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開放基層政權(quán)、實行地方自治是清末社會各界的強烈呼聲,也是清政府籌備立憲的重要舉措。考察當時的輿論傾向以及自治活動的實施,可以發(fā)現(xiàn)側(cè)重城市推行地方自治的明確軌跡。

思想界更是依據(jù)西方國家的歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實經(jīng)驗,將城市自治視為實現(xiàn)政治民主化的根基所在,積極要求推進城市自治,改革城市政治。作為尋求社會政治改良的方案,城市自治思想還與20世紀中國近代城市化進程相伴隨,成為城市近代化在政治訴求方面的主要內(nèi)容,影響著城市的發(fā)展走向。盡管城市自治的實施效果與理想相去甚遠,但客觀上有助于近代城市的發(fā)展,成為推動近代城市發(fā)展的主觀精神動力。

一

地方自治是資本主義國家的一種地方管理制度,是西歐封建社會城市自治傳統(tǒng)在近代的發(fā)展和演變。鴉片戰(zhàn)爭前后,地方自治思想隨著對西方議會制度的介紹傳入中國。近年來,學界對晚清地方自治思想的研究相對比較充分,對清末城市自治運動也多有涉及①,但是對清末城市自治思想的形成、流變及其對20世紀較長時段內(nèi)中國城市發(fā)展走向的影響尚缺乏梳理,本文擬在此宏觀角度作些努力。

城市自治思想盡管形成于清末,然而對西方

①研究晚清地方自治思想的論著有沈懷玉:《清末西洋地方自治思想的輸入》,臺灣中研院近史所集刊第8期(1979年10月);丁旭光:《近代中國地方自治研究》,廣州出版社1993年版等。研究清末城市自治運動的論文有吳桂龍:《清末上海地方自治運動述論》,載《紀念辛亥革命七十周年青年學術(shù)討論會論文選》下冊,中華書局1983年版;朱英:《戊戌至辛亥地方自治的發(fā)展———湖南保衛(wèi)局與上?？偣こ叹种容^》,載《近代史研究》1999年第4期等。

城市自治制度的介紹卻開始于19世紀50～60年代,與西洋地方自治思想的輸入幾乎同步。從自強新政開始,相繼走出國門、身歷目睹域外城市文明的駐外使臣和留學生中已有人注意到國外獨特的城市管理制度。1866年斌椿游歷歐洲后,對英國的城市自治制度就有簡略介紹:“英屬各鄉(xiāng)鎮(zhèn),皆公舉一人司地方公事,如古治郡者然?！盵1](p118)曾紀澤到倫敦后,對英國的城市管理制度也有所留意,記有:“英之各城皆有城主,能賞罰城中之民??惟每城歲一易主?！盵2](p70)1876年,任駐英副使的劉錫鴻在《英軺私記》中對英國城市自治制度作了較為詳盡的介紹,涉及城市自治機構(gòu)的人事構(gòu)成、選舉辦法、職責范圍、經(jīng)費來源、任期限制、就職儀式等內(nèi)容,較為符合英國城市自治制度的實際。這也是駐外使臣詳細介紹城市自治制度的文獻。需要注意的是,劉錫鴻在對比英國的城市自治制度與中國古代的鄉(xiāng)遂里正制時,還隱然表露出對英國城市自治制度欣賞、贊許的態(tài)度。[3](p138～140)

郭嵩燾也記錄有倫敦的城市自治制度。他注意到英國“在一千一百八十年后,設(shè)立倫敦買阿爾衙門,令民自選”的史實。[4](p370)買阿爾(mayor)即市長。他經(jīng)過實地考察認為:“推原其立國本末,所以持久而國勢益張者,則在巴力門議政院有維持國是之義;設(shè)買阿爾治民,有順從民愿之情。二者相持,是以君與民交相維系,迭盛迭衰,而立國千余年終以不敝,人才學問相承以起。此其立國之本也?！闭撜呓?jīng)常引用其中關(guān)于議政院的論述來說明郭嵩燾的西方議會民主觀念,卻忽視了他對于城市自治制度的重要論述。其實,郭嵩燾認為巴力門(parliament)和買阿爾同是英國立國之本,所以他在談論英國政治制度時總是把二者并舉。如他講:“巴力門君民爭政,互相殘殺,百數(shù)年久而后定,買阿爾獨相安無事,亦可知為君者之欲易逞而難戢,而小民之情難拂而易安也。”[4](p373)以此說明提倡民權(quán)容易受到人民的支持,政權(quán)有穩(wěn)固的基礎(chǔ)。郭嵩燾對英國政治制度的剖析是深刻的,以城市自治為核心的地方自治制度正是資本主義國家基層民主政治的支柱,而議會則是建立在地方自治民主制度上的中央議決機關(guān),二者在英國政治體制中相互維系,缺一不可。在郭嵩燾看來,巴力門和買阿爾相對比,城市自治制度比國家議院更具有穩(wěn)定性,更能反映民意從而得到民眾支持。

此后,張德彝、洪勛、宋育仁等也陸續(xù)記錄有國外的城市自治制度。但除郭嵩燾對城市自治制度的認識達到一定深度外,絕大多數(shù)人士對城市自治在西方國家民主政治中的地位尚缺乏認識,只是偶爾流露出贊許的態(tài)度,還沒有提及在國內(nèi)仿行。值得注意的是,在近代中國尋求救亡圖存出路的焦慮和期盼中,最早走向了世界、內(nèi)心又萌動著對城市文明新知的知識分子,很自然地要將城市的發(fā)展進步與國家的政治制度相聯(lián)系。這種著眼于國內(nèi)現(xiàn)實需要考察域外城市的傾向,是近代知識分子城市觀念的顯著特點。[5]這從他們走出國門之始對國外城市自治制度的大量介紹中體現(xiàn)出來。這種認知思路的發(fā)展,使得城市自治思想到清末大力倡行地方自治時,伴隨著先進人士城市觀念的深入及對西方政治制度認識的深化而日益凸現(xiàn)。

二

“清季以來,談國是者,咸以地方自治為立國之基礎(chǔ)?！盵6](p840～841)從戊戌時期開始倡行的地方自治思想,到20世紀初年達到高潮。在對地方自治的討論中,以周官鄉(xiāng)遂之制、漢代鄉(xiāng)亭之制、朱子呂氏鄉(xiāng)約遺規(guī)等舊制來附會近代地方自治制度的言論相當普遍?？涤袨榧匆愿鞯嘏d辦的團練、善堂、書院等地方事務來證明中國也有“純乎地方自治”[7]。與這種將近代地方自治制度與中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)官制度混同的認識不同,梁啟超經(jīng)過1903年到美洲新大陸的短暫游歷,提出了對近代地方自治明顯高人一籌的見解。

梁啟超著重考察了美國的地方自治原則。

美國獨立以來,殖民地時期受英國政治制度影響而形成的以市鎮(zhèn)為單位的地方自治傳統(tǒng)向全國推廣。19世紀末,隨著美國城市化進程的發(fā)展,城市在社會經(jīng)濟中的地位和作用日漸重要,城市獲得的自治權(quán)限也越來越大。[8](p146)20世紀初時,城市不僅是美國社會經(jīng)濟發(fā)展的重心,而且是美國民主政治的集中體現(xiàn)。梁啟超即從美國城市這一視窗敏銳地發(fā)現(xiàn),城市自治制度是其民主政治的基礎(chǔ),從而第一次準確觸及到西方民主制度乃至地方自治制度的實質(zhì)。他得出的結(jié)論是:“故美國之共和政體,非成于其國,而成于組織一國之諸省;又非成于其省,而成于組織一省之諸市。必知此現(xiàn)象者,乃可以論美國之政治;必具此現(xiàn)象者,乃可以效美國之政治?！盵9](p160)在此,梁啟超準確地闡述了城市自治與美國政治制度之間的關(guān)系,指出城市自治是美國民主制度的根基。

梁啟超繼而對美國的華人社會群體進行了考察,結(jié)果令他頗感失望,認為華人只“有族民資格而無市民資格”。他闡述說:“竊嘗論之,西方阿利安人種之自治力,其發(fā)達固最早。即吾中國人之地方自治,宜亦不弱于彼。顧彼何以能組成一國家而我不能?則彼之所發(fā)達者市制之自治,而我所發(fā)達者族制之自治也。試游我國之鄉(xiāng)鎮(zhèn),其自治規(guī)模,確有不可掩者。即如吾鄉(xiāng),不過區(qū)區(qū)二三千人耳,而其立法行政之機關(guān),秩然不相混。他族亦稱是。若此者,宜其為建國之第一基礎(chǔ)也。乃一游都會之地,則其狀態(tài)之凌亂,不可思議矣。凡此皆為族民不能為市民之明證也,吾游美洲而益信?！盵9](p144～145)梁啟超注意到,缺乏市制自治傳統(tǒng)、無市民資格的華人即便以個人資格在美國“最自由之大市”生活“,顧其所赍來,所建設(shè)者,仍舍家族制度外無他物;且其所以維持社會秩序之一部分者,僅賴此焉”。這一缺陷乃“數(shù)千年之遺傳,植根深厚”,非朝夕之功所能改觀,所以他提醒說:“為國民向?qū)д?不可不于此三致意也?！盵9](p145)可見他對此的重視程度。梁啟超到晚年仍堅持中西分屬族制自治和市制自治的思想。在所著《中國文化史》的社會組織篇中,對比中西鄉(xiāng)治和都市制度時,他又多次重申了“歐洲國家,積市而成;中國國家,積鄉(xiāng)而成。

故中國有鄉(xiāng)自治而無市自治”的觀點。[10](p52)西方的市制自治與中國的族制自治使之在歷史發(fā)展道路上析為兩途,梁啟超在此準確地區(qū)分開了中西地方自治的不同精神旨趣。西方的地方自治肇始于城市,受歐洲中世紀政治結(jié)構(gòu)中“政教分離”、城市與國家二元對立等歷史傳統(tǒng)的影響,在相對獨立、自由的自治城市里最先出現(xiàn)社會束縛松動、自由意識伸張、市民社會興起等社會變動,并由此形成資本主義的近代民主國家;而在中國大一統(tǒng)的政治格局中,城市完全處于國家的控制之下,市民受到政府的嚴格約束,無法產(chǎn)生相對獨立的自治城市,也不會有享受一定政治特權(quán)及經(jīng)濟、法律等權(quán)利的自治市民。中國的鄉(xiāng)村社會主要是由封閉的宗族組成,雖然宗族內(nèi)部有較為嚴密的組織,但是宗族之間實際上處于高度分散的無組織狀態(tài),無法凝聚成一個社會。鄉(xiāng)村的宗族又是由封建統(tǒng)治的政治基礎(chǔ)———士紳來控制,缺乏政治意義上的獨立性,因此和封建城市一樣難以產(chǎn)生廣泛而深刻的社會變動,以推動中國向近代社會轉(zhuǎn)型。[11]梁啟超能夠透過美國城市表象,準確把握中西地方自治的實質(zhì)性差異,其思想之敏銳令人嘆服。梁漱溟先生評價說,梁啟超在游美期間對中西地方自治的“略點”一二“,雖于中西社會演進之兩條路,尚未言之深切著明,而所見正自不差了”。[12](p254)綜上所述,梁啟超從美國城市的發(fā)展歷程,認識到西方的城市自治傳統(tǒng)是建立近代民主國家的基礎(chǔ),而中國的自治傳統(tǒng)是族制自治,與西方的自治精神大相徑庭。這表明他對近代地方自治的實質(zhì)以及城市和地方自治的內(nèi)在關(guān)系有比同時代人深刻得多的認識和理解。理解的深入勢必推動國內(nèi)的地方自治運動向新的階段發(fā)展。

三

在20世紀初年要求推行地方自治的輿論中,有相當多的人士受到梁啟超城市觀念的影響,自覺地將城市與地方自治聯(lián)系在一起,呼吁以城市為重心實施地方自治。不過,這一時期鼓吹地方自治者的思想比較蕪雜,其城市自治思想既明顯受到梁啟超城市觀念的影響,但又接受有康有為等認為的西方近代地方自治中國古已有之的觀念?？傊腔ビ腥∩?糅雜中西地方自治的差異。不過,爭取實現(xiàn)以城市為主導的地方自治是此后地方自治運動發(fā)展的潮流。如有論者主張應在城市中推行地方自治,“內(nèi)參朱子呂氏鄉(xiāng)約之遺規(guī),外取列國市府議會之新律,合之以吾國之內(nèi)情,酌之以今日之現(xiàn)勢,定為成憲,俾天下相與遵守”,以此奠定立憲之基。[13]建議地方自治先在城市實行的依據(jù)是:“美國立國之初,其中數(shù)州,自治之治,亦僅先行之都市?！闭撜哌€以周官鄉(xiāng)遂之制附會法、德等國的市制,主張“今用周官之古意,仿諸國之新制,參酌損益,先行之于都市”,則地方自治“順而易成”。[14]有論者直接指出:“今日欲求真實立憲之制,漸次成立,在勢誠不得不汲汲于地方自治矣?！薄皠t今欲求自治,著乎之點,即不可不先從事于市政?！盵15]主張先實行城市范圍內(nèi)的地方自治,以此改變專制制度。

從清末地方自治運動的開展情況看,城市范圍內(nèi)的地方自治是主流,各地自治運動主要倚重城市來推行。在最早自發(fā)興辦地方自治的上海,當?shù)丶澤淌茏饨缬绊懺谌珖氏仍O(shè)立自治性質(zhì)的城廂內(nèi)外總工程局,主持局務的李平書、祝承桂等堪稱為城市自治運動的先驅(qū)。[16](p271)

光緒三十四年十二月,地方自治運動由各地自發(fā)舉辦,轉(zhuǎn)入在清政府的督導下全面推行階段。為減少阻力、盡快見效,各地官紳有意識地主要圍繞城市推行地方自治。社會輿論根據(jù)國民智識低下、國土遼闊、風俗懸殊等客觀情況,也提倡“宜于各省省會與夫市鎮(zhèn)之繁盛者,先令實行地方自治之制。行之數(shù)年,有成效矣,各省人士見聞日習,政才日裕。且既有模范可以近取而則效也,則可漸推而行之府縣鄉(xiāng)村。十年以往,教育愈興,民智愈啟,自治之制,自可遍行于通國,而無復紛擾之虞”。[14]各省官員多是選擇繁盛城市試辦地方自治,以開化風氣。如湖北“,借武、漢兩府為試辦自治之地,使人民咸曉然于職務范圍之所在,然后推行尊辦,庶不致法立弊生,徒滋紛擾”[17](p769)。直隸“,查清苑縣為省會首善之區(qū),已飭令組織城議事會、董事會,為各屬模范,以利推行而期普及”[17](p809)。就各省地方自治的辦理情況看,城鎮(zhèn)自治機構(gòu)的設(shè)立普遍比鄉(xiāng)村自治機構(gòu)提前完成。安徽在宣統(tǒng)二年已將全省“城廂自治一律辦齊”。[17](p782)同年,湖北“各屬城治之自治公所,已據(jù)報告,一律成立,自治研究所亦次第開辦”。[17](p785)城鎮(zhèn)自治實際走在了鄉(xiāng)村自治的前面。

由于辛亥革命爆發(fā),清末城市自治運動的發(fā)展并不充分。盡管如此,據(jù)不完全統(tǒng)計,到辛亥革命爆發(fā)前,全國已成立的城市自治公所超過850個,鎮(zhèn)自治公所超過530個,鄉(xiāng)自治公所在1970個以上。[18](p92～93)考慮到當時城鄉(xiāng)數(shù)量的懸殊比例,完全可以認定,地方自治運動的重心是城鎮(zhèn)而非鄉(xiāng)村,城市自治運動是清末地方自治運動的主體。

四

清末城市自治運動對中國城市的近代化進程產(chǎn)生了深遠的影響。作為地方自治的附屬物,《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》的頒布實施,標志著近代市制被引進中國,第一次以法律形式將城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村區(qū)分為兩個行政系統(tǒng)。市制作為地方自治的重要內(nèi)容與附屬的性質(zhì)在近代中國長期存在,地方自治運動的興衰決定著市制的起伏。自治運動和近代城市發(fā)展就這樣緊密地聯(lián)系在一起。

民國學者在檢討中國的市制歷史時,曾明確指出清末政治改革中將市制與地方自治進行自覺聯(lián)系這一影響深遠的趨勢。顧敦鍒在《中國市制概觀》中,分析了“向來重鄉(xiāng)治而忽市政”的傳統(tǒng)在清末被大大改變的原因。他認為,這是受到西洋三種影響所致:一是“交通頻繁,商業(yè)逐漸發(fā)達”;二是“機器的輸入,工廠并設(shè)”。這兩種原因使中國出現(xiàn)了城市化啟動并緩慢發(fā)展的跡象。

西洋影響的第三種原因“是最大的原因,那就是德謨克拉西的影響”。他具體闡釋說:“清末,內(nèi)政不修,外交失敗。有識之人,咸知非取法西洋,革新政治,不足以圖存。”晚清新政運動“與市政有極大的關(guān)系。原來所謂西洋政治,就是立憲政治;立憲政治,就是民主政治,民主政治的初步,就是地方自治;而市政的推行,就是地方自治的一部分的工作”。[19]顧敦鍒在此指明,中國近代對市政開始注意,關(guān)鍵因素在于受西方民主思想的影響。20世紀初的有識之士在探索救亡圖存方略時,找到了地方自治特別是城市自治這一西方民主政體的根基,從而自覺地將民主政治與作為地方自治重要構(gòu)成部分的市政緊密相聯(lián),將實現(xiàn)民主政治的愿望寄托在爭取城市自治之上。

清末各地以城市為中心建立的自治機構(gòu),采用了西方議行分立的組織體制。議決機關(guān)為議事會、執(zhí)行機關(guān)為董事會,兩者互相監(jiān)督,是大眾參與政治的重要環(huán)節(jié)。民主選舉、議行分立等民主化因素在城市最先出現(xiàn),對推進城市政治近代化具有積極作用。在地方官員的監(jiān)督下,以日益城市化了的紳商為主體的推動力量,關(guān)注近代城市的發(fā)展,積極參與城市公共事務。他們的活動以及城市的自身優(yōu)勢,使得自治運動開展得有聲有色。個別大城市自治機構(gòu)的行政權(quán)限已經(jīng)包括財政、工務、警務、學務、衛(wèi)生、司法等。[20](p635)1909年成立的漢口各區(qū)基層自治機關(guān),已具有對地區(qū)性公益事務進行管理的權(quán)限,儼然是城市基層政權(quán)。[21](p100)城市自治機構(gòu)的權(quán)限日趨擴大,適應了清末以來隨著近代城市化的啟動和快速發(fā)展,城市生活日益復雜化和多樣化,迫切需要有相應的市政機構(gòu)來承擔城市管理職責、完善城市基礎(chǔ)設(shè)施的客觀要求。然而也應看到,清末的地方自治運動是以官治色彩較濃的日本地方管理制度為樣板,其宗旨是協(xié)調(diào)官府和民間的關(guān)系,以民治輔助官治。城市自治機構(gòu)作為官治的附屬和補充,要受到地方各級官府的監(jiān)督和嚴重掣肘,在專制權(quán)力面前始終處于受控狀態(tài)和弱勢地位,無法成為擁有獨立行政權(quán)的一級政權(quán)實體。事實上,清末以市民自治為基礎(chǔ)興辦市政的模式和以官府操縱控制、排斥民主化因素為特征舉辦市政的模式一直處于沖突狀態(tài),這種對立發(fā)展到民國初年,終以地方自治運動的被扼殺而告終。

民國初年,縣級以下的基層組織仍沿用清末舊制,繼續(xù)推行地方自治,但是延續(xù)時間相當短暫。袁世凱為復辟帝制,重申地方自治的宗旨是“輔佐官治,振興公益”“,決非離官制而獨立”,他還詆毀各自治團體“良莠不齊,平時把持財政,抵抗稅捐,干預詞訟,妨礙行政”,并于1914年3月“,著各省民政長通令各屬,將各地方現(xiàn)設(shè)之各級自治會立予停辦”[22](p83～84)!至此,清末民初的地方自治運動遭到專制權(quán)力的扼殺,“市制也不再存在”[23](p324)。盡管此后內(nèi)務部頒布有《地方自治試行條例》及《施行細則》,分調(diào)查整理、提倡與實行三個時期,但“實屬故意延宕時日,毫無施行自治之決心也”。[24](p26)該條例一直未能實行“,地方自治運動大受頓挫”。[25](p705)五

近代先進人士對以地方自治為核心的民主政治的追求是長期不懈的,其主流又是追求城市自治,培養(yǎng)市民的自治精神。這種政治民主化城市優(yōu)先發(fā)展的思路一直貫穿于近代市政史中,并在20世紀20年代更加明顯地凸現(xiàn)出來。1921年7月,北京政府公布《市自治制》,恢復了市的行政建制。此外,聯(lián)省自治運動中,南方頒布的省憲均有關(guān)于市制的規(guī)定。這些都直接刺激和誘發(fā)了人們壓抑已久的地方自治熱情,城市自治運動又開始重新活躍。時人有言:“故年來地方自治之聲浪洋溢于耳,各大通商口岸之居民復因種種需要與刺激,感覺創(chuàng)辦市政之必要,于是乎市制度乃極為一般人所注目?！盵26](p2)北京市民為反對官府督辦市政,還拒交警捐,要求提前設(shè)立市自治會,由市民自辦市政。[27][28]由此不難看出,當時人們對實現(xiàn)城市自治和改革城市政治制度有濃厚的興趣。

在20世紀20年代國內(nèi)地方自治運動再度高漲,城市化進程迫切需要城市行政近代化的背景下,一批青年留學生受美國19世紀末20世紀初市政改革運動的影響,希望在國內(nèi)通過推行城市自治、改善市政體制的途徑來實現(xiàn)改良全國政治、建立真正民治國家的目標。他們推動國內(nèi)城市發(fā)展和城市自治運動的基本信念是:“都市自治為培養(yǎng)民主國民自治之智識而達成真正民治之階?！盵26](p1)“市自治系地方自治之中心,為厲行民治者,必先著眼之點。”[29](p1)“市自治制度是自由國家的精華。一個國家雖可以建設(shè)自由政府的體制,若沒有市自治制度,不能有自由精神?！盵30]他們希望依靠市民,通過城市改革推進政治民主化進程的構(gòu)想,無疑代表了新型知識分子探索實現(xiàn)民主政治的新路徑。

如果將20世紀20年代這批留學知識分子的思想路徑,和清末城市自治思想以及清末民初地方管理體制的變遷趨勢聯(lián)系起來考察,就會發(fā)現(xiàn),這一新路徑是清末已經(jīng)顯露出來的,以地方自治為核心的政治民主化側(cè)重城市優(yōu)先發(fā)展趨勢的歷史延續(xù)。20年代的這批留學知識分子,不僅像梁啟超那樣從歐美各國城市發(fā)展歷程中認識到西方民主,而且還從以美國為代表的歐美各國市政改革潮流中汲取思想資源?？梢哉J為,正是由于他們的城市觀念具有豐富的時代內(nèi)涵,所以比清末先進人士對城市的認識有所深化,而美國市政改革運動正是影響這批留學知識分子城市觀念的最重要的時代性因素。從城市改革入手推進城市自治,實現(xiàn)民主政治目標,在他們那里已是日益明晰的思想路徑。它基本決定了此后中國市政的發(fā)展走向。

值得注意的是,20世紀20年代的這批留學知識分子對不可抗拒的城市化趨勢,以及對工業(yè)化以來城市在國家政治、經(jīng)濟生活中日益重要的地位和作用,具有較為深刻的認識,把握住了社會的發(fā)展趨勢。他們還表達出以城市為中心,以推動市政改革為途徑促進中國各項事業(yè)發(fā)展與進步的期盼。①

綜合以上可以發(fā)現(xiàn),20世紀20年代這批留學知識分子的信念和追求既有歷史繼承的一面,如對以城市自治為主要內(nèi)容的民主政治的探索方面始終與清末保持著連續(xù)性;但更多的則體現(xiàn)

①關(guān)于這批留學知識分子的城市觀念及其對市政體制改革的探索,參閱趙可:《20世紀20年代新型知識分子城市觀念的變遷———以歸國留學生為中心的考察》,載《社會科學研究》2003年5期。

出歷史超越和發(fā)展的一面,這集中體現(xiàn)在,他們從以美國為代表的歐美先進國家城市發(fā)展鮮活的現(xiàn)實經(jīng)驗中認識到城市的主體地位,以及從世界性市政改革浪潮中受到啟發(fā)而構(gòu)建的通過市政改革推動近代中國民主化、工業(yè)化和城市化社會變革的道路上。近代中國的新陳代謝使他們?nèi)〈饲迥┟癯醯氖考濍A層成為推動城市近代化進程的新興社會力量。而20世紀經(jīng)過市政改革后的美國城市也取代了日本,成為中國城市近代化發(fā)展的效仿目標。以此為標志,中國城市近代化進程已經(jīng)越來越密切地和世界城市的發(fā)展趨勢相聯(lián)系,主動融入世界城市發(fā)展潮流之中。

20世紀20年代崛起的城市近代化新興推動力量,對從城市改革入手實現(xiàn)民主政治目標新路徑的積極鼓吹,為推動近代城市發(fā)展發(fā)揮了一定的積極作用。在市政改革思潮的影響下,全國各大中城市在20年代以后,相繼展開以健全城市政府職能、強化城市管理、完善城市基礎(chǔ)設(shè)施為主要內(nèi)容的市政改革運動,促進了大中城市的發(fā)展和城市近代化水平的提升。但是在國民政府高度的中央集權(quán)和官治專制下,以城市自治為核心的地方自治無法實現(xiàn),城市政治民主化進程長期嚴重滯后。留學知識分子所追求的,以市自治為核心培養(yǎng)市民自治精神,最終實現(xiàn)民主政治,并以城市為中心帶動社會全方位變革的理想目標,在殘酷的現(xiàn)實環(huán)境中不得不歸于幻滅。

從清末初露端倪至民國時期明顯凸顯的城市自治思想,是20世紀知識分子在認同近代城市文明的過程中,所找到的通過城市自治改革社會政治的方案,它在政府的有限度扶持下付諸了一定的實踐。近代知識分子基于由城市自治道路實現(xiàn)民主政治目標的理念,而傾注于20世紀城市近代化進程的濃厚民主化指向,使近代城市發(fā)展越發(fā)明晰地具有以追求實現(xiàn)民主政治為核心內(nèi)容和目標指向的主觀精神動力。

城市史學家亨利?皮雷納指出:城市應理解為一個特殊的社會,具有法人的資格,并擁有自己特有的法律和制度。這種制度的精髓就是城市自治。[31](p35)現(xiàn)代城市具有與中世紀和近代城市一脈相承的屬性,實行市民自治的市政體制已被公認為是現(xiàn)代市制的基本特征。城市可以在一定區(qū)域內(nèi),由當?shù)厝嗣褡孕羞x舉組織地方政府,對地方公共事務實行自主管理。但是近代被引進中國的市制卻長期發(fā)育不良,城市自治原則被執(zhí)政當局嚴重漠視,特別是國民黨政權(quán)建立后,更是用“黨治”面目出現(xiàn)的官治完全取代市民自治。此后的市制基本上只是一種城市型行政建制,其結(jié)果不僅忽略了城市生活特有的公開性、自由性,而且不利于吸引市民關(guān)心地方政治和參與地方公共事務,延滯了基層民主政治的發(fā)展。民國時期著名的政治學家陳之邁指出:西洋人在討論地方自治的時候以都市為注意集中點,“中國的情形似乎與此相反,一般論地方自治的人多以注意力集中于鄉(xiāng)村自治,對于都市自治反不十分注意”。[32](p150)將都市自治“只視為一種附庸,而不認其為主體。在西方國家中,都市人民自治的程度比鄉(xiāng)村為高,在我國則反是。因為我們在討論地方自治的時候往往忘卻了都市。這是很奇怪的現(xiàn)象,其造因恐怕唯有求之于幾千年的意識”。[32](p143)

從世界經(jīng)驗來看,自治創(chuàng)始于城市,并在城市中日臻完善?；鶎用裰骶褪窃诔鞘兄型ㄟ^市民自治率先發(fā)展并推廣開來的,城市自治扮演著基層民主搖籃的角色。城市在推動基層民主建設(shè)方面比鄉(xiāng)村更具優(yōu)勢和潛質(zhì),“都市是領(lǐng)導著鄉(xiāng)村向自治的大路上走的”。[32](p150)隨著中國城市化進程的加速發(fā)展,城市居民自治和城市社區(qū)建設(shè)的重要性正前所未有地被社會所承認。政治民主化城市優(yōu)先發(fā)展的思路在新的歷史條件下又一次凸現(xiàn)出來。盡管中國缺乏歐洲中世紀那樣悠長的城市自治歷史傳統(tǒng),但清末以來的城市自治思想及實踐,使城市具有的以追求實現(xiàn)民主政治為目標指向的主觀精神動力,仍是當今健全城市基層自治組織、完善城市基層民主制度、建設(shè)新型城市社區(qū)可供發(fā)掘的寶貴資源。

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