關(guān)鍵詞：地方政府債券債券風(fēng)險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范

地方政府債券，簡(jiǎn)言之，就是由地方政府發(fā)行的債券，可分為收益?zhèn)鸵话阖?zé)任債券兩大類(lèi)。收益?zhèn)且运?xiàng)目本身收益擔(dān)保償還的債券；一般責(zé)任債券是用地方稅收擔(dān)保償還的債券。地方政府發(fā)行債券有很多優(yōu)點(diǎn)，如可以彌補(bǔ)地方財(cái)政收支缺口、降低地方政府的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、讓資金運(yùn)用更有效率等。地方政府債券雖然有以上一些優(yōu)點(diǎn)，但能否在我國(guó)發(fā)行在學(xué)術(shù)界存在很大爭(zhēng)議。反對(duì)者的主要理由是我國(guó)的財(cái)政體制和政治體制尚不能有效控制風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。本文認(rèn)為為保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)，發(fā)揮地方債的積極作用，應(yīng)當(dāng)賦予地方政府發(fā)債權(quán)，但必須采取適當(dāng)措施防范風(fēng)險(xiǎn)。地方債發(fā)行風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防、控制，不僅是其能夠發(fā)行的必要條件，也是其能高效使用的保證。

地方政府發(fā)行債券的風(fēng)險(xiǎn)

（一）償還風(fēng)險(xiǎn)

地方政府債券被稱(chēng)為“銀邊證券”，信用度很高，一般不會(huì)出現(xiàn)無(wú)人購(gòu)買(mǎi)的現(xiàn)象，但地方政府債券同公司債券一樣存在償還風(fēng)險(xiǎn)。以項(xiàng)目效益擔(dān)保的地方債存在難以預(yù)測(cè)的決策風(fēng)險(xiǎn)。世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化、國(guó)家宏觀政策調(diào)整、決策人員知識(shí)結(jié)構(gòu)缺陷和經(jīng)驗(yàn)不足都可能導(dǎo)致決策失敗。因此即使地方政府在發(fā)債前進(jìn)行了科學(xué)的可行性論證，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)有充分的認(rèn)識(shí)并采取了有效措施，也不能在絕對(duì)意義上消除風(fēng)險(xiǎn)。以稅收擔(dān)保的地方債也存在償還風(fēng)險(xiǎn)。地方財(cái)政收入不足是地方政府發(fā)行債券的原因之一，以這樣的財(cái)政收入擔(dān)保地方政府債券的償還，本身就是存在風(fēng)險(xiǎn)的。目前我國(guó)地方政府沒(méi)有根據(jù)本地的實(shí)際情況選擇地方稅稅種、稅率的權(quán)力，也就不能通過(guò)調(diào)整稅種、稅率拓寬財(cái)源，這必然會(huì)影響地方政府財(cái)政收入的穩(wěn)定性。地方政府以不穩(wěn)定的財(cái)源擔(dān)保債券發(fā)行，給債券的償還帶來(lái)了風(fēng)險(xiǎn)。

（二）宏觀調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)

摘要：現(xiàn)有的中國(guó)地方政府競(jìng)爭(zhēng)研究中所忽略的問(wèn)題，根源于研究者不加批判地接受了蒂博特的地方政府競(jìng)爭(zhēng)模型的邏輯前提：聯(lián)邦分權(quán)制。我們將該模型加以修正，應(yīng)用到中國(guó)的單一制環(huán)境下，并探討地方政府競(jìng)爭(zhēng)對(duì)于中央政策變遷及其公民參與的相關(guān)影響。

關(guān)鍵詞：地方政府競(jìng)爭(zhēng)；制度變遷；蒂博特模型；公民參與

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的地方政府競(jìng)爭(zhēng)，是指一國(guó)范圍內(nèi)的地方政府之間就可流動(dòng)資源而展開(kāi)的競(jìng)爭(zhēng)。在當(dāng)代中國(guó)，地方政府競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)構(gòu)成了一個(gè)重要的政治經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，引起了學(xué)術(shù)界的關(guān)注。本文將探討地方政府競(jìng)爭(zhēng)對(duì)于中央政策變遷的影響，這一課題包含著多重的意義。其中不可忽視的是，它構(gòu)成了地方治理與公民參與的一個(gè)基本的環(huán)境變量。如果公民(或者企業(yè))認(rèn)為地方參政的成本要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于退出的成本，那么對(duì)于地方治理變遷的影響要素中，退出策略所造成的間接影響將十分顯著。

本文首先指出已有的研究文章所忽略的問(wèn)題，是與地方政府競(jìng)爭(zhēng)理論的早期模型——蒂博特的地方政府競(jìng)爭(zhēng)理論有關(guān)，然后在修正了該模型的條件后，以私營(yíng)企業(yè)的進(jìn)入權(quán)利為例對(duì)地方政府競(jìng)爭(zhēng)給出了一個(gè)模型分析。最后是簡(jiǎn)要總結(jié)，提出我們的見(jiàn)解。

一、被忽略的問(wèn)題與蒂博特模型

目前對(duì)中國(guó)地方政府競(jìng)爭(zhēng)的研究主要在以下幾個(gè)方面：第一，認(rèn)為地方政府競(jìng)爭(zhēng)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要原因，比如錢(qián)穎一、周業(yè)安的《地方政府競(jìng)爭(zhēng)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)》(載《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2003年第1期)；第二，地方政府競(jìng)爭(zhēng)是地方政府制度創(chuàng)新的重要原因，如劉漢屏、劉錫田的《地方政府競(jìng)爭(zhēng)：分權(quán)、公共物品與制度創(chuàng)新》(載《改革》2003年第6期)、謝曉波的《地方政府競(jìng)爭(zhēng)與區(qū)域制度轉(zhuǎn)型》(載《財(cái)經(jīng)論叢》2004年第2期)等。第三，還有一些作者討論了地方政府競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)資本形成，如劉大志、姜海龍的《地方政府競(jìng)爭(zhēng)對(duì)民營(yíng)企業(yè)資本形成的影響及對(duì)策》(載《經(jīng)濟(jì)縱橫》2004年第8期)，促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，如謝曉波的《經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的地方政府競(jìng)爭(zhēng)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展》(載《浙江社會(huì)科學(xué)》2004年第2期)。

融資是投資體制改革的一個(gè)重要內(nèi)容。人們對(duì)公共物品需求的增加和地方政府促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的迫切愿望，促使投資需求相當(dāng)龐大，但地方財(cái)政實(shí)力又往往有限，政府財(cái)政資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足需要，地方政府采取了多種融資方式和渠道籌集建設(shè)資金。近年來(lái)，*省各級(jí)地方政府都運(yùn)用多種方式、多途徑籌集建設(shè)資金，地方政府融資成為全省投資的一項(xiàng)重要來(lái)源。目前，*還處于“投資拉動(dòng)型”發(fā)展階段，保持適度的投資規(guī)模，是促進(jìn)全省經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的客觀需要。在當(dāng)前國(guó)家嚴(yán)格控制信貸和土地兩個(gè)閘門(mén)的情況下，研究如何更加有效、規(guī)范地利用現(xiàn)有融資手段，減少地方政府融資的風(fēng)險(xiǎn)，以及如何利用現(xiàn)有資源，打通新的地方政府融資渠道，對(duì)于緩解經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展面臨的資金緊缺矛盾，完成“十一五”規(guī)劃綱要確定的投資目標(biāo)和任務(wù)，實(shí)現(xiàn)*又好又快發(fā)展，促進(jìn)*在中部地區(qū)崛起具有十分重要的意義。

一、*“十一五”期間投資需求分析

改革開(kāi)放以來(lái)，特別是近幾年來(lái)，*固定資產(chǎn)投資建設(shè)取得了巨大成就，投資規(guī)模擴(kuò)大，投資主體呈現(xiàn)多元化的趨勢(shì)，資金來(lái)源渠道不斷拓展，投資在拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了越來(lái)越重要的作用。但與經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求和周邊省份相比，*的投資率仍然偏低，人均投資水平與全國(guó)平均水平的差距較大。只有堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，繼續(xù)提高投資率、擴(kuò)大固定資產(chǎn)投資的規(guī)模，才能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)中部崛起、富民興贛的目標(biāo)。

（一）保持*經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展需要進(jìn)一步提高投資率

固定資產(chǎn)投資率是反映經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化與投資規(guī)模大小關(guān)聯(lián)程度的指標(biāo)，是衡量固定資產(chǎn)投資規(guī)模是否適當(dāng)?shù)闹匾笜?biāo)。從我國(guó)一些省市發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)看，高投入、高積累、高增長(zhǎng)是經(jīng)濟(jì)起飛階段的一個(gè)重要特征。浙江“十五”期間投資率達(dá)49.2%。而*省“八五”時(shí)期投資率為23.7%，在全國(guó)位居29位；“九五”時(shí)期投資率為26.0%，在全國(guó)位居28位；“十五”期間投資率為43.7%，與全國(guó)45.2%的平均水平還有差距。

*的投資率長(zhǎng)期處于較低水平，投資不足嚴(yán)重制約了*經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，全省投資率雖有顯著的提高，但仍處于“補(bǔ)課”階段。*仍處于“投資拉動(dòng)型”發(fā)展階段，在該階段進(jìn)一步提高投資率、擴(kuò)大全社會(huì)固定資產(chǎn)投資規(guī)模，是促進(jìn)*省經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展的客觀需要。

一、中國(guó)地方政府舉債的必要性和可行性

在西方國(guó)家，地方政府舉債已成為普遍存在的事實(shí)。而直到目前為止，我國(guó)的《預(yù)算法》是禁止地方政府舉債的。根據(jù)《預(yù)算法》的規(guī)定，“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”?！额A(yù)算法》所做出的這種限制性規(guī)定，雖然有利于中央政府控制公債規(guī)模，便于中央政府實(shí)施宏觀調(diào)控政策，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政危機(jī)，但不利于調(diào)動(dòng)地方政府的主動(dòng)性和積極性。特別是1998年實(shí)施積極的財(cái)政政策以來(lái)，由于國(guó)債發(fā)行規(guī)模急劇擴(kuò)大，中央財(cái)政的債務(wù)存度、財(cái)政赤字率、負(fù)債率及償債率等迅速提高，已經(jīng)接近或超過(guò)國(guó)際公認(rèn)的警戒線(xiàn)，中央財(cái)政的壓力越來(lái)越大?！额A(yù)算法》所做出的相應(yīng)規(guī)定，本來(lái)是為了防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，但在特定的歷史背景下，其實(shí)際執(zhí)行的結(jié)果卻加大了中央財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)。其次，就這種限制性規(guī)定對(duì)地方政府的影響而言，不利于地方政府的財(cái)政調(diào)控能力的發(fā)揮，特別是地方財(cái)政的資源配置功能的發(fā)揮受到極大的限制。由于在既定的財(cái)政體制下，地方政府的收入能力較弱，而受政府職能轉(zhuǎn)變滯后及增支因素的影響，財(cái)政支出卻增長(zhǎng)迅速，地方政府的欠帳越來(lái)越多，財(cái)政收支矛盾進(jìn)一步加劇。地方政府為緩解財(cái)政收支矛盾，在不容許發(fā)債及地方政府不能改變中央與地方財(cái)政分配體制的情況下，只有通過(guò)非規(guī)范的方式取得財(cái)政收入，以滿(mǎn)足財(cái)政支出的需要。就某種意義而言，“亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派”現(xiàn)象的泛濫，是特定制度安排下的必然產(chǎn)物。按照《預(yù)算法》的規(guī)定，地方財(cái)政必須堅(jiān)持收支平衡、略有節(jié)余。而從地方的實(shí)際情況看，由于各種主客觀原因的影響，地方財(cái)政雖然在帳面上基本保持平衡，但隱性赤字、或有潛虧、地方社會(huì)保障支出的欠帳、各級(jí)地方政府擔(dān)保的債務(wù)等，所有這些都構(gòu)成地方財(cái)政的隱性負(fù)債或或有債務(wù)。除此之外，中央轉(zhuǎn)貸給地方的國(guó)債、地方政府向銀行的借款，這些債務(wù)是要由地方來(lái)償還的?？傮w而言，盡管地方政府舉債是《預(yù)算法》的禁止的，但中國(guó)地方政府債務(wù)的宏觀存在已是不爭(zhēng)的事實(shí)，且主要表現(xiàn)為隱性負(fù)債或或有債務(wù)。地方政府債務(wù)的隱性化，使我們?cè)诤饬亢驮u(píng)估政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)往往盲目樂(lè)觀，對(duì)潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)關(guān)注不夠，缺乏充分的認(rèn)識(shí)和重視。

禁止地方政府發(fā)行債務(wù)，不符合我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。根據(jù)西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，允許地方政府舉債，并不必然引起財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政危機(jī)，反而在某種程度上還可以分解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和化解財(cái)政危機(jī)。從我國(guó)目前地方政府舉措的現(xiàn)實(shí)可行性來(lái)看，地方政府特別是省級(jí)政府作為公共部門(mén)，其信譽(yù)不亞于公司、企業(yè)等私人部門(mén)，而私人部門(mén)舉債已經(jīng)成為我國(guó)目前的一種普遍存在的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，因而地方政府成為舉債主體并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任應(yīng)是不成問(wèn)題的。在我國(guó)實(shí)施積極擴(kuò)張的財(cái)政政策的特定歷史背景下，允許地方政府舉債，有利于降低中央財(cái)政債務(wù)依存度，緩解中央財(cái)政壓力，并有利于優(yōu)化不同級(jí)次政府之間的債務(wù)結(jié)構(gòu)。此外，允許地方政府舉債，有利于調(diào)動(dòng)地方政府的積極性和主動(dòng)性，增強(qiáng)其責(zé)任感，有利于緩解地方財(cái)政支出壓力，并為地方政府提供準(zhǔn)公共商品奠定必要的財(cái)力基礎(chǔ)。自恢復(fù)國(guó)債發(fā)行以來(lái)，我國(guó)的國(guó)債發(fā)行、國(guó)債資金的使用、國(guó)債流通以及國(guó)債償還等主要積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，這為地方政府發(fā)行債務(wù)提供了技術(shù)條件。

二、中國(guó)地方政府舉債應(yīng)注意的幾個(gè)問(wèn)題

根據(jù)西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家地方債實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)的具體情況，既要充分發(fā)揮地方債的積極作用，又要注意防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，在地方政府舉債方面應(yīng)重點(diǎn)抓好這樣幾個(gè)問(wèn)題：

1.合理確定和控制地方債的規(guī)模，把握好地方債發(fā)行的度。在地方債發(fā)行方面，西方國(guó)家地方當(dāng)局只能夠經(jīng)過(guò)其管理機(jī)構(gòu)——立法機(jī)關(guān)、議會(huì)等表示同意后才能借款。借款的批準(zhǔn)也經(jīng)常需要經(jīng)過(guò)一些上級(jí)機(jī)構(gòu)的同意。在經(jīng)過(guò)上級(jí)批準(zhǔn)的過(guò)程中，經(jīng)常要對(duì)許多因素進(jìn)行調(diào)查。如日本地方債的發(fā)行分為證券發(fā)行和證書(shū)發(fā)行兩種方式。所謂證券發(fā)行方式，指地方政府通過(guò)發(fā)行債券，由金融機(jī)構(gòu)等認(rèn)購(gòu)而籌措資金的方式。所謂證書(shū)借款，指地方政府不發(fā)行債券，而是以借款收據(jù)的形式籌借資金的方式，是地方政府借債的主要方式。日本地方政府可發(fā)行建設(shè)公債，但必須經(jīng)過(guò)本級(jí)地方議會(huì)審批，而且還要受到中央政府《地方債計(jì)劃》的額度和投向限制，報(bào)中央政府（大藏省和自治省）批準(zhǔn)。自治大臣是根據(jù)其與大藏大臣協(xié)商制訂的《地方債計(jì)劃》及地方債審批方針而進(jìn)行審批的?！兜胤絺?jì)劃》決定每年各事業(yè)類(lèi)別地方債的發(fā)行額，及認(rèn)購(gòu)資金構(gòu)成計(jì)劃。地方債審批方針在每年度地方債計(jì)劃決定之后確定，其中重點(diǎn)是確定當(dāng)年不批準(zhǔn)發(fā)債地方政府或限制發(fā)債地方政府的名單，確定的依據(jù)一般有：（1）對(duì)于不按時(shí)償還地方債本金、或發(fā)現(xiàn)以通過(guò)明顯不符事實(shí)的申請(qǐng)獲準(zhǔn)發(fā)債的地方政府，不批準(zhǔn)發(fā)債；（2）公債費(fèi)比重（公債費(fèi)占一般財(cái)政支出的比重）在20%以上的地方政府不批準(zhǔn)發(fā)行厚生福利設(shè)施建設(shè)帶來(lái)地方債，30%以上的地方政府不批準(zhǔn)一般事業(yè)債；（3）對(duì)當(dāng)年地方稅的征稅率不足90%或賽馬收入較多的地方政府發(fā)債也進(jìn)行限制；（4）嚴(yán)格限制財(cái)政赤字的地方政府和赤字公營(yíng)企業(yè)發(fā)債等。美國(guó)州地政府債券按期限分為長(zhǎng)期債券和短期債券，其中以長(zhǎng)期債券為主，按擔(dān)保條件又可分為普通債券和收入債券。美國(guó)州地政府債券發(fā)行也有法定限額，但只包括普通債券，收入債券不限額控制。

地方政府特別是基層政府相對(duì)于中央政府而言，與公民的權(quán)利發(fā)生著最為直接和頻繁的接觸，因此它在憲法上的重要性日益提升。中國(guó)的地方政府改革，也處在漸進(jìn)的發(fā)展過(guò)程中，迫于全球化，國(guó)際化的洪流，改革的程式中必然需要有一部分是結(jié)合具體的實(shí)際情況的同時(shí)，借鑒一些各國(guó)相對(duì)發(fā)達(dá)的制度，但是借鑒不是憑空的，需要有一個(gè)基礎(chǔ)，就是要存在一種相同的適用條件。所以本文首先要提出一個(gè)疑問(wèn)，中國(guó)的地方政府類(lèi)別劃分比較復(fù)雜，非自治地方的地方政府的管理究竟存在哪些能夠與世界各國(guó)作法的可銜接之處。根據(jù)這個(gè)問(wèn)題，本文試圖從詞義、制度兩個(gè)方面的比較中得出一點(diǎn)思路。

一、“自治”含義的比較

近代意義上的自治是在人民自治和團(tuán)體自治結(jié)合的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的。人民自治源于近代英國(guó)，是指根據(jù)人民自己的意志負(fù)責(zé)而實(shí)行的政治；而團(tuán)體自治則源于德國(guó)，是指承認(rèn)獨(dú)立于國(guó)家的自治團(tuán)體存在，并盡量排除國(guó)家機(jī)關(guān)的干預(yù)，由團(tuán)體親自實(shí)行自治。因而，自治權(quán)是一個(gè)在現(xiàn)代資產(chǎn)階級(jí)憲政運(yùn)動(dòng)的歷史背景下發(fā)展起來(lái)的，與現(xiàn)代民主思想與法治思想有密切聯(lián)系的公法上的法律概念，具有民主性和法定性的特征。

英文和德文中，在表達(dá)“自治”這個(gè)意思時(shí)，都使用了“Autonomy”（德文中是Autonomie），這個(gè)詞源于希臘語(yǔ)。在希臘語(yǔ)中，“auto”是“self”（自己的）的意思。“nomous”是“l(fā)aw”（法律）的意思。“Autonomy”一詞指的就是管理自己事務(wù)的法定資格，現(xiàn)在這個(gè)詞多用于表達(dá)“自治權(quán)”。英文中還用了另外一種表達(dá)：“Self-government”，根據(jù)《韋伯大學(xué)辭典》[1]的解釋?zhuān)馑际牵骸耙环N政府或者說(shuō)統(tǒng)治和管理，建立在本政治區(qū)域內(nèi)的居民的控制和指引之下，而不是外界權(quán)力的控制”，強(qiáng)調(diào)的是一種獨(dú)立性。同時(shí)，“government”[2]意味著國(guó)家權(quán)力的介入，即政府參與下的自治，但所介入的國(guó)家權(quán)力的性質(zhì)，是立法、行政還是司法權(quán)力，從字面上還不能解釋清楚。而德語(yǔ)中也有另外一個(gè)能代替“Autonomie[3]”的詞，就是：“Selbstverwaltung”，這個(gè)詞的含義比較清晰，“selbst”相當(dāng)于英語(yǔ)中的“self”，表示“自己”或者“自主”，“verwaltung[4]”本意是“管理”的意思，但是在政治發(fā)展和詞義演變的過(guò)程中，賦予了“行政”的含義，也就是行政性的管理，強(qiáng)調(diào)的是行政權(quán)。德國(guó)的聯(lián)邦之下的地方政府的自治，采用“KommunaleSelbstverwaltung”這樣的詞匯，直譯成中文就是是“區(qū)域中的自主的行政管理”。根據(jù)這樣的理解，至少在德國(guó)的地方自治概念，不能等同于相應(yīng)的中文解釋?zhuān)床煌谖覈?guó)的民族區(qū)域自治和特別行政區(qū)的自治。盡管這樣看來(lái)似乎英語(yǔ)中的“自治”這個(gè)詞更具有特定的含義，但是，這種特定的含義是在政治和法治的實(shí)踐過(guò)程中逐漸約定俗成的，并不一定是詞匯的本身最初的含義，事實(shí)上單純的從字面意思上，英語(yǔ)和德語(yǔ)的“自治”區(qū)別并不是非常明顯。當(dāng)然，英德兩國(guó)同時(shí)使用Autonomy（Autonomie）這樣的詞，又在一定程度上說(shuō)明了對(duì)西方國(guó)家自治傳統(tǒng)的尊重。所以不妨做一個(gè)推斷，這兩個(gè)國(guó)家的“自治”含義的差別是逐漸在國(guó)家社會(huì)的發(fā)展過(guò)程中形成的。

從中國(guó)來(lái)看，根據(jù)國(guó)內(nèi)的實(shí)際情況，“自治”這樣的詞匯是不能泛用的。雖然很少見(jiàn)到從概念本身來(lái)區(qū)分一般的地方政府管理和民族區(qū)域自治、特別行政區(qū)自治等地方自治，而多是在程序或者權(quán)力內(nèi)容上來(lái)列舉他們的不同。但總之，中國(guó)的“自治”和英語(yǔ)中的“self-government”一樣，也意味著從中央獲得相對(duì)獨(dú)立的一定范圍。但同時(shí)“自治”的用意還包括，一方面是作為保障少數(shù)人與多數(shù)人一樣享有平等權(quán)利的一個(gè)重要途徑，另一方面是作為避免沖突和緊張關(guān)系的一種重要手段。也就是說(shuō)，這類(lèi)自治并不是一種普遍現(xiàn)象。而普遍的現(xiàn)象是，這些自治地方以外的地方政府，也并非沒(méi)有任何程度的自主管理而單純服從中央的指令。而且從詞匯概念來(lái)看，這些地方政府的管理，與上述德文中的概念還是有相似和對(duì)應(yīng)之處的。

也就是說(shuō)，中文的“自治”，其實(shí)也可以做這樣的解釋?zhuān)阂欢ǚ秶鷥?nèi)的自治體成員對(duì)自治體公共事務(wù)實(shí)行自我管理的形態(tài)。它是一個(gè)相對(duì)的術(shù)語(yǔ)，描述的是一個(gè)特定實(shí)體享有相對(duì)的自治范圍，而不是一種特定的地位和最低標(biāo)準(zhǔn)。強(qiáng)調(diào)的是民主和因地制宜，以確保它真實(shí)的反映受其影響的人們的意愿。

一、問(wèn)題的提出

地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)后果往往有兩類(lèi)，其中一類(lèi)認(rèn)為，地方政府競(jìng)爭(zhēng)可以增進(jìn)地方居民福利水平、強(qiáng)化市場(chǎng)秩序，約束地方政府行為并提高資源配置效率(Tiebout，1956：416～424；Oates，1969：957～961；Montinola、QianandWeingast，1995；Qian、Weingast，1996、1997；馮興元，2001)。而另一類(lèi)研究則認(rèn)為，地方政府競(jìng)爭(zhēng)會(huì)產(chǎn)生諸如地方保護(hù)、市場(chǎng)分割等后果(周業(yè)安、趙曉男，2002；周業(yè)安，2003；銀溫泉、才婉茹，2001；謝玉華，2005)。根據(jù)對(duì)上述研究結(jié)論初步評(píng)估，筆者發(fā)現(xiàn)前一類(lèi)研究突出了政府間競(jìng)爭(zhēng)中地方政府行為及其后果的合意性一面，但這類(lèi)研究沒(méi)有進(jìn)一步指出地方政府競(jìng)爭(zhēng)出現(xiàn)積極后果背后的制度條件，或者說(shuō)這類(lèi)研究并沒(méi)有指出地方政府競(jìng)爭(zhēng)的后果為什么一定是合意的。后一類(lèi)研究分別從政府結(jié)構(gòu)、行政性分權(quán)、地方政府的收益意愿等角度出發(fā)，解釋了諸如地方保護(hù)、市場(chǎng)分割等由地方政府競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的非合意后果的原因，這其中涉及了制度因素，但并沒(méi)有在一個(gè)統(tǒng)一的理論框架下討論。筆者認(rèn)為，在一個(gè)理論框架下討論上下級(jí)政府間關(guān)系、地方政府與居民間關(guān)系及其對(duì)應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制，以及地方政府競(jìng)爭(zhēng)面臨的外部制度環(huán)境，可以解釋行政體制和外部制度環(huán)境等幾方面制度因素，誘致了地方政府完全從轄區(qū)收益最大化出發(fā)，使要素配置本地化和保護(hù)本地市場(chǎng)等非合意后果出現(xiàn)。同時(shí)，若從行政體制和外部制度環(huán)境等制度因素的角度考慮應(yīng)對(duì)策略，將有益于把地方政府競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的后果由非合意引向合意。因此，從制度因素的角度解釋地方政府競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的非合意后果，并由此考慮政策選擇將是本文關(guān)注的焦點(diǎn)。

交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的主要代表人物威廉姆森(1979、1985)提出了替代性組織的思想，各種經(jīng)濟(jì)組織被發(fā)展出來(lái)的主要目的在于減低生產(chǎn)和交易費(fèi)用，一旦某一種特定組織不能起到減低交易費(fèi)用的作用，那么就有必要出現(xiàn)替代性組織取代之。這些替代性組織被威廉姆森稱(chēng)為“治理結(jié)構(gòu)”。基本邏輯是：把交易看作是最基本的分析單位，各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都可以被理解為交易活動(dòng)，從不確定性、資產(chǎn)專(zhuān)用性和交易頻率三個(gè)方面刻畫(huà)之；把交易活動(dòng)還原成不同類(lèi)型的合約形式：古典合約、新古典合約和關(guān)系性合約；每種形式合約都對(duì)應(yīng)著相應(yīng)的治理結(jié)構(gòu)，即市場(chǎng)治理、雙邊治理、三邊治理和統(tǒng)一治理等；最后，衡量治理結(jié)構(gòu)是否有效率的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)在于它是否減低交易費(fèi)用。筆者認(rèn)為威廉姆森語(yǔ)境下的各種治理結(jié)構(gòu)最直觀的一些形式是市場(chǎng)、科層等經(jīng)濟(jì)組織。

然而，從更廣泛的意義上考慮，威廉姆森實(shí)質(zhì)上考察的是交易關(guān)系還原出的合約在實(shí)施過(guò)程中，利益各方如何協(xié)調(diào)的問(wèn)題，如他所指“任何一種關(guān)系，不論它是經(jīng)濟(jì)關(guān)系還是其他關(guān)系，只要它表現(xiàn)為或者可以表述為簽約的問(wèn)題，就都能根據(jù)交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念作出評(píng)價(jià)。它不僅適合于最明顯的合同關(guān)系也適合于不太明顯的合同關(guān)系”。這樣看來(lái)，合約相關(guān)各方形成的某種協(xié)調(diào)機(jī)制也可以被看做是“治理結(jié)構(gòu)”的變體，它表現(xiàn)為一個(gè)規(guī)則體系。所以筆者希望有關(guān)地方政府競(jìng)爭(zhēng)后果的討論能從考察上下級(jí)政府間、地方政府與居民間、外部制度環(huán)境與地方政府競(jìng)爭(zhēng)行為等關(guān)系當(dāng)中找到線(xiàn)索：上下級(jí)政府、地方政府與居民間的關(guān)系可以被視為發(fā)生多次交易，進(jìn)而分別訂立一系列合約的過(guò)程，這些合約對(duì)應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制，亦即類(lèi)似威廉姆森意義上的治理結(jié)構(gòu)，以及地方政府面臨的外部制度環(huán)境約束中找到線(xiàn)索。

二、地方政府競(jìng)爭(zhēng)：基于合約理論的分析框架

(一)上下級(jí)政府之間的關(guān)系

一、加強(qiáng)地方政府金融監(jiān)管責(zé)任的迫切性

1．多頭監(jiān)管，監(jiān)管責(zé)任模糊當(dāng)前地方金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管主體十分復(fù)雜，除大多數(shù)銀行類(lèi)金融機(jī)構(gòu)和地方性證券公司、保險(xiǎn)公司分屬一行三會(huì)監(jiān)管外，其他非銀行類(lèi)地方金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管主體五花八門(mén)，多頭監(jiān)管導(dǎo)致監(jiān)管效率極低，狀況百出。一是部分監(jiān)管主體缺乏專(zhuān)業(yè)監(jiān)管能力，監(jiān)管手段落后，大多只是在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后進(jìn)行查處，缺乏有效的事前和事中監(jiān)管，對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)不足，監(jiān)管責(zé)任不明確。二是在多頭監(jiān)管過(guò)程中容易出現(xiàn)監(jiān)管空白和重復(fù)監(jiān)管的問(wèn)題，如銀監(jiān)會(huì)不承認(rèn)農(nóng)村資金合作社的合法性，對(duì)農(nóng)村資金合作社的監(jiān)管責(zé)任由省級(jí)農(nóng)業(yè)委員會(huì)承擔(dān)，非專(zhuān)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)很難對(duì)其進(jìn)行專(zhuān)業(yè)有效的監(jiān)管，使其陷入監(jiān)管真空;而對(duì)于農(nóng)村信用社，各級(jí)政府占有股份具有管理權(quán)，這又與銀監(jiān)會(huì)產(chǎn)生重復(fù)監(jiān)管的矛盾。三是某些領(lǐng)域如非法集資監(jiān)管責(zé)任不明，一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，各監(jiān)管主體相互推卸責(zé)任。2．監(jiān)管手段落后，監(jiān)管方式單一目前地方金融監(jiān)管主要以行政手段為主，具體采取行政檢查和行政罰款等措施，對(duì)法律手段和經(jīng)濟(jì)手段運(yùn)用能力不足。這一方面是因?yàn)榈胤叫员O(jiān)管主體的監(jiān)管人員素質(zhì)不高，監(jiān)管資源有限;另一方面是因?yàn)楸O(jiān)管立法不足，運(yùn)用法律手段、經(jīng)濟(jì)手段的意識(shí)薄弱。此外，對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)金融類(lèi)的金融風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，缺乏創(chuàng)新的監(jiān)管手段，運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段進(jìn)行監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)不足［2］。在地方金融監(jiān)管的監(jiān)管方式選擇上，主要是以外部監(jiān)管為主，監(jiān)管方式單一。一是缺乏有效的風(fēng)險(xiǎn)事前識(shí)別控制能力，往往在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生之后采取罰款取締等手段;二是缺乏規(guī)范的定量指標(biāo)體系，難以將風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行量化，對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管不科學(xué)不嚴(yán)謹(jǐn)。三是現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管和非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管、日常監(jiān)管與重點(diǎn)監(jiān)管不到位，缺乏合理的監(jiān)管計(jì)劃。3．地方政府權(quán)責(zé)不一致地方政府是地方金融機(jī)構(gòu)發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的第一救助人，我國(guó)中央政府明確規(guī)定政府對(duì)地方金融風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)全部責(zé)任，但在金融監(jiān)管方面卻實(shí)行中央直接集中管理體制，地方政府對(duì)地方金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)力不夠清晰。第一，對(duì)于小額貸款公司、典當(dāng)行和融資擔(dān)保公司之類(lèi)的地方金融機(jī)構(gòu)，我國(guó)缺少對(duì)地方政府的法律授權(quán)。第二，地方金融辦權(quán)力大小不同，有的地方金融辦只作為協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，并未對(duì)地方性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管;而有的地方金融辦則權(quán)力過(guò)大，甚至能夠控制信貸指標(biāo)，產(chǎn)生尋租空間［3］。第三，對(duì)于其他地方金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)力按照“誰(shuí)審批、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則分散到不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，監(jiān)管范圍、監(jiān)管力度、監(jiān)管效果存在很大差別，又由于金融機(jī)構(gòu)之間存在業(yè)務(wù)往來(lái)，導(dǎo)致監(jiān)管的權(quán)力混亂，各監(jiān)管主體各自為戰(zhàn)，難以正確厘清權(quán)責(zé)關(guān)系。4．縣區(qū)級(jí)監(jiān)管單位缺位在現(xiàn)行的地方金融監(jiān)管體制中，“一行三會(huì)”的監(jiān)管范圍局限于市級(jí)，對(duì)于縣區(qū)級(jí)及以下地區(qū)很少設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。一方面，人民銀行雖在縣區(qū)級(jí)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，但不具備對(duì)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)管理職責(zé);銀監(jiān)會(huì)只在少數(shù)縣區(qū)級(jí)地區(qū)設(shè)立辦事處，但辦事處機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)單，人員配置少，而且不具有檢查權(quán)，對(duì)于縣區(qū)級(jí)的金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管往往力度很小，有名無(wú)實(shí);保監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)在縣區(qū)級(jí)不設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，只在省級(jí)設(shè)點(diǎn)，對(duì)縣域證券公司和保險(xiǎn)公司的監(jiān)管處于空白。另一方面，僅有的縣區(qū)級(jí)金融監(jiān)管單位待遇低，工作環(huán)境差，很難留住優(yōu)秀人才，導(dǎo)致縣區(qū)級(jí)監(jiān)管人員的素質(zhì)普遍較低，監(jiān)管能力有限，監(jiān)管效率低。而由于證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)在縣區(qū)級(jí)并無(wú)分支監(jiān)管機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致縣區(qū)級(jí)的金融監(jiān)管缺乏協(xié)調(diào)、聯(lián)動(dòng)機(jī)制，無(wú)法進(jìn)行監(jiān)管信息共享，難以進(jìn)行全面有效地金融監(jiān)管。5．金融監(jiān)管協(xié)調(diào)難度大金融監(jiān)管協(xié)調(diào)難度大體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是中央與地方金融監(jiān)管協(xié)調(diào)難度大，目前中央政府對(duì)地方金融監(jiān)管實(shí)行的是垂直監(jiān)管，其地方監(jiān)管分支機(jī)構(gòu)代表的是中央的利益，而地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)以地方政府為主導(dǎo)，代表的是地方政府的利益。在尋求地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，中央政府與地方政府容易發(fā)生不一致的情況，這就導(dǎo)致在監(jiān)管過(guò)程中中央與地方的協(xié)調(diào)難度較大。二是地方各監(jiān)管主體之間監(jiān)管協(xié)調(diào)難度大，由于地方監(jiān)管主體過(guò)多，各監(jiān)管主體間缺乏信息共享機(jī)制和監(jiān)管聯(lián)動(dòng)機(jī)制，因此金融機(jī)構(gòu)間復(fù)雜的業(yè)務(wù)往來(lái)往往導(dǎo)致各監(jiān)管主體各自為戰(zhàn)，無(wú)法統(tǒng)一調(diào)配資源。地方監(jiān)管主體不全是金融部門(mén)，非金融部門(mén)對(duì)于金融部門(mén)的監(jiān)管缺乏有效方法和經(jīng)驗(yàn)，監(jiān)管能力的差異容易導(dǎo)致一些風(fēng)險(xiǎn)漏洞，形成區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)。

二、地方政府金融監(jiān)管責(zé)任分析

地方政府對(duì)于地方金融機(jī)構(gòu)扮演著監(jiān)管者與管理者的雙重角色，這就意味著地方政府除了擔(dān)負(fù)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)和控制金融風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任外，還擔(dān)負(fù)著促進(jìn)地方金融機(jī)構(gòu)蓬勃發(fā)展的責(zé)任。地方政府監(jiān)管者與管理者的身份矛盾直接導(dǎo)致了其在地方金融監(jiān)管中的責(zé)任矛盾。

(一)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展

促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展是地方政府的首要責(zé)任，也是地方政府加強(qiáng)金融監(jiān)管、防范金融風(fēng)險(xiǎn)的最根本的目標(biāo)。地方政府以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展為首要金融監(jiān)管責(zé)任，其原因在于，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、人民生活水平的提高是提高地方政府競(jìng)爭(zhēng)力的重要保障，地方金融是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐，對(duì)金融進(jìn)行有效地監(jiān)管、防范金融風(fēng)險(xiǎn)，是地方經(jīng)濟(jì)得以發(fā)展的前提和保障。地方金融發(fā)展越快，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的支持力度就越大，同時(shí)地方金融的發(fā)展好壞也直接反應(yīng)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r［4］。地方金融監(jiān)管是否有效，地方金融風(fēng)險(xiǎn)是否存在，關(guān)系到地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和地方政府的形象及利益。

[摘要]目前我國(guó)理論研究不足阻礙財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題的有效治理，為此，本文通過(guò)對(duì)財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)理論綜述，結(jié)合我國(guó)地方政府財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)狀分析，提出了提高地方政府財(cái)政效率的政策措施。

[關(guān)鍵詞]地方財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)；財(cái)政監(jiān)督；制度外稅收競(jìng)爭(zhēng)

隨著財(cái)政聯(lián)邦主義理論的不斷發(fā)展和成熟，建立財(cái)政分權(quán)體系已經(jīng)成為各國(guó)政府改善政府效率實(shí)踐的重點(diǎn)。地方財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)與我國(guó)以前高度集中財(cái)政管理體制相比，代表著各級(jí)政府自主理財(cái)意識(shí)的復(fù)蘇，它意味著我國(guó)財(cái)政分權(quán)已經(jīng)使各級(jí)政府存在著潛在和現(xiàn)實(shí)的競(jìng)爭(zhēng)論文。隨著地方財(cái)政體制改革和稅制環(huán)境的改善，我國(guó)地方財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)將進(jìn)一步規(guī)范，效率將得到進(jìn)一步發(fā)揮。

一、分權(quán)體制下財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)：一個(gè)理論綜述

最早在理論上闡述地方財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)思想是美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家蒂博特（Tiebout），在《地方支出的純粹理論》提出了“以足投票”理論。他認(rèn)為人們?cè)敢庠诘胤秸車(chē)怯捎谒麄兿朐谌珖?guó)尋找地方財(cái)政支出與稅收的一種精確組合，使自己的效用最大化，人們之所以在某一區(qū)域工作和居住，接受當(dāng)?shù)卣墓茌?，是因?yàn)檎?wù)與稅收符合自己效用最大化的原則。正如施蒂格勒指出的，與中央政府相比，地方政府更接近于本地居民，同時(shí)在一個(gè)國(guó)家內(nèi)碩士論文，不同的人們有權(quán)利對(duì)不同數(shù)量的公共品服務(wù)投票選擇①。

蒂博特之后，對(duì)于財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)的研究多從財(cái)政支出和稅收競(jìng)爭(zhēng)兩線(xiàn)展開(kāi)。其中比較著名的是“撲向底層的競(jìng)爭(zhēng)”理論。從世界范圍來(lái)看，各國(guó)和各地區(qū)廣泛采取積極財(cái)政政策鼓勵(lì)投資，為了吸引資本的流入，各個(gè)地區(qū)政府主動(dòng)減少自己應(yīng)得的投資收益，這種稅收競(jìng)爭(zhēng)的最后結(jié)果就是使得地方服務(wù)的產(chǎn)出水平低于有效率的產(chǎn)出水平。為了吸引企業(yè)投資而采取的低稅率，地方政府需要維持一個(gè)低于邊際收益與邊際成本相等時(shí)的支出水平，特別是在提供那些不能為企業(yè)提供直接收益的項(xiàng)目上。奧茨（W.Oates）認(rèn)為在各個(gè)地方政府稅收競(jìng)爭(zhēng)中，沒(méi)有誰(shuí)可以獲得好處，最終都會(huì)陷入非合作博弈的囚徒困境之中。

一、土地流轉(zhuǎn)中政府道德要求的必然性

道德作為一種社會(huì)意識(shí)形態(tài)，是社會(huì)中人們共同生活及其行為的一種準(zhǔn)則和規(guī)范。道德的作用在于通過(guò)社會(huì)輿論對(duì)社會(huì)共同生活起約束作用。政府作為現(xiàn)代人類(lèi)社會(huì)功能性的主體，其本身對(duì)廣大人民所承擔(dān)的責(zé)任和擁有的權(quán)力決定了政府道德的客觀存在。

(一)政府道德是土地流轉(zhuǎn)中政府代表人民利益的內(nèi)在要求。

在社會(huì)生活中，政府道德源于人民對(duì)政府的信任和政府對(duì)人民所承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。在現(xiàn)代民主社會(huì)中，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，人民授予政府權(quán)力的同時(shí)也要求政府權(quán)力的行使必須符合相應(yīng)的道德性。因此，在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，政府的行為只有符合相應(yīng)的道德操守，為人民的利益而工作，政府的行為才能得到人民的廣泛認(rèn)可，否則只能遭到人民的普遍反對(duì)和抵制。

(二)土地流轉(zhuǎn)中政府的特殊社會(huì)地位決定了政府的道德責(zé)任。

作為土地流轉(zhuǎn)中土地的管理者和社會(huì)的服務(wù)者，政府特殊的社會(huì)地位決定了政府在履行管理、協(xié)調(diào)、服務(wù)、制定政策等職能的時(shí)候會(huì)關(guān)系到土地流轉(zhuǎn)中各方面的利益，特別是廣大農(nóng)民的利益。因此。土地流轉(zhuǎn)中各利益相關(guān)方對(duì)于政府的道德操守都有著更高的要求。政府本身也必須確保自己的行為符合相應(yīng)的道德觀念，扮演好自己的社會(huì)角色，為廣大人民的利益服務(wù)。

一、中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系的發(fā)展現(xiàn)狀

1991年蘇聯(lián)解體，獨(dú)立后的俄羅斯進(jìn)行了以稅制改革和實(shí)行預(yù)算聯(lián)邦制為核心的全面財(cái)政體制改革。其中一個(gè)重要的方面，就是調(diào)整中央與地方政府間的財(cái)政關(guān)系，解決集權(quán)與分權(quán)的最佳結(jié)合問(wèn)題。這次改革和調(diào)整經(jīng)歷了不同的發(fā)展階段。1993年末至1994年初，俄羅斯開(kāi)始了建立預(yù)算聯(lián)邦制的改革。當(dāng)時(shí)，為解決長(zhǎng)期存在的政府間財(cái)政關(guān)系的不規(guī)范問(wèn)題，俄對(duì)所有地區(qū)都確定統(tǒng)一的聯(lián)邦稅提成定額，并規(guī)定了更加客觀和所謂透明的財(cái)政援助資金分配標(biāo)準(zhǔn)。這些辦法對(duì)消除聯(lián)邦政府與地方政府之間在財(cái)政資金分配問(wèn)題上的主觀隨意性，規(guī)范政府間的財(cái)政分配關(guān)系，起到了一定的積極作用。但這次改革并沒(méi)有始終如一地進(jìn)行。1996-1998年，俄羅斯地區(qū)財(cái)政危機(jī)加劇，不僅中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系的矛盾更加突出，而且各級(jí)財(cái)政之間和各地區(qū)之間在財(cái)政資金分配上的主觀色彩也更加濃厚，地區(qū)和地方財(cái)政的債務(wù)急劇增加。為解決這些問(wèn)題，俄羅斯政府于1998年7月30日制定并通過(guò)了《1999-2001年俄羅斯聯(lián)邦預(yù)算間關(guān)系改革構(gòu)想》。其要旨是改變聯(lián)邦主體財(cái)政援助資金的分配辦法，建立聯(lián)邦主體新的財(cái)政援助機(jī)制。接著，1999年又通過(guò)了地區(qū)財(cái)政援助基金轉(zhuǎn)移支付的新分配辦法，到2001年，俄基本完成地區(qū)財(cái)政援助基金改革。同時(shí)規(guī)定，給予聯(lián)邦主體的財(cái)政援助資金，其基本部分的分配辦法和分配程序由聯(lián)邦決定。對(duì)于這次改革和新分配辦法的實(shí)施，俄政府副總理赫里斯堅(jiān)科(2000)給以充分肯定。

總的來(lái)看，經(jīng)過(guò)10年的改革實(shí)踐，俄羅斯中央與地方政府改變了財(cái)政體制和財(cái)政分配上的集權(quán)與分權(quán)模式，但財(cái)政分權(quán)化趨向有時(shí)表現(xiàn)得比較明顯，有時(shí)則不明顯甚至倒退。有資料顯示，20世紀(jì)90年代，俄羅斯地區(qū)財(cái)政和地方財(cái)政收入占國(guó)家財(cái)政總收入的比重從40%逐漸增加到56%，1999年又降至49%。2000年，這個(gè)比重繼續(xù)下降，主要是由于出口關(guān)稅的增加和稅法的某些變化造成聯(lián)邦收入增加。就財(cái)政收入的分權(quán)化程度而言，俄羅斯與中國(guó)以及德國(guó)、美國(guó)等國(guó)接近，超過(guò)巴西、印度和墨西哥。而俄在財(cái)政支出方面的分權(quán)化程度則低于其在財(cái)政收入方面的分權(quán)化程度，這是由于地區(qū)財(cái)政和地方財(cái)政收入中有一定數(shù)量財(cái)政援助資金的緣故。1999年，聯(lián)邦財(cái)政轉(zhuǎn)移支付占俄聯(lián)邦主體聯(lián)合財(cái)政收入的比重約為15%，而中國(guó)和墨西哥等國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付占地方財(cái)政收入的30%以上（拉夫羅夫，2001）。

總括起來(lái)，俄羅斯對(duì)中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系的改革與調(diào)整，主要采取了兩項(xiàng)重大措施：

（一）按各級(jí)政府的職能和權(quán)限劃分稅種，調(diào)整中央和地方財(cái)政的稅收收入

在獨(dú)立后的最初幾年，俄羅斯對(duì)中央與地方財(cái)政在稅收方面的關(guān)系進(jìn)行了調(diào)整，對(duì)稅種在中央與地方之間做了重新劃分。當(dāng)時(shí)歸聯(lián)邦中央政府征收的稅種主要有增值稅、消費(fèi)稅、企業(yè)利潤(rùn)稅、特別稅、自然人所得稅、關(guān)稅、印花稅、道路稅、遺產(chǎn)稅等。歸地方征收的稅種主要有企業(yè)財(cái)產(chǎn)稅、木材費(fèi)、自然資源稅、環(huán)境污染稅、個(gè)人財(cái)產(chǎn)稅、土地稅、廣告稅、運(yùn)輸稅、教育稅、企業(yè)注冊(cè)費(fèi)等。盡管從數(shù)量上看，歸地方政府征收的稅種并不少，但由于稅收總額不大，稅收收入占地方財(cái)政總收入的比重較低，一度引起地方政府的強(qiáng)烈不滿(mǎn)，它們要求擴(kuò)大對(duì)稅收的支配權(quán)。迫于地方政府的壓力，俄聯(lián)邦中央政府劃出一些稅收給地方：將增值稅收入的20-50%劃給地方；從32%的利潤(rùn)稅中劃出22%給地方，其中又將12%劃歸州財(cái)政，10%劃歸州以下的地方財(cái)政；自然人所得稅全部歸地方。但這種劃分的有效期僅為5年。要求地方在5年期內(nèi)建立自己的稅收體制，這就意味著允許地方政府自行征稅。因此，地方政府在稅收方面的權(quán)限較前擴(kuò)大。