摘要：與合規(guī)性審計(jì)相比，效益審計(jì)有著顯著不同的特點(diǎn)。合規(guī)性審計(jì)主要關(guān)注是否合乎法律、法規(guī)的規(guī)定，審計(jì)的范圍主要是在財(cái)務(wù)收支領(lǐng)域，并且傾向于應(yīng)用相對(duì)固定的準(zhǔn)則。而效益審計(jì)，關(guān)注的主要是對(duì)經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的審計(jì)，其范圍不僅限于財(cái)務(wù)領(lǐng)域，還延伸到了非財(cái)務(wù)領(lǐng)域；在選擇審計(jì)目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、方法和審計(jì)意見(jiàn)等方面，都相對(duì)比較靈活，沒(méi)有固定的準(zhǔn)則。這些特點(diǎn)決定了效益審計(jì)并不擁有已經(jīng)在社會(huì)審計(jì)部門(mén)通用的公認(rèn)審計(jì)形式。在實(shí)際的審計(jì)工作中，各地均根據(jù)自己的特點(diǎn)與需要開(kāi)展效益審計(jì)，使效益審計(jì)呈現(xiàn)出一定程度的多樣性、復(fù)雜性和模糊性。對(duì)于地方審計(jì)機(jī)關(guān)如何開(kāi)展效益審計(jì)，目前尚處于探索階段。筆者就此談幾點(diǎn)看法。

一、客觀認(rèn)識(shí)我國(guó)效益審計(jì)提出與西方發(fā)達(dá)國(guó)家效益審計(jì)的出現(xiàn)所處的不同的審計(jì)環(huán)境

上世紀(jì)七十年代以來(lái)，在努力促成世界經(jīng)濟(jì)自由化，一體化的同時(shí)，西方各國(guó)也清醒地認(rèn)識(shí)到，隨之而來(lái)的各種經(jīng)濟(jì)問(wèn)題社會(huì)問(wèn)題的解決必須依賴政府的宏觀調(diào)控，政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的作用日益顯著，公共支出占國(guó)民總產(chǎn)值的比例直線上升。而政府有效完成宏觀調(diào)控的種種手段又必須有堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)保障。隨著國(guó)家公共開(kāi)支成倍增加，公營(yíng)部門(mén)的大批涌現(xiàn)，促使人們要求提高公營(yíng)部門(mén)支出的效益和明確支出的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。

政府績(jī)效審計(jì)的開(kāi)展一方面來(lái)源于客觀需求，同時(shí)它也必須以健全的民主環(huán)境和法制環(huán)境為基礎(chǔ)。20世紀(jì)70年代美國(guó)將效益審計(jì)引入政府審計(jì)，并對(duì)審計(jì)目的作了規(guī)定：1.檢查財(cái)務(wù)活動(dòng)和遵循現(xiàn)行法規(guī)的情況；2.評(píng)價(jià)管理工作的經(jīng)濟(jì)性與效率性；3.評(píng)價(jià)在實(shí)現(xiàn)預(yù)期項(xiàng)目成果過(guò)程中的效果性。此類審計(jì)在美國(guó)稱為“運(yùn)作審計(jì)”或“績(jī)效審計(jì)”。另外，加拿大政府審計(jì)部門(mén)從70年代開(kāi)始實(shí)施所謂的“綜合審計(jì)”(ComprehensiveAudit)，除真實(shí)性和合規(guī)性審計(jì)外，還要求審查政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。澳大利亞也于1979年對(duì)原有的審計(jì)法作了修改，賦予審計(jì)長(zhǎng)對(duì)政府部門(mén)及其它政府單位進(jìn)行績(jī)效審計(jì)的權(quán)利，稱為“效率審計(jì)”，英國(guó)又將效益審計(jì)稱為“價(jià)值為本審計(jì)”。

最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織在1986年12屆國(guó)際會(huì)議上，將其統(tǒng)一稱為“績(jī)效審計(jì)”(PerformanceAudit)，并定義“除了合規(guī)性審計(jì)外，還有另一種類型的審計(jì)，它涉及到對(duì)公營(yíng)部門(mén)管理的經(jīng)濟(jì)性(Economy)、效率性(Efficiency)、效果性(Effectiveness)，這就是績(jī)效審計(jì)”，即所謂的“三E”審計(jì)。之后又增加了適當(dāng)性和環(huán)境性，擴(kuò)充為“五E審計(jì)”。1988年最高審計(jì)機(jī)關(guān)亞洲組織通過(guò)的《巴厘宣言》進(jìn)一步指出：“除了正常的職能，政府審計(jì)還負(fù)有充分評(píng)價(jià)政府管理工作、績(jī)效和成果等方面的職責(zé)，這些職責(zé)包括對(duì)政府工作的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的評(píng)價(jià)?！?/p>

西方國(guó)家效益審計(jì)的發(fā)展歷程和基本形態(tài)雖然各有不同，但總體上都是建立在兩大基礎(chǔ)上的：一是真實(shí)、合法性審計(jì)的歷史任務(wù)基本完成，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)活動(dòng)日益規(guī)范，違法違規(guī)行為不斷減少，會(huì)計(jì)信息實(shí)現(xiàn)了基本真實(shí)、合法；二是有一套完整科學(xué)的效益評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)作為審計(jì)的依據(jù)。理論研究的滯后和整體上的實(shí)踐不足，是我國(guó)開(kāi)展效益審計(jì)的基本現(xiàn)狀，在審計(jì)理論界，有關(guān)效益審計(jì)的研究還基本停留在國(guó)外效益審計(jì)的介紹或嫁接上。國(guó)外的效益審計(jì)為我們提供了一定的經(jīng)驗(yàn)，但目前我國(guó)還不完全具備西方效益審計(jì)發(fā)展的前提條件和外部環(huán)境，經(jīng)濟(jì)生活中不真實(shí)、不合法的現(xiàn)象仍然較為，審計(jì)機(jī)關(guān)真實(shí)性合法性審計(jì)的任務(wù)依然十分繁重，但是我們不可能等到真實(shí)、合法性問(wèn)題徹底解決后再開(kāi)展效益審計(jì)，也不可能等到建立起一套完整的效益（或績(jī)效）評(píng)價(jià)指標(biāo)體系以后再開(kāi)展效益審計(jì)。應(yīng)該看到，我國(guó)審計(jì)監(jiān)督制度建立以后，尤其是進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生了巨大的變化。伴隨著改革開(kāi)放、建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和進(jìn)程，我國(guó)正逐步實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，政府職能模式從無(wú)限政府向有限政府轉(zhuǎn)變，治國(guó)方式由政策治國(guó)向制度治國(guó)轉(zhuǎn)變。無(wú)疑，我國(guó)審計(jì)所處的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政治環(huán)境和法制環(huán)境的轉(zhuǎn)變?yōu)槲覈?guó)開(kāi)展效益審計(jì)提供了較為有利的必要條件。

與合規(guī)性審計(jì)相比，效益審計(jì)有著顯著不同的特點(diǎn)。合規(guī)性審計(jì)主要關(guān)注是否合乎法律、法規(guī)的規(guī)定，審計(jì)的范圍主要是在財(cái)務(wù)收支領(lǐng)域，并且傾向于應(yīng)用相對(duì)固定的準(zhǔn)則。而效益審計(jì)，關(guān)注的主要是對(duì)經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的審計(jì)，其范圍不僅限于財(cái)務(wù)領(lǐng)域，還延伸到了非財(cái)務(wù)領(lǐng)域；在選擇審計(jì)目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、方法和審計(jì)意見(jiàn)等方面，都相對(duì)比較靈活，沒(méi)有固定的準(zhǔn)則。這些特點(diǎn)決定了效益審計(jì)并不擁有已經(jīng)在社會(huì)審計(jì)部門(mén)通用的公認(rèn)審計(jì)形式。在實(shí)際的審計(jì)工作中，各地均根據(jù)自己的特點(diǎn)與需要開(kāi)展效益審計(jì)，使效益審計(jì)呈現(xiàn)出一定程度的多樣性、復(fù)雜性和模糊性。對(duì)于地方審計(jì)機(jī)關(guān)如何開(kāi)展效益審計(jì)，目前尚處于探索階段。筆者就此談幾點(diǎn)看法。

一、客觀認(rèn)識(shí)我國(guó)效益審計(jì)提出與西方發(fā)達(dá)國(guó)家效益審計(jì)的出現(xiàn)所處的不同的審計(jì)環(huán)境

上世紀(jì)七十年代以來(lái)，在努力促成世界經(jīng)濟(jì)自由化，一體化的同時(shí)，西方各國(guó)也清醒地認(rèn)識(shí)到，隨之而來(lái)的各種經(jīng)濟(jì)問(wèn)題社會(huì)問(wèn)題的解決必須依賴政府的宏觀調(diào)控，政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的作用日益顯著，公共支出占國(guó)民總產(chǎn)值的比例直線上升。而政府有效完成宏觀調(diào)控的種種手段又必須有堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)保障。隨著國(guó)家公共開(kāi)支成倍增加，公營(yíng)部門(mén)的大批涌現(xiàn)，促使人們要求提高公營(yíng)部門(mén)支出的效益和明確支出的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。

政府績(jī)效審計(jì)的開(kāi)展一方面來(lái)源于客觀需求，同時(shí)它也必須以健全的民主環(huán)境和法制環(huán)境為基礎(chǔ)。20世紀(jì)70年代美國(guó)將效益審計(jì)引入政府審計(jì)，并對(duì)審計(jì)目的作了規(guī)定：1.檢查財(cái)務(wù)活動(dòng)和遵循現(xiàn)行法規(guī)的情況；2.評(píng)價(jià)管理工作的經(jīng)濟(jì)性與效率性；3.評(píng)價(jià)在實(shí)現(xiàn)預(yù)期項(xiàng)目成果過(guò)程中的效果性。此類審計(jì)在美國(guó)稱為“運(yùn)作審計(jì)”或“績(jī)效審計(jì)”。另外，加拿大政府審計(jì)部門(mén)從70年代開(kāi)始實(shí)施所謂的“綜合審計(jì)”(ComprehensiveAudit)，除真實(shí)性和合規(guī)性審計(jì)外，還要求審查政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。澳大利亞也于1979年對(duì)原有的審計(jì)法作了修改，賦予審計(jì)長(zhǎng)對(duì)政府部門(mén)及其它政府單位進(jìn)行績(jī)效審計(jì)的權(quán)利，稱為“效率審計(jì)”，英國(guó)又將效益審計(jì)稱為“價(jià)值為本審計(jì)”。

最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織在1986年12屆國(guó)際會(huì)議上，將其統(tǒng)一稱為“績(jī)效審計(jì)”(PerformanceAudit)，并定義“除了合規(guī)性審計(jì)外，還有另一種類型的審計(jì)，它涉及到對(duì)公營(yíng)部門(mén)管理的經(jīng)濟(jì)性(Economy)、效率性(Efficiency)、效果性(Effectiveness)，這就是績(jī)效審計(jì)”，即所謂的“三E”審計(jì)。之后又增加了適當(dāng)性和環(huán)境性，擴(kuò)充為“五E審計(jì)”。1988年最高審計(jì)機(jī)關(guān)亞洲組織通過(guò)的《巴厘宣言》進(jìn)一步指出：“除了正常的職能，政府審計(jì)還負(fù)有充分評(píng)價(jià)政府管理工作、績(jī)效和成果等方面的職責(zé)，這些職責(zé)包括對(duì)政府工作的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的評(píng)價(jià)?！?/p>

西方國(guó)家效益審計(jì)的發(fā)展歷程和基本形態(tài)雖然各有不同，但總體上都是建立在兩大基礎(chǔ)上的：一是真實(shí)、合法性審計(jì)的歷史任務(wù)基本完成，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)活動(dòng)日益規(guī)范，違法違規(guī)行為不斷減少，會(huì)計(jì)信息實(shí)現(xiàn)了基本真實(shí)、合法；二是有一套完整科學(xué)的效益評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)作為審計(jì)的依據(jù)。理論研究的滯后和整體上的實(shí)踐不足，是我國(guó)開(kāi)展效益審計(jì)的基本現(xiàn)狀，在審計(jì)理論界，有關(guān)效益審計(jì)的研究還基本停留在國(guó)外效益審計(jì)的介紹或嫁接上。國(guó)外的效益審計(jì)為我們提供了一定的經(jīng)驗(yàn)，但目前我國(guó)還不完全具備西方效益審計(jì)發(fā)展的前提條件和外部環(huán)境，經(jīng)濟(jì)生活中不真實(shí)、不合法的現(xiàn)象仍然較為，審計(jì)機(jī)關(guān)真實(shí)性合法性審計(jì)的任務(wù)依然十分繁重，但是我們不可能等到真實(shí)、合法性問(wèn)題徹底解決后再開(kāi)展效益審計(jì)，也不可能等到建立起一套完整的效益（或績(jī)效）評(píng)價(jià)指標(biāo)體系以后再開(kāi)展效益審計(jì)。應(yīng)該看到，我國(guó)審計(jì)監(jiān)督制度建立以后，尤其是進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生了巨大的變化。伴隨著改革開(kāi)放、建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和進(jìn)程，我國(guó)正逐步實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，政府職能模式從無(wú)限政府向有限政府轉(zhuǎn)變，治國(guó)方式由政策治國(guó)向制度治國(guó)轉(zhuǎn)變。無(wú)疑，我國(guó)審計(jì)所處的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政治環(huán)境和法制環(huán)境的轉(zhuǎn)變?yōu)槲覈?guó)開(kāi)展效益審計(jì)提供了較為有利的必要條件。

摘要：與合規(guī)性審計(jì)相比，效益審計(jì)有著顯著不同的特點(diǎn)。合規(guī)性審計(jì)主要關(guān)注是否合乎法律、法規(guī)的規(guī)定，審計(jì)的范圍主要是在財(cái)務(wù)收支領(lǐng)域，并且傾向于應(yīng)用相對(duì)固定的準(zhǔn)則。而效益審計(jì)，關(guān)注的主要是對(duì)經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的審計(jì)，其范圍不僅限于財(cái)務(wù)領(lǐng)域，還延伸到了非財(cái)務(wù)領(lǐng)域；在選擇審計(jì)目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、方法和審計(jì)意見(jiàn)等方面，都相對(duì)比較靈活，沒(méi)有固定的準(zhǔn)則。這些特點(diǎn)決定了效益審計(jì)并不擁有已經(jīng)在社會(huì)審計(jì)部門(mén)通用的公認(rèn)審計(jì)形式。在實(shí)際的審計(jì)工作中，各地均根據(jù)自己的特點(diǎn)與需要開(kāi)展效益審計(jì)，使效益審計(jì)呈現(xiàn)出一定程度的多樣性、復(fù)雜性和模糊性。對(duì)于地方審計(jì)機(jī)關(guān)如何開(kāi)展效益審計(jì)，目前尚處于探索階段。筆者就此談幾點(diǎn)看法。

一、客觀認(rèn)識(shí)我國(guó)效益審計(jì)提出與西方發(fā)達(dá)國(guó)家效益審計(jì)的出現(xiàn)所處的不同的審計(jì)環(huán)境

上世紀(jì)七十年代以來(lái)，在努力促成世界經(jīng)濟(jì)自由化，一體化的同時(shí)，西方各國(guó)也清醒地認(rèn)識(shí)到，隨之而來(lái)的各種經(jīng)濟(jì)問(wèn)題社會(huì)問(wèn)題的解決必須依賴政府的宏觀調(diào)控，政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的作用日益顯著，公共支出占國(guó)民總產(chǎn)值的比例直線上升。而政府有效完成宏觀調(diào)控的種種手段又必須有堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)保障。隨著國(guó)家公共開(kāi)支成倍增加，公營(yíng)部門(mén)的大批涌現(xiàn)，促使人們要求提高公營(yíng)部門(mén)支出的效益和明確支出的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。

政府績(jī)效審計(jì)的開(kāi)展一方面來(lái)源于客觀需求，同時(shí)它也必須以健全的民主環(huán)境和法制環(huán)境為基礎(chǔ)。20世紀(jì)70年代美國(guó)將效益審計(jì)引入政府審計(jì)，并對(duì)審計(jì)目的作了規(guī)定：1.檢查財(cái)務(wù)活動(dòng)和遵循現(xiàn)行法規(guī)的情況；2.評(píng)價(jià)管理工作的經(jīng)濟(jì)性與效率性；3.評(píng)價(jià)在實(shí)現(xiàn)預(yù)期項(xiàng)目成果過(guò)程中的效果性。此類審計(jì)在美國(guó)稱為“運(yùn)作審計(jì)”或“績(jī)效審計(jì)”。另外，加拿大政府審計(jì)部門(mén)從70年代開(kāi)始實(shí)施所謂的“綜合審計(jì)”(ComprehensiveAudit)，除真實(shí)性和合規(guī)性審計(jì)外，還要求審查政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。澳大利亞也于1979年對(duì)原有的審計(jì)法作了修改，賦予審計(jì)長(zhǎng)對(duì)政府部門(mén)及其它政府單位進(jìn)行績(jī)效審計(jì)的權(quán)利，稱為“效率審計(jì)”，英國(guó)又將效益審計(jì)稱為“價(jià)值為本審計(jì)”。

最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織在1986年12屆國(guó)際會(huì)議上，將其統(tǒng)一稱為“績(jī)效審計(jì)”(PerformanceAudit)，并定義“除了合規(guī)性審計(jì)外，還有另一種類型的審計(jì)，它涉及到對(duì)公營(yíng)部門(mén)管理的經(jīng)濟(jì)性(Economy)、效率性(Efficiency)、效果性(Effectiveness)，這就是績(jī)效審計(jì)”，即所謂的“三E”審計(jì)。之后又增加了適當(dāng)性和環(huán)境性，擴(kuò)充為“五E審計(jì)”。1988年最高審計(jì)機(jī)關(guān)亞洲組織通過(guò)的《巴厘宣言》進(jìn)一步指出：“除了正常的職能，政府審計(jì)還負(fù)有充分評(píng)價(jià)政府管理工作、績(jī)效和成果等方面的職責(zé)，這些職責(zé)包括對(duì)政府工作的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的評(píng)價(jià)?！?/p>

西方國(guó)家效益審計(jì)的發(fā)展歷程和基本形態(tài)雖然各有不同，但總體上都是建立在兩大基礎(chǔ)上的：一是真實(shí)、合法性審計(jì)的歷史任務(wù)基本完成，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)活動(dòng)日益規(guī)范，違法違規(guī)行為不斷減少，會(huì)計(jì)信息實(shí)現(xiàn)了基本真實(shí)、合法；二是有一套完整科學(xué)的效益評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)作為審計(jì)的依據(jù)。理論研究的滯后和整體上的實(shí)踐不足，是我國(guó)開(kāi)展效益審計(jì)的基本現(xiàn)狀，在審計(jì)理論界，有關(guān)效益審計(jì)的研究還基本停留在國(guó)外效益審計(jì)的介紹或嫁接上。國(guó)外的效益審計(jì)為我們提供了一定的經(jīng)驗(yàn)，但目前我國(guó)還不完全具備西方效益審計(jì)發(fā)展的前提條件和外部環(huán)境，經(jīng)濟(jì)生活中不真實(shí)、不合法的現(xiàn)象仍然較為，審計(jì)機(jī)關(guān)真實(shí)性合法性審計(jì)的任務(wù)依然十分繁重，但是我們不可能等到真實(shí)、合法性問(wèn)題徹底解決后再開(kāi)展效益審計(jì)，也不可能等到建立起一套完整的效益（或績(jī)效）評(píng)價(jià)指標(biāo)體系以后再開(kāi)展效益審計(jì)。應(yīng)該看到，我國(guó)審計(jì)監(jiān)督制度建立以后，尤其是進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生了巨大的變化。伴隨著改革開(kāi)放、建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和進(jìn)程，我國(guó)正逐步實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，政府職能模式從無(wú)限政府向有限政府轉(zhuǎn)變，治國(guó)方式由政策治國(guó)向制度治國(guó)轉(zhuǎn)變。無(wú)疑，我國(guó)審計(jì)所處的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政治環(huán)境和法制環(huán)境的轉(zhuǎn)變?yōu)槲覈?guó)開(kāi)展效益審計(jì)提供了較為有利的必要條件。

一、要深入理解審計(jì)“免疫系統(tǒng)”論的精神內(nèi)涵

“免疫”是機(jī)體對(duì)侵入人體的微生物及其毒素具有抵抗力的現(xiàn)象。人體內(nèi)的免疫系統(tǒng)，是人體抵御病菌侵犯的最重要的保衛(wèi)系統(tǒng)，是保障人體健康不可或缺的重要組成部分。而審計(jì)作為國(guó)家民主法制建設(shè)的重要組成部分，能在第一時(shí)間感知和抵御違法違規(guī)等“病害”侵蝕的風(fēng)險(xiǎn)，并及時(shí)揭示、查處、消除這些“病害”。審計(jì)在國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中的地位和作用，恰如一個(gè)人的“免疫系統(tǒng)”。因此，“免疫系統(tǒng)”論是對(duì)審計(jì)本質(zhì)的科學(xué)而形象的高度概括。他不僅回答了審計(jì)是什么，為什么要搞審計(jì)，而且回答了審計(jì)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中到底要發(fā)揮什么樣的作用。從“免疫系統(tǒng)”的含義和審計(jì)工作的職能特點(diǎn)分析，審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能應(yīng)包含以下內(nèi)容：一是預(yù)警功能。加強(qiáng)審計(jì)，經(jīng)常為經(jīng)濟(jì)發(fā)展“號(hào)脈”，及時(shí)發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的不真實(shí)、不合法、不合規(guī)、效益低下等傾向性、苗頭性問(wèn)題，判斷經(jīng)濟(jì)安全和健康狀況，防范重大違法違紀(jì)問(wèn)題發(fā)生；二是揭示功能。對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，及時(shí)向黨委、政府報(bào)告，向被審計(jì)單位反饋，向有關(guān)部門(mén)通報(bào)，并在一定范圍內(nèi)公開(kāi)。讓有關(guān)方面了解“病情”，引起警覺(jué)和重視；三是去除功能。依法處理糾正問(wèn)題，嚴(yán)懲嚴(yán)重違法違紀(jì)單位和責(zé)任人，切實(shí)殺滅“病菌”，消除“病灶”；四是服務(wù)功能。對(duì)流行普遍、危害較大、影響突出的“病害”，要分析“疫情”，剖析“病因”，列出“清單”，開(kāi)出“處方”，提請(qǐng)黨委、政府和有關(guān)方面采取措施，阻擊違法違規(guī)問(wèn)題的擴(kuò)大和蔓延，杜絕問(wèn)題的重復(fù)發(fā)生和“死灰復(fù)燃”；五是發(fā)揮修補(bǔ)功能。責(zé)令和幫助被審計(jì)單位“亡羊補(bǔ)牢”,落實(shí)審計(jì)決定和建議,修復(fù)管理中存在的漏洞和缺陷，糾正存在的問(wèn)題,挽回?fù)p失。要通過(guò)“免疫系統(tǒng)”功能的發(fā)揮，使整個(gè)社會(huì)的財(cái)經(jīng)法紀(jì)意識(shí)不斷增強(qiáng)，領(lǐng)導(dǎo)干部的依法理財(cái)水平提高，財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序不斷好轉(zhuǎn)，資金違法違規(guī)率明顯下降，資金使用效益大幅提高，最終達(dá)到維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)安全運(yùn)行的目標(biāo)。

二、要明確“免疫系統(tǒng)”論對(duì)審計(jì)任務(wù)的要求

劉家義審計(jì)長(zhǎng)指出：“作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的免疫系統(tǒng)，維護(hù)國(guó)家安全是審計(jì)工作的第一要?jiǎng)?wù)，只有國(guó)家安全有了保障，國(guó)家利益才能有保障，民主、民生和公平正義才能有保障，才能促進(jìn)全社會(huì)的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展?！辈?qiáng)調(diào)審計(jì)機(jī)關(guān)要在法定職責(zé)內(nèi)關(guān)注經(jīng)濟(jì)安全，在把握審計(jì)工作的首要任務(wù)上做到“六個(gè)高度自覺(jué)”。各地審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該按照這一要求，結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，科學(xué)確定審計(jì)工作任務(wù)。

一是加強(qiáng)財(cái)政審計(jì)，促進(jìn)財(cái)政健康運(yùn)行。財(cái)政是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的主體，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中承擔(dān)著大量的公共事物。財(cái)政安全是經(jīng)濟(jì)社會(huì)安全的首要環(huán)節(jié)。各地審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)堅(jiān)持以構(gòu)建和完善公共財(cái)政體系為目標(biāo)，加強(qiáng)財(cái)政審計(jì)。要深化財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，審計(jì)預(yù)算編制的科學(xué)性、預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性、預(yù)算收入的合規(guī)性、預(yù)算支出的效益性、財(cái)政分配的公平性、預(yù)算平衡的真實(shí)性，揭示和查處違反《預(yù)算法》、擾亂財(cái)政秩序、不利于公共財(cái)政建設(shè)的行為，促進(jìn)提高財(cái)政預(yù)算管理水平；部門(mén)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，要審計(jì)定員定額情況、預(yù)算細(xì)化情況、項(xiàng)目預(yù)算編制情況，看有無(wú)以少報(bào)多、虛假預(yù)算問(wèn)題。審計(jì)部門(mén)預(yù)算執(zhí)行是否嚴(yán)格，有無(wú)不按預(yù)算使用資金、擠占挪用項(xiàng)目資金、截留應(yīng)上繳的財(cái)政收入等問(wèn)題。促進(jìn)部門(mén)預(yù)算執(zhí)行規(guī)范、有序。要擴(kuò)大財(cái)政審計(jì)范圍，力爭(zhēng)五年對(duì)一級(jí)預(yù)算單位審計(jì)一遍。加強(qiáng)與一級(jí)預(yù)算單位關(guān)系密切的重點(diǎn)二三級(jí)單位的審計(jì)監(jiān)控，注意從總體上把握和分析部門(mén)預(yù)算單位的預(yù)算執(zhí)行情況，促進(jìn)加強(qiáng)和改進(jìn)管理，使一級(jí)單位預(yù)算管理達(dá)到規(guī)范要求，二三級(jí)預(yù)算單位違法違規(guī)問(wèn)題明顯下降。同時(shí)，適應(yīng)財(cái)政管理體制改革的需要，加強(qiáng)下級(jí)政府財(cái)政決算審計(jì)，探索部門(mén)決算審簽制度。

二是加強(qiáng)民生審計(jì)，維護(hù)社會(huì)公平正義。民生建設(shè)是十七大確定的一項(xiàng)重要任務(wù)，與人民群眾的利益息息相關(guān)。審計(jì)機(jī)關(guān)必須高度關(guān)注民生，著力發(fā)現(xiàn)惠民政策、資金運(yùn)行中存在的問(wèn)題，并通過(guò)審計(jì)手段加以解決。加強(qiáng)扶貧、投資、救災(zāi)等資金的審計(jì)，檢查相關(guān)政策和資金的落實(shí)情況，查處損害農(nóng)民群眾利益的問(wèn)題，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展；加強(qiáng)社會(huì)保障資金審計(jì)，保證社會(huì)保障資金安全完整和保值增值。對(duì)養(yǎng)老、醫(yī)療、救災(zāi)等款物要每?jī)赡赀M(jìn)行一次審計(jì)，嚴(yán)查其中的違法違規(guī)問(wèn)題，確保人民群眾的“養(yǎng)老錢(qián)”、“看病錢(qián)”、“救命錢(qián)”不被侵蝕。加強(qiáng)對(duì)住房、教育、就業(yè)、移民等資金的審計(jì)，促進(jìn)社會(huì)公平和社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)。當(dāng)前，尤其要做好擴(kuò)大內(nèi)需新增項(xiàng)目和資金的審計(jì)監(jiān)督，對(duì)項(xiàng)目資金到位和管理使用情況進(jìn)行跟蹤審計(jì)，防止資金被擠占挪用，確保資金發(fā)揮預(yù)期效益。

一、地方審計(jì)質(zhì)量管理體系目前存在的問(wèn)題

1.審計(jì)質(zhì)量管理制度缺失。地方審計(jì)質(zhì)量管理控制體系的不健全，直接影響審計(jì)機(jī)關(guān)的工作，審計(jì)制度建設(shè)是審計(jì)管理的基本保障。想要達(dá)到工作有序進(jìn)行，有章可循，就要對(duì)審計(jì)管理制度做全面的完善，盡可能達(dá)到健全的審計(jì)管理制度。但是在日常的工作中，還有很多單位對(duì)審計(jì)質(zhì)量管理工作，作為口號(hào)進(jìn)行，沒(méi)有真正做到強(qiáng)制管理制度，制度的制定操作性不強(qiáng)，最后缺失重要的質(zhì)量把控環(huán)節(jié)，把質(zhì)量考核的依據(jù)依托審理人員的業(yè)務(wù)水平，造成單位在審計(jì)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)上沒(méi)有達(dá)到統(tǒng)一，程序多變，重報(bào)告輕審計(jì)的案例越來(lái)越多。

2.制度運(yùn)行無(wú)法達(dá)到實(shí)際效果。地方審計(jì)機(jī)關(guān)按照上級(jí)要求，形成基本審計(jì)質(zhì)量管理工作制度。但是在執(zhí)行上沒(méi)有達(dá)到制度執(zhí)行與不執(zhí)行的差別，實(shí)施方案千篇一律，照抄案例比較多，審計(jì)目標(biāo)不明確，有時(shí)隨意做調(diào)整，沒(méi)有進(jìn)行對(duì)上級(jí)進(jìn)行申請(qǐng)。審計(jì)業(yè)務(wù)部門(mén)不經(jīng)審理私下就發(fā)放審計(jì)文書(shū)，審計(jì)材料沒(méi)有真實(shí)有效地得到審理，在人員調(diào)動(dòng)、審計(jì)目標(biāo)變更、審計(jì)事項(xiàng)調(diào)整上面，沒(méi)有及時(shí)制定調(diào)整方案。審計(jì)步驟和審計(jì)方法過(guò)于簡(jiǎn)單，審計(jì)分工不夠明確，沒(méi)有突出審計(jì)重點(diǎn)，對(duì)審計(jì)目標(biāo)有著至關(guān)重要的影響。

3.審計(jì)人員缺乏執(zhí)行的責(zé)任意識(shí)。在審計(jì)工作中，有些審計(jì)人員工作態(tài)度散漫，缺少責(zé)任意識(shí)，對(duì)執(zhí)行審計(jì)質(zhì)量管理制度積極性不高，沒(méi)有達(dá)到審計(jì)人員職責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)。審計(jì)卷宗偷工減料，能省則省，審計(jì)程序步驟能減則減，審理送達(dá)不及時(shí)，甚至避開(kāi)質(zhì)量監(jiān)管部門(mén)的步驟，直接跳過(guò)審計(jì)質(zhì)量管理，造成極大的不良影響，為今后的工作帶來(lái)非常嚴(yán)重的隱患和后果。

二、地方審計(jì)質(zhì)量管理體系問(wèn)題形成的原因

1.領(lǐng)導(dǎo)不重視，質(zhì)量意識(shí)不高。自從中國(guó)進(jìn)入社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展型國(guó)家開(kāi)始，對(duì)國(guó)家審計(jì)工作越來(lái)越重要，工作量也逐步加大，有些工作單位甚至是疲勞進(jìn)行工作，加班加點(diǎn)完成任務(wù)。為了提高效率，領(lǐng)導(dǎo)簡(jiǎn)化或者忽略審計(jì)程序，這種領(lǐng)導(dǎo)帶頭進(jìn)行違反制度的工作，造成質(zhì)量管理部門(mén)工作壓力增大。有些業(yè)務(wù)科室人員不理解，把質(zhì)量管理部門(mén)當(dāng)成“無(wú)事生非”的找事部門(mén)，審理過(guò)程甚至不通過(guò)就直接發(fā)報(bào)告。在這種工作習(xí)慣下，制度一度欠缺，沒(méi)有把關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，也沒(méi)有嚴(yán)格的調(diào)整工作作風(fēng)，是導(dǎo)致地方審計(jì)質(zhì)量管理體系缺失的主要問(wèn)題。

一、引言

由于我國(guó)政府審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展自身績(jī)效管理的理論和實(shí)務(wù)還處于起步和探索階段，相比于西方發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)說(shuō)，我國(guó)相關(guān)的法律制度體系尚不完備，指標(biāo)評(píng)價(jià)體系等也尚未建立，績(jī)效評(píng)估經(jīng)驗(yàn)與做法尚存在欠缺。同時(shí)我國(guó)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，地方審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)績(jī)效存在差異，本文以2007—2013年我國(guó)30個(gè)省份的地方審計(jì)機(jī)關(guān)為樣本，利用美國(guó)GAO和中國(guó)審計(jì)署中“人均審計(jì)成果”來(lái)衡量地方審計(jì)績(jī)效，從審計(jì)人員人均發(fā)現(xiàn)問(wèn)題金額績(jī)效、審計(jì)人員人均處理問(wèn)題金額績(jī)效兩個(gè)維度去界定地方審計(jì)機(jī)關(guān)績(jī)效，并實(shí)證檢驗(yàn)審計(jì)環(huán)境、財(cái)政狀況和財(cái)政透明度等因素對(duì)審計(jì)績(jī)效的影響，對(duì)我國(guó)地方審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)績(jī)效研究進(jìn)行有效補(bǔ)充。

二、文獻(xiàn)綜述

從2003年刮起“審計(jì)風(fēng)暴”以來(lái)，國(guó)家審計(jì)受到廣泛地關(guān)注，國(guó)家審計(jì)的地位日益突顯。劉笑霞和李明輝[1]認(rèn)為政府審計(jì)的獨(dú)立、客觀、專業(yè)，使其成為現(xiàn)代國(guó)家治理體系的一個(gè)重要組成。李鳳雛等[2]從公共受托責(zé)任和政府績(jī)效管理兩個(gè)層面闡釋審計(jì)在推動(dòng)完善國(guó)家治理的理論依據(jù)。江蘇省審計(jì)學(xué)會(huì)課題組[3]基于國(guó)家審計(jì)的重要作用，從公共受托責(zé)任角度認(rèn)為政府應(yīng)該向公眾負(fù)責(zé)，完善政府的責(zé)任，政府應(yīng)該深入開(kāi)展績(jī)效管理。劉均剛等[4]認(rèn)為審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展績(jī)效管理既是作為政府部門(mén)順應(yīng)行政體制改革的外部要求，也是在新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件下化解各種挑戰(zhàn)和矛盾的內(nèi)在需要及出路。王秀明和項(xiàng)榮[5]認(rèn)為應(yīng)對(duì)我國(guó)審計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)盡快制定長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，建立具體到分項(xiàng)目、分行業(yè)、分層次的多種績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。本文主要對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)績(jī)效影響因素的實(shí)證研究進(jìn)行文獻(xiàn)綜述。制度環(huán)境、政府間競(jìng)爭(zhēng)（張鼎祖，2015）、財(cái)政狀況、市場(chǎng)化進(jìn)程（林斌，2014）、財(cái)政分權(quán)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展（王琳，2015）等審計(jì)機(jī)關(guān)外部因素對(duì)審計(jì)績(jī)效產(chǎn)生影響。張鼎祖和劉愛(ài)東[6]選取制度環(huán)境和地方政府間競(jìng)爭(zhēng)因素研究，發(fā)現(xiàn)制度環(huán)境與地方審計(jì)機(jī)關(guān)純技術(shù)效率呈反向相關(guān)關(guān)系，地方政府間競(jìng)爭(zhēng)降低地方審計(jì)機(jī)關(guān)的效率，同時(shí)制度環(huán)境對(duì)國(guó)家審計(jì)治理功效發(fā)揮具有顯著的替代效應(yīng)。林斌和劉瑾[7]對(duì)市場(chǎng)化程度、財(cái)政狀況和審計(jì)人員數(shù)量進(jìn)行實(shí)證研究，結(jié)果表明這三個(gè)因素對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、審計(jì)整改及建議采納績(jī)效產(chǎn)生不同程度的影響，尤其是市場(chǎng)化程度越高的地區(qū)，審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、審計(jì)整改及審計(jì)建議采納績(jī)效越好。吳勛和王琳[8]從國(guó)家審計(jì)的三個(gè)功能角度出發(fā)，發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)顯著影響國(guó)家審計(jì)抵御功能和預(yù)防功能，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展顯著影響國(guó)家審計(jì)揭示功能和預(yù)防功能。審計(jì)體制、審計(jì)獨(dú)立性（許百軍，2008）、審計(jì)人員素質(zhì)（馬曙光，2007；尚朝燕，2011）、審計(jì)處理處罰情況（湯小莉，2016）等審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部因素對(duì)審計(jì)績(jī)效也產(chǎn)生影響。許百軍[9]基于審計(jì)制度效率視角，從審計(jì)監(jiān)督制度的法律規(guī)定與審計(jì)管理體制、審計(jì)獨(dú)立性、審計(jì)能力與審計(jì)的謹(jǐn)慎態(tài)度和透明度四個(gè)因素對(duì)我國(guó)審計(jì)制度效率進(jìn)行比較因素的理論分析，并對(duì)完善我國(guó)的審計(jì)環(huán)境和提高審計(jì)績(jī)效提出相關(guān)的政策建議。尚兆燕[10]通過(guò)實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，國(guó)家審計(jì)人員受年齡、經(jīng)驗(yàn)、職務(wù)、教育背景等多種因素的影響，對(duì)同一問(wèn)題的判斷不一致，從而影響到審計(jì)的判斷績(jī)效。程瑩[11]從審計(jì)人員的專業(yè)勝任能力、被審計(jì)單位對(duì)各項(xiàng)規(guī)章制度的遵從度、審計(jì)人員的工資待遇以及審計(jì)人員對(duì)其審計(jì)業(yè)績(jī)考核的重視程度四個(gè)方面，建立地方審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)長(zhǎng)收益模型，研究對(duì)審計(jì)質(zhì)量的影響。湯小莉和馮均科[12]發(fā)現(xiàn)審計(jì)處理處罰決定及其落實(shí)情況、移送處理及其落實(shí)情況依次成為影響地方審計(jì)機(jī)關(guān)績(jī)效的主要因素，并發(fā)現(xiàn)區(qū)位因素也會(huì)影響地方審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)質(zhì)量。張川和婁祝坤[13]研究發(fā)現(xiàn)上一年度的審計(jì)處理處罰金額的落實(shí)率、審計(jì)工作報(bào)告的采用率與下一年度的審計(jì)工作成果顯著正相關(guān)，并對(duì)審計(jì)成果的影響更大。喻采平[14]對(duì)31個(gè)地方審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，審計(jì)的任務(wù)強(qiáng)度、執(zhí)行力度及處罰力度與政府審計(jì)效率成正相關(guān)關(guān)系，審計(jì)信息披露力度對(duì)政府審計(jì)效率的影響不顯著。以往學(xué)者對(duì)影響地方審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)績(jī)效的因素進(jìn)行實(shí)證研究較多，但偏重于對(duì)地方審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)質(zhì)量和審計(jì)執(zhí)行效率的研究。本文借鑒中美兩國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)衡量審計(jì)績(jī)效的相關(guān)指標(biāo)，通過(guò)人均審計(jì)成果重新界定了地方審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)績(jī)效，在此基礎(chǔ)上實(shí)證檢驗(yàn)審計(jì)環(huán)境、財(cái)政狀況和財(cái)政透明度等因素對(duì)審計(jì)績(jī)效的影響。

三、理論分析與假設(shè)

（一）審計(jì)環(huán)境與審計(jì)績(jī)效。審計(jì)環(huán)境是指一切與審計(jì)活動(dòng)有關(guān)的宏觀和微觀、主觀和客觀等外部因素的總和，包括政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、法制環(huán)境、社會(huì)環(huán)境等因素，有學(xué)者指出政治、經(jīng)濟(jì)、文化、法律等環(huán)境因素對(duì)政府審計(jì)質(zhì)量的影響是未來(lái)政府審計(jì)研究的方向，審計(jì)環(huán)境影響審計(jì)的一切方面，決定著審計(jì)的目標(biāo)、方法和效果等。鄭小榮和何瑞鏵[15]從政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、法律和國(guó)際環(huán)境五個(gè)角度實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)政府審計(jì)結(jié)果報(bào)告的公開(kāi)意愿受審計(jì)環(huán)境的影響。地方審計(jì)機(jī)關(guān)是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的地方組織，地方審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)績(jī)效的高低在一定程度上受其所處的審計(jì)制度環(huán)境的影響。Meloetal.[16]研究政治環(huán)境對(duì)巴西州審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)績(jī)效的影響，發(fā)現(xiàn)政治環(huán)境越穩(wěn)定、政治競(jìng)爭(zhēng)越大，越有利于巴西州審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)揮作用，越能提高巴西州審計(jì)機(jī)關(guān)的績(jī)效。趙彩霞等[17]實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)政府績(jī)效審計(jì)水平受地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、法律環(huán)境、區(qū)域因素以及財(cái)政支出規(guī)模的影響，審計(jì)制度環(huán)境成為地區(qū)間績(jī)效審計(jì)水平差異的重要因素?！稇椃ā泛汀秾徲?jì)法》對(duì)我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)的職責(zé)進(jìn)行了明確規(guī)定，實(shí)行地方審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)人民政府和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。不同的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和法制環(huán)境可能影響地方審計(jì)機(jī)關(guān)職能的發(fā)揮，審計(jì)制度環(huán)境較好的地區(qū)對(duì)地方審計(jì)機(jī)關(guān)績(jī)效有更高的要求，對(duì)政府審計(jì)更加重視，對(duì)各種違法違規(guī)行為有更大的問(wèn)責(zé)和追責(zé)力度，從而有利于地方審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)監(jiān)督職能的發(fā)揮和地方審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)績(jī)效的提高。以往相關(guān)文獻(xiàn)利用地區(qū)間的市場(chǎng)化進(jìn)程來(lái)衡量地區(qū)間的審計(jì)制度環(huán)境，本研究利用樊綱的市場(chǎng)化指數(shù)來(lái)衡量地區(qū)間的審計(jì)環(huán)境。其指數(shù)是一個(gè)包含了政府與市場(chǎng)關(guān)系、產(chǎn)品市場(chǎng)發(fā)育程度、要素市場(chǎng)發(fā)育程度、市場(chǎng)中介組織發(fā)育程度和法律法制環(huán)境等因素的綜合性指標(biāo)，可以在一定程度上衡量地方審計(jì)機(jī)關(guān)所處的審計(jì)環(huán)境。因此，本文的地方審計(jì)機(jī)關(guān)所處審計(jì)環(huán)境以樊綱的市場(chǎng)化指數(shù)來(lái)衡量，并提出假設(shè)1。假設(shè)1：審計(jì)環(huán)境越完善的地區(qū)，審計(jì)人員人均發(fā)現(xiàn)問(wèn)題金額績(jī)效和審計(jì)人員人均處理問(wèn)題金額績(jī)效都越好。（二）財(cái)政狀況和審計(jì)績(jī)效。財(cái)政狀況是影響地方審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)績(jī)效的重要因素。我國(guó)地域遼闊，地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，在很大程度上影響了地方審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)績(jī)效。在財(cái)政狀況良好的地區(qū)，地方政府拿出更多的財(cái)政資金來(lái)支持審計(jì)機(jī)關(guān)的工作，審計(jì)機(jī)關(guān)出具高質(zhì)量的審計(jì)報(bào)告和建議來(lái)改善地方政府的行政管理，提高審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)績(jī)效。財(cái)政狀況較差的地區(qū)，審計(jì)機(jī)關(guān)人員更加依賴地方政府的財(cái)政撥款，甚至無(wú)法出具中肯的審計(jì)報(bào)告和審計(jì)建議，可能會(huì)影響到地方政府的經(jīng)濟(jì)決策。財(cái)政狀況影響地方政府的審計(jì)需求，也會(huì)影響審計(jì)處理處罰的執(zhí)行效率，從而影響審計(jì)的整改效果。本文利用財(cái)政赤字率來(lái)衡量區(qū)域政府間的財(cái)政狀況（即財(cái)政赤字率水平低，說(shuō)明財(cái)政狀況好；財(cái)政赤字率水平高，說(shuō)明財(cái)政狀況差），可以度量地方政府支出水平和財(cái)政能力。區(qū)域間政府不同的財(cái)政狀況對(duì)審計(jì)人均發(fā)現(xiàn)問(wèn)題金額績(jī)效、審計(jì)人均處理問(wèn)題金額績(jī)效的影響可能不同。財(cái)政狀況較差的地區(qū)，地方審計(jì)機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)保障較弱，并且審計(jì)機(jī)關(guān)工作可能受地方政府干預(yù)，地方政府相關(guān)違法違規(guī)的問(wèn)題不能得到足夠的揭示，同時(shí)，地方審計(jì)機(jī)關(guān)缺乏足夠的資金來(lái)整改違法違規(guī)問(wèn)題，審計(jì)機(jī)關(guān)不能準(zhǔn)確地出具審計(jì)報(bào)告，進(jìn)而影響到地方政府的經(jīng)濟(jì)決策和民生決策。綜上所述，對(duì)上述兩者之間的關(guān)系提出如下假設(shè)。假設(shè)2：財(cái)政狀況越好的地區(qū)，審計(jì)人均發(fā)現(xiàn)問(wèn)題金額績(jī)效、審計(jì)人均處理問(wèn)題金額績(jī)效越好；反之，越差。（三）財(cái)政透明度與審計(jì)績(jī)效。公開(kāi)透明是當(dāng)前財(cái)政改革的重要任務(wù)，作為一項(xiàng)重要原則已寫(xiě)入我國(guó)的《預(yù)算法》中。財(cái)政透明度是現(xiàn)代國(guó)家治理機(jī)制最為顯著的特征，是檢驗(yàn)和評(píng)價(jià)我國(guó)財(cái)政改革進(jìn)程的重要尺度。2007年以來(lái)，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心每年公布一份我國(guó)省級(jí)財(cái)政透明度評(píng)估報(bào)告，可以看出我國(guó)省級(jí)政府的財(cái)政透明度逐年提高，但財(cái)政透明度的整體水平依然較低。財(cái)政透明度的提升，有利于提高財(cái)政資金的配置效率，改善政府治理，抑制地區(qū)官員腐敗。提升省級(jí)政府財(cái)政透明度，敦促省級(jí)政府進(jìn)行積極的政府信息公開(kāi)，使政府行為受到來(lái)自各方的約束和監(jiān)督，這樣就有利于實(shí)現(xiàn)政府的良治和善治。本文從財(cái)政透明度角度，研究財(cái)政透明度在提高地方審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)績(jī)效方面的積極作用，并提出如下假設(shè)。假設(shè)3：財(cái)政透明度越高的地區(qū)，審計(jì)人均發(fā)現(xiàn)問(wèn)題金額績(jī)效、審計(jì)人均處理問(wèn)題金額績(jī)效越好；反之，越差。

第一條為了規(guī)范審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃管理，保障審計(jì)工作科學(xué)、有序和高效運(yùn)行，根據(jù)《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》和《中華人民共和國(guó)審計(jì)法實(shí)施條例》有關(guān)規(guī)定，制定本辦法。

第二條本辦法所稱審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃，是指審計(jì)機(jī)關(guān)按年度對(duì)審計(jì)項(xiàng)目和專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查項(xiàng)目預(yù)先作出的統(tǒng)一安排。

審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃一般包含上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)統(tǒng)一組織項(xiàng)目、授權(quán)項(xiàng)目、領(lǐng)導(dǎo)交辦項(xiàng)目和自行安排項(xiàng)目等。

第三條審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃管理實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)負(fù)責(zé)制。審計(jì)署負(fù)責(zé)管理審計(jì)署統(tǒng)一組織的審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃和署本級(jí)審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃，指導(dǎo)全國(guó)審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃管理工作?？h級(jí)以上地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)分別負(fù)責(zé)本地區(qū)審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃管理工作。

第四條編制審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃，要依據(jù)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方針政策和審計(jì)工作發(fā)展綱要，嚴(yán)格執(zhí)行審計(jì)法及其實(shí)施條例、有關(guān)法律法規(guī)和審計(jì)準(zhǔn)則，確保履行法定職責(zé)。

第五條編制審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃，要緊緊圍繞政府工作中心，明確具體審計(jì)目標(biāo)，合理選擇審計(jì)重點(diǎn)，注重提高審計(jì)成果的質(zhì)量和水平。

同志們：

在這次全國(guó)審計(jì)工作會(huì)議期間，與會(huì)同志圍繞總理在聽(tīng)取審計(jì)署工作匯報(bào)時(shí)的重要講話和家義審計(jì)長(zhǎng)代表署黨組所作的工作報(bào)告進(jìn)行了熱烈的討論。大家認(rèn)為，總理對(duì)全國(guó)審計(jì)工作的成績(jī)給予了充分肯定，對(duì)明年的任務(wù)和審計(jì)機(jī)關(guān)建設(shè)提出了更高要求，體現(xiàn)了黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)工作的高度重視、充分信任和殷切關(guān)懷；家義審計(jì)長(zhǎng)的工作報(bào)告，全面總結(jié)了全國(guó)審計(jì)工作一年來(lái)取得的成果，安排和部署了明年的審計(jì)工作，特別是他關(guān)于創(chuàng)新審計(jì)理念、創(chuàng)新審計(jì)機(jī)制、創(chuàng)新審計(jì)方式、創(chuàng)新審計(jì)干部隊(duì)伍管理模式、創(chuàng)新審計(jì)技術(shù)方法這5個(gè)創(chuàng)新的要求，充分體現(xiàn)了審計(jì)工作25年來(lái)取得的經(jīng)驗(yàn)及與時(shí)俱進(jìn)的要求，對(duì)于明年及今后一段時(shí)期的審計(jì)工作，對(duì)于推動(dòng)審計(jì)工作的可持續(xù)發(fā)展都具有重要意義。此外，大家特別是地方的同志對(duì)這次會(huì)議，包括家義審計(jì)長(zhǎng)工作報(bào)告對(duì)地方審計(jì)機(jī)關(guān)工作的重新認(rèn)識(shí)和重視以及所作部署，包括提交會(huì)議討論的關(guān)于加強(qiáng)對(duì)地方審計(jì)工作指導(dǎo)的意見(jiàn)，都給予了充分肯定。大家表示，一定不辜負(fù)黨中央、國(guó)務(wù)院的期望和信任，認(rèn)真貫徹總理指示精神，堅(jiān)定必勝信心，切實(shí)履行好審計(jì)監(jiān)督的法定職責(zé)，為保增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、重民生作出新的貢獻(xiàn)。

提交會(huì)上討論的幾份材料，大家在討論中提了很多有價(jià)值的意見(jiàn)和建議。由于時(shí)間關(guān)系，提交會(huì)議材料又很多，不可能每一份都發(fā)表充分的意見(jiàn)。所以，請(qǐng)你們帶回去，把修改意見(jiàn)于明年1月8日前報(bào)到署里，以便作進(jìn)一步修改和完善，盡快下發(fā)執(zhí)行。在這次會(huì)議上，我們還表彰了審計(jì)署和地方審計(jì)機(jī)關(guān)的優(yōu)秀審計(jì)項(xiàng)目，會(huì)后要認(rèn)真組織學(xué)習(xí)，不斷借鑒和利用先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)改進(jìn)各項(xiàng)審計(jì)工作，規(guī)范審計(jì)行為，提高審計(jì)能力、質(zhì)量和水平。

關(guān)于這次會(huì)議精神的貫徹落實(shí)，結(jié)合大家討論情況，根據(jù)今天上午各小組聯(lián)系人的匯報(bào)和黨組研究的意見(jiàn)，我在這里再?gòu)?qiáng)調(diào)以下幾點(diǎn)：

一、各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)要更加鮮明地樹(shù)立大局觀念

明年經(jīng)濟(jì)形勢(shì)十分嚴(yán)峻。家寶總理指出：不排斥出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)加快下行的趨勢(shì)。最近我到江浙調(diào)研，浙江省提供的一個(gè)調(diào)查材料講到，明年將是中小企業(yè)最為困難、面臨形勢(shì)最為嚴(yán)重的一年。這種情況在全國(guó)具有一定的代表性。明年不僅是美國(guó)金融危機(jī)所引起的世界經(jīng)濟(jì)最為困難的一年，也是近30年來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)經(jīng)過(guò)高速增長(zhǎng)之后，特別是近十年高速增長(zhǎng)之后遇到的一次重大考驗(yàn)。目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的外向型程度已經(jīng)達(dá)到（GDP的）40%左右，這一比例不僅在亞洲，在世界上都屬于相當(dāng)高的。這次金融危機(jī)導(dǎo)致國(guó)際市場(chǎng)萎縮，不僅歐美市場(chǎng)萎縮，現(xiàn)在也波及到亞洲、拉丁美洲甚至非洲市場(chǎng)，因此，這次國(guó)際金融危機(jī)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的影響還是相當(dāng)大的，這場(chǎng)考驗(yàn)是前所未有的。溫總理要求審計(jì)機(jī)關(guān)認(rèn)真履行法定責(zé)任，把促進(jìn)中央政策措施的貫徹落實(shí)作為明年審計(jì)工作的中心任務(wù)，擺在首要位置。家義同志也要求明年審計(jì)工作要始終貫穿促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展這條主線，抓住3個(gè)重點(diǎn)，完成6項(xiàng)任務(wù)。對(duì)此，我們各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)一定要深刻理解，把思想認(rèn)識(shí)統(tǒng)一到總理指示精神上來(lái)，統(tǒng)一到全國(guó)審計(jì)工作會(huì)議精神上來(lái)。多年來(lái)，我們一直強(qiáng)調(diào)審計(jì)工作要圍繞中心、服務(wù)大局。當(dāng)前最大的大局就是保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展。所以，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)一定要圍繞這個(gè)大局安排、調(diào)整明年計(jì)劃，集中審計(jì)資源，特別要突出對(duì)擴(kuò)大內(nèi)需的各項(xiàng)重大投資和關(guān)系民生項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督，確保中央各項(xiàng)政策措施得到有效落實(shí)，確保資金真正用到人民最需要的地方，真正起到促進(jìn)發(fā)展、改善民生的作用。同時(shí)，要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)地方金融機(jī)構(gòu)的審計(jì)。近年地方金融機(jī)構(gòu)發(fā)展速度很快，不僅是沿海地區(qū)，中西部地區(qū)的地方金融機(jī)構(gòu)發(fā)展也很快，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)揮的作用很大，各級(jí)黨委政府都非常重視。但是，相對(duì)中央金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管來(lái)講，對(duì)地方金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管比較薄弱。關(guān)于這方面，有些?。▍^(qū)、市）已經(jīng)開(kāi)展了審計(jì)，有的正在試點(diǎn)，有的搞了審計(jì)調(diào)查，但是相當(dāng)一部分審計(jì)機(jī)關(guān)還沒(méi)有開(kāi)展這方面的工作。所以，希望大家要按照當(dāng)?shù)攸h委政府的要求，特別關(guān)注地方金融安全，促進(jìn)地方金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)基礎(chǔ)管理、內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)防范。審計(jì)署要配合地方審計(jì)機(jī)關(guān)，繼續(xù)積極搞好人員培訓(xùn)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

一、地方稅收征管審計(jì)的發(fā)展

地方稅收征管審計(jì)，是地方同級(jí)審計(jì)部門(mén)對(duì)地方稅收部門(mén)進(jìn)行的稅收情況方面的審計(jì)監(jiān)督，對(duì)其稅收征管的真實(shí)性、合法性以及規(guī)范性進(jìn)行的相關(guān)審計(jì)行為。對(duì)于地方稅收部門(mén)審計(jì)的法律依據(jù)是《審計(jì)法》和《稅收征管法》，在稅收征管審計(jì)過(guò)程中，具有明確的法律規(guī)定與指導(dǎo)意義。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，審計(jì)部門(mén)需要審計(jì)的范圍不斷擴(kuò)展，審計(jì)監(jiān)督體系也得以不斷完善。由原先審計(jì)部門(mén)的粗略設(shè)置不同，到如今的審計(jì)部門(mén)設(shè)置涵蓋企業(yè)、財(cái)政、行政事業(yè)單位、基礎(chǔ)建設(shè)投資、金融以及社會(huì)保障資金等相關(guān)領(lǐng)域，審計(jì)機(jī)關(guān)的設(shè)置趨于完善。2014年，設(shè)立稅收征管審計(jì)司來(lái)具體負(fù)責(zé)稅收征管審計(jì)職責(zé)，替代原先的財(cái)政審計(jì)司。此項(xiàng)變動(dòng)，將成為我國(guó)稅收征管審計(jì)的一個(gè)分水嶺，是我國(guó)未來(lái)長(zhǎng)期的一種部門(mén)設(shè)置與安排。地方稅收征管審計(jì)是隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的發(fā)展不斷進(jìn)行演化的，具體而言經(jīng)歷了三個(gè)階段的演變。第一階段（1949-20世紀(jì)80年代初），稅務(wù)專管員專職管理模式，此階段處于粗放發(fā)展階段，沒(méi)有設(shè)置明確的審計(jì)機(jī)關(guān)，專業(yè)性與職能性欠缺；第二階段（20世紀(jì)80年代中期-90年代初）權(quán)限分工萌芽階段，征、管、查開(kāi)始分別設(shè)置相關(guān)部門(mén)，審計(jì)機(jī)關(guān)也建立起來(lái)，憑借手工記錄進(jìn)行傳統(tǒng)的稅收征管審計(jì)工作；第三階段（90年代中期-至今），新稅制予以頒布實(shí)施，新稅收征管模式為“納稅申報(bào)和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收、重點(diǎn)稽查”。金審工程隨著金稅工程的發(fā)展不斷進(jìn)步，地方稅收征管審計(jì)對(duì)于審計(jì)人員的要求也在不斷提升，稅收征管審計(jì)范圍從稅收會(huì)計(jì)報(bào)表審計(jì)、納稅人繳納稅款情況審計(jì)到稅收?qǐng)?bào)表、稅源管理稅收政策執(zhí)行、稅收征管制度執(zhí)行等，涉及范圍不斷拓展，對(duì)于地方稅收征管的審計(jì)監(jiān)督越發(fā)完善，從人工記錄到計(jì)算機(jī)處理，對(duì)審計(jì)數(shù)據(jù)的處理、整合與分析能力大大提升，節(jié)省了人力物力，提升了工作效率。如今，稅收征管審計(jì)范圍進(jìn)一步拓展轉(zhuǎn)向了政策性評(píng)估審計(jì)，不僅僅涵蓋涉及民生的熱點(diǎn)稅務(wù)問(wèn)題，還包含評(píng)價(jià)宏觀政策的執(zhí)行情況。在稅收征管審計(jì)資料的獲取方面，也實(shí)施了多部門(mén)聯(lián)合的獲取方式。對(duì)于審計(jì)數(shù)據(jù)從對(duì)各部門(mén)予以獲取與相互驗(yàn)證，充分利用國(guó)稅、地稅數(shù)據(jù)，工商注冊(cè)登記信息，房屋管理部門(mén)數(shù)據(jù)以及車輛管理部門(mén)數(shù)據(jù)等，建立大數(shù)據(jù)庫(kù)，形成信息的搜集與相互驗(yàn)證。地方稅收征管審計(jì)對(duì)于完善地方稅收部門(mén)的工作機(jī)制，規(guī)范工作人員的行為規(guī)范，提升部門(mén)的工作效率具有重要意義。規(guī)范的地方稅收征管，有利于創(chuàng)造公平公正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，有利于稅務(wù)信息的及時(shí)獲取與分析，對(duì)于促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展功不可沒(méi)。

二、地方稅收征管審計(jì)存在的問(wèn)題

我國(guó)實(shí)行的是分稅制，分為國(guó)稅局與地稅局，根據(jù)審計(jì)法限制，審計(jì)機(jī)關(guān)只對(duì)同級(jí)稅收機(jī)關(guān)具有審計(jì)權(quán)限，由于國(guó)稅局稅收管理權(quán)限隸屬于中央，地方審計(jì)機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)對(duì)國(guó)稅局進(jìn)行審計(jì)。中央審計(jì)機(jī)關(guān)由于事務(wù)繁多，對(duì)于下級(jí)國(guó)稅局管理不到位，容易造成基層國(guó)稅局管理缺位。審計(jì)部門(mén)準(zhǔn)入門(mén)檻相對(duì)較低，審計(jì)人員往往來(lái)自部門(mén)專業(yè)、其他部門(mén)調(diào)入等現(xiàn)象，存在許多非專業(yè)領(lǐng)域人員，更有甚者，領(lǐng)導(dǎo)崗位委任于不懂專業(yè)的人士，形成外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行現(xiàn)象。對(duì)于本來(lái)就比較細(xì)致的審計(jì)工作而言，諸多非專業(yè)人員的存在使得審計(jì)工作增加了難度，浪費(fèi)了國(guó)家人力物力。再加上審計(jì)人員對(duì)于國(guó)家政策、部門(mén)設(shè)置以及職能范圍、稅收流程、工作細(xì)節(jié)的不了解，不學(xué)習(xí)，導(dǎo)致審計(jì)人員參差不齊，嚴(yán)重影響了地方稅收征管審計(jì)的工作效率。相對(duì)于金稅工程兩期投入86億元人民幣而言，2002-2016年，金審工程兩期才投入4億余元，而且僅僅布局到了市級(jí)部門(mén)，市級(jí)以下由各省自行建設(shè)，而市級(jí)以下部門(mén)的建設(shè)，由于受到資金、政策、人員配備等方面的限制，各項(xiàng)投入嚴(yán)重滯后，根本跟不上金稅工程的改革步伐。隨著計(jì)算機(jī)技術(shù)的應(yīng)用，許多人還未完全轉(zhuǎn)變思想，對(duì)于審計(jì)軟件的應(yīng)用熟悉程度不夠，審計(jì)人員計(jì)算機(jī)水平亟需提升。在審計(jì)法律法規(guī)方面，我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)了《關(guān)于審計(jì)工作的暫行規(guī)定》（1985）、《中華人民共和國(guó)審計(jì)條例》（1988）、《中華人民共和國(guó)審計(jì)實(shí)施細(xì)則》（1989），《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》（1995）、《中華人民共和國(guó)國(guó)家審計(jì)基本準(zhǔn)則》（1996）、《中華人民共和國(guó)審計(jì)法實(shí)施條例》（1997）以及《審計(jì)法（修訂）》（2006）等，全國(guó)與地方相關(guān)審計(jì)法律法規(guī)近200多個(gè)。令人遺憾的是，沒(méi)有一部涉及稅收征管審計(jì)的法律法規(guī)。在地方稅收征管審計(jì)中，審計(jì)人員往往依托的是憲法91條、109條和《審計(jì)法》第4條的規(guī)定。由此形成的影響，是在地方稅收征管審計(jì)監(jiān)督過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為的處理、處罰條文則比較模糊。致使有些審計(jì)工作無(wú)法可依，審計(jì)處理難度加大，有些重要審計(jì)事項(xiàng)被擱淺，最后沒(méi)有下文。對(duì)于審計(jì)出問(wèn)題的部門(mén)進(jìn)行處罰也只能依靠《稅收征管法》與《企業(yè)所得稅法》等帶有立法滯后性的法律，不利于保持審計(jì)的權(quán)威性。雖然我國(guó)《審計(jì)法》賦予了審計(jì)機(jī)關(guān)強(qiáng)制公開(kāi)審計(jì)結(jié)果的權(quán)限，但是對(duì)于地方稅收征管報(bào)告的公開(kāi)，以及問(wèn)責(zé)問(wèn)題沒(méi)有規(guī)定強(qiáng)制權(quán)限。這就造成了在地方稅收征管審計(jì)中，對(duì)于審計(jì)報(bào)告的公開(kāi)會(huì)遇到來(lái)自被審計(jì)部門(mén)、審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、地方政府以及其他方面壓力，致使審計(jì)出的問(wèn)題不能予以公開(kāi)，也就不能進(jìn)一步予以追責(zé)，許多審計(jì)問(wèn)題成為內(nèi)部秘密，掩蓋了固有的矛盾，使得審計(jì)過(guò)程流于形式。長(zhǎng)此以往，待問(wèn)題爆發(fā)出來(lái)，嚴(yán)重影響審計(jì)機(jī)關(guān)形象與威信，從而降低了政府的公信力。沒(méi)有對(duì)審計(jì)結(jié)果公告的硬性規(guī)定，就沒(méi)有對(duì)審計(jì)結(jié)果披露后的問(wèn)責(zé)界定，地方稅收征管審計(jì)工作就難在如何突破這些阻礙了。在不違背現(xiàn)有《審計(jì)法》的前提下，可以探索讓地方審計(jì)機(jī)關(guān)參與審計(jì)監(jiān)督地方國(guó)稅局的辦法。比如考慮由中央審計(jì)機(jī)關(guān)或省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)出授權(quán)書(shū)，允許基層審計(jì)局配合進(jìn)行審計(jì)，賦予地方審計(jì)局參與監(jiān)督地方國(guó)稅局的有限權(quán)限，以彌補(bǔ)中央審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督的不足，形成對(duì)地方稅收征管審計(jì)的全覆蓋。根據(jù)審計(jì)的特點(diǎn)，在招錄工作人員過(guò)程中，加試專業(yè)知識(shí)測(cè)試，加強(qiáng)對(duì)專業(yè)人員的引進(jìn)與培訓(xùn)，及時(shí)清理不合格的工作人員，完善審計(jì)人員的知識(shí)層面，在地方審計(jì)機(jī)關(guān)建立涉及審計(jì)、會(huì)計(jì)、金融、財(cái)務(wù)、計(jì)算機(jī)、法律工程，以及企業(yè)管理等涉及各門(mén)類的綜合化審計(jì)團(tuán)隊(duì)。同時(shí)，建立審計(jì)團(tuán)隊(duì)考核機(jī)制，對(duì)于工作人員進(jìn)行定期考核，不斷督促審計(jì)人員提升自我水平，以應(yīng)對(duì)不斷提升的地方稅收征管審計(jì)要求。

三、完善地方稅收征管審計(jì)的建議

隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)，審計(jì)機(jī)關(guān)要樹(shù)立信息化觀念，建立以省、直轄市層面的數(shù)據(jù)分析處理中心?；鶎訉徲?jì)人員將稅收征管各種表格傳入該系統(tǒng)，該中心對(duì)稅收征管數(shù)據(jù)進(jìn)行整合，建立中間表進(jìn)行SQL語(yǔ)言分析，系統(tǒng)自動(dòng)出具分析疑點(diǎn)報(bào)告，基層審計(jì)人員進(jìn)行問(wèn)題的核實(shí)和再分析。基層審計(jì)人員將核實(shí)的數(shù)據(jù)傳送到數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)，由系統(tǒng)識(shí)別、銷賬。對(duì)于日益繁雜的審計(jì)問(wèn)題建立數(shù)據(jù)庫(kù)，進(jìn)行數(shù)據(jù)的搜集、整理、轉(zhuǎn)換、分析、整合等，以提升工作效率，突出審計(jì)的重點(diǎn)。該數(shù)據(jù)處理中心每年出臺(tái)新的計(jì)算機(jī)稅收征管審計(jì)操作規(guī)范，該規(guī)范包含數(shù)據(jù)的導(dǎo)入、處理、整合、分析各個(gè)模塊的操作指南，并且建立SQL語(yǔ)言分析庫(kù)，同省、直轄市的審計(jì)組人員可以共享該語(yǔ)句。這種操作規(guī)范無(wú)疑將提升對(duì)審計(jì)人員的計(jì)算機(jī)操作水平，保證審計(jì)的時(shí)效性。針對(duì)地方稅收征管審計(jì)制定專門(mén)的法律法規(guī)或手冊(cè)，規(guī)范地方審計(jì)機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)操作規(guī)程，內(nèi)容應(yīng)包含規(guī)范地方稅收征管審計(jì)法律、內(nèi)控控制體系、審計(jì)底稿、審計(jì)流程、審計(jì)取證、問(wèn)題處罰定性等要求，通過(guò)法規(guī)的規(guī)范和流程的要求，保障審計(jì)項(xiàng)目的質(zhì)量和審計(jì)工作效率的最大化。可以考慮在省、直轄市層面成立一個(gè)稅收征管審計(jì)法律匯編組，將法律分為定性、處理、處罰不同章節(jié)，將此作為稅收征管審計(jì)人員的工作規(guī)程與法律依據(jù)，在制定好的法律文本基礎(chǔ)上，根據(jù)遇到的爭(zhēng)議問(wèn)題，進(jìn)行定期的稅收征管法律修訂。并且進(jìn)行不同地區(qū)間的定期交流與經(jīng)驗(yàn)借鑒，在實(shí)踐與交流中不斷完善基層審計(jì)相關(guān)法律法規(guī)文本。進(jìn)行地方稅收征管審計(jì)報(bào)告強(qiáng)制公開(kāi)系統(tǒng)建設(shè)，在審計(jì)完畢后進(jìn)行必要的公開(kāi)以及處罰，并將審計(jì)結(jié)果上傳到系統(tǒng)平臺(tái)，就如同交通違規(guī)罰款一樣的平臺(tái)，允許進(jìn)行查詢與網(wǎng)絡(luò)處理罰款，保障審計(jì)工作的公開(kāi)、公正以及權(quán)威性，提升審計(jì)的工作效率和效果，杜絕屢查屢犯現(xiàn)象。根據(jù)稅收征管審計(jì)中內(nèi)容制定保密級(jí)別。稅收收入的完成情況、結(jié)構(gòu)分析等密級(jí)為保密；稅務(wù)管理審計(jì)、申報(bào)征收審計(jì)、稅收征管情況審計(jì)、稅務(wù)稽查審計(jì)等審計(jì)的問(wèn)題及建議，在審計(jì)公告系統(tǒng)內(nèi)必須公開(kāi)，以省、直轄市為層面建立全省、直轄市審計(jì)公告平臺(tái)。這樣可以用于各地區(qū)間進(jìn)行學(xué)習(xí)與交流，增加審計(jì)的公信力，盡量減少來(lái)自外界的干擾，維護(hù)審計(jì)的獨(dú)立性與公允性。

科學(xué)編制審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃是做好審計(jì)工作的前提和基礎(chǔ),對(duì)貫徹“全面審計(jì)、突出重點(diǎn)”的審計(jì)方針具有重要意義。歷年來(lái)審計(jì)部門(mén)編制的審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃能夠找準(zhǔn)服務(wù)科學(xué)發(fā)展、維護(hù)國(guó)家安全、促進(jìn)深化改革和政府職能轉(zhuǎn)變的切入點(diǎn)、著力點(diǎn)，不斷改進(jìn)組織方式，取得了令人矚目的成績(jī)。下面我僅從審計(jì)工作實(shí)踐的角度談幾點(diǎn)不成熟的看法。

一、應(yīng)將“國(guó)稅審計(jì)”權(quán)下放，納入地方審計(jì)范圍

提出這個(gè)建議的理由主要為：一是保障同級(jí)財(cái)政審計(jì)的完整性。國(guó)稅收入是地方財(cái)政收入的重要組成部分。從現(xiàn)行財(cái)政體制看，通過(guò)國(guó)稅部門(mén)組織的稅收收入在各級(jí)地方財(cái)政收入構(gòu)成中占有很大比重，僅拿我縣來(lái)說(shuō)，全部財(cái)政收入16億元就有9億元是國(guó)稅部門(mén)組織征收的，占財(cái)政總收入的56%，而在地方審計(jì)機(jī)關(guān)一年一度開(kāi)展的財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中，對(duì)組織收入的國(guó)稅地稅兩個(gè)主要部門(mén)僅審計(jì)地稅，而國(guó)稅則例外，從這個(gè)意義上說(shuō)地方預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是一個(gè)不完整、不全面的審計(jì)。二是防范“盲區(qū)”漏洞。審計(jì)署由于審計(jì)力量所限，對(duì)地方國(guó)稅系統(tǒng)往往“鞭長(zhǎng)莫及”，縣級(jí)國(guó)稅部門(mén)多年難得審計(jì)一次，這種情況往往使其成為審計(jì)監(jiān)督的“盲點(diǎn)”。因而建議在制定審計(jì)計(jì)劃時(shí)，應(yīng)通過(guò)適當(dāng)形式將國(guó)稅審計(jì)納入地方審計(jì)機(jī)關(guān)年度財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)范圍。

二、加大對(duì)垂直部門(mén)審計(jì)項(xiàng)目的地方授權(quán)

對(duì)于部分垂直部門(mén)和中央直屬企業(yè)單位而言，地方審計(jì)機(jī)關(guān)沒(méi)有審計(jì)權(quán)限，中央及省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)無(wú)暇顧及和授權(quán)的有限性，往往造成這些部門(mén)審計(jì)監(jiān)督的缺位。如我縣金融、計(jì)量、工商、電信等垂直部門(mén)，接受中央、省、市、縣審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)頻率過(guò)低。這種斷檔缺位的審計(jì)監(jiān)督狀況與這些部門(mén)所掌控的財(cái)政資金和經(jīng)濟(jì)總量是很不相稱的。審計(jì)監(jiān)督的缺位，將可能導(dǎo)致這些部門(mén)財(cái)務(wù)管理的松懈和違規(guī)現(xiàn)象的滋生。因而建議，在制定審計(jì)計(jì)劃時(shí)，可以采取屬地管理原則，充分授權(quán)地方審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)這些部門(mén)和單位進(jìn)行審計(jì)。這樣一方面可以使地方審計(jì)資源達(dá)到充分利用，另一方面也減少了“重審”和“漏審”現(xiàn)象的發(fā)生。

三、提高交叉審計(jì)幅度，防止“地方保護(hù)”