一、大部制改革的目標是建立服務型政府

所謂服務型政府，就是要求政府擔負起服務公民、服務社會的責任。服務型政府堅持公民本位、社會本位，政府只有有效地提供了公共服務才能獲得自身存在的合法性。建設服務型政府，就是要讓政府由管理型向服務型轉變，由政府本位、官本位體制轉向社會本位、公民本位轉變。為了符合現(xiàn)代政府的治理理念，大部制改革應著眼于保障和改善民生，加強社會管理和公共服務部門，以建設一個服務型政府為改革目標。首先，樹立服務意識，切實轉變政府職能。伴隨著市場經濟完善的進程，政府必須減少管制層面，強化服務功能，在政府管理上進一步由“全能政府”、“無限政府”向“責任政府”、“有限政府”轉變，從管微觀向管宏觀、從直接管理向間接管理轉變。

其次，打造透明務實型政府，大力推進政務公開，全面推行辦事公開制度。要全面推行政務公開，建立健全政府公告制度，提高政府運作的透明度，切實保障廣大市民的知情權、參與權和監(jiān)管權。再次，強化危機管理，有效應對突發(fā)事件。政府要有危機管理的意識，建立預防、預警、反映、救助和社區(qū)參與等危機機制。

二、大部制改革需要其他配套改革相配合

大部制改革作為行政管理體制改革的關鍵環(huán)節(jié)，涉及到復雜的利益關系和權力關系的調整和組合，是一項系統(tǒng)工程，必須堅持整體配套改革的原則，使大部制改革和其他改革相互協(xié)調和彼此促進。一方面，以大部制改革為契機積極推進政治體制改革。大部制改革的實質是一種權力結構的重組和再造，就在于它實行的是行政決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權的合理劃分和相對分離。因此，大部制改革要遵循“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”的改革思路，我們要以這次大部制改革為契機，進行政治體制改革，建立起行政權、立法權和司法權既相互獨立又相互制約和監(jiān)督的機制，使我國的行政管理方式走上制度化、法制化和科學化的道路。同時強化政府系統(tǒng)內部的監(jiān)督，完善首長負責制、嚴格實行限時辦結制和貴任追究制。另一方面，使地方行政部門的設置和中央的大部制改革相適應。中央政府在國家治理結構中雖然處于高端的支配地位，但治理的效果最終體現(xiàn)在地方，如果中央政府和地方政府的權力劃分不當，地方的大部制改革沒有跟上，那么，無論是大部制還是小部制，都可能治理無效。三、大部制在建立過程中要注意協(xié)調好部門利益

大部制改革最大的阻力是多年來被強化的部門利益。大部制機構設置可能把部門職能交叉、相互扯皮的問題通過改變組織形態(tài)加以抑制。過去部門之間職能交叉、決策周期長、制定成本高、協(xié)調溝通困難，原因就是受到了部門利益的嚴重影響，所謂“權力部門化，部門利益化，利益集團化”導致政府運行成本太高，效率太低，甚至把部門利益凌駕于公眾利益之上。大部制改革如果不成功，就會把分散的部門利益積聚為集中的部門利益。要減少各部門之間的利益沖突，除了建立外部的監(jiān)督和制約機制以外，在各部門之間建立起有效的協(xié)調機制也是一條重要途徑。上一次政府機構改革中所建立的發(fā)展和改革委員會就是國務院的綜合協(xié)調部門，幾乎和每個部都有關系，這些部門和發(fā)改委的每個司、處都一一對應。但是發(fā)改委模式絕對不是大部制改革的方向，發(fā)改委的權力過大，完全成了一個“小國務院”。在大部制改革的過程中，作為國家宏觀調控部門，發(fā)改委應當抓“大”放“小”，剝離出工業(yè)行業(yè)管理的相關職責，縮小投資審核的范圍，下放部分規(guī)劃和產業(yè)政策管理的權力。各個部門在發(fā)改委的統(tǒng)一調控下，協(xié)調動作，往一個調控目標使勁，可以達到最佳的調控效果和較高的行政效率。

一、大部制改革的目標是建立服務型政府

所謂服務型政府，就是要求政府擔負起服務公民、服務社會的責任。服務型政府堅持公民本位、社會本位，政府只有有效地提供了公共服務才能獲得自身存在的合法性。建設服務型政府，就是要讓政府由管理型向服務型轉變，由政府本位、官本位體制轉向社會本位、公民本位轉變。為了符合現(xiàn)代政府的治理理念，大部制改革應著眼于保障和改善民生，加強社會管理和公共服務部門，以建設一個服務型政府為改革目標。首先，樹立服務意識，切實轉變政府職能。伴隨著市場經濟完善的進程，政府必須減少管制層面，強化服務功能，在政府管理上進一步由“全能政府”、“無限政府”向“責任政府”、“有限政府”轉變，從管微觀向管宏觀、從直接管理向間接管理轉變。

其次，打造透明務實型政府，大力推進政務公開，全面推行辦事公開制度。要全面推行政務公開，建立健全政府公告制度，提高政府運作的透明度，切實保障廣大市民的知情權、參與權和監(jiān)管權。再次，強化危機管理，有效應對突發(fā)事件。政府要有危機管理的意識，建立預防、預警、反映、救助和社區(qū)參與等危機機制。

二、大部制改革需要其他配套改革相配合

大部制改革作為行政管理體制改革的關鍵環(huán)節(jié)，涉及到復雜的利益關系和權力關系的調整和組合，是一項系統(tǒng)工程，必須堅持整體配套改革的原則，使大部制改革和其他改革相互協(xié)調和彼此促進。一方面，以大部制改革為契機積極推進政治體制改革。大部制改革的實質是一種權力結構的重組和再造，就在于它實行的是行政決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權的合理劃分和相對分離。因此，大部制改革要遵循“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”的改革思路，我們要以這次大部制改革為契機，進行政治體制改革，建立起行政權、立法權和司法權既相互獨立又相互制約和監(jiān)督的機制，使我國的行政管理方式走上制度化、法制化和科學化的道路。同時強化政府系統(tǒng)內部的監(jiān)督，完善首長負責制、嚴格實行限時辦結制和貴任追究制。另一方面，使地方行政部門的設置和中央的大部制改革相適應。中央政府在國家治理結構中雖然處于高端的支配地位，但治理的效果最終體現(xiàn)在地方，如果中央政府和地方政府的權力劃分不當，地方的大部制改革沒有跟上，那么，無論是大部制還是小部制，都可能治理無效。三、大部制在建立過程中要注意協(xié)調好部門利益

大部制改革最大的阻力是多年來被強化的部門利益。大部制機構設置可能把部門職能交叉、相互扯皮的問題通過改變組織形態(tài)加以抑制。過去部門之間職能交叉、決策周期長、制定成本高、協(xié)調溝通困難，原因就是受到了部門利益的嚴重影響，所謂“權力部門化，部門利益化，利益集團化”導致政府運行成本太高，效率太低，甚至把部門利益凌駕于公眾利益之上。大部制改革如果不成功，就會把分散的部門利益積聚為集中的部門利益。要減少各部門之間的利益沖突，除了建立外部的監(jiān)督和制約機制以外，在各部門之間建立起有效的協(xié)調機制也是一條重要途徑。上一次政府機構改革中所建立的發(fā)展和改革委員會就是國務院的綜合協(xié)調部門，幾乎和每個部都有關系，這些部門和發(fā)改委的每個司、處都一一對應。但是發(fā)改委模式絕對不是大部制改革的方向，發(fā)改委的權力過大，完全成了一個“小國務院”。在大部制改革的過程中，作為國家宏觀調控部門，發(fā)改委應當抓“大”放“小”，剝離出工業(yè)行業(yè)管理的相關職責，縮小投資審核的范圍，下放部分規(guī)劃和產業(yè)政策管理的權力。各個部門在發(fā)改委的統(tǒng)一調控下，協(xié)調動作，往一個調控目標使勁，可以達到最佳的調控效果和較高的行政效率。

中國正處于一個新的轉型期，總書記在十七大報告中提出探索實行大部門體制的構想，將開創(chuàng)中國政治、經濟和社會發(fā)展的一個新時代，新的政府架構將更加符合現(xiàn)代社會的需要。

總書記在黨的十七大報告中指出：“要抓緊制定行政管理體制改革總體方案，著力轉變職能、理順關系、優(yōu)化結構、提高效能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。健全政府職責體系，完善公共服務體系，推行電子政務，強化社會管理和公共服務。加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，規(guī)范行政行為，加強行政執(zhí)法部門建設，減少和規(guī)范行政審批，減少政府對微觀經濟運行的干預。規(guī)范垂直管理部門和地方政府的關系。加大機構整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調配合機制。精簡和規(guī)范各類議事協(xié)調機構及其辦事機構，減少行政層次，降低行政成本，著力解決機構重疊、職責交叉、政出多門問題。統(tǒng)籌黨委、政府和人大、政協(xié)機構設置，減少領導職數(shù)，嚴格控制編制。加快推進事業(yè)單位分類改革?！边@就為今后加快行政管理體制改革定下了基調。

值得注意我們的是，總書記在報告中提出了“探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制”，體現(xiàn)了中央建立強化社會管理和公共服務的服務型政府、革除舊有行政管理體制痼疾的決心。

進一步明確了今后行政管理體制改革的方向。這就意味著政府機構改革目標已經非常明確，下一步政府機構的整合調整，將逐步按照大部制的模式進行。這也意味著我國各級政府的大部制將進入尋常百姓的生活之中。

那么，大部門體制的確切含義是什么？大部門體制有什么特點？市場經濟發(fā)達國家實行的大部門體制有哪些值得我們借鑒的地方？我國將如何組織實施怎樣的大部門體制？進行大部門體制改革與我國正在推進的經濟體制改革、政治體制改革以及整個改革開放大局是什么關系？筆者擬從機構編制部門行政管理體制改革的角度就這些值得大家關注的問題作一系列的探討。

一、什么是大部制？

摘要：十七大報告提出了大部制改革的思路，為未來行政管理體制改革指明了方向。在如此重要的報告中出現(xiàn)“大部門體制”這一提法還是首次，由此引發(fā)了學術界的許多熱議和爭論。本文總結了國內外對于該體制的一些探索，同時做了簡單的分析。

關鍵詞：大部制政府行政管理體制改革

期待已久的“大部制”，在今年“兩會”上終于開始了破冰之旅。盡管這個方案并沒有大家所預期的那么徹底，但五個新的大部，足以顯示國家改革的決心。大部門體制，簡稱大部制，就是在政府的部門設置中，將那些職能相近、業(yè)務范圍雷同的事項相對集中，由一個部門統(tǒng)一進行管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而達到提高行政效率、降低行政成本的目標。大部制改革對我們國家來說是一個新的嘗試，根據(jù)黨的十七大對行政管理體制改革的總體部署和要求，再結合我國的基本國情，我國的大部制改革應當做到一下四點：

一、大部制改革的目標是建立服務型政府

所謂服務型政府，就是要求政府擔負起服務公民、服務社會的責任。服務型政府堅持公民本位、社會本位，政府只有有效地提供了公共服務才能獲得自身存在的合法性。建設服務型政府，就是要讓政府由管理型向服務型轉變，由政府本位、官本位體制轉向社會本位、公民本位轉變。為了符合現(xiàn)代政府的治理理念，大部制改革應著眼于保障和改善民生，加強社會管理和公共服務部門，以建設一個服務型政府為改革目標。首先，樹立服務意識，切實轉變政府職能。伴隨著市場經濟完善的進程，政府必須減少管制層面，強化服務功能，在政府管理上進一步由“全能政府”、“無限政府”向“責任政府”、“有限政府”轉變，從管微觀向管宏觀、從直接管理向間接管理轉變。

其次，打造透明務實型政府，大力推進政務公開，全面推行辦事公開制度。要全面推行政務公開，建立健全政府公告制度，提高政府運作的透明度，切實保障廣大市民的知情權、參與權和監(jiān)管權。再次，強化危機管理，有效應對突發(fā)事件。政府要有危機管理的意識，建立預防、預警、反映、救助和社區(qū)參與等危機機制。

一、改革開放以來政府機構改革推進策略的特點

從1982年開始的五次政府機構改革內容豐富，就推進策略而言，改革表現(xiàn)出以下特點：

第一，與黨的重大改革目標相聯(lián)系，適應改革開放和政策調整的需要。黨的十一屆三中全會以后，我國進入了一個新的發(fā)展時期，開始了經濟體制改革，實行了對外開放的政策。為適應經濟體制改革政策的需要，1982年的政府機構改革重點是精簡機構，明確部門職責范圍，精干領導班子，實現(xiàn)干部“四化”，提高辦事效率。1987年，黨的十三大明確提出了政府機構改革的任務，要求按照經濟體制改革和政企分開的要求抓住轉變職能這個關鍵，為此，1988年的改革開始提出轉變政府管理職能。1992年黨的十四大明確提出中國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制，1993年的改革便圍繞這一目標，“進行行政管理體制和機構改革，切實做到轉變職能、理順關系、精兵簡政、提高效率”，并結合推行國家公務員制度進行，與政府內部的制度化建設相配套。1997年黨的十五大提出進一步推進機構改革的新任務，1998年改革的目標是“建立辦事高效、運轉協(xié)調、行為規(guī)范的政府行政管理體系”，“逐步建立適應社會主義市場經濟體制的有中國特色的政府行政管理體制”。2002年十六大提出要深化行政管理體制改革，進一步轉變政府職能，更好地為改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設服務，2003年的改革目標是“調整和完善政府機構設置，理順政府部門職能分工，提高政府管理水平，形成行為規(guī)范、運轉協(xié)調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制”。

第二，在總目標明確一致的基礎上形成逐步遞進和深化配套的漸進模式。改革的總目標是轉變政府職能,建立有中國特色的行政管理體系。雖然每次改革的具體目標和措施各有側重,但改革是在逐步深化和完善，每一次改革都留下了重要的改革成果。1982年的改革內容以機構和大量領導職數(shù)的精簡為主，國務院工作機構（包括組成部門、直屬機構和辦事機構）從100個減為61個。1988年開始把機構改革與政府職能轉變聯(lián)系起來，國務院工作機構從72個精簡為68個，改革目標是轉變職能，精干機構、精簡人員，提高行政效率。1993年重點實現(xiàn)政企分開、弱化政府的微觀管理職能，國務院工作機構從86個精簡為59個。1998年著眼于市場經濟建設的需要精簡了很多與計劃經濟相關的經濟部門，國務院工作機構從72個精簡為53個，此后可以說是大體走出了精簡與膨脹的循環(huán)怪圈。2003年的機構改革表現(xiàn)出新的趨向,即沒有在機構數(shù)量和人員規(guī)模上多下功夫，而是著重加強政府的監(jiān)管力度，國務院工作機構僅從53個精簡為52個。大體來看，五次改革可以分為三個階段：1982年改革重點是解決歷史遺留問題，以機構的數(shù)量精簡為主；1988至1998的三次改革圍繞職能轉變在繼續(xù)精簡機構的同時以優(yōu)化政府組織結構為具體目標；2003年開始的改革重點是解決政府管理職能的優(yōu)化，標志著政府管理邁向了新的階段。

第三，在改革的不同階段有不同的重點領域。2003年之前的改革相對集中在經濟管理部門和專業(yè)管理部門，總的趨勢是削減、弱化甚至取消，對與社會管理和公共服務職能相關的部門的改革觸動不大。如1993年撤銷能源部等7個專業(yè)經濟管理部，其中有的改為經濟實體，有的改為行業(yè)。1998年政府機構改革把計劃經濟下設置的數(shù)量龐大的專業(yè)經濟管理部門基本撤銷，使政府對企業(yè)由直接管理為主逐步轉到間接管理為主。同時，把原來行政機關的部分職能轉移到各種協(xié)會去承擔。2003年的改革圍繞深化國有資產管理體制改革和完善宏觀調控體系加強了政府的監(jiān)管機構和監(jiān)管體制建設,凸現(xiàn)政府管理專業(yè)化特色。對主要從事社會管理和公共服務的政法、文教衛(wèi)生、社會事務等部門雖也提出了轉變職能、下放權力、調整內部結構和精簡人員的要求，但在機構方面基本沒有作大的變動，而這些部門也是近年來意見反映較為集中的領域。

第四，國務院工作機構如直屬機構、辦事機構、協(xié)調機構等的改革與部門一樣是機構改革的重點。除作為國務院組成機構的部門外，國務院直屬機構、工作機構、直屬事業(yè)單位、部門歸口管理的國家局和議事協(xié)調機構、臨時機構等在歷次改革中也是重點，相應進行了精簡和調整。這些機構一是數(shù)量與部門相比更多；二是精簡幅度不如部門明顯，變動不大；三是一直處于不斷的變化之中。另外，這些機構，尤其是直屬機構和部門管理的國家局的調整與部門改革有著直接的聯(lián)系，很多是作為承接部門改革后的職能而設的。

摘要：十七大報告提出了大部制改革的思路，為未來行政管理體制改革指明了方向。在如此重要的報告中出現(xiàn)“大部門體制”這一提法還是首次，由此引發(fā)了學術界的許多熱議和爭論。本文總結了國內外對于該體制的一些探索，同時做了簡單的分析。

關鍵詞：大部制政府行政管理體制改革

期待已久的“大部制”，在今年“兩會”上終于開始了破冰之旅。盡管這個方案并沒有大家所預期的那么徹底，但五個新的大部，足以顯示國家改革的決心。大部門體制，簡稱大部制，就是在政府的部門設置中，將那些職能相近、業(yè)務范圍雷同的事項相對集中，由一個部門統(tǒng)一進行管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而達到提高行政效率、降低行政成本的目標。大部制改革對我們國家來說是一個新的嘗試，根據(jù)黨的十七大對行政管理體制改革的總體部署和要求，再結合我國的基本國情，我國的大部制改革應當做到一下四點：

一、大部制改革的目標是建立服務型政府

所謂服務型政府，就是要求政府擔負起服務公民、服務社會的責任。服務型政府堅持公民本位、社會本位，政府只有有效地提供了公共服務才能獲得自身存在的合法性。建設服務型政府，就是要讓政府由管理型向服務型轉變，由政府本位、官本位體制轉向社會本位、公民本位轉變。為了符合現(xiàn)代政府的治理理念，大部制改革應著眼于保障和改善民生，加強社會管理和公共服務部門，以建設一個服務型政府為改革目標。首先，樹立服務意識，切實轉變政府職能。伴隨著市場經濟完善的進程，政府必須減少管制層面，強化服務功能，在政府管理上進一步由“全能政府”、“無限政府”向“責任政府”、“有限政府”轉變，從管微觀向管宏觀、從直接管理向間接管理轉變。

其次，打造透明務實型政府，大力推進政務公開，全面推行辦事公開制度。要全面推行政務公開，建立健全政府公告制度，提高政府運作的透明度，切實保障廣大市民的知情權、參與權和監(jiān)管權。再次，強化危機管理，有效應對突發(fā)事件。政府要有危機管理的意識，建立預防、預警、反映、救助和社區(qū)參與等危機機制。

一、大部制改革的目標是建立服務型政府

所謂服務型政府，就是要求政府擔負起服務公民、服務社會的責任。服務型政府堅持公民本位、社會本位，政府只有有效地提供了公共服務才能獲得自身存在的合法性。建設服務型政府，就是要讓政府由管理型向服務型轉變，由政府本位、官本位體制轉向社會本位、公民本位轉變。為了符合現(xiàn)代政府的治理理念，大部制改革應著眼于保障和改善民生，加強社會管理和公共服務部門，以建設一個服務型政府為改革目標。首先，樹立服務意識，切實轉變政府職能。伴隨著市場經濟完善的進程，政府必須減少管制層面，強化服務功能，在政府管理上進一步由“全能政府”、“無限政府”向“責任政府”、“有限政府”轉變，從管微觀向管宏觀、從直接管理向間接管理轉變。

其次，打造透明務實型政府，大力推進政務公開，全面推行辦事公開制度。要全面推行政務公開，建立健全政府公告制度，提高政府運作的透明度，切實保障廣大市民的知情權、參與權和監(jiān)管權。再次，強化危機管理，有效應對突發(fā)事件。政府要有危機管理的意識，建立預防、預警、反映、救助和社區(qū)參與等危機機制。

二、大部制改革需要其他配套改革相配合

大部制改革作為行政管理體制改革的關鍵環(huán)節(jié)，涉及到復雜的利益關系和權力關系的調整和組合，是一項系統(tǒng)工程，必須堅持整體配套改革的原則，使大部制改革和其他改革相互協(xié)調和彼此促進。一方面，以大部制改革為契機積極推進政治體制改革。大部制改革的實質是一種權力結構的重組和再造，就在于它實行的是行政決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權的合理劃分和相對分離。因此，大部制改革要遵循“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”的改革思路，我們要以這次大部制改革為契機，進行政治體制改革，建立起行政權、立法權和司法權既相互獨立又相互制約和監(jiān)督的機制，使我國的行政管理方式走上制度化、法制化和科學化的道路。同時強化政府系統(tǒng)內部的監(jiān)督，完善首長負責制、嚴格實行限時辦結制和貴任追究制。另一方面，使地方行政部門的設置和中央的大部制改革相適應。中央政府在國家治理結構中雖然處于高端的支配地位，但治理的效果最終體現(xiàn)在地方，如果中央政府和地方政府的權力劃分不當，地方的大部制改革沒有跟上，那么，無論是大部制還是小部制，都可能治理無效。

三、大部制在建立過程中要注意協(xié)調好部門利益

一、國外大部門體制的發(fā)展概況

從政府產生之時，就存在著依據(jù)對象進行分工管理的客觀要求。社會生活的復雜性要求公共權力在運行過程中必須有所分工，才能有效地實施管理，也就是實行部門管理體制。隨著社會的發(fā)展，政府承擔的職責和功能不斷增加，機構數(shù)量也將不斷增多，進而出現(xiàn)政府部門管理中交叉、重疊、真空領域不斷增加，產生矛盾和問題。于是，大部門體制應運而生。這就是將政府相關或者相近的職能部門加以整合，加大橫向覆蓋的范圍，將類似的職能盡量集中在一個大的部門中，把原來的部門改編為內設司局或具有一定獨立地位的機構。大部結構通過擴大部門職能或者整合相關部門，把本來是部門和部門之間的關系變?yōu)椴块T內部的關系，這就減少了行政協(xié)調成本。因此，大部門體制逐步成為部分國家特別是發(fā)達國家在組織中央政府時的一種選擇。這些國家內閣組成部門一般在11—18個之間，較為精干，其原因除了政府管得少，實行大部門體制是一個重要因素。

美國聯(lián)邦政府在2003年前，內閣長期保持14個組成部門。英國是發(fā)達國家中較早實行大部門體制的國家。目前，部門數(shù)量維持在18個左右。法國自第五共和國以來，平均每屆政府的部的數(shù)量增加到20個左右。隨后開始整合各部門，每屆政府基本穩(wěn)定在15個部左右。德國聯(lián)邦政府根據(jù)社會發(fā)展的需要對一些部門進行了跨度較大的整合，形成了大交通、大農業(yè)、大保障和大環(huán)保的部門模式。日本政府在2002年將原來的1府22省（廳）合并為1府12?。◤d）。

處于市場經濟轉型期的國家和發(fā)展中國家，如俄羅斯、阿根廷、印度、印尼、埃及、巴西和南非等國家，中央政府組成部門的機構數(shù)量相對較多。實行大部門體制的有俄羅斯和阿根廷，其他幾個國家中央政府組成部門都在20個以上，印度最多，超過40個。在俄羅斯，聯(lián)邦政府現(xiàn)有17個部，代表性的大部門有衛(wèi)生與社會發(fā)展部、交通部等，前者統(tǒng)籌負責醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、勞動就業(yè)以及消費者權益保護等多項政府職能，后者則全面負責陸、海、空交通運輸以及國土測繪與制圖等政策和管理。阿根廷政府中最典型的大部門為經濟與生產部和外交、國際貿易和宗教事務部，經濟與生產部主管國內外經濟事務，涉及經濟活動的各個方面。

據(jù)統(tǒng)計，在各國行政部門中，有三分之一的部門名稱（包括職能）相同，另有三分之一的部門名稱內容接近。這說明各國政府管理的主要職能基本類似，只要是處于同一社會發(fā)展階段的國家，就具備了實行大部門體制的條件。

二、部分國家推進大部門體制的方法步驟

我國食品安全長期實行的分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的監(jiān)管體制，由于存在責權不明、職能分散、體系分割等問題，備受公眾詬病。2013年3月，國家正式啟動食品監(jiān)管大部制改革①＊，對衛(wèi)生、食藥監(jiān)、農業(yè)、質檢、工商、商務等機構涉及食品安全協(xié)調與監(jiān)管的部門進行整合，將農產品質量安全(包括生豬屠宰)監(jiān)管交農業(yè)部門統(tǒng)一負責，食品加工、流通、餐飲等環(huán)節(jié)監(jiān)管由國家食藥監(jiān)總局統(tǒng)一負責，食品安全委員會辦公室(食安辦)負責對各部門的監(jiān)管、指導與協(xié)調工作［1］。大部制改革精簡了食品監(jiān)管機構，通過減少縱向組織層次，拓寬組織管理幅度［2－3］，在食品安全問題難以快速識別根源、明確劃分責任情況下，通過組織職責整合及內部化，提高組織監(jiān)管效率。大部制改革也強化了現(xiàn)代食品質量安全“全程監(jiān)管”“無縫化對接”的政策理念。食品監(jiān)管大部制改革符合國際強化食品安全監(jiān)管的基本趨勢，對監(jiān)管組織職能分工及協(xié)調機制也提出了新的要求。組織理論研究指出，隨著組織分工與協(xié)調機制標準化程度的提高，組織管理幅度得以拓寬［4］。實踐方面，由于地方組織分工及協(xié)調水平存在差異，導致食品監(jiān)管大部制改革在地方推進中面臨諸多困難與障礙，特別是在西部欠發(fā)達地區(qū)。地方改革執(zhí)行效果決定著食品安全政策目標的達成［5－6］。面對地方大部制改革存在的困難與障礙，以及轉變政府職能這一改革的邏輯與現(xiàn)實起點［7］，準確把握地方食品監(jiān)管大部制改革的組織現(xiàn)狀成為重要前提。目前，國內對食品安全監(jiān)管體制的研究主要集中在監(jiān)管制度及體系的頂層設計、監(jiān)管經驗總結與探索等［8］，對地方特別是基層組織現(xiàn)狀的認知及分析不足。課題組于2013—2014年對貴州省及九個市州、88個縣及兩個經濟開發(fā)區(qū)的農業(yè)(畜牧)、商務、衛(wèi)生、質監(jiān)、工商、食藥監(jiān)等相關監(jiān)管機構及職能部門，以及各級政府食品安全委員會辦公室(食安辦)，進行了實地調查。此次調查對地方監(jiān)管機構及職能部門設置及分工、組織職責界定與職能劃分、組織協(xié)調機制建立、組織保障能力建設等，進行了縱向(不同行政級別)與橫向(不同監(jiān)管機構)比較，分析了存在的主要問題，進而探討了推進地方食品監(jiān)管大部制改革的組織完善對策。

一、地方食品監(jiān)管大部制改革的組織現(xiàn)狀———對貴州省的調查

1．監(jiān)管機構及職能部門設置

首先，監(jiān)管機構設立方面。目前，我國各地區(qū)在食品監(jiān)管中基本建立起省級到縣級的“三級機構體系”，各級政府也設立了食品安全委員會辦公室(食安辦)等協(xié)調機構，統(tǒng)籌協(xié)調地方食品安全監(jiān)管工作。從地方大部制改革涉及的相關監(jiān)管機構現(xiàn)狀看，農業(yè)、工商、質監(jiān)、食藥監(jiān)等部門均設立了食品專門監(jiān)管機構，擁有較強的監(jiān)管實力，并體現(xiàn)出一定的組織分工及專業(yè)化特點。主要體現(xiàn)在:縱向上，省級監(jiān)管機構的專職程度高，設置了專門的食品監(jiān)管機構，如食品安全監(jiān)管部門，農產品質量安全監(jiān)管部門、食品生產、流通監(jiān)管部門等;縣級及以下監(jiān)管機構多為綜合性部門(如主要由政策法規(guī)部門、綜合部門、業(yè)務部門等負責);橫向上，農業(yè)、衛(wèi)生、質監(jiān)、工商、食藥監(jiān)等食品監(jiān)管機構的設置相對完善，但只有農業(yè)、工商與衛(wèi)生等部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(區(qū))設有相關責任機構。這些特點必然影響到地方食品監(jiān)管大部制改革對監(jiān)管機構的精簡與統(tǒng)一的進程。其次，職能部門設置方面。職能部門的設置體現(xiàn)了機構職責的貫徹與實施。大部制改革前，各機構內部根據(jù)職能分工情況設立了監(jiān)管、技術與執(zhí)法等職能部門。其中，食品監(jiān)管部門比較獨立和統(tǒng)一;技術部門主要集中在衛(wèi)生、農業(yè)與質監(jiān)等機構，如衛(wèi)生部門的疾控中心，農業(yè)部門的農產品質量安全監(jiān)督檢驗檢測中心，質監(jiān)部門的質量監(jiān)督檢測院(所)等;工商等機構擁有完善的執(zhí)法部門。從職能部門分工來看，縱向上，各機構職能部門的專業(yè)化程度從省級至縣級逐步降低，綜合性逐漸增強?？h級機構多數(shù)職能部門均為綜合性部門;橫向上，監(jiān)管部門的專職程度最高，其次為技術部門，執(zhí)法部門的綜合性最強。職能部門的分工特點對地方大部制改革中各機構整合以及資源剝離產生著直接影響。

2．組織職責界定與職能劃分

首先，職責界定情況。大部制改革前，地方食品安全條例及相關實施細則對各監(jiān)管機構職責給予了明確界定。對監(jiān)管職責的界定以食品供應鏈環(huán)節(jié)的專業(yè)分工為主要指導原則，并以此確定具體監(jiān)管對象(表1)。具體而言，農業(yè)等部門負責對供應鏈前端(食用農產品)，質監(jiān)等部門負責中端(加工食品)，工商、衛(wèi)生、食藥監(jiān)等部門負責供應鏈末端(食品銷售、餐飲等)的食品安全監(jiān)管。大部制改革后，商務部門的食品監(jiān)管職能歸農業(yè)部門負責，質監(jiān)、工商等部門食品監(jiān)管職能統(tǒng)一歸食藥監(jiān)部門負責。對監(jiān)管職責的重新界定與梳理力求涵蓋食品供應鏈整個過程及每個環(huán)節(jié)的同時，消除職責交叉，更好體現(xiàn)地方監(jiān)管機構在食品供應鏈上的組織分工特點，以有效發(fā)揮監(jiān)管機構的資源優(yōu)勢。其次，職能分工狀況。根據(jù)職責界定，各職能部門具體履行行政監(jiān)督、檢驗檢測以及行政執(zhí)法等職能。其中，監(jiān)督職能對技術與執(zhí)法職能的履行起到組織與協(xié)調作用;技術與執(zhí)法職能為監(jiān)督職能的履行提供了必要的技術與執(zhí)法支撐(圖1)。比較地方監(jiān)管組織職能劃分情況，縱向上，各級機構都需履行監(jiān)督職能，技術職能的履行主要集中在省級與市級機構，執(zhí)法職能的執(zhí)行主要集中在市級與縣級機構;橫向上，大部制改革前，農業(yè)、衛(wèi)生與質監(jiān)等部門承擔重要的技術職能，工商與農業(yè)等部門承擔主要執(zhí)法職能。此外，由于基層監(jiān)管機構多為綜合性部門，職能劃分也呈現(xiàn)出綜合性、多功能特點。如基層工商所同時承擔著監(jiān)督、快檢以及執(zhí)法等綜合職能。大部制改革后，對部門綜合職能的梳理與整合，成為新機構面臨的巨大挑戰(zhàn)。

**縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道和經濟部門的37名領導干部一早便趕到了*縣委黨校，參加了正在這里舉辦的“工業(yè)經濟招商引資專題研討班”，在接下來的一段時間里，他們不僅要接受有關工業(yè)經濟和招商引資理論知識培訓，還將分赴周邊先進縣市實地參觀那里工業(yè)經濟發(fā)展情況。在*，像這樣不同單位部門的干部接受統(tǒng)一培訓的做法，既避免了多頭辦學帶來的干部教育培訓資源的浪費，又促進了財政支出的壓縮，收到了一舉多得的成效。這是該縣實行干部教育培訓“大部制”改革以來出現(xiàn)的良性變化。

“原本我們縣經濟開發(fā)區(qū)想單獨申請舉辦這樣一個培訓班，但今年初計劃報上去后縣里進行了統(tǒng)一整合，最終定下來要和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道一起舉辦今天這個培訓班，而類似這樣的例子還有很多?！?縣委組織部有關負責人告訴記者，自從*年開始，*縣在全國率先對干部教育培訓資源進行了整合，把中共*縣委黨校、縣行政學校、縣衛(wèi)生進修學校、省廣播電視大學*分校、縣教師進修學校和縣培訓中心“合六為一”，促使當?shù)馗刹拷逃嘤柕男什粩嗵岣?，干部教育培訓的質量明顯上升。

多頭辦學造成干部教育資源嚴重浪費

據(jù)了解，在*年辦學資源整合前，*縣共有20多家單位開展各類教育培訓業(yè)務，存在著各自為政、多頭辦學、缺乏統(tǒng)籌、無序競爭的狀況?！敖洺Ｊ峭粋€類型的培訓班，你這邊辦過以后我們這邊再辦，其實無論是授課內容還是方式都差不多。”*縣委黨校負責人告訴記者，這種無序的教育培訓造成了當?shù)馗刹拷逃Y源的浪費，不僅造成財政資源的損耗，還分散了人力、物力，造成了教職人員配備的重復性，存在人力、智力資源的閑置和浪費。在這種狀況下，有的部門教學設備閑置，而有的需要租用賓館、會議室等場地培訓。由于人、財、物資源的種種限制，加上存在搶生源現(xiàn)象，影響了培訓質量，有時造成各類培訓相沖突，也給鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門經費支出和工作安排造成壓力。面對這種無序競爭的混亂局面，*縣委在*年初做出決定，要對縣內干部教育培訓資源進行大整合，把中共*縣委黨校、縣行政學校、縣衛(wèi)生進修學校、省廣播電視大學*分校、縣教師進修學校和縣培訓中心“五校一中心”進行合并，投入*多萬元在縣城黃金地段的文教園區(qū)征地104畝興建新黨校。

整合資源“大黨?！睂崿F(xiàn)大統(tǒng)籌

根據(jù)“大整合”方案，*縣明確資源整合后的新黨校（五校一中心）是全縣“干部教育培訓基地和成人繼續(xù)高等教育基地”。根據(jù)這個職能定位，當?shù)匕凑铡敖y(tǒng)一協(xié)調、力求精簡、不拘一格、富有活力”的要求，組建學校組織機構，撤銷了原各校的領導班子，實行一套班子統(tǒng)一領導，建立校務委員會管理體制。校務委員會下設“一辦五部”：即綜合辦公室、干部教育科研部、電大教務部、社區(qū)教育培訓部、網絡高教部和財務部，對外保留六塊牌子，接受上級歸口部門管理。建立了“大黨?！惫芾眢w制，實現(xiàn)領導、管理、師資、人財物四個一體化。同時，*縣委成立了干部人才教育培訓領導小組，對全縣干部、人才教育培訓工作進行統(tǒng)籌規(guī)劃。領導小組由縣委副書記兼任組長，常務副縣長、組織部長分別任副組長，由領導小組辦公室牽頭，在每年底組織各單位申報次年辦班計劃，統(tǒng)籌制定年度干部培訓計劃。對未經領導小組同意部門擅自辦班的，培訓經費財政不予列支報銷。