一、大部制改革的目標(biāo)是建立服務(wù)型政府

所謂服務(wù)型政府，就是要求政府擔(dān)負(fù)起服務(wù)公民、服務(wù)社會(huì)的責(zé)任。服務(wù)型政府堅(jiān)持公民本位、社會(huì)本位，政府只有有效地提供了公共服務(wù)才能獲得自身存在的合法性。建設(shè)服務(wù)型政府，就是要讓政府由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，由政府本位、官本位體制轉(zhuǎn)向社會(huì)本位、公民本位轉(zhuǎn)變。為了符合現(xiàn)代政府的治理理念，大部制改革應(yīng)著眼于保障和改善民生，加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)部門(mén)，以建設(shè)一個(gè)服務(wù)型政府為改革目標(biāo)。首先，樹(shù)立服務(wù)意識(shí)，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能。伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)完善的進(jìn)程，政府必須減少管制層面，強(qiáng)化服務(wù)功能，在政府管理上進(jìn)一步由“全能政府”、“無(wú)限政府”向“責(zé)任政府”、“有限政府”轉(zhuǎn)變，從管微觀向管宏觀、從直接管理向間接管理轉(zhuǎn)變。

其次，打造透明務(wù)實(shí)型政府，大力推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，全面推行辦事公開(kāi)制度。要全面推行政務(wù)公開(kāi)，建立健全政府公告制度，提高政府運(yùn)作的透明度，切實(shí)保障廣大市民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)管權(quán)。再次，強(qiáng)化危機(jī)管理，有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。政府要有危機(jī)管理的意識(shí)，建立預(yù)防、預(yù)警、反映、救助和社區(qū)參與等危機(jī)機(jī)制。

二、大部制改革需要其他配套改革相配合

大部制改革作為行政管理體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，涉及到復(fù)雜的利益關(guān)系和權(quán)力關(guān)系的調(diào)整和組合，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須堅(jiān)持整體配套改革的原則，使大部制改革和其他改革相互協(xié)調(diào)和彼此促進(jìn)。一方面，以大部制改革為契機(jī)積極推進(jìn)政治體制改革。大部制改革的實(shí)質(zhì)是一種權(quán)力結(jié)構(gòu)的重組和再造，就在于它實(shí)行的是行政決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的合理劃分和相對(duì)分離。因此，大部制改革要遵循“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”的改革思路，我們要以這次大部制改革為契機(jī)，進(jìn)行政治體制改革，建立起行政權(quán)、立法權(quán)和司法權(quán)既相互獨(dú)立又相互制約和監(jiān)督的機(jī)制，使我國(guó)的行政管理方式走上制度化、法制化和科學(xué)化的道路。同時(shí)強(qiáng)化政府系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督，完善首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、嚴(yán)格實(shí)行限時(shí)辦結(jié)制和貴任追究制。另一方面，使地方行政部門(mén)的設(shè)置和中央的大部制改革相適應(yīng)。中央政府在國(guó)家治理結(jié)構(gòu)中雖然處于高端的支配地位，但治理的效果最終體現(xiàn)在地方，如果中央政府和地方政府的權(quán)力劃分不當(dāng)，地方的大部制改革沒(méi)有跟上，那么，無(wú)論是大部制還是小部制，都可能治理無(wú)效。三、大部制在建立過(guò)程中要注意協(xié)調(diào)好部門(mén)利益

大部制改革最大的阻力是多年來(lái)被強(qiáng)化的部門(mén)利益。大部制機(jī)構(gòu)設(shè)置可能把部門(mén)職能交叉、相互扯皮的問(wèn)題通過(guò)改變組織形態(tài)加以抑制。過(guò)去部門(mén)之間職能交叉、決策周期長(zhǎng)、制定成本高、協(xié)調(diào)溝通困難，原因就是受到了部門(mén)利益的嚴(yán)重影響，所謂“權(quán)力部門(mén)化，部門(mén)利益化，利益集團(tuán)化”導(dǎo)致政府運(yùn)行成本太高，效率太低，甚至把部門(mén)利益凌駕于公眾利益之上。大部制改革如果不成功，就會(huì)把分散的部門(mén)利益積聚為集中的部門(mén)利益。要減少各部門(mén)之間的利益沖突，除了建立外部的監(jiān)督和制約機(jī)制以外，在各部門(mén)之間建立起有效的協(xié)調(diào)機(jī)制也是一條重要途徑。上一次政府機(jī)構(gòu)改革中所建立的發(fā)展和改革委員會(huì)就是國(guó)務(wù)院的綜合協(xié)調(diào)部門(mén)，幾乎和每個(gè)部都有關(guān)系，這些部門(mén)和發(fā)改委的每個(gè)司、處都一一對(duì)應(yīng)。但是發(fā)改委模式絕對(duì)不是大部制改革的方向，發(fā)改委的權(quán)力過(guò)大，完全成了一個(gè)“小國(guó)務(wù)院”。在大部制改革的過(guò)程中，作為國(guó)家宏觀調(diào)控部門(mén)，發(fā)改委應(yīng)當(dāng)抓“大”放“小”，剝離出工業(yè)行業(yè)管理的相關(guān)職責(zé)，縮小投資審核的范圍，下放部分規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策管理的權(quán)力。各個(gè)部門(mén)在發(fā)改委的統(tǒng)一調(diào)控下，協(xié)調(diào)動(dòng)作，往一個(gè)調(diào)控目標(biāo)使勁，可以達(dá)到最佳的調(diào)控效果和較高的行政效率。

一、大部制改革的目標(biāo)是建立服務(wù)型政府

所謂服務(wù)型政府，就是要求政府擔(dān)負(fù)起服務(wù)公民、服務(wù)社會(huì)的責(zé)任。服務(wù)型政府堅(jiān)持公民本位、社會(huì)本位，政府只有有效地提供了公共服務(wù)才能獲得自身存在的合法性。建設(shè)服務(wù)型政府，就是要讓政府由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，由政府本位、官本位體制轉(zhuǎn)向社會(huì)本位、公民本位轉(zhuǎn)變。為了符合現(xiàn)代政府的治理理念，大部制改革應(yīng)著眼于保障和改善民生，加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)部門(mén)，以建設(shè)一個(gè)服務(wù)型政府為改革目標(biāo)。首先，樹(shù)立服務(wù)意識(shí)，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能。伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)完善的進(jìn)程，政府必須減少管制層面，強(qiáng)化服務(wù)功能，在政府管理上進(jìn)一步由“全能政府”、“無(wú)限政府”向“責(zé)任政府”、“有限政府”轉(zhuǎn)變，從管微觀向管宏觀、從直接管理向間接管理轉(zhuǎn)變。

其次，打造透明務(wù)實(shí)型政府，大力推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，全面推行辦事公開(kāi)制度。要全面推行政務(wù)公開(kāi)，建立健全政府公告制度，提高政府運(yùn)作的透明度，切實(shí)保障廣大市民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)管權(quán)。再次，強(qiáng)化危機(jī)管理，有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。政府要有危機(jī)管理的意識(shí)，建立預(yù)防、預(yù)警、反映、救助和社區(qū)參與等危機(jī)機(jī)制。

二、大部制改革需要其他配套改革相配合

大部制改革作為行政管理體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，涉及到復(fù)雜的利益關(guān)系和權(quán)力關(guān)系的調(diào)整和組合，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須堅(jiān)持整體配套改革的原則，使大部制改革和其他改革相互協(xié)調(diào)和彼此促進(jìn)。一方面，以大部制改革為契機(jī)積極推進(jìn)政治體制改革。大部制改革的實(shí)質(zhì)是一種權(quán)力結(jié)構(gòu)的重組和再造，就在于它實(shí)行的是行政決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的合理劃分和相對(duì)分離。因此，大部制改革要遵循“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”的改革思路，我們要以這次大部制改革為契機(jī)，進(jìn)行政治體制改革，建立起行政權(quán)、立法權(quán)和司法權(quán)既相互獨(dú)立又相互制約和監(jiān)督的機(jī)制，使我國(guó)的行政管理方式走上制度化、法制化和科學(xué)化的道路。同時(shí)強(qiáng)化政府系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督，完善首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、嚴(yán)格實(shí)行限時(shí)辦結(jié)制和貴任追究制。另一方面，使地方行政部門(mén)的設(shè)置和中央的大部制改革相適應(yīng)。中央政府在國(guó)家治理結(jié)構(gòu)中雖然處于高端的支配地位，但治理的效果最終體現(xiàn)在地方，如果中央政府和地方政府的權(quán)力劃分不當(dāng)，地方的大部制改革沒(méi)有跟上，那么，無(wú)論是大部制還是小部制，都可能治理無(wú)效。三、大部制在建立過(guò)程中要注意協(xié)調(diào)好部門(mén)利益

大部制改革最大的阻力是多年來(lái)被強(qiáng)化的部門(mén)利益。大部制機(jī)構(gòu)設(shè)置可能把部門(mén)職能交叉、相互扯皮的問(wèn)題通過(guò)改變組織形態(tài)加以抑制。過(guò)去部門(mén)之間職能交叉、決策周期長(zhǎng)、制定成本高、協(xié)調(diào)溝通困難，原因就是受到了部門(mén)利益的嚴(yán)重影響，所謂“權(quán)力部門(mén)化，部門(mén)利益化，利益集團(tuán)化”導(dǎo)致政府運(yùn)行成本太高，效率太低，甚至把部門(mén)利益凌駕于公眾利益之上。大部制改革如果不成功，就會(huì)把分散的部門(mén)利益積聚為集中的部門(mén)利益。要減少各部門(mén)之間的利益沖突，除了建立外部的監(jiān)督和制約機(jī)制以外，在各部門(mén)之間建立起有效的協(xié)調(diào)機(jī)制也是一條重要途徑。上一次政府機(jī)構(gòu)改革中所建立的發(fā)展和改革委員會(huì)就是國(guó)務(wù)院的綜合協(xié)調(diào)部門(mén)，幾乎和每個(gè)部都有關(guān)系，這些部門(mén)和發(fā)改委的每個(gè)司、處都一一對(duì)應(yīng)。但是發(fā)改委模式絕對(duì)不是大部制改革的方向，發(fā)改委的權(quán)力過(guò)大，完全成了一個(gè)“小國(guó)務(wù)院”。在大部制改革的過(guò)程中，作為國(guó)家宏觀調(diào)控部門(mén)，發(fā)改委應(yīng)當(dāng)抓“大”放“小”，剝離出工業(yè)行業(yè)管理的相關(guān)職責(zé)，縮小投資審核的范圍，下放部分規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策管理的權(quán)力。各個(gè)部門(mén)在發(fā)改委的統(tǒng)一調(diào)控下，協(xié)調(diào)動(dòng)作，往一個(gè)調(diào)控目標(biāo)使勁，可以達(dá)到最佳的調(diào)控效果和較高的行政效率。

中國(guó)正處于一個(gè)新的轉(zhuǎn)型期，總書(shū)記在十七大報(bào)告中提出探索實(shí)行大部門(mén)體制的構(gòu)想，將開(kāi)創(chuàng)中國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的一個(gè)新時(shí)代，新的政府架構(gòu)將更加符合現(xiàn)代社會(huì)的需要。

總書(shū)記在黨的十七大報(bào)告中指出：“要抓緊制定行政管理體制改革總體方案，著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。健全政府職責(zé)體系，完善公共服務(wù)體系，推行電子政務(wù)，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)。加快推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政府與市場(chǎng)中介組織分開(kāi)，規(guī)范行政行為，加強(qiáng)行政執(zhí)法部門(mén)建設(shè)，減少和規(guī)范行政審批，減少政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的干預(yù)。規(guī)范垂直管理部門(mén)和地方政府的關(guān)系。加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)體制，健全部門(mén)間協(xié)調(diào)配合機(jī)制。精簡(jiǎn)和規(guī)范各類(lèi)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)，減少行政層次，降低行政成本，著力解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門(mén)問(wèn)題。統(tǒng)籌黨委、政府和人大、政協(xié)機(jī)構(gòu)設(shè)置，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，嚴(yán)格控制編制。加快推進(jìn)事業(yè)單位分類(lèi)改革?！边@就為今后加快行政管理體制改革定下了基調(diào)。

值得注意我們的是，總書(shū)記在報(bào)告中提出了“探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)體制”，體現(xiàn)了中央建立強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)的服務(wù)型政府、革除舊有行政管理體制痼疾的決心。

進(jìn)一步明確了今后行政管理體制改革的方向。這就意味著政府機(jī)構(gòu)改革目標(biāo)已經(jīng)非常明確，下一步政府機(jī)構(gòu)的整合調(diào)整，將逐步按照大部制的模式進(jìn)行。這也意味著我國(guó)各級(jí)政府的大部制將進(jìn)入尋常百姓的生活之中。

那么，大部門(mén)體制的確切含義是什么？大部門(mén)體制有什么特點(diǎn)？市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)行的大部門(mén)體制有哪些值得我們借鑒的地方？我國(guó)將如何組織實(shí)施怎樣的大部門(mén)體制？進(jìn)行大部門(mén)體制改革與我國(guó)正在推進(jìn)的經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革以及整個(gè)改革開(kāi)放大局是什么關(guān)系？筆者擬從機(jī)構(gòu)編制部門(mén)行政管理體制改革的角度就這些值得大家關(guān)注的問(wèn)題作一系列的探討。

一、什么是大部制？

摘要：十七大報(bào)告提出了大部制改革的思路，為未來(lái)行政管理體制改革指明了方向。在如此重要的報(bào)告中出現(xiàn)“大部門(mén)體制”這一提法還是首次，由此引發(fā)了學(xué)術(shù)界的許多熱議和爭(zhēng)論。本文總結(jié)了國(guó)內(nèi)外對(duì)于該體制的一些探索，同時(shí)做了簡(jiǎn)單的分析。

關(guān)鍵詞：大部制政府行政管理體制改革

期待已久的“大部制”，在今年“兩會(huì)”上終于開(kāi)始了破冰之旅。盡管這個(gè)方案并沒(méi)有大家所預(yù)期的那么徹底，但五個(gè)新的大部，足以顯示國(guó)家改革的決心。大部門(mén)體制，簡(jiǎn)稱(chēng)大部制，就是在政府的部門(mén)設(shè)置中，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍雷同的事項(xiàng)相對(duì)集中，由一個(gè)部門(mén)統(tǒng)一進(jìn)行管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門(mén)、多頭管理，從而達(dá)到提高行政效率、降低行政成本的目標(biāo)。大部制改革對(duì)我們國(guó)家來(lái)說(shuō)是一個(gè)新的嘗試，根據(jù)黨的十七大對(duì)行政管理體制改革的總體部署和要求，再結(jié)合我國(guó)的基本國(guó)情，我國(guó)的大部制改革應(yīng)當(dāng)做到一下四點(diǎn)：

一、大部制改革的目標(biāo)是建立服務(wù)型政府

所謂服務(wù)型政府，就是要求政府擔(dān)負(fù)起服務(wù)公民、服務(wù)社會(huì)的責(zé)任。服務(wù)型政府堅(jiān)持公民本位、社會(huì)本位，政府只有有效地提供了公共服務(wù)才能獲得自身存在的合法性。建設(shè)服務(wù)型政府，就是要讓政府由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，由政府本位、官本位體制轉(zhuǎn)向社會(huì)本位、公民本位轉(zhuǎn)變。為了符合現(xiàn)代政府的治理理念，大部制改革應(yīng)著眼于保障和改善民生，加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)部門(mén)，以建設(shè)一個(gè)服務(wù)型政府為改革目標(biāo)。首先，樹(shù)立服務(wù)意識(shí)，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能。伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)完善的進(jìn)程，政府必須減少管制層面，強(qiáng)化服務(wù)功能，在政府管理上進(jìn)一步由“全能政府”、“無(wú)限政府”向“責(zé)任政府”、“有限政府”轉(zhuǎn)變，從管微觀向管宏觀、從直接管理向間接管理轉(zhuǎn)變。

其次，打造透明務(wù)實(shí)型政府，大力推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，全面推行辦事公開(kāi)制度。要全面推行政務(wù)公開(kāi)，建立健全政府公告制度，提高政府運(yùn)作的透明度，切實(shí)保障廣大市民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)管權(quán)。再次，強(qiáng)化危機(jī)管理，有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。政府要有危機(jī)管理的意識(shí)，建立預(yù)防、預(yù)警、反映、救助和社區(qū)參與等危機(jī)機(jī)制。

一、改革開(kāi)放以來(lái)政府機(jī)構(gòu)改革推進(jìn)策略的特點(diǎn)

從1982年開(kāi)始的五次政府機(jī)構(gòu)改革內(nèi)容豐富，就推進(jìn)策略而言，改革表現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

第一，與黨的重大改革目標(biāo)相聯(lián)系，適應(yīng)改革開(kāi)放和政策調(diào)整的需要。黨的十一屆三中全會(huì)以后，我國(guó)進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期，開(kāi)始了經(jīng)濟(jì)體制改革，實(shí)行了對(duì)外開(kāi)放的政策。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革政策的需要，1982年的政府機(jī)構(gòu)改革重點(diǎn)是精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，明確部門(mén)職責(zé)范圍，精干領(lǐng)導(dǎo)班子，實(shí)現(xiàn)干部“四化”，提高辦事效率。1987年，黨的十三大明確提出了政府機(jī)構(gòu)改革的任務(wù)，要求按照經(jīng)濟(jì)體制改革和政企分開(kāi)的要求抓住轉(zhuǎn)變職能這個(gè)關(guān)鍵，為此，1988年的改革開(kāi)始提出轉(zhuǎn)變政府管理職能。1992年黨的十四大明確提出中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，1993年的改革便圍繞這一目標(biāo)，“進(jìn)行行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革，切實(shí)做到轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、精兵簡(jiǎn)政、提高效率”，并結(jié)合推行國(guó)家公務(wù)員制度進(jìn)行，與政府內(nèi)部的制度化建設(shè)相配套。1997年黨的十五大提出進(jìn)一步推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革的新任務(wù)，1998年改革的目標(biāo)是“建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的政府行政管理體系”，“逐步建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的有中國(guó)特色的政府行政管理體制”。2002年十六大提出要深化行政管理體制改革，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，更好地為改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)，2003年的改革目標(biāo)是“調(diào)整和完善政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，理順政府部門(mén)職能分工，提高政府管理水平，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制”。

第二，在總目標(biāo)明確一致的基礎(chǔ)上形成逐步遞進(jìn)和深化配套的漸進(jìn)模式。改革的總目標(biāo)是轉(zhuǎn)變政府職能,建立有中國(guó)特色的行政管理體系。雖然每次改革的具體目標(biāo)和措施各有側(cè)重,但改革是在逐步深化和完善，每一次改革都留下了重要的改革成果。1982年的改革內(nèi)容以機(jī)構(gòu)和大量領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的精簡(jiǎn)為主，國(guó)務(wù)院工作機(jī)構(gòu)（包括組成部門(mén)、直屬機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)）從100個(gè)減為61個(gè)。1988年開(kāi)始把機(jī)構(gòu)改革與政府職能轉(zhuǎn)變聯(lián)系起來(lái)，國(guó)務(wù)院工作機(jī)構(gòu)從72個(gè)精簡(jiǎn)為68個(gè)，改革目標(biāo)是轉(zhuǎn)變職能，精干機(jī)構(gòu)、精簡(jiǎn)人員，提高行政效率。1993年重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)、弱化政府的微觀管理職能，國(guó)務(wù)院工作機(jī)構(gòu)從86個(gè)精簡(jiǎn)為59個(gè)。1998年著眼于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要精簡(jiǎn)了很多與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相關(guān)的經(jīng)濟(jì)部門(mén)，國(guó)務(wù)院工作機(jī)構(gòu)從72個(gè)精簡(jiǎn)為53個(gè)，此后可以說(shuō)是大體走出了精簡(jiǎn)與膨脹的循環(huán)怪圈。2003年的機(jī)構(gòu)改革表現(xiàn)出新的趨向,即沒(méi)有在機(jī)構(gòu)數(shù)量和人員規(guī)模上多下功夫，而是著重加強(qiáng)政府的監(jiān)管力度，國(guó)務(wù)院工作機(jī)構(gòu)僅從53個(gè)精簡(jiǎn)為52個(gè)。大體來(lái)看，五次改革可以分為三個(gè)階段：1982年改革重點(diǎn)是解決歷史遺留問(wèn)題，以機(jī)構(gòu)的數(shù)量精簡(jiǎn)為主；1988至1998的三次改革圍繞職能轉(zhuǎn)變?cè)诶^續(xù)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的同時(shí)以?xún)?yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)為具體目標(biāo)；2003年開(kāi)始的改革重點(diǎn)是解決政府管理職能的優(yōu)化，標(biāo)志著政府管理邁向了新的階段。

第三，在改革的不同階段有不同的重點(diǎn)領(lǐng)域。2003年之前的改革相對(duì)集中在經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)和專(zhuān)業(yè)管理部門(mén)，總的趨勢(shì)是削減、弱化甚至取消，對(duì)與社會(huì)管理和公共服務(wù)職能相關(guān)的部門(mén)的改革觸動(dòng)不大。如1993年撤銷(xiāo)能源部等7個(gè)專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部，其中有的改為經(jīng)濟(jì)實(shí)體，有的改為行業(yè)。1998年政府機(jī)構(gòu)改革把計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下設(shè)置的數(shù)量龐大的專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)基本撤銷(xiāo)，使政府對(duì)企業(yè)由直接管理為主逐步轉(zhuǎn)到間接管理為主。同時(shí)，把原來(lái)行政機(jī)關(guān)的部分職能轉(zhuǎn)移到各種協(xié)會(huì)去承擔(dān)。2003年的改革圍繞深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革和完善宏觀調(diào)控體系加強(qiáng)了政府的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管體制建設(shè),凸現(xiàn)政府管理專(zhuān)業(yè)化特色。對(duì)主要從事社會(huì)管理和公共服務(wù)的政法、文教衛(wèi)生、社會(huì)事務(wù)等部門(mén)雖也提出了轉(zhuǎn)變職能、下放權(quán)力、調(diào)整內(nèi)部結(jié)構(gòu)和精簡(jiǎn)人員的要求，但在機(jī)構(gòu)方面基本沒(méi)有作大的變動(dòng)，而這些部門(mén)也是近年來(lái)意見(jiàn)反映較為集中的領(lǐng)域。

第四，國(guó)務(wù)院工作機(jī)構(gòu)如直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等的改革與部門(mén)一樣是機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)。除作為國(guó)務(wù)院組成機(jī)構(gòu)的部門(mén)外，國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)、工作機(jī)構(gòu)、直屬事業(yè)單位、部門(mén)歸口管理的國(guó)家局和議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、臨時(shí)機(jī)構(gòu)等在歷次改革中也是重點(diǎn)，相應(yīng)進(jìn)行了精簡(jiǎn)和調(diào)整。這些機(jī)構(gòu)一是數(shù)量與部門(mén)相比更多；二是精簡(jiǎn)幅度不如部門(mén)明顯，變動(dòng)不大；三是一直處于不斷的變化之中。另外，這些機(jī)構(gòu)，尤其是直屬機(jī)構(gòu)和部門(mén)管理的國(guó)家局的調(diào)整與部門(mén)改革有著直接的聯(lián)系，很多是作為承接部門(mén)改革后的職能而設(shè)的。

摘要：十七大報(bào)告提出了大部制改革的思路，為未來(lái)行政管理體制改革指明了方向。在如此重要的報(bào)告中出現(xiàn)“大部門(mén)體制”這一提法還是首次，由此引發(fā)了學(xué)術(shù)界的許多熱議和爭(zhēng)論。本文總結(jié)了國(guó)內(nèi)外對(duì)于該體制的一些探索，同時(shí)做了簡(jiǎn)單的分析。

關(guān)鍵詞：大部制政府行政管理體制改革

期待已久的“大部制”，在今年“兩會(huì)”上終于開(kāi)始了破冰之旅。盡管這個(gè)方案并沒(méi)有大家所預(yù)期的那么徹底，但五個(gè)新的大部，足以顯示國(guó)家改革的決心。大部門(mén)體制，簡(jiǎn)稱(chēng)大部制，就是在政府的部門(mén)設(shè)置中，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍雷同的事項(xiàng)相對(duì)集中，由一個(gè)部門(mén)統(tǒng)一進(jìn)行管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門(mén)、多頭管理，從而達(dá)到提高行政效率、降低行政成本的目標(biāo)。大部制改革對(duì)我們國(guó)家來(lái)說(shuō)是一個(gè)新的嘗試，根據(jù)黨的十七大對(duì)行政管理體制改革的總體部署和要求，再結(jié)合我國(guó)的基本國(guó)情，我國(guó)的大部制改革應(yīng)當(dāng)做到一下四點(diǎn)：

一、大部制改革的目標(biāo)是建立服務(wù)型政府

所謂服務(wù)型政府，就是要求政府擔(dān)負(fù)起服務(wù)公民、服務(wù)社會(huì)的責(zé)任。服務(wù)型政府堅(jiān)持公民本位、社會(huì)本位，政府只有有效地提供了公共服務(wù)才能獲得自身存在的合法性。建設(shè)服務(wù)型政府，就是要讓政府由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，由政府本位、官本位體制轉(zhuǎn)向社會(huì)本位、公民本位轉(zhuǎn)變。為了符合現(xiàn)代政府的治理理念，大部制改革應(yīng)著眼于保障和改善民生，加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)部門(mén)，以建設(shè)一個(gè)服務(wù)型政府為改革目標(biāo)。首先，樹(shù)立服務(wù)意識(shí)，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能。伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)完善的進(jìn)程，政府必須減少管制層面，強(qiáng)化服務(wù)功能，在政府管理上進(jìn)一步由“全能政府”、“無(wú)限政府”向“責(zé)任政府”、“有限政府”轉(zhuǎn)變，從管微觀向管宏觀、從直接管理向間接管理轉(zhuǎn)變。

其次，打造透明務(wù)實(shí)型政府，大力推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，全面推行辦事公開(kāi)制度。要全面推行政務(wù)公開(kāi)，建立健全政府公告制度，提高政府運(yùn)作的透明度，切實(shí)保障廣大市民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)管權(quán)。再次，強(qiáng)化危機(jī)管理，有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。政府要有危機(jī)管理的意識(shí)，建立預(yù)防、預(yù)警、反映、救助和社區(qū)參與等危機(jī)機(jī)制。

一、大部制改革的目標(biāo)是建立服務(wù)型政府

所謂服務(wù)型政府，就是要求政府擔(dān)負(fù)起服務(wù)公民、服務(wù)社會(huì)的責(zé)任。服務(wù)型政府堅(jiān)持公民本位、社會(huì)本位，政府只有有效地提供了公共服務(wù)才能獲得自身存在的合法性。建設(shè)服務(wù)型政府，就是要讓政府由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，由政府本位、官本位體制轉(zhuǎn)向社會(huì)本位、公民本位轉(zhuǎn)變。為了符合現(xiàn)代政府的治理理念，大部制改革應(yīng)著眼于保障和改善民生，加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)部門(mén)，以建設(shè)一個(gè)服務(wù)型政府為改革目標(biāo)。首先，樹(shù)立服務(wù)意識(shí)，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能。伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)完善的進(jìn)程，政府必須減少管制層面，強(qiáng)化服務(wù)功能，在政府管理上進(jìn)一步由“全能政府”、“無(wú)限政府”向“責(zé)任政府”、“有限政府”轉(zhuǎn)變，從管微觀向管宏觀、從直接管理向間接管理轉(zhuǎn)變。

其次，打造透明務(wù)實(shí)型政府，大力推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，全面推行辦事公開(kāi)制度。要全面推行政務(wù)公開(kāi)，建立健全政府公告制度，提高政府運(yùn)作的透明度，切實(shí)保障廣大市民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)管權(quán)。再次，強(qiáng)化危機(jī)管理，有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。政府要有危機(jī)管理的意識(shí)，建立預(yù)防、預(yù)警、反映、救助和社區(qū)參與等危機(jī)機(jī)制。

二、大部制改革需要其他配套改革相配合

大部制改革作為行政管理體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，涉及到復(fù)雜的利益關(guān)系和權(quán)力關(guān)系的調(diào)整和組合，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須堅(jiān)持整體配套改革的原則，使大部制改革和其他改革相互協(xié)調(diào)和彼此促進(jìn)。一方面，以大部制改革為契機(jī)積極推進(jìn)政治體制改革。大部制改革的實(shí)質(zhì)是一種權(quán)力結(jié)構(gòu)的重組和再造，就在于它實(shí)行的是行政決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的合理劃分和相對(duì)分離。因此，大部制改革要遵循“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”的改革思路，我們要以這次大部制改革為契機(jī)，進(jìn)行政治體制改革，建立起行政權(quán)、立法權(quán)和司法權(quán)既相互獨(dú)立又相互制約和監(jiān)督的機(jī)制，使我國(guó)的行政管理方式走上制度化、法制化和科學(xué)化的道路。同時(shí)強(qiáng)化政府系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督，完善首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、嚴(yán)格實(shí)行限時(shí)辦結(jié)制和貴任追究制。另一方面，使地方行政部門(mén)的設(shè)置和中央的大部制改革相適應(yīng)。中央政府在國(guó)家治理結(jié)構(gòu)中雖然處于高端的支配地位，但治理的效果最終體現(xiàn)在地方，如果中央政府和地方政府的權(quán)力劃分不當(dāng)，地方的大部制改革沒(méi)有跟上，那么，無(wú)論是大部制還是小部制，都可能治理無(wú)效。

三、大部制在建立過(guò)程中要注意協(xié)調(diào)好部門(mén)利益

一、國(guó)外大部門(mén)體制的發(fā)展概況

從政府產(chǎn)生之時(shí)，就存在著依據(jù)對(duì)象進(jìn)行分工管理的客觀要求。社會(huì)生活的復(fù)雜性要求公共權(quán)力在運(yùn)行過(guò)程中必須有所分工，才能有效地實(shí)施管理，也就是實(shí)行部門(mén)管理體制。隨著社會(huì)的發(fā)展，政府承擔(dān)的職責(zé)和功能不斷增加，機(jī)構(gòu)數(shù)量也將不斷增多，進(jìn)而出現(xiàn)政府部門(mén)管理中交叉、重疊、真空領(lǐng)域不斷增加，產(chǎn)生矛盾和問(wèn)題。于是，大部門(mén)體制應(yīng)運(yùn)而生。這就是將政府相關(guān)或者相近的職能部門(mén)加以整合，加大橫向覆蓋的范圍，將類(lèi)似的職能盡量集中在一個(gè)大的部門(mén)中，把原來(lái)的部門(mén)改編為內(nèi)設(shè)司局或具有一定獨(dú)立地位的機(jī)構(gòu)。大部結(jié)構(gòu)通過(guò)擴(kuò)大部門(mén)職能或者整合相關(guān)部門(mén)，把本來(lái)是部門(mén)和部門(mén)之間的關(guān)系變?yōu)椴块T(mén)內(nèi)部的關(guān)系，這就減少了行政協(xié)調(diào)成本。因此，大部門(mén)體制逐步成為部分國(guó)家特別是發(fā)達(dá)國(guó)家在組織中央政府時(shí)的一種選擇。這些國(guó)家內(nèi)閣組成部門(mén)一般在11—18個(gè)之間，較為精干，其原因除了政府管得少，實(shí)行大部門(mén)體制是一個(gè)重要因素。

美國(guó)聯(lián)邦政府在2003年前，內(nèi)閣長(zhǎng)期保持14個(gè)組成部門(mén)。英國(guó)是發(fā)達(dá)國(guó)家中較早實(shí)行大部門(mén)體制的國(guó)家。目前，部門(mén)數(shù)量維持在18個(gè)左右。法國(guó)自第五共和國(guó)以來(lái)，平均每屆政府的部的數(shù)量增加到20個(gè)左右。隨后開(kāi)始整合各部門(mén)，每屆政府基本穩(wěn)定在15個(gè)部左右。德國(guó)聯(lián)邦政府根據(jù)社會(huì)發(fā)展的需要對(duì)一些部門(mén)進(jìn)行了跨度較大的整合，形成了大交通、大農(nóng)業(yè)、大保障和大環(huán)保的部門(mén)模式。日本政府在2002年將原來(lái)的1府22?。◤d）合并為1府12?。◤d）。

處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家，如俄羅斯、阿根廷、印度、印尼、埃及、巴西和南非等國(guó)家，中央政府組成部門(mén)的機(jī)構(gòu)數(shù)量相對(duì)較多。實(shí)行大部門(mén)體制的有俄羅斯和阿根廷，其他幾個(gè)國(guó)家中央政府組成部門(mén)都在20個(gè)以上，印度最多，超過(guò)40個(gè)。在俄羅斯，聯(lián)邦政府現(xiàn)有17個(gè)部，代表性的大部門(mén)有衛(wèi)生與社會(huì)發(fā)展部、交通部等，前者統(tǒng)籌負(fù)責(zé)醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、勞動(dòng)就業(yè)以及消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等多項(xiàng)政府職能，后者則全面負(fù)責(zé)陸、海、空交通運(yùn)輸以及國(guó)土測(cè)繪與制圖等政策和管理。阿根廷政府中最典型的大部門(mén)為經(jīng)濟(jì)與生產(chǎn)部和外交、國(guó)際貿(mào)易和宗教事務(wù)部，經(jīng)濟(jì)與生產(chǎn)部主管?chē)?guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)事務(wù)，涉及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各個(gè)方面。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，在各國(guó)行政部門(mén)中，有三分之一的部門(mén)名稱(chēng)（包括職能）相同，另有三分之一的部門(mén)名稱(chēng)內(nèi)容接近。這說(shuō)明各國(guó)政府管理的主要職能基本類(lèi)似，只要是處于同一社會(huì)發(fā)展階段的國(guó)家，就具備了實(shí)行大部門(mén)體制的條件。

二、部分國(guó)家推進(jìn)大部門(mén)體制的方法步驟

我國(guó)食品安全長(zhǎng)期實(shí)行的分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的監(jiān)管體制，由于存在責(zé)權(quán)不明、職能分散、體系分割等問(wèn)題，備受公眾詬病。2013年3月，國(guó)家正式啟動(dòng)食品監(jiān)管大部制改革①＊，對(duì)衛(wèi)生、食藥監(jiān)、農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商、商務(wù)等機(jī)構(gòu)涉及食品安全協(xié)調(diào)與監(jiān)管的部門(mén)進(jìn)行整合，將農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全(包括生豬屠宰)監(jiān)管交農(nóng)業(yè)部門(mén)統(tǒng)一負(fù)責(zé)，食品加工、流通、餐飲等環(huán)節(jié)監(jiān)管由國(guó)家食藥監(jiān)總局統(tǒng)一負(fù)責(zé)，食品安全委員會(huì)辦公室(食安辦)負(fù)責(zé)對(duì)各部門(mén)的監(jiān)管、指導(dǎo)與協(xié)調(diào)工作［1］。大部制改革精簡(jiǎn)了食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)，通過(guò)減少縱向組織層次，拓寬組織管理幅度［2－3］，在食品安全問(wèn)題難以快速識(shí)別根源、明確劃分責(zé)任情況下，通過(guò)組織職責(zé)整合及內(nèi)部化，提高組織監(jiān)管效率。大部制改革也強(qiáng)化了現(xiàn)代食品質(zhì)量安全“全程監(jiān)管”“無(wú)縫化對(duì)接”的政策理念。食品監(jiān)管大部制改革符合國(guó)際強(qiáng)化食品安全監(jiān)管的基本趨勢(shì)，對(duì)監(jiān)管組織職能分工及協(xié)調(diào)機(jī)制也提出了新的要求。組織理論研究指出，隨著組織分工與協(xié)調(diào)機(jī)制標(biāo)準(zhǔn)化程度的提高，組織管理幅度得以拓寬［4］。實(shí)踐方面，由于地方組織分工及協(xié)調(diào)水平存在差異，導(dǎo)致食品監(jiān)管大部制改革在地方推進(jìn)中面臨諸多困難與障礙，特別是在西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)。地方改革執(zhí)行效果決定著食品安全政策目標(biāo)的達(dá)成［5－6］。面對(duì)地方大部制改革存在的困難與障礙，以及轉(zhuǎn)變政府職能這一改革的邏輯與現(xiàn)實(shí)起點(diǎn)［7］，準(zhǔn)確把握地方食品監(jiān)管大部制改革的組織現(xiàn)狀成為重要前提。目前，國(guó)內(nèi)對(duì)食品安全監(jiān)管體制的研究主要集中在監(jiān)管制度及體系的頂層設(shè)計(jì)、監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與探索等［8］，對(duì)地方特別是基層組織現(xiàn)狀的認(rèn)知及分析不足。課題組于2013—2014年對(duì)貴州省及九個(gè)市州、88個(gè)縣及兩個(gè)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)的農(nóng)業(yè)(畜牧)、商務(wù)、衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)、工商、食藥監(jiān)等相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)及職能部門(mén)，以及各級(jí)政府食品安全委員會(huì)辦公室(食安辦)，進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查。此次調(diào)查對(duì)地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)及職能部門(mén)設(shè)置及分工、組織職責(zé)界定與職能劃分、組織協(xié)調(diào)機(jī)制建立、組織保障能力建設(shè)等，進(jìn)行了縱向(不同行政級(jí)別)與橫向(不同監(jiān)管機(jī)構(gòu))比較，分析了存在的主要問(wèn)題，進(jìn)而探討了推進(jìn)地方食品監(jiān)管大部制改革的組織完善對(duì)策。

一、地方食品監(jiān)管大部制改革的組織現(xiàn)狀———對(duì)貴州省的調(diào)查

1．監(jiān)管機(jī)構(gòu)及職能部門(mén)設(shè)置

首先，監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)立方面。目前，我國(guó)各地區(qū)在食品監(jiān)管中基本建立起省級(jí)到縣級(jí)的“三級(jí)機(jī)構(gòu)體系”，各級(jí)政府也設(shè)立了食品安全委員會(huì)辦公室(食安辦)等協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地方食品安全監(jiān)管工作。從地方大部制改革涉及的相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀看，農(nóng)業(yè)、工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)等部門(mén)均設(shè)立了食品專(zhuān)門(mén)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，擁有較強(qiáng)的監(jiān)管實(shí)力，并體現(xiàn)出一定的組織分工及專(zhuān)業(yè)化特點(diǎn)。主要體現(xiàn)在:縱向上，省級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的專(zhuān)職程度高，設(shè)置了專(zhuān)門(mén)的食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)，如食品安全監(jiān)管部門(mén)，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管部門(mén)、食品生產(chǎn)、流通監(jiān)管部門(mén)等;縣級(jí)及以下監(jiān)管機(jī)構(gòu)多為綜合性部門(mén)(如主要由政策法規(guī)部門(mén)、綜合部門(mén)、業(yè)務(wù)部門(mén)等負(fù)責(zé));橫向上，農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)、工商、食藥監(jiān)等食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置相對(duì)完善，但只有農(nóng)業(yè)、工商與衛(wèi)生等部門(mén)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(區(qū))設(shè)有相關(guān)責(zé)任機(jī)構(gòu)。這些特點(diǎn)必然影響到地方食品監(jiān)管大部制改革對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)與統(tǒng)一的進(jìn)程。其次，職能部門(mén)設(shè)置方面。職能部門(mén)的設(shè)置體現(xiàn)了機(jī)構(gòu)職責(zé)的貫徹與實(shí)施。大部制改革前，各機(jī)構(gòu)內(nèi)部根據(jù)職能分工情況設(shè)立了監(jiān)管、技術(shù)與執(zhí)法等職能部門(mén)。其中，食品監(jiān)管部門(mén)比較獨(dú)立和統(tǒng)一;技術(shù)部門(mén)主要集中在衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)與質(zhì)監(jiān)等機(jī)構(gòu)，如衛(wèi)生部門(mén)的疾控中心，農(nóng)業(yè)部門(mén)的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督檢驗(yàn)檢測(cè)中心，質(zhì)監(jiān)部門(mén)的質(zhì)量監(jiān)督檢測(cè)院(所)等;工商等機(jī)構(gòu)擁有完善的執(zhí)法部門(mén)。從職能部門(mén)分工來(lái)看，縱向上，各機(jī)構(gòu)職能部門(mén)的專(zhuān)業(yè)化程度從省級(jí)至縣級(jí)逐步降低，綜合性逐漸增強(qiáng)?？h級(jí)機(jī)構(gòu)多數(shù)職能部門(mén)均為綜合性部門(mén);橫向上，監(jiān)管部門(mén)的專(zhuān)職程度最高，其次為技術(shù)部門(mén)，執(zhí)法部門(mén)的綜合性最強(qiáng)。職能部門(mén)的分工特點(diǎn)對(duì)地方大部制改革中各機(jī)構(gòu)整合以及資源剝離產(chǎn)生著直接影響。

2．組織職責(zé)界定與職能劃分

首先，職責(zé)界定情況。大部制改革前，地方食品安全條例及相關(guān)實(shí)施細(xì)則對(duì)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)給予了明確界定。對(duì)監(jiān)管職責(zé)的界定以食品供應(yīng)鏈環(huán)節(jié)的專(zhuān)業(yè)分工為主要指導(dǎo)原則，并以此確定具體監(jiān)管對(duì)象(表1)。具體而言，農(nóng)業(yè)等部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)供應(yīng)鏈前端(食用農(nóng)產(chǎn)品)，質(zhì)監(jiān)等部門(mén)負(fù)責(zé)中端(加工食品)，工商、衛(wèi)生、食藥監(jiān)等部門(mén)負(fù)責(zé)供應(yīng)鏈末端(食品銷(xiāo)售、餐飲等)的食品安全監(jiān)管。大部制改革后，商務(wù)部門(mén)的食品監(jiān)管職能歸農(nóng)業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)，質(zhì)監(jiān)、工商等部門(mén)食品監(jiān)管職能統(tǒng)一歸食藥監(jiān)部門(mén)負(fù)責(zé)。對(duì)監(jiān)管職責(zé)的重新界定與梳理力求涵蓋食品供應(yīng)鏈整個(gè)過(guò)程及每個(gè)環(huán)節(jié)的同時(shí)，消除職責(zé)交叉，更好體現(xiàn)地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)在食品供應(yīng)鏈上的組織分工特點(diǎn)，以有效發(fā)揮監(jiān)管機(jī)構(gòu)的資源優(yōu)勢(shì)。其次，職能分工狀況。根據(jù)職責(zé)界定，各職能部門(mén)具體履行行政監(jiān)督、檢驗(yàn)檢測(cè)以及行政執(zhí)法等職能。其中，監(jiān)督職能對(duì)技術(shù)與執(zhí)法職能的履行起到組織與協(xié)調(diào)作用;技術(shù)與執(zhí)法職能為監(jiān)督職能的履行提供了必要的技術(shù)與執(zhí)法支撐(圖1)。比較地方監(jiān)管組織職能劃分情況，縱向上，各級(jí)機(jī)構(gòu)都需履行監(jiān)督職能，技術(shù)職能的履行主要集中在省級(jí)與市級(jí)機(jī)構(gòu)，執(zhí)法職能的執(zhí)行主要集中在市級(jí)與縣級(jí)機(jī)構(gòu);橫向上，大部制改革前，農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生與質(zhì)監(jiān)等部門(mén)承擔(dān)重要的技術(shù)職能，工商與農(nóng)業(yè)等部門(mén)承擔(dān)主要執(zhí)法職能。此外，由于基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)多為綜合性部門(mén)，職能劃分也呈現(xiàn)出綜合性、多功能特點(diǎn)。如基層工商所同時(shí)承擔(dān)著監(jiān)督、快檢以及執(zhí)法等綜合職能。大部制改革后，對(duì)部門(mén)綜合職能的梳理與整合，成為新機(jī)構(gòu)面臨的巨大挑戰(zhàn)。

**縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道和經(jīng)濟(jì)部門(mén)的37名領(lǐng)導(dǎo)干部一早便趕到了*縣委黨校，參加了正在這里舉辦的“工業(yè)經(jīng)濟(jì)招商引資專(zhuān)題研討班”，在接下來(lái)的一段時(shí)間里，他們不僅要接受有關(guān)工業(yè)經(jīng)濟(jì)和招商引資理論知識(shí)培訓(xùn)，還將分赴周邊先進(jìn)縣市實(shí)地參觀那里工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況。在*，像這樣不同單位部門(mén)的干部接受統(tǒng)一培訓(xùn)的做法，既避免了多頭辦學(xué)帶來(lái)的干部教育培訓(xùn)資源的浪費(fèi)，又促進(jìn)了財(cái)政支出的壓縮，收到了一舉多得的成效。這是該縣實(shí)行干部教育培訓(xùn)“大部制”改革以來(lái)出現(xiàn)的良性變化。

“原本我們縣經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)想單獨(dú)申請(qǐng)舉辦這樣一個(gè)培訓(xùn)班，但今年初計(jì)劃報(bào)上去后縣里進(jìn)行了統(tǒng)一整合，最終定下來(lái)要和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道一起舉辦今天這個(gè)培訓(xùn)班，而類(lèi)似這樣的例子還有很多?！?縣委組織部有關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者，自從*年開(kāi)始，*縣在全國(guó)率先對(duì)干部教育培訓(xùn)資源進(jìn)行了整合，把中共*縣委黨校、縣行政學(xué)校、縣衛(wèi)生進(jìn)修學(xué)校、省廣播電視大學(xué)*分校、縣教師進(jìn)修學(xué)校和縣培訓(xùn)中心“合六為一”，促使當(dāng)?shù)馗刹拷逃嘤?xùn)的效率不斷提高，干部教育培訓(xùn)的質(zhì)量明顯上升。

多頭辦學(xué)造成干部教育資源嚴(yán)重浪費(fèi)

據(jù)了解，在*年辦學(xué)資源整合前，*縣共有20多家單位開(kāi)展各類(lèi)教育培訓(xùn)業(yè)務(wù)，存在著各自為政、多頭辦學(xué)、缺乏統(tǒng)籌、無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)的狀況。“經(jīng)常是同一個(gè)類(lèi)型的培訓(xùn)班，你這邊辦過(guò)以后我們這邊再辦，其實(shí)無(wú)論是授課內(nèi)容還是方式都差不多?！?縣委黨校負(fù)責(zé)人告訴記者，這種無(wú)序的教育培訓(xùn)造成了當(dāng)?shù)馗刹拷逃Y源的浪費(fèi)，不僅造成財(cái)政資源的損耗，還分散了人力、物力，造成了教職人員配備的重復(fù)性，存在人力、智力資源的閑置和浪費(fèi)。在這種狀況下，有的部門(mén)教學(xué)設(shè)備閑置，而有的需要租用賓館、會(huì)議室等場(chǎng)地培訓(xùn)。由于人、財(cái)、物資源的種種限制，加上存在搶生源現(xiàn)象，影響了培訓(xùn)質(zhì)量，有時(shí)造成各類(lèi)培訓(xùn)相沖突，也給鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門(mén)經(jīng)費(fèi)支出和工作安排造成壓力。面對(duì)這種無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)的混亂局面，*縣委在*年初做出決定，要對(duì)縣內(nèi)干部教育培訓(xùn)資源進(jìn)行大整合，把中共*縣委黨校、縣行政學(xué)校、縣衛(wèi)生進(jìn)修學(xué)校、省廣播電視大學(xué)*分校、縣教師進(jìn)修學(xué)校和縣培訓(xùn)中心“五校一中心”進(jìn)行合并，投入*多萬(wàn)元在縣城黃金地段的文教園區(qū)征地104畝興建新黨校。

整合資源“大黨?！睂?shí)現(xiàn)大統(tǒng)籌

根據(jù)“大整合”方案，*縣明確資源整合后的新黨校（五校一中心）是全縣“干部教育培訓(xùn)基地和成人繼續(xù)高等教育基地”。根據(jù)這個(gè)職能定位，當(dāng)?shù)匕凑铡敖y(tǒng)一協(xié)調(diào)、力求精簡(jiǎn)、不拘一格、富有活力”的要求，組建學(xué)校組織機(jī)構(gòu)，撤銷(xiāo)了原各校的領(lǐng)導(dǎo)班子，實(shí)行一套班子統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，建立校務(wù)委員會(huì)管理體制。校務(wù)委員會(huì)下設(shè)“一辦五部”：即綜合辦公室、干部教育科研部、電大教務(wù)部、社區(qū)教育培訓(xùn)部、網(wǎng)絡(luò)高教部和財(cái)務(wù)部，對(duì)外保留六塊牌子，接受上級(jí)歸口部門(mén)管理。建立了“大黨?！惫芾眢w制，實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)、管理、師資、人財(cái)物四個(gè)一體化。同時(shí)，*縣委成立了干部人才教育培訓(xùn)領(lǐng)導(dǎo)小組，對(duì)全縣干部、人才教育培訓(xùn)工作進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。領(lǐng)導(dǎo)小組由縣委副書(shū)記兼任組長(zhǎng)，常務(wù)副縣長(zhǎng)、組織部長(zhǎng)分別任副組長(zhǎng)，由領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室牽頭，在每年底組織各單位申報(bào)次年辦班計(jì)劃，統(tǒng)籌制定年度干部培訓(xùn)計(jì)劃。對(duì)未經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組同意部門(mén)擅自辦班的，培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)財(cái)政不予列支報(bào)銷(xiāo)。