xiàn)一種“源于人民，服務(wù)于人民的政治”的政治理想。因此，基于地方分權(quán)的地方自治在“緩和中央權(quán)力過于集中的弊端方面，改善和提高政府活動的效率，激發(fā)地方的獨(dú)創(chuàng)精神，釋放出具有創(chuàng)造性的革新能力”[1]（P187）方面的作用已越來越成為人權(quán)和民主主義觀念和制度的輔助成分。因此，認(rèn)真探討地方自治理論，對我國權(quán)力下放的實(shí)踐和中央地方關(guān)系的完善不無裨益。

地方自治的起源

一般認(rèn)為，用于某一地域意義上的地方自治來源于早期的自治市?！白灾问小弊钤绲亩x起源于羅馬，當(dāng)時的羅馬帝國授予一些城市一定的特權(quán)。羅馬帝國衰亡之后，這一做法在歐洲沿襲下來。在歐洲，地方自治最早是對城市而言的，自治是捍衛(wèi)城市特權(quán)的理論根據(jù)，是實(shí)現(xiàn)城市自由的手段，其在政治和組織上的典型特征是實(shí)行代議制。[2]（P15）因此，地方自治和城市自治是分不開的。

自治，其字面意思為“自己管理自己”，或“自己治理自己”。[3]（P73）從表面上看，自治與“他治”相對，有人就持此論。[4]（P1100）但其實(shí)不然，自治非與“他治”相對，而與“官治”相對。日本學(xué)者阿部齊等人認(rèn)為，“自治”與“統(tǒng)治”是分別位于兩個極端的概念，它的本來含義是自己的事由自己負(fù)責(zé)處理。而“地方”一詞與中央相對，因而“地方自治”的反義詞是“官治”（中央統(tǒng)治）或中央集權(quán)。[5]此處意義上的地方自治是政治學(xué)領(lǐng)域中的意思，而涉及到政治，必與國家分不開，須從探討和思考國家與個人的關(guān)系處著手。地方自治是在與國家概念相對的意義上展開的。有學(xué)者認(rèn)為，“地方自治是相對于中央政府對于全國的絕對控制而言的，它是對集中制的突破”。[6]（P2）地方政府是實(shí)現(xiàn)個人自由和分散過分中央集權(quán)危險的方式，[2]（P23）說的就是這個意思。我國清末討論地方自治問題時，對自治與官治之間的關(guān)系已有清楚論述。如梁啟超從政體結(jié)構(gòu)說明自治與官治的關(guān)系，認(rèn)為“集權(quán)與自治二者，相依相輔，相維相系，然后一國之政體乃完”。[7]當(dāng)時的留學(xué)生也對二者之間的關(guān)系展開討論，認(rèn)為“官府為國家直接行政機(jī)關(guān)，以直接維持國權(quán)之目的”，“自治體為國家間接之行政機(jī)關(guān)，以地方之人，治地方之事，而間接以達(dá)國家行政之目的”，故“自治之制，蓋所以補(bǔ)官治之不足，而與官治相輔而行”。[8]（P617）

開放基層政權(quán)、實(shí)行地方自治是清末社會各界的強(qiáng)烈呼聲,也是清政府籌備立憲的重要舉措?？疾飚?dāng)時的輿論傾向以及自治活動的實(shí)施,可以發(fā)現(xiàn)側(cè)重城市推行地方自治的明確軌跡。

思想界更是依據(jù)西方國家的歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn),將城市自治視為實(shí)現(xiàn)政治民主化的根基所在,積極要求推進(jìn)城市自治,改革城市政治。作為尋求社會政治改良的方案,城市自治思想還與20世紀(jì)中國近代城市化進(jìn)程相伴隨,成為城市近代化在政治訴求方面的主要內(nèi)容,影響著城市的發(fā)展走向。盡管城市自治的實(shí)施效果與理想相去甚遠(yuǎn),但客觀上有助于近代城市的發(fā)展,成為推動近代城市發(fā)展的主觀精神動力。

一

地方自治是資本主義國家的一種地方管理制度,是西歐封建社會城市自治傳統(tǒng)在近代的發(fā)展和演變。鴉片戰(zhàn)爭前后,地方自治思想隨著對西方議會制度的介紹傳入中國。近年來,學(xué)界對晚清地方自治思想的研究相對比較充分,對清末城市自治運(yùn)動也多有涉及①,但是對清末城市自治思想的形成、流變及其對20世紀(jì)較長時段內(nèi)中國城市發(fā)展走向的影響尚缺乏梳理,本文擬在此宏觀角度作些努力。

城市自治思想盡管形成于清末,然而對西方

①研究晚清地方自治思想的論著有沈懷玉:《清末西洋地方自治思想的輸入》,臺灣中研院近史所集刊第8期(1979年10月);丁旭光:《近代中國地方自治研究》,廣州出版社1993年版等。研究清末城市自治運(yùn)動的論文有吳桂龍:《清末上海地方自治運(yùn)動述論》,載《紀(jì)念辛亥革命七十周年青年學(xué)術(shù)討論會論文選》下冊,中華書局1983年版;朱英:《戊戌至辛亥地方自治的發(fā)展———湖南保衛(wèi)局與上?？偣こ叹种容^》,載《近代史研究》1999年第4期等。

摘要：地方權(quán)力的憲法化是商品(市場)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求,是一國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡的法律體現(xiàn)。地方權(quán)力憲法化是單一制和聯(lián)邦制國家憲法的共同規(guī)定“,二戰(zhàn)”以后,地方自治和地方權(quán)力的憲法化成為世界憲政發(fā)展的潮流,就連具有中央集權(quán)傳統(tǒng)的法國也在1982年開始了地方自治和地方分權(quán)的改革。我國憲法應(yīng)適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求,順應(yīng)世界憲政發(fā)展的潮流,盡快明確規(guī)定地方權(quán)力。

關(guān)鍵詞：商品(市場)經(jīng)濟(jì)單一制地方權(quán)力憲法化

地方到底應(yīng)該擁有哪些權(quán)力是我國憲法所沒有解決的問題。在憲法學(xué)界,有的學(xué)者拘泥于傳統(tǒng),認(rèn)為在單一制國家地方是中央的人,地方的權(quán)力完全由中央規(guī)定;有的學(xué)者在這一問題上采取了實(shí)用的“描述主義”,對我國的地方制度完全按照現(xiàn)行憲法文本進(jìn)行描述,不加以評判;更多的學(xué)者在論及這一問題時回避我國的“中央與地方權(quán)力的關(guān)系”,只論及單一制的優(yōu)越性,似乎我國憲法有關(guān)國家結(jié)構(gòu)形式的規(guī)定完美無缺。

在許多深諳中國歷史的學(xué)者的潛意識里,有一種擔(dān)心,他們害怕地方權(quán)力憲法化之后,地方主義會抬頭,會不利于國家的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一。我們認(rèn)為這種心態(tài)是可以理解的,是學(xué)者社會歷史責(zé)任感的一種體現(xiàn),但這種擔(dān)心是多余的。一方面,新中國民族區(qū)域自治的成功經(jīng)驗(yàn)表明,地方權(quán)力的憲法化不僅不會損害國家的統(tǒng)一和民族的團(tuán)結(jié),反而會加強(qiáng)這種團(tuán)結(jié)統(tǒng)一;另一方面,地方權(quán)力的憲法化有助于中央對地方權(quán)力的監(jiān)督法律化、制度化,中央可以通過法治化的手段確保國家的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一。

一

地方權(quán)力憲法化是指在單一制國家由憲法明確規(guī)定地方在國家權(quán)力體系中的地位或由憲法明確規(guī)定地方權(quán)力由法律具體化。地方權(quán)力憲法化的本質(zhì)是憲政國家內(nèi)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡,地方權(quán)力要求在憲法上的體現(xiàn),類似于自由狀態(tài)下的自然人或市民社會的法權(quán)要求。當(dāng)然地方權(quán)力要求與自然人或市民社會的法權(quán)要求并不完全是一回事,但從歷史哲學(xué)的視角審視,地方權(quán)力憲法化是分權(quán)或限權(quán)的一極,也是憲法之源。王世杰、錢端升在論及憲法起源時說:“歐洲中世紀(jì)時代是封建時代,也可以說是近現(xiàn)代憲法觀念萌芽時代。在這個時代內(nèi),君主的勢力,每受各地方封建諸侯或各城市團(tuán)體的限制;而國王對于所屬諸侯或所屬城市,往往以特別法律承認(rèn)各諸侯或各城市的特權(quán)。此項(xiàng)特權(quán),即為國王權(quán)力的限制;此項(xiàng)法律,亦頗類于近代的憲法或根本法。”①當(dāng)然現(xiàn)代地方權(quán)力的憲法化與歐洲中世紀(jì)諸侯或城市的特權(quán)并不完全是一回事,但屬性相同,它們植根于相同或相似的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。