一、大部制改革的目標是建立服務(wù)型政府

所謂服務(wù)型政府，就是要求政府擔負起服務(wù)公民、服務(wù)社會的責任。服務(wù)型政府堅持公民本位、社會本位，政府只有有效地提供了公共服務(wù)才能獲得自身存在的合法性。建設(shè)服務(wù)型政府，就是要讓政府由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，由政府本位、官本位體制轉(zhuǎn)向社會本位、公民本位轉(zhuǎn)變。為了符合現(xiàn)代政府的治理理念，大部制改革應(yīng)著眼于保障和改善民生，加強社會管理和公共服務(wù)部門，以建設(shè)一個服務(wù)型政府為改革目標。首先，樹立服務(wù)意識，切實轉(zhuǎn)變政府職能。伴隨著市場經(jīng)濟完善的進程，政府必須減少管制層面，強化服務(wù)功能，在政府管理上進一步由“全能政府”、“無限政府”向“責任政府”、“有限政府”轉(zhuǎn)變，從管微觀向管宏觀、從直接管理向間接管理轉(zhuǎn)變。

其次，打造透明務(wù)實型政府，大力推進政務(wù)公開，全面推行辦事公開制度。要全面推行政務(wù)公開，建立健全政府公告制度，提高政府運作的透明度，切實保障廣大市民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)管權(quán)。再次，強化危機管理，有效應(yīng)對突發(fā)事件。政府要有危機管理的意識，建立預(yù)防、預(yù)警、反映、救助和社區(qū)參與等危機機制。

二、大部制改革需要其他配套改革相配合

大部制改革作為行政管理體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，涉及到復(fù)雜的利益關(guān)系和權(quán)力關(guān)系的調(diào)整和組合，是一項系統(tǒng)工程，必須堅持整體配套改革的原則，使大部制改革和其他改革相互協(xié)調(diào)和彼此促進。一方面，以大部制改革為契機積極推進政治體制改革。大部制改革的實質(zhì)是一種權(quán)力結(jié)構(gòu)的重組和再造，就在于它實行的是行政決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的合理劃分和相對分離。因此，大部制改革要遵循“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”的改革思路，我們要以這次大部制改革為契機，進行政治體制改革，建立起行政權(quán)、立法權(quán)和司法權(quán)既相互獨立又相互制約和監(jiān)督的機制，使我國的行政管理方式走上制度化、法制化和科學(xué)化的道路。同時強化政府系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督，完善首長負責制、嚴格實行限時辦結(jié)制和貴任追究制。另一方面，使地方行政部門的設(shè)置和中央的大部制改革相適應(yīng)。中央政府在國家治理結(jié)構(gòu)中雖然處于高端的支配地位，但治理的效果最終體現(xiàn)在地方，如果中央政府和地方政府的權(quán)力劃分不當，地方的大部制改革沒有跟上，那么，無論是大部制還是小部制，都可能治理無效。三、大部制在建立過程中要注意協(xié)調(diào)好部門利益

大部制改革最大的阻力是多年來被強化的部門利益。大部制機構(gòu)設(shè)置可能把部門職能交叉、相互扯皮的問題通過改變組織形態(tài)加以抑制。過去部門之間職能交叉、決策周期長、制定成本高、協(xié)調(diào)溝通困難，原因就是受到了部門利益的嚴重影響，所謂“權(quán)力部門化，部門利益化，利益集團化”導(dǎo)致政府運行成本太高，效率太低，甚至把部門利益凌駕于公眾利益之上。大部制改革如果不成功，就會把分散的部門利益積聚為集中的部門利益。要減少各部門之間的利益沖突，除了建立外部的監(jiān)督和制約機制以外，在各部門之間建立起有效的協(xié)調(diào)機制也是一條重要途徑。上一次政府機構(gòu)改革中所建立的發(fā)展和改革委員會就是國務(wù)院的綜合協(xié)調(diào)部門，幾乎和每個部都有關(guān)系，這些部門和發(fā)改委的每個司、處都一一對應(yīng)。但是發(fā)改委模式絕對不是大部制改革的方向，發(fā)改委的權(quán)力過大，完全成了一個“小國務(wù)院”。在大部制改革的過程中，作為國家宏觀調(diào)控部門，發(fā)改委應(yīng)當抓“大”放“小”，剝離出工業(yè)行業(yè)管理的相關(guān)職責，縮小投資審核的范圍，下放部分規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策管理的權(quán)力。各個部門在發(fā)改委的統(tǒng)一調(diào)控下，協(xié)調(diào)動作，往一個調(diào)控目標使勁，可以達到最佳的調(diào)控效果和較高的行政效率。

一、大部制改革的目標是建立服務(wù)型政府

所謂服務(wù)型政府，就是要求政府擔負起服務(wù)公民、服務(wù)社會的責任。服務(wù)型政府堅持公民本位、社會本位，政府只有有效地提供了公共服務(wù)才能獲得自身存在的合法性。建設(shè)服務(wù)型政府，就是要讓政府由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，由政府本位、官本位體制轉(zhuǎn)向社會本位、公民本位轉(zhuǎn)變。為了符合現(xiàn)代政府的治理理念，大部制改革應(yīng)著眼于保障和改善民生，加強社會管理和公共服務(wù)部門，以建設(shè)一個服務(wù)型政府為改革目標。首先，樹立服務(wù)意識，切實轉(zhuǎn)變政府職能。伴隨著市場經(jīng)濟完善的進程，政府必須減少管制層面，強化服務(wù)功能，在政府管理上進一步由“全能政府”、“無限政府”向“責任政府”、“有限政府”轉(zhuǎn)變，從管微觀向管宏觀、從直接管理向間接管理轉(zhuǎn)變。

其次，打造透明務(wù)實型政府，大力推進政務(wù)公開，全面推行辦事公開制度。要全面推行政務(wù)公開，建立健全政府公告制度，提高政府運作的透明度，切實保障廣大市民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)管權(quán)。再次，強化危機管理，有效應(yīng)對突發(fā)事件。政府要有危機管理的意識，建立預(yù)防、預(yù)警、反映、救助和社區(qū)參與等危機機制。

二、大部制改革需要其他配套改革相配合

大部制改革作為行政管理體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，涉及到復(fù)雜的利益關(guān)系和權(quán)力關(guān)系的調(diào)整和組合，是一項系統(tǒng)工程，必須堅持整體配套改革的原則，使大部制改革和其他改革相互協(xié)調(diào)和彼此促進。一方面，以大部制改革為契機積極推進政治體制改革。大部制改革的實質(zhì)是一種權(quán)力結(jié)構(gòu)的重組和再造，就在于它實行的是行政決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的合理劃分和相對分離。因此，大部制改革要遵循“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”的改革思路，我們要以這次大部制改革為契機，進行政治體制改革，建立起行政權(quán)、立法權(quán)和司法權(quán)既相互獨立又相互制約和監(jiān)督的機制，使我國的行政管理方式走上制度化、法制化和科學(xué)化的道路。同時強化政府系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督，完善首長負責制、嚴格實行限時辦結(jié)制和貴任追究制。另一方面，使地方行政部門的設(shè)置和中央的大部制改革相適應(yīng)。中央政府在國家治理結(jié)構(gòu)中雖然處于高端的支配地位，但治理的效果最終體現(xiàn)在地方，如果中央政府和地方政府的權(quán)力劃分不當，地方的大部制改革沒有跟上，那么，無論是大部制還是小部制，都可能治理無效。三、大部制在建立過程中要注意協(xié)調(diào)好部門利益

大部制改革最大的阻力是多年來被強化的部門利益。大部制機構(gòu)設(shè)置可能把部門職能交叉、相互扯皮的問題通過改變組織形態(tài)加以抑制。過去部門之間職能交叉、決策周期長、制定成本高、協(xié)調(diào)溝通困難，原因就是受到了部門利益的嚴重影響，所謂“權(quán)力部門化，部門利益化，利益集團化”導(dǎo)致政府運行成本太高，效率太低，甚至把部門利益凌駕于公眾利益之上。大部制改革如果不成功，就會把分散的部門利益積聚為集中的部門利益。要減少各部門之間的利益沖突，除了建立外部的監(jiān)督和制約機制以外，在各部門之間建立起有效的協(xié)調(diào)機制也是一條重要途徑。上一次政府機構(gòu)改革中所建立的發(fā)展和改革委員會就是國務(wù)院的綜合協(xié)調(diào)部門，幾乎和每個部都有關(guān)系，這些部門和發(fā)改委的每個司、處都一一對應(yīng)。但是發(fā)改委模式絕對不是大部制改革的方向，發(fā)改委的權(quán)力過大，完全成了一個“小國務(wù)院”。在大部制改革的過程中，作為國家宏觀調(diào)控部門，發(fā)改委應(yīng)當抓“大”放“小”，剝離出工業(yè)行業(yè)管理的相關(guān)職責，縮小投資審核的范圍，下放部分規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策管理的權(quán)力。各個部門在發(fā)改委的統(tǒng)一調(diào)控下，協(xié)調(diào)動作，往一個調(diào)控目標使勁，可以達到最佳的調(diào)控效果和較高的行政效率。

中國正處于一個新的轉(zhuǎn)型期，總書記在十七大報告中提出探索實行大部門體制的構(gòu)想，將開創(chuàng)中國政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展的一個新時代，新的政府架構(gòu)將更加符合現(xiàn)代社會的需要。

總書記在黨的十七大報告中指出：“要抓緊制定行政管理體制改革總體方案，著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，形成權(quán)責一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。健全政府職責體系，完善公共服務(wù)體系，推行電子政務(wù)，強化社會管理和公共服務(wù)。加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，規(guī)范行政行為，加強行政執(zhí)法部門建設(shè)，減少和規(guī)范行政審批，減少政府對微觀經(jīng)濟運行的干預(yù)。規(guī)范垂直管理部門和地方政府的關(guān)系。加大機構(gòu)整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機制。精簡和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機構(gòu)及其辦事機構(gòu)，減少行政層次，降低行政成本，著力解決機構(gòu)重疊、職責交叉、政出多門問題。統(tǒng)籌黨委、政府和人大、政協(xié)機構(gòu)設(shè)置，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，嚴格控制編制。加快推進事業(yè)單位分類改革?！边@就為今后加快行政管理體制改革定下了基調(diào)。

值得注意我們的是，總書記在報告中提出了“探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制”，體現(xiàn)了中央建立強化社會管理和公共服務(wù)的服務(wù)型政府、革除舊有行政管理體制痼疾的決心。

進一步明確了今后行政管理體制改革的方向。這就意味著政府機構(gòu)改革目標已經(jīng)非常明確，下一步政府機構(gòu)的整合調(diào)整，將逐步按照大部制的模式進行。這也意味著我國各級政府的大部制將進入尋常百姓的生活之中。

那么，大部門體制的確切含義是什么？大部門體制有什么特點？市場經(jīng)濟發(fā)達國家實行的大部門體制有哪些值得我們借鑒的地方？我國將如何組織實施怎樣的大部門體制？進行大部門體制改革與我國正在推進的經(jīng)濟體制改革、政治體制改革以及整個改革開放大局是什么關(guān)系？筆者擬從機構(gòu)編制部門行政管理體制改革的角度就這些值得大家關(guān)注的問題作一系列的探討。

一、什么是大部制？

摘要：十七大報告提出了大部制改革的思路，為未來行政管理體制改革指明了方向。在如此重要的報告中出現(xiàn)“大部門體制”這一提法還是首次，由此引發(fā)了學(xué)術(shù)界的許多熱議和爭論。本文總結(jié)了國內(nèi)外對于該體制的一些探索，同時做了簡單的分析。

關(guān)鍵詞：大部制政府行政管理體制改革

期待已久的“大部制”，在今年“兩會”上終于開始了破冰之旅。盡管這個方案并沒有大家所預(yù)期的那么徹底，但五個新的大部，足以顯示國家改革的決心。大部門體制，簡稱大部制，就是在政府的部門設(shè)置中，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍雷同的事項相對集中，由一個部門統(tǒng)一進行管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而達到提高行政效率、降低行政成本的目標。大部制改革對我們國家來說是一個新的嘗試，根據(jù)黨的十七大對行政管理體制改革的總體部署和要求，再結(jié)合我國的基本國情，我國的大部制改革應(yīng)當做到一下四點：

一、大部制改革的目標是建立服務(wù)型政府

所謂服務(wù)型政府，就是要求政府擔負起服務(wù)公民、服務(wù)社會的責任。服務(wù)型政府堅持公民本位、社會本位，政府只有有效地提供了公共服務(wù)才能獲得自身存在的合法性。建設(shè)服務(wù)型政府，就是要讓政府由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，由政府本位、官本位體制轉(zhuǎn)向社會本位、公民本位轉(zhuǎn)變。為了符合現(xiàn)代政府的治理理念，大部制改革應(yīng)著眼于保障和改善民生，加強社會管理和公共服務(wù)部門，以建設(shè)一個服務(wù)型政府為改革目標。首先，樹立服務(wù)意識，切實轉(zhuǎn)變政府職能。伴隨著市場經(jīng)濟完善的進程，政府必須減少管制層面，強化服務(wù)功能，在政府管理上進一步由“全能政府”、“無限政府”向“責任政府”、“有限政府”轉(zhuǎn)變，從管微觀向管宏觀、從直接管理向間接管理轉(zhuǎn)變。

其次，打造透明務(wù)實型政府，大力推進政務(wù)公開，全面推行辦事公開制度。要全面推行政務(wù)公開，建立健全政府公告制度，提高政府運作的透明度，切實保障廣大市民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)管權(quán)。再次，強化危機管理，有效應(yīng)對突發(fā)事件。政府要有危機管理的意識，建立預(yù)防、預(yù)警、反映、救助和社區(qū)參與等危機機制。

一、改革開放以來政府機構(gòu)改革推進策略的特點

從1982年開始的五次政府機構(gòu)改革內(nèi)容豐富，就推進策略而言，改革表現(xiàn)出以下特點：

第一，與黨的重大改革目標相聯(lián)系，適應(yīng)改革開放和政策調(diào)整的需要。黨的十一屆三中全會以后，我國進入了一個新的發(fā)展時期，開始了經(jīng)濟體制改革，實行了對外開放的政策。為適應(yīng)經(jīng)濟體制改革政策的需要，1982年的政府機構(gòu)改革重點是精簡機構(gòu)，明確部門職責范圍，精干領(lǐng)導(dǎo)班子，實現(xiàn)干部“四化”，提高辦事效率。1987年，黨的十三大明確提出了政府機構(gòu)改革的任務(wù)，要求按照經(jīng)濟體制改革和政企分開的要求抓住轉(zhuǎn)變職能這個關(guān)鍵，為此，1988年的改革開始提出轉(zhuǎn)變政府管理職能。1992年黨的十四大明確提出中國經(jīng)濟體制改革的目標是建立社會主義市場經(jīng)濟體制，1993年的改革便圍繞這一目標，“進行行政管理體制和機構(gòu)改革，切實做到轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、精兵簡政、提高效率”，并結(jié)合推行國家公務(wù)員制度進行，與政府內(nèi)部的制度化建設(shè)相配套。1997年黨的十五大提出進一步推進機構(gòu)改革的新任務(wù)，1998年改革的目標是“建立辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的政府行政管理體系”，“逐步建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的有中國特色的政府行政管理體制”。2002年十六大提出要深化行政管理體制改革，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，更好地為改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)，2003年的改革目標是“調(diào)整和完善政府機構(gòu)設(shè)置，理順政府部門職能分工，提高政府管理水平，形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制”。

第二，在總目標明確一致的基礎(chǔ)上形成逐步遞進和深化配套的漸進模式。改革的總目標是轉(zhuǎn)變政府職能,建立有中國特色的行政管理體系。雖然每次改革的具體目標和措施各有側(cè)重,但改革是在逐步深化和完善，每一次改革都留下了重要的改革成果。1982年的改革內(nèi)容以機構(gòu)和大量領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的精簡為主，國務(wù)院工作機構(gòu)（包括組成部門、直屬機構(gòu)和辦事機構(gòu)）從100個減為61個。1988年開始把機構(gòu)改革與政府職能轉(zhuǎn)變聯(lián)系起來，國務(wù)院工作機構(gòu)從72個精簡為68個，改革目標是轉(zhuǎn)變職能，精干機構(gòu)、精簡人員，提高行政效率。1993年重點實現(xiàn)政企分開、弱化政府的微觀管理職能，國務(wù)院工作機構(gòu)從86個精簡為59個。1998年著眼于市場經(jīng)濟建設(shè)的需要精簡了很多與計劃經(jīng)濟相關(guān)的經(jīng)濟部門，國務(wù)院工作機構(gòu)從72個精簡為53個，此后可以說是大體走出了精簡與膨脹的循環(huán)怪圈。2003年的機構(gòu)改革表現(xiàn)出新的趨向,即沒有在機構(gòu)數(shù)量和人員規(guī)模上多下功夫，而是著重加強政府的監(jiān)管力度，國務(wù)院工作機構(gòu)僅從53個精簡為52個。大體來看，五次改革可以分為三個階段：1982年改革重點是解決歷史遺留問題，以機構(gòu)的數(shù)量精簡為主；1988至1998的三次改革圍繞職能轉(zhuǎn)變在繼續(xù)精簡機構(gòu)的同時以優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)為具體目標；2003年開始的改革重點是解決政府管理職能的優(yōu)化，標志著政府管理邁向了新的階段。

第三，在改革的不同階段有不同的重點領(lǐng)域。2003年之前的改革相對集中在經(jīng)濟管理部門和專業(yè)管理部門，總的趨勢是削減、弱化甚至取消，對與社會管理和公共服務(wù)職能相關(guān)的部門的改革觸動不大。如1993年撤銷能源部等7個專業(yè)經(jīng)濟管理部，其中有的改為經(jīng)濟實體，有的改為行業(yè)。1998年政府機構(gòu)改革把計劃經(jīng)濟下設(shè)置的數(shù)量龐大的專業(yè)經(jīng)濟管理部門基本撤銷，使政府對企業(yè)由直接管理為主逐步轉(zhuǎn)到間接管理為主。同時，把原來行政機關(guān)的部分職能轉(zhuǎn)移到各種協(xié)會去承擔。2003年的改革圍繞深化國有資產(chǎn)管理體制改革和完善宏觀調(diào)控體系加強了政府的監(jiān)管機構(gòu)和監(jiān)管體制建設(shè),凸現(xiàn)政府管理專業(yè)化特色。對主要從事社會管理和公共服務(wù)的政法、文教衛(wèi)生、社會事務(wù)等部門雖也提出了轉(zhuǎn)變職能、下放權(quán)力、調(diào)整內(nèi)部結(jié)構(gòu)和精簡人員的要求，但在機構(gòu)方面基本沒有作大的變動，而這些部門也是近年來意見反映較為集中的領(lǐng)域。

第四，國務(wù)院工作機構(gòu)如直屬機構(gòu)、辦事機構(gòu)、協(xié)調(diào)機構(gòu)等的改革與部門一樣是機構(gòu)改革的重點。除作為國務(wù)院組成機構(gòu)的部門外，國務(wù)院直屬機構(gòu)、工作機構(gòu)、直屬事業(yè)單位、部門歸口管理的國家局和議事協(xié)調(diào)機構(gòu)、臨時機構(gòu)等在歷次改革中也是重點，相應(yīng)進行了精簡和調(diào)整。這些機構(gòu)一是數(shù)量與部門相比更多；二是精簡幅度不如部門明顯，變動不大；三是一直處于不斷的變化之中。另外，這些機構(gòu)，尤其是直屬機構(gòu)和部門管理的國家局的調(diào)整與部門改革有著直接的聯(lián)系，很多是作為承接部門改革后的職能而設(shè)的。

摘要：十七大報告提出了大部制改革的思路，為未來行政管理體制改革指明了方向。在如此重要的報告中出現(xiàn)“大部門體制”這一提法還是首次，由此引發(fā)了學(xué)術(shù)界的許多熱議和爭論。本文總結(jié)了國內(nèi)外對于該體制的一些探索，同時做了簡單的分析。

關(guān)鍵詞：大部制政府行政管理體制改革

期待已久的“大部制”，在今年“兩會”上終于開始了破冰之旅。盡管這個方案并沒有大家所預(yù)期的那么徹底，但五個新的大部，足以顯示國家改革的決心。大部門體制，簡稱大部制，就是在政府的部門設(shè)置中，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍雷同的事項相對集中，由一個部門統(tǒng)一進行管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而達到提高行政效率、降低行政成本的目標。大部制改革對我們國家來說是一個新的嘗試，根據(jù)黨的十七大對行政管理體制改革的總體部署和要求，再結(jié)合我國的基本國情，我國的大部制改革應(yīng)當做到一下四點：

一、大部制改革的目標是建立服務(wù)型政府

所謂服務(wù)型政府，就是要求政府擔負起服務(wù)公民、服務(wù)社會的責任。服務(wù)型政府堅持公民本位、社會本位，政府只有有效地提供了公共服務(wù)才能獲得自身存在的合法性。建設(shè)服務(wù)型政府，就是要讓政府由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，由政府本位、官本位體制轉(zhuǎn)向社會本位、公民本位轉(zhuǎn)變。為了符合現(xiàn)代政府的治理理念，大部制改革應(yīng)著眼于保障和改善民生，加強社會管理和公共服務(wù)部門，以建設(shè)一個服務(wù)型政府為改革目標。首先，樹立服務(wù)意識，切實轉(zhuǎn)變政府職能。伴隨著市場經(jīng)濟完善的進程，政府必須減少管制層面，強化服務(wù)功能，在政府管理上進一步由“全能政府”、“無限政府”向“責任政府”、“有限政府”轉(zhuǎn)變，從管微觀向管宏觀、從直接管理向間接管理轉(zhuǎn)變。

其次，打造透明務(wù)實型政府，大力推進政務(wù)公開，全面推行辦事公開制度。要全面推行政務(wù)公開，建立健全政府公告制度，提高政府運作的透明度，切實保障廣大市民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)管權(quán)。再次，強化危機管理，有效應(yīng)對突發(fā)事件。政府要有危機管理的意識，建立預(yù)防、預(yù)警、反映、救助和社區(qū)參與等危機機制。

一、大部制改革的目標是建立服務(wù)型政府

所謂服務(wù)型政府，就是要求政府擔負起服務(wù)公民、服務(wù)社會的責任。服務(wù)型政府堅持公民本位、社會本位，政府只有有效地提供了公共服務(wù)才能獲得自身存在的合法性。建設(shè)服務(wù)型政府，就是要讓政府由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，由政府本位、官本位體制轉(zhuǎn)向社會本位、公民本位轉(zhuǎn)變。為了符合現(xiàn)代政府的治理理念，大部制改革應(yīng)著眼于保障和改善民生，加強社會管理和公共服務(wù)部門，以建設(shè)一個服務(wù)型政府為改革目標。首先，樹立服務(wù)意識，切實轉(zhuǎn)變政府職能。伴隨著市場經(jīng)濟完善的進程，政府必須減少管制層面，強化服務(wù)功能，在政府管理上進一步由“全能政府”、“無限政府”向“責任政府”、“有限政府”轉(zhuǎn)變，從管微觀向管宏觀、從直接管理向間接管理轉(zhuǎn)變。

其次，打造透明務(wù)實型政府，大力推進政務(wù)公開，全面推行辦事公開制度。要全面推行政務(wù)公開，建立健全政府公告制度，提高政府運作的透明度，切實保障廣大市民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)管權(quán)。再次，強化危機管理，有效應(yīng)對突發(fā)事件。政府要有危機管理的意識，建立預(yù)防、預(yù)警、反映、救助和社區(qū)參與等危機機制。

二、大部制改革需要其他配套改革相配合

大部制改革作為行政管理體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，涉及到復(fù)雜的利益關(guān)系和權(quán)力關(guān)系的調(diào)整和組合，是一項系統(tǒng)工程，必須堅持整體配套改革的原則，使大部制改革和其他改革相互協(xié)調(diào)和彼此促進。一方面，以大部制改革為契機積極推進政治體制改革。大部制改革的實質(zhì)是一種權(quán)力結(jié)構(gòu)的重組和再造，就在于它實行的是行政決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的合理劃分和相對分離。因此，大部制改革要遵循“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”的改革思路，我們要以這次大部制改革為契機，進行政治體制改革，建立起行政權(quán)、立法權(quán)和司法權(quán)既相互獨立又相互制約和監(jiān)督的機制，使我國的行政管理方式走上制度化、法制化和科學(xué)化的道路。同時強化政府系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督，完善首長負責制、嚴格實行限時辦結(jié)制和貴任追究制。另一方面，使地方行政部門的設(shè)置和中央的大部制改革相適應(yīng)。中央政府在國家治理結(jié)構(gòu)中雖然處于高端的支配地位，但治理的效果最終體現(xiàn)在地方，如果中央政府和地方政府的權(quán)力劃分不當，地方的大部制改革沒有跟上，那么，無論是大部制還是小部制，都可能治理無效。

三、大部制在建立過程中要注意協(xié)調(diào)好部門利益

我國食品安全長期實行的分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的監(jiān)管體制，由于存在責權(quán)不明、職能分散、體系分割等問題，備受公眾詬病。2013年3月，國家正式啟動食品監(jiān)管大部制改革①＊，對衛(wèi)生、食藥監(jiān)、農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商、商務(wù)等機構(gòu)涉及食品安全協(xié)調(diào)與監(jiān)管的部門進行整合，將農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全(包括生豬屠宰)監(jiān)管交農(nóng)業(yè)部門統(tǒng)一負責，食品加工、流通、餐飲等環(huán)節(jié)監(jiān)管由國家食藥監(jiān)總局統(tǒng)一負責，食品安全委員會辦公室(食安辦)負責對各部門的監(jiān)管、指導(dǎo)與協(xié)調(diào)工作［1］。大部制改革精簡了食品監(jiān)管機構(gòu)，通過減少縱向組織層次，拓寬組織管理幅度［2－3］，在食品安全問題難以快速識別根源、明確劃分責任情況下，通過組織職責整合及內(nèi)部化，提高組織監(jiān)管效率。大部制改革也強化了現(xiàn)代食品質(zhì)量安全“全程監(jiān)管”“無縫化對接”的政策理念。食品監(jiān)管大部制改革符合國際強化食品安全監(jiān)管的基本趨勢，對監(jiān)管組織職能分工及協(xié)調(diào)機制也提出了新的要求。組織理論研究指出，隨著組織分工與協(xié)調(diào)機制標準化程度的提高，組織管理幅度得以拓寬［4］。實踐方面，由于地方組織分工及協(xié)調(diào)水平存在差異，導(dǎo)致食品監(jiān)管大部制改革在地方推進中面臨諸多困難與障礙，特別是在西部欠發(fā)達地區(qū)。地方改革執(zhí)行效果決定著食品安全政策目標的達成［5－6］。面對地方大部制改革存在的困難與障礙，以及轉(zhuǎn)變政府職能這一改革的邏輯與現(xiàn)實起點［7］，準確把握地方食品監(jiān)管大部制改革的組織現(xiàn)狀成為重要前提。目前，國內(nèi)對食品安全監(jiān)管體制的研究主要集中在監(jiān)管制度及體系的頂層設(shè)計、監(jiān)管經(jīng)驗總結(jié)與探索等［8］，對地方特別是基層組織現(xiàn)狀的認知及分析不足。課題組于2013—2014年對貴州省及九個市州、88個縣及兩個經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的農(nóng)業(yè)(畜牧)、商務(wù)、衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)、工商、食藥監(jiān)等相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)及職能部門，以及各級政府食品安全委員會辦公室(食安辦)，進行了實地調(diào)查。此次調(diào)查對地方監(jiān)管機構(gòu)及職能部門設(shè)置及分工、組織職責界定與職能劃分、組織協(xié)調(diào)機制建立、組織保障能力建設(shè)等，進行了縱向(不同行政級別)與橫向(不同監(jiān)管機構(gòu))比較，分析了存在的主要問題，進而探討了推進地方食品監(jiān)管大部制改革的組織完善對策。

一、地方食品監(jiān)管大部制改革的組織現(xiàn)狀———對貴州省的調(diào)查

1．監(jiān)管機構(gòu)及職能部門設(shè)置

首先，監(jiān)管機構(gòu)設(shè)立方面。目前，我國各地區(qū)在食品監(jiān)管中基本建立起省級到縣級的“三級機構(gòu)體系”，各級政府也設(shè)立了食品安全委員會辦公室(食安辦)等協(xié)調(diào)機構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地方食品安全監(jiān)管工作。從地方大部制改革涉及的相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)現(xiàn)狀看，農(nóng)業(yè)、工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)等部門均設(shè)立了食品專門監(jiān)管機構(gòu)，擁有較強的監(jiān)管實力，并體現(xiàn)出一定的組織分工及專業(yè)化特點。主要體現(xiàn)在:縱向上，省級監(jiān)管機構(gòu)的專職程度高，設(shè)置了專門的食品監(jiān)管機構(gòu)，如食品安全監(jiān)管部門，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管部門、食品生產(chǎn)、流通監(jiān)管部門等;縣級及以下監(jiān)管機構(gòu)多為綜合性部門(如主要由政策法規(guī)部門、綜合部門、業(yè)務(wù)部門等負責);橫向上，農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)、工商、食藥監(jiān)等食品監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置相對完善，但只有農(nóng)業(yè)、工商與衛(wèi)生等部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(區(qū))設(shè)有相關(guān)責任機構(gòu)。這些特點必然影響到地方食品監(jiān)管大部制改革對監(jiān)管機構(gòu)的精簡與統(tǒng)一的進程。其次，職能部門設(shè)置方面。職能部門的設(shè)置體現(xiàn)了機構(gòu)職責的貫徹與實施。大部制改革前，各機構(gòu)內(nèi)部根據(jù)職能分工情況設(shè)立了監(jiān)管、技術(shù)與執(zhí)法等職能部門。其中，食品監(jiān)管部門比較獨立和統(tǒng)一;技術(shù)部門主要集中在衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)與質(zhì)監(jiān)等機構(gòu)，如衛(wèi)生部門的疾控中心，農(nóng)業(yè)部門的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督檢驗檢測中心，質(zhì)監(jiān)部門的質(zhì)量監(jiān)督檢測院(所)等;工商等機構(gòu)擁有完善的執(zhí)法部門。從職能部門分工來看，縱向上，各機構(gòu)職能部門的專業(yè)化程度從省級至縣級逐步降低，綜合性逐漸增強?？h級機構(gòu)多數(shù)職能部門均為綜合性部門;橫向上，監(jiān)管部門的專職程度最高，其次為技術(shù)部門，執(zhí)法部門的綜合性最強。職能部門的分工特點對地方大部制改革中各機構(gòu)整合以及資源剝離產(chǎn)生著直接影響。

2．組織職責界定與職能劃分

首先，職責界定情況。大部制改革前，地方食品安全條例及相關(guān)實施細則對各監(jiān)管機構(gòu)職責給予了明確界定。對監(jiān)管職責的界定以食品供應(yīng)鏈環(huán)節(jié)的專業(yè)分工為主要指導(dǎo)原則，并以此確定具體監(jiān)管對象(表1)。具體而言，農(nóng)業(yè)等部門負責對供應(yīng)鏈前端(食用農(nóng)產(chǎn)品)，質(zhì)監(jiān)等部門負責中端(加工食品)，工商、衛(wèi)生、食藥監(jiān)等部門負責供應(yīng)鏈末端(食品銷售、餐飲等)的食品安全監(jiān)管。大部制改革后，商務(wù)部門的食品監(jiān)管職能歸農(nóng)業(yè)部門負責，質(zhì)監(jiān)、工商等部門食品監(jiān)管職能統(tǒng)一歸食藥監(jiān)部門負責。對監(jiān)管職責的重新界定與梳理力求涵蓋食品供應(yīng)鏈整個過程及每個環(huán)節(jié)的同時，消除職責交叉，更好體現(xiàn)地方監(jiān)管機構(gòu)在食品供應(yīng)鏈上的組織分工特點，以有效發(fā)揮監(jiān)管機構(gòu)的資源優(yōu)勢。其次，職能分工狀況。根據(jù)職責界定，各職能部門具體履行行政監(jiān)督、檢驗檢測以及行政執(zhí)法等職能。其中，監(jiān)督職能對技術(shù)與執(zhí)法職能的履行起到組織與協(xié)調(diào)作用;技術(shù)與執(zhí)法職能為監(jiān)督職能的履行提供了必要的技術(shù)與執(zhí)法支撐(圖1)。比較地方監(jiān)管組織職能劃分情況，縱向上，各級機構(gòu)都需履行監(jiān)督職能，技術(shù)職能的履行主要集中在省級與市級機構(gòu)，執(zhí)法職能的執(zhí)行主要集中在市級與縣級機構(gòu);橫向上，大部制改革前，農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生與質(zhì)監(jiān)等部門承擔重要的技術(shù)職能，工商與農(nóng)業(yè)等部門承擔主要執(zhí)法職能。此外，由于基層監(jiān)管機構(gòu)多為綜合性部門，職能劃分也呈現(xiàn)出綜合性、多功能特點。如基層工商所同時承擔著監(jiān)督、快檢以及執(zhí)法等綜合職能。大部制改革后，對部門綜合職能的梳理與整合，成為新機構(gòu)面臨的巨大挑戰(zhàn)。

**縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道和經(jīng)濟部門的37名領(lǐng)導(dǎo)干部一早便趕到了*縣委黨校，參加了正在這里舉辦的“工業(yè)經(jīng)濟招商引資專題研討班”，在接下來的一段時間里，他們不僅要接受有關(guān)工業(yè)經(jīng)濟和招商引資理論知識培訓(xùn)，還將分赴周邊先進縣市實地參觀那里工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展情況。在*，像這樣不同單位部門的干部接受統(tǒng)一培訓(xùn)的做法，既避免了多頭辦學(xué)帶來的干部教育培訓(xùn)資源的浪費，又促進了財政支出的壓縮，收到了一舉多得的成效。這是該縣實行干部教育培訓(xùn)“大部制”改革以來出現(xiàn)的良性變化。

“原本我們縣經(jīng)濟開發(fā)區(qū)想單獨申請舉辦這樣一個培訓(xùn)班，但今年初計劃報上去后縣里進行了統(tǒng)一整合，最終定下來要和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道一起舉辦今天這個培訓(xùn)班，而類似這樣的例子還有很多?！?縣委組織部有關(guān)負責人告訴記者，自從*年開始，*縣在全國率先對干部教育培訓(xùn)資源進行了整合，把中共*縣委黨校、縣行政學(xué)校、縣衛(wèi)生進修學(xué)校、省廣播電視大學(xué)*分校、縣教師進修學(xué)校和縣培訓(xùn)中心“合六為一”，促使當?shù)馗刹拷逃嘤?xùn)的效率不斷提高，干部教育培訓(xùn)的質(zhì)量明顯上升。

多頭辦學(xué)造成干部教育資源嚴重浪費

據(jù)了解，在*年辦學(xué)資源整合前，*縣共有20多家單位開展各類教育培訓(xùn)業(yè)務(wù)，存在著各自為政、多頭辦學(xué)、缺乏統(tǒng)籌、無序競爭的狀況?！敖?jīng)常是同一個類型的培訓(xùn)班，你這邊辦過以后我們這邊再辦，其實無論是授課內(nèi)容還是方式都差不多?！?縣委黨校負責人告訴記者，這種無序的教育培訓(xùn)造成了當?shù)馗刹拷逃Y源的浪費，不僅造成財政資源的損耗，還分散了人力、物力，造成了教職人員配備的重復(fù)性，存在人力、智力資源的閑置和浪費。在這種狀況下，有的部門教學(xué)設(shè)備閑置，而有的需要租用賓館、會議室等場地培訓(xùn)。由于人、財、物資源的種種限制，加上存在搶生源現(xiàn)象，影響了培訓(xùn)質(zhì)量，有時造成各類培訓(xùn)相沖突，也給鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門經(jīng)費支出和工作安排造成壓力。面對這種無序競爭的混亂局面，*縣委在*年初做出決定，要對縣內(nèi)干部教育培訓(xùn)資源進行大整合，把中共*縣委黨校、縣行政學(xué)校、縣衛(wèi)生進修學(xué)校、省廣播電視大學(xué)*分校、縣教師進修學(xué)校和縣培訓(xùn)中心“五校一中心”進行合并，投入*多萬元在縣城黃金地段的文教園區(qū)征地104畝興建新黨校。

整合資源“大黨校”實現(xiàn)大統(tǒng)籌

根據(jù)“大整合”方案，*縣明確資源整合后的新黨校（五校一中心）是全縣“干部教育培訓(xùn)基地和成人繼續(xù)高等教育基地”。根據(jù)這個職能定位，當?shù)匕凑铡敖y(tǒng)一協(xié)調(diào)、力求精簡、不拘一格、富有活力”的要求，組建學(xué)校組織機構(gòu)，撤銷了原各校的領(lǐng)導(dǎo)班子，實行一套班子統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，建立校務(wù)委員會管理體制。校務(wù)委員會下設(shè)“一辦五部”：即綜合辦公室、干部教育科研部、電大教務(wù)部、社區(qū)教育培訓(xùn)部、網(wǎng)絡(luò)高教部和財務(wù)部，對外保留六塊牌子，接受上級歸口部門管理。建立了“大黨校”管理體制，實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)、管理、師資、人財物四個一體化。同時，*縣委成立了干部人才教育培訓(xùn)領(lǐng)導(dǎo)小組，對全縣干部、人才教育培訓(xùn)工作進行統(tǒng)籌規(guī)劃。領(lǐng)導(dǎo)小組由縣委副書記兼任組長，常務(wù)副縣長、組織部長分別任副組長，由領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室牽頭，在每年底組織各單位申報次年辦班計劃，統(tǒng)籌制定年度干部培訓(xùn)計劃。對未經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組同意部門擅自辦班的，培訓(xùn)經(jīng)費財政不予列支報銷。

摘要：十七大報告提出了大部制改革的思路，為未來行政管理體制改革指明了方向。在如此重要的報告中出現(xiàn)“大部門體制”這一提法還是首次，由此引發(fā)了學(xué)術(shù)界的許多熱議和爭論。本文總結(jié)了國內(nèi)外對于該體制的一些探索，同時做了簡單的分析。

關(guān)鍵詞：大部制政府行政管理體制改革

期待已久的“大部制”，在今年“兩會”上終于開始了破冰之旅。盡管這個方案并沒有大家所預(yù)期的那么徹底，但五個新的大部，足以顯示國家改革的決心。大部門體制，簡稱大部制，就是在政府的部門設(shè)置中，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍雷同的事項相對集中，由一個部門統(tǒng)一進行管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而達到提高行政效率、降低行政成本的目標。大部制改革對我們國家來說是一個新的嘗試，根據(jù)黨的十七大對行政管理體制改革的總體部署和要求，再結(jié)合我國的基本國情，我國的大部制改革應(yīng)當做到一下四點：

一、大部制改革的目標是建立服務(wù)型政府

所謂服務(wù)型政府，就是要求政府擔負起服務(wù)公民、服務(wù)社會的責任。服務(wù)型政府堅持公民本位、社會本位，政府只有有效地提供了公共服務(wù)才能獲得自身存在的合法性。建設(shè)服務(wù)型政府，就是要讓政府由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，由政府本位、官本位體制轉(zhuǎn)向社會本位、公民本位轉(zhuǎn)變。為了符合現(xiàn)代政府的治理理念，大部制改革應(yīng)著眼于保障和改善民生，加強社會管理和公共服務(wù)部門，以建設(shè)一個服務(wù)型政府為改革目標。首先，樹立服務(wù)意識，切實轉(zhuǎn)變政府職能。伴隨著市場經(jīng)濟完善的進程，政府必須減少管制層面，強化服務(wù)功能，在政府管理上進一步由“全能政府”、“無限政府”向“責任政府”、“有限政府”轉(zhuǎn)變，從管微觀向管宏觀、從直接管理向間接管理轉(zhuǎn)變。

其次，打造透明務(wù)實型政府，大力推進政務(wù)公開，全面推行辦事公開制度。要全面推行政務(wù)公開，建立健全政府公告制度，提高政府運作的透明度，切實保障廣大市民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)管權(quán)。再次，強化危機管理，有效應(yīng)對突發(fā)事件。政府要有危機管理的意識，建立預(yù)防、預(yù)警、反映、救助和社區(qū)參與等危機機制。