村民委員會直接選舉，標志著村民自治正在向深層次推進。如何認識黨的領導與村民自治的關(guān)系，如何發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織在村民自治中的領導核心作用，是村委會直選后出現(xiàn)的新情況、新問題。

一、村民自治是黨領導農(nóng)民群眾推進社會主義民主政治建設的偉大實踐

發(fā)展社會主義民主，是我們黨始終不渝的奮斗目標。我們黨在長期的實踐中認識到，沒有民主，就沒有社會主義，就沒有社會主義現(xiàn)代化。村民自治是廣大農(nóng)民群眾直接行使民主權(quán)利，依法辦理自己的事情，實行自我管理、自我教育、自我服務的一項基本社會主義政治制度。它的產(chǎn)生和發(fā)展決不是偶然的，與我們黨領導的波瀾壯闊的改革發(fā)展實踐密切相關(guān)，或者說就是其中的一部分，是黨領導億萬農(nóng)民的偉大創(chuàng)造。

社會主義革命的一個重要成果是建立了生產(chǎn)資料公有制，為實現(xiàn)人民群眾當家作主的民主政治提供了根本基礎。在我國，人民群眾行使民主權(quán)利的基本途徑主要有兩條：一是選舉自己的代表組成全國和地方各級人民代表大會，代表受人民的委托依法管理國家和社會事務，即間接民主；二是實行基層直接民主，由群眾依法直接管理自己的事務。這種間接民主與直接民主的結(jié)合，是我國社會主義民主政治的重要特征。隨著社會生產(chǎn)力的不斷發(fā)展，擴大基層民主，使人民群眾直接參政議政，管理自己的事務，已成為社會主義民主政治建設的必然趨勢。但是，民主政治的發(fā)展與創(chuàng)新離不開一定的經(jīng)濟條件與政治環(huán)境。黨的十一屆三中全會以前，我國實行高度集中的計劃經(jīng)濟體制，在農(nóng)村實行以生產(chǎn)隊為組織形式的行政管理體制，這種體制雖然具備高效的動員機制，即可以迅速動員人民群眾參與社會政治生活，但由于受“左”的思想的影響，又會造成農(nóng)村基層民主的低制度化，使農(nóng)民群眾對民主權(quán)利的行使往往以階級斗爭、政治運動主體的形式表現(xiàn)出來。

黨的十一屆三中全會后，農(nóng)村實行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，這一經(jīng)濟體制的變革，理順了農(nóng)村最基本的生產(chǎn)關(guān)系，使億萬農(nóng)民獲得了充分的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，真切地感受到了生產(chǎn)資料所有權(quán)的存在，極大地調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營積極性。經(jīng)濟利益的具體化必然帶來自主意識、民主意識的增強。在生產(chǎn)隊實已解體的情況下，農(nóng)民群眾如何參與村務管理，村干部如何產(chǎn)生，又如何監(jiān)督村干部的行為，是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整以后，對農(nóng)村政治上層建筑提出的新課題。正是在這種情況下，農(nóng)民群眾創(chuàng)造了以村民委員會為組織依托、以村民自治為農(nóng)村事務新的管理方式的基層民主制度。

我們黨高度重視這一新生事物，認為這是農(nóng)民群眾在新的歷史條件下的偉大創(chuàng)造，是與農(nóng)村經(jīng)濟體制改革相適應的農(nóng)村政治體制的創(chuàng)新。****年公布的憲法第111條明確規(guī)定：“城市和農(nóng)村按居住地設立的居民委員會或村民委員會是基層群眾性自治組織?！?***年10月，中共中央、國務院在有關(guān)文件中，又對如何建立村民委員會、村委會的性質(zhì)、任務和組織原則等，作了更為具體的規(guī)定。****年11月，第六屆全國人大常委會第23次會議正式通過的《村民委員會組織法（試行）》，確定了村民自治的原則及其框架。村委會組織法的頒布實施，標志著我國億萬農(nóng)民從此走上了依法自治的道路，也標志著農(nóng)村基層民主開始向法制化、制度化目標邁進。經(jīng)過10年的實踐，1998年11月，第九屆全國人大常委會第5次會議在總結(jié)村民自治經(jīng)驗的基礎上，對村委會組織法進行了修改，使村民自治逐步走向規(guī)范和完善。

一、**鄉(xiāng)基本概況

**鄉(xiāng)位于廣西來賓市興賓區(qū)東南面，政府所在地距城區(qū)48公里，全鄉(xiāng)總面積176平方公里，共有10個村委38個自然村，總?cè)丝?5000人，壯族占百分之八十五以上。全鄉(xiāng)百分之七十以上的面積是丘陵地，甘蔗、優(yōu)質(zhì)谷、林業(yè)、畜牧業(yè)是全鄉(xiāng)的支柱產(chǎn)業(yè)，是個較為落后的少數(shù)民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)，于**年被原柳州地區(qū)行署確認為解放戰(zhàn)爭時期游擊區(qū)。在來賓市興賓區(qū)黨委、政府的領導下，全鄉(xiāng)**年人均收入為2406元，甘蔗種植面積達到近5萬畝，進廠料蔗達到25萬噸，教育、文化、衛(wèi)生等各項工作都能順利展開。

二、**鄉(xiāng)村民自治存在的問題與對策

在黨的正確領導下，**鄉(xiāng)村民自治得到了長足的發(fā)展，但也存在下面的主要幾個問題。

1、村委兩委關(guān)系糾纏不清。跟全國一樣，由于黨在中國政治、經(jīng)濟、社會各領域處于核心領導地位,黨政關(guān)系成為中國社會最基本、重要的政治關(guān)系。這種關(guān)系必然極大地影響著村民自治機構(gòu)的設置,以及職能的行使。在計劃經(jīng)濟時代兩委都是基層黨政的執(zhí)行機構(gòu),加之黨政不分矛盾不大。但在村民自治中,兩委的沖突就凸現(xiàn)出來了。一方面,村支書認為村民自治是在黨領導下的自治,黨領導一切,村上的其他組織,包括村委會在內(nèi),都要接受村支部的領導。村支書認為在村民自治機構(gòu)里,支書是一把手,村委主任都得聽他的。因而對村民代表會、村委會的決定、甚至日常事務的處理任意干涉。而村委會主任則認為,根據(jù)村委會組織法,村委會是由村民直接選舉產(chǎn)生的、合法的自治機構(gòu),因而村委會對職權(quán)內(nèi)的事務有決定權(quán)。在我們**鄉(xiāng)的部分村委存在這方面的問題比較突出，鄉(xiāng)里面布置給村委的任務，村黨支部書記和村委主任由于職權(quán)劃分不明確，把工作一個推給一個，（有時鄉(xiāng)里面通知開會，有些村支部書記和村委主任都關(guān)機）致使工作很難完成，特別是涉及到利益方面的事情，個別村委還存在拉幫結(jié)派的問題，產(chǎn)生尖銳的矛盾。

2、利用存在不同，產(chǎn)生兩級分化。村民自治是由原來的“——生產(chǎn)大隊——生產(chǎn)小隊”控制的模式轉(zhuǎn)化而來的。在大隊,支書不僅是支部的一把手,也是大隊的一把手,長期控制著大隊的政治、經(jīng)濟大權(quán)。特別是村的集體經(jīng)濟,包括村辦企業(yè)、林場、養(yǎng)殖場等大都是在支部的領導下發(fā)展起來的。經(jīng)過本人的基層工作經(jīng)驗，目前我**鄉(xiāng)十個村委由于集體經(jīng)濟發(fā)展不同，集體的經(jīng)濟利益也不同，加上部分村委干部思想上金錢主義的影響，出現(xiàn)部分村民自治向兩級化發(fā)展。如我們**村委由于人多地少，又是本鄉(xiāng)政治、經(jīng)濟、文化的中心，人員來往復雜，所需要解決的問題就比較多，導致了許多村委干部不愿意當?shù)默F(xiàn)象，他們在村民代表大會上以種種理由拒絕當上村委干部，實現(xiàn)“無官一身輕”的想法。而古辣村委、六五村委、讀村村委等村委由于集體林場多，經(jīng)濟效益好，每次村民換屆選舉特別是支部書記換屆選舉時，就出現(xiàn)拉票或是暗箱操作的現(xiàn)象，給人民群眾造成了不良的影響。

內(nèi)容提要：村民自治進程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村委會的關(guān)系（鄉(xiāng)村關(guān)系）存在著“偏離”成文法律規(guī)范的現(xiàn)象，這種偏離嚴重制約著村民自治的健康發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政職能的有效履行。作者分析了鄉(xiāng)村關(guān)系偏離的主要表現(xiàn)及其成因，并提出了將村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大銜接起來；改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政績考核指標制定制度，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為；明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會各自的職責權(quán)限；進一步提高鄉(xiāng)村干部和農(nóng)民群眾的素質(zhì)等若干對策建議。

關(guān)鍵詞：村民自治鄉(xiāng)村關(guān)系偏離

隨著中國農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行、政社合一的體制的解體和村民自治的興起，傳統(tǒng)的行政命令─服從型的鄉(xiāng)村關(guān)系為新型的“鄉(xiāng)政村治”格局所取代，即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立基層政權(quán)，對本鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務行使國家行政管理職能，但不直接具體管理基層社會事務；鄉(xiāng)以下的村建立村民自治組織——村民委員會，對本村事務行使自治權(quán)。這樣，在基層農(nóng)村管理體制中并存在著兩個處于不同層面且相對獨立的權(quán)力載體：一是代表國家自上而下行使行政管理權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，二是代表村民行使基層社區(qū)自治權(quán)的村民委員會①。

誠然，包括憲法和《村民委員會組織法》（以下簡稱《村組法》）在內(nèi)的一系列成文法律都已確認了村委會的自治性質(zhì)，并規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間的工作上的指導與被指導、協(xié)助與被協(xié)助的關(guān)系。這種關(guān)系的確認和維持無疑是村民自治正常、規(guī)范運作的基本前提和根本保障。但現(xiàn)實中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村委會的關(guān)系（簡稱鄉(xiāng)村關(guān)系）又常常與成文法律所規(guī)范的存在著種種“偏離”，嚴重制約著村民自治的健康發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政職能的有效履行。本文擬在對若干鄉(xiāng)村實地調(diào)查的基礎上，著重分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間關(guān)系偏離的主要表現(xiàn)及其成因，并提出若干對策建議。

一、鄉(xiāng)村關(guān)系偏離的主要表現(xiàn)

鄉(xiāng)村關(guān)系的偏離，最經(jīng)常、也最突出地表現(xiàn)在許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然把村委會當作自己的行政下級或派出機構(gòu)，仍然習慣于傳統(tǒng)的命令指揮式的管理方式，對村委會從產(chǎn)生到日常工作進行行政干預。

村民自治章程

第一章總則

第一條為依法實行村民自治，推進民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，促進本村兩個文明建設，根據(jù)國家法律、法規(guī)和政策的有關(guān)規(guī)定，制定本章程。

第二條村委會在村黨總支領導下，在國家法律、法規(guī)政策范圍內(nèi)實施村務管理，并充分體現(xiàn)“四個民主”的原則，實行自我管理、自我教育、自我服務。

第三條本章程在廣泛征集本村村民意見的基礎上由村民代表會議通過，由村委會組織實施，村民代表會議監(jiān)督執(zhí)行。

第二章村級重大事項聽證會制度

一是窮人治村好、還是富人治村有利的爭論是滑稽的

人有貧富之分、男女之分、老少之分、善惡之分、利他利己之分……；一個人也許在一定的場合和時間表現(xiàn)出善，在另外的場合和時間表現(xiàn)出惡；此時此地可能表現(xiàn)出利己，而在彼時彼地可能表現(xiàn)出利他。那種動不動將一個復雜而多性的人簡單地抽象成“富人與窮人”進行對立的比較是“非此即彼”的“極端思想”的反應，這樣比較所得出的結(jié)論其實是滑稽的，就像討論是男人治村好還是女人治村有利一樣的滑稽。

我們可以找到很多自己家里很窮，但把村子的公共服務搞得很好、百姓也很富的典型；我們也可以找到自己家里很富，但把村子的公共服務搞得很差、百姓也很窮的典型；村長個人家庭的貧富和村子整體的好壞有多種組合。中國村子很多，情況各不相同；中國人很多，什么樣的人都要；沒有哪種“理想模式”適合于千差萬別的村情和人性。重要的是村子里的人能夠根據(jù)具體的村情和人情，充分參與并自主、自由的行使他們的選擇權(quán)利（包括罷免權(quán)）、管理權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)。村子里的人選擇誰做村長、賦予村長多大的權(quán)利是村民自己的事情，自己的事情自己能做主就好。只有主權(quán)在村民，富人和窮人都可能當好公仆；如果主權(quán)不在村民，誰能保證富人和窮人都不成為惡人呢？

有人說：“富人治村”是農(nóng)村的一種典型的精英型治村現(xiàn)象。我對此觀點實在不敢認同！富人就是典型的精英？窮人就是典型的“平庸”？德國總理也相對貧窮，他是不是精英呢？中國90％以上的人都不富裕，難道90％的人都是典型的平庸嗎？財富不應該是“精英”的代名詞，富人更不能天然具有“治村”的優(yōu)勢，治家和治村（村民自治）不是一回事，認為治家行就可以治好村的觀念其實就是專制思想的延續(xù)，而村民自治的頭號死敵就是所謂的精英進行的“精英專制”。

二在現(xiàn)有的村民自治制度和村民自治環(huán)境條件中，村長不出問題就是不正常

現(xiàn)在村民自治制度是存在很多問題的，如：村民自治的經(jīng)濟基礎是什么？土地村社集體所有是村民自治的經(jīng)濟基礎嗎？現(xiàn)在的土地是真正的村社集體所有嗎？村社集體是維護農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的組織嗎？在村社內(nèi)部，村民的土地產(chǎn)權(quán)是如何實現(xiàn)的？如何才能保護農(nóng)戶的土地產(chǎn)權(quán)？這些很根本性的問題，在農(nóng)村，特別是義烏、溫州這樣發(fā)達的農(nóng)村基本沒有與時俱進的制度規(guī)定。出現(xiàn)糾紛，法院和政府往往是久拖不決。再如，村主任有多大的權(quán)利？村主任應該怎么合法行使權(quán)利？村民怎么約束和罷免村主任？村主任與村內(nèi)集體經(jīng)濟主體是什么關(guān)系？村主任與村民代表會議、村民大會、黨支部、團支部、婦聯(lián)會、老人協(xié)會等是什么關(guān)系？除了民主選舉之外，什么叫民主管理、民主決策、民主監(jiān)督？民主管理、決策、監(jiān)督的運作機制和實現(xiàn)形式是怎么的？這些最基本的問題，都不是十分明確，最糟糕的是即使明確在紙上了，實際情況往往絕大部分村主任和村民都不清楚如何運行和實施。再如：村民自治是民主政治，民主自治是以村民高度組織化為基礎的，我們現(xiàn)在的村社內(nèi)部，黨支部、團支部、婦聯(lián)會、老人會等等社區(qū)組織都民存實亡，沒有充分組織化的民主自治，一般會容易賄選，也容易演變成少數(shù)人的專制或大家族對小家族的專制。專制一般是與腐敗相連的。

[摘要]村民自治是我國農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的產(chǎn)物，是市場經(jīng)濟條件下建立農(nóng)村和諧秩序的一種嘗試，是中國“三農(nóng)”問題的焦點之一，它將把我國的政治體制改革逐漸引入佳境。因此，筆者試對村民自治的必然性及如何全面推進村民自治的進程進行分析和探討，以饗讀者。

[關(guān)鍵詞]村民自治必然性

全面推進

村民自治是我國農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的產(chǎn)物，是市場經(jīng)濟條件下建立農(nóng)村和諧秩序的一種嘗試，是中國“三農(nóng)”問題的焦點之一，它將把我國的政治體制改革逐漸引入佳境。

一、實行村民自治的必然性

1998年11月4日，《村委員會組織法》正式頒布實施，該法所確立的基本原則和基本精神符合我國的國情，得到了億萬農(nóng)民群眾的擁護。它對于我國農(nóng)村社會經(jīng)濟全面發(fā)展、對于基層民主政治建設乃至于中國整個社會的民主政治建設都有著重要而深遠的意義。

開宗明義，針對當前出現(xiàn)的對村民自治的疑慮[1]，筆者試圖在本文中指出，在國家已經(jīng)過十年試行而正式頒布實施《村委會組織法》的現(xiàn)在，最為重要的爭論不再應該集中于是否實行村民自治這一政策判斷上（當然，這并非是說不能再就此一政策發(fā)表不同甚至截然相反的意見），而應集中注意在村民自治的框架下，針對中國農(nóng)村的特殊實際，設計出富于政治技巧的村治裝置。以下筆者來說明以上立論。

一、村民自治的緣起與功能

可以認為，村民自治源自兩方面的原因：第一，聯(lián)產(chǎn)承包責任制的成功，不僅大大提高了農(nóng)民的經(jīng)濟收入，發(fā)展了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而且根本性地改變了時期形成的農(nóng)民與國家關(guān)系。國家從經(jīng)濟改革的成功中很容易推論出政治改革的經(jīng)驗，即：調(diào)動農(nóng)民自身的積極性對于辦任何事情都十分關(guān)鍵，國家在政治上的“無為”可能也如經(jīng)濟上一樣有助于問題的解決。此種思潮與國家層面的民主化傾向相結(jié)合，就為村民自治的產(chǎn)生提供了政治基礎。第二，與聯(lián)產(chǎn)承包責任制的成功不相協(xié)調(diào)的是農(nóng)村社會治安狀況和公共建設事業(yè)大幅滑坡，以“政社合一”為基礎的逐步空殼化，如何在政治上重組農(nóng)民成為八十年代初十分緊迫的問題。而聯(lián)產(chǎn)承包責任制的成功和農(nóng)村社會矛盾非國家指向的特征，就使民主化的選擇具有了合理性[2]。從以上意義上講，我國選擇村民自治的確具有很大的偶然性[3]。

但是，一旦村民自治作為政策選擇被強制實施后，其自身被構(gòu)建的合理化因素即日漸增長，正是這些因素的增長，使得當前村民自治在外部經(jīng)濟社會背景發(fā)生很大變化的情況下依然具有強大的生命力。擇要言之，第一，轉(zhuǎn)型時期，因為意識形態(tài)控制能力的弱化，鄉(xiāng)村組織普遍出現(xiàn)了不良行為，并進而降低了行政效果。從村民方面講，他們具有內(nèi)在監(jiān)督約束鄉(xiāng)村組織的愿望，從國家方面來說，他們具有提高鄉(xiāng)村組織行政效率的要求，最終，村民的愿望與國家的要求在民主化方向上不謀而合[4]；第二，鄉(xiāng)村民主化有利于形成社區(qū)公共權(quán)威，提高社區(qū)資源動員能力[5]，降低國家與分散農(nóng)戶的談判成本（如收取稅費的成本）[6]。

判斷當前鄉(xiāng)村民主好壞的根本標準并非其價值取向而是其實際功用。在村民自治產(chǎn)生之初，因為相對較為寬松的經(jīng)濟社會環(huán)境，價值取向的因素容易取得主導地位。自八十年代末以來，農(nóng)村經(jīng)濟社會形勢一直較為緊張，過去孕育在鄉(xiāng)村民主制度中的一些并不顯眼的功能合理因素開始替代曾經(jīng)最為引起外界（包括理論界）關(guān)注的價值合理因素。換句話說，今天的村民自治與八十年代初的村民自治之間其存在的合理性，事實上已經(jīng)發(fā)生了靜悄悄的轉(zhuǎn)換，“偶然”實行的村民自治正逐步被構(gòu)建為必然性的合理存在。因此，當前判斷村民自治合理性本身的依據(jù)，即是村民自治能否通過構(gòu)建而形成適應當前中國轉(zhuǎn)型時期和農(nóng)村特殊背景的系列功能以及這些功能的實際效用。

僅就前列兩大方面的功能來講，理論上是不成問題的。真正的鄉(xiāng)村民主必然將鄉(xiāng)村組織置于村民群眾的直接監(jiān)督之下，鄉(xiāng)村組織諸如暴力行政、吃喝貪占、不負責任行為等等都會受到自下而上、無所不在的約束而不至發(fā)生。相關(guān)地，鄉(xiāng)村組織行為的合理化，可以減少村民群眾的不滿，密切干群關(guān)系，在此基礎上，鄉(xiāng)村干部從事公共事業(yè)和公益事業(yè)建設，也較容易贏得村民的信任。不僅如此，僅僅是通過鄉(xiāng)村民主，特別是民主決策和民主管理，即可形成一個公共權(quán)威，這種公共權(quán)威可以較為理性地認識共同利益，約束少數(shù)不顧共同利益者的違規(guī)行為，從而使得舉辦公共事業(yè)乃至收取稅費都有可能變得容易。而就實踐來說，在農(nóng)村基層民主發(fā)展較好的地區(qū)，鄉(xiāng)村組織不良行為的減少和村民自己積極舉辦公共事業(yè)的例子不勝枚舉[7]。當然，民主功能的顯現(xiàn)有賴于特定的民主條件和實施措施。問題并不在于當前的村民自治實踐是否已經(jīng)普遍具備了以上兩大功能，而是村民自治可能有重大潛力來實現(xiàn)以上兩大功能。但是，鄉(xiāng)村民主并非沒有負功能。以村民自治為例，即使村民自治可以真正表達村民群眾的意愿，我們又有什么理由認為村民群眾不會以集體意愿的形式來表達出對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的反抗呢？其實更為關(guān)鍵的是，當前國家總體經(jīng)濟形勢不佳，農(nóng)村社會發(fā)展乏力，農(nóng)村宗族、宗教勢力乃至于帶黑社會性質(zhì)的團伙勢力都有可能利用村民意愿來抗拒國家的合理要求。因此，這里的關(guān)鍵并不在于村民有否自我組織起來解決自己問題的能力，而是村民可能組織起來消極對待甚至積極抗拒國家的行政要求。這樣一來，盡管單個農(nóng)村社區(qū)內(nèi)的抗拒力量很難相互串聯(lián)起來構(gòu)建成為反對國家政權(quán)的整體力量，但是，僅僅單個村莊的消極抗拒即足以使國家在農(nóng)村推進現(xiàn)代化的努力非常困難。簡言之，在中國現(xiàn)代化的進程中，失去了村級組織對國家行政要求的積極響應，國家還有何種辦法來解決非辦理不可的政務問題。正是村民自治本身可能具有的此種負功能，令諸多學界人士和政界官員產(chǎn)生了疑慮與擔憂。

[摘要]村民自治的主體應是村民個人，而非村或村委會，基于此，村才是村民自治的組織，村民與村委會之間才能形成授權(quán)的關(guān)系；同時，村民自治組織應該被賦予法人的地位，這樣才能明確村委會作為法人的執(zhí)行機關(guān)的定位，并使法人代表合理存在，使法人之獨立意思表示成為村民利益的保護；再者，村民選舉村委會的行為是選舉權(quán)的行使，而與之相對應的被選舉權(quán)理應在資格要求上較選舉權(quán)更為嚴格，尤其是被選舉人的兼職和回避問題必須得到重視。本體問題的明確是構(gòu)建村民自我治理的權(quán)力體系的基礎，也是在村民自治過程中和以自治實現(xiàn)村民基本權(quán)利保障的前提。

[關(guān)鍵詞]村民自治本體問題自治主體

村民自治是村民的自我治理的方式和組織以及規(guī)范的總和。西方國家制度中，農(nóng)村的自治傳統(tǒng)是其地方自治的基石和歷史傳承，是國家政治和社會生活中固有的價值追求，目前西方的村民自治已經(jīng)或開始轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、自治市、特別區(qū)、準政府組織等不同形式。今日中國，“村民”與“自治”的結(jié)合，既是一種地域的表明，1也是自治主體的宣示。前者，反應了“無區(qū)域即無自治”，2后者，則需要我們對村民自治組織的法律地位和村民選舉行為的性質(zhì)和被選舉權(quán)等關(guān)乎其本體的問題加以探討。

一、村民自治的主體

村民自治的主體，學界主要有三種觀點：第一，自治主體是村民個人，村民自治就是一個或幾個自然村的村民自己組織起來，在基層人民政府的指導下，依照國家的法律、法規(guī)進行自我管理、自我教育和自我服務，即由村民群眾依法辦理群眾自己的事情。第二，村民委員會是“村民自治”的主體。第三，實行自治的“村”應當是“村民自治的主體”。大多數(shù)學者贊成第三種觀點，原因在于只有如此才能解決自治主體與基層政府之間的關(guān)系問題。

我們認為第二、第三兩種觀點有所偏差，在于將村委會的準行政管理權(quán)力視為自治權(quán)的內(nèi)向，并先驗地將它視為集合的村民權(quán)利的外向代表。首先，現(xiàn)代法律必須依托于承認、尊重和保護人民的權(quán)利和自由的理念核心，法以自由為目的，秩序也須以自由的實現(xiàn)和正義之光的閃耀為依歸。自治必須體現(xiàn)權(quán)力控制和制衡的原則，而不能將自治權(quán)置于國家權(quán)力延伸和控制之下。其次，現(xiàn)代民主的三塊基石——“代議制、選舉制和政黨制”。村民委員會到底應該是一個議政組織還是執(zhí)行機構(gòu)，或者兩者合二為一，目前我們很難界定，但是代議和選舉放置于普通村落，仍有其重要意義。通過選舉昭示出村委會和普通村民之間存在一個權(quán)力來源問題，根據(jù)憲法中的人民主權(quán)原則，一切權(quán)力皆應有來自于權(quán)利擁有者通過選舉權(quán)的運用來表達的明確授權(quán)，《憲法》第二條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。”這是村民委員會和村民個體之間極為重要的一條組織原則。第三，《村委會組織法》立法目的欲以體現(xiàn)“草根”民主，意味著任何政府或負有執(zhí)行政府委托的公共組織或團體應該是自下而上而不是自上而下地組織起來的。自治的基本原則是什么？讓我們用美國《獨立宣言》的幾段話來詮釋，“任何形式的政府一旦對這些目標的實現(xiàn)起破壞作用時，人民便有權(quán)予以更換或廢除，以建立一個新的政府。新政府所依據(jù)的原則和組織其權(quán)力的方式，務使人民認為唯有這樣才最有可能使他們獲得安全和幸福。”因此，村民有權(quán)改變村委會的組織架構(gòu)，而不是村委會可以凌駕于村民之上，這是我們在進行制度設計時必須謹記的原則。如果不將村民自治的主體定位于村民個人，再談選舉權(quán)與被選舉權(quán)就無此必要，勢必造成“仆人”高于“主人”、“仆人”決定“主人”之局面，人為地將村委會或村這樣擬制的組織的意志取代了村民個人意志，打破了村民與村委會組織的平衡關(guān)系，勢必會造成掌握權(quán)力之人借“公共利益”而權(quán)力濫用、侵害村民個人合法利益的情況。如村民陷入此境地，其抗爭將首先在道德上遭到“不義”之指責，繼而無法得到充分有效的權(quán)利救濟。村民如非自治主體，則不具備資格動議罷免，參加自治事務的討論和決策，而僅憑民事的侵權(quán)之訴的權(quán)利保護是遠遠不夠的。第四，我們必須澄清一個悖論，“個人是不能單獨行使自治權(quán)，村民自治是一種集體的自治權(quán)。”1村民自治權(quán)的行使的確具有集體性特點，但權(quán)利只有落實到個人才有意義。如果村民個人利益遭受村組織以外的力量的侵害時，可以指望村委會代為出面以伸張正義，如果侵害者是村或村委會時，不具備自治主體資格的人尚稱其為“人”乎？誰又來保護這些不是自治主體的人？村或村委會自行解決則違背了程序正義的理念，其結(jié)果難求公平；如果引入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府介入則損害自治之精神。再者村委會的組成來源于村民選舉權(quán)的行使，其權(quán)力來源于村民個人意愿的外在表示，即授權(quán)。選舉權(quán)是村民自治的基礎，自治卻不是村民個人權(quán)利的簡單集合，不能因為村民自治的集體性特點而將村民的自治主體地位混淆。

2003年10月，我們《農(nóng)村政治文明與法治建設研究》課題組對安徽省的五河、泗縣、繁昌、銅陵四個縣的村民自治情況進行了調(diào)研，另外還對肥東、肥西、長豐、太湖、界首、天長等縣（市）的數(shù)十個自然村的100個農(nóng)戶進行了隨機抽樣的入戶調(diào)查?，F(xiàn)根據(jù)調(diào)查結(jié)果進行一些分析，看看村民自治經(jīng)過十多年的發(fā)展，其在安徽省農(nóng)村的實際成效究竟如何；普通農(nóng)民是如何看待村民自治的；村民自治還有哪些需要發(fā)展完善的地方。

一、村民自治的成效

（一）、農(nóng)民對村民自治及其成效趨于肯定

目前我國農(nóng)村的政治文明建設是以"三個自我"、"四個民主"為主要內(nèi)容的村民自治，村民自治既是政治文明建設，又是法治建設。"三個自我"是在農(nóng)村建立起自我管理、自我教育、自我服務的群眾性自治組織--村民委員會。"四個民主"是村民對自治組織實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民自治作為中國農(nóng)村改革的新生事物，是當代中國農(nóng)村民主政治建設和法制建設的全新概念，自治權(quán)既是權(quán)力，又是職權(quán)，更是權(quán)利。村民自治，既是自治理念，又是基層制度；既是治理模式，又是活動方式。村民自治的基本原則是民主、自治、法制和黨的領導。農(nóng)民對村民自治的態(tài)度是趨于肯定的。之所以說"趨于肯定"而不是"絕對肯定"，是因為這種"肯定"體現(xiàn)了一種方向和趨勢，是大部分人的肯定?？隙ㄕ邔?肯定"本身也是包含著某種期待和希望。

自1987年《村民委員會組織法》實施以來，村民自治在安徽省得到了較好的落實，全省絕大多數(shù)的行政村按照法律的要求選舉出了村民委員會。實行自治的初衷，是把解散以后處于分散狀態(tài)下的農(nóng)民重新納入國家力量的范疇，通過村民自治重建農(nóng)村基層政權(quán)的合法性基礎。村民自治的首要條件是民主選舉。民主選舉使權(quán)力的來源由上授轉(zhuǎn)為下授。修改后的《村民委員會組織法》把這種民主選舉規(guī)定為直接選舉。主要包括如下內(nèi)容：一是由村民會議或各村民小組推選產(chǎn)生選舉委員會，主持選舉；二是由有選舉權(quán)的村民直接提名村會成員候選人，也可選民自薦、村民小組提名、黨組織提名、村民代表會議提名；三是村委員會主任、副主任、委員由選民直接選舉產(chǎn)生，而不是先選出村民委員會組成人員，再從中選出主任，更不是由村委員會成員選出主任、副主任。直接選舉意味著任何組織或者個人不得指定、委派或撤換村委員會組成人員。四是雙過半當選，即必須有過半數(shù)有選舉權(quán)的村民的過半數(shù)投票，獲得參加投票的村民的過半數(shù)選票始得當選。四是選舉方式法律也做了規(guī)定，即差額選舉、秘密寫票、無計名投票、公開計票、當場公布選舉結(jié)果。以這種方式選舉出來的村干部基本上是得到群眾的擁護的。我們在調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，有79%的農(nóng)民認為"當選村干部的首要條件"是"群眾擁護"。有82%的農(nóng)民對"村干部選舉"表示了"非常關(guān)心"、"關(guān)心"和"比較關(guān)心"的態(tài)度。一件事情能否受到人們的關(guān)心和關(guān)注，取決于這件事情對人們的切身利益的影響。占82%的農(nóng)民關(guān)心"村干選舉"，這件事本身說明了民主選舉村干部對農(nóng)民利益的關(guān)聯(lián)程度，說服"三個自我"、"四個民主"是符合農(nóng)民利益的事情。

（二）、農(nóng)民的民主、權(quán)利、程序意識趨于確定

村民自治的實質(zhì)是在村民中實行民主選舉、民主監(jiān)督、民主決策和民主管理，我們主要從這四個方面進行抽樣調(diào)查。通過對問卷的歸納分析，發(fā)現(xiàn)我省村民自治主要存在如下問題：

一、村民自治現(xiàn)狀與問題

(一)村民選舉普遍性低，公正性較差

調(diào)查表明，對選舉持積極態(tài)度的樣本僅占合格樣本(指1299份村民樣本，下同)的53％，參加過最近一次選舉的村民也只占被調(diào)查對象的70.7％。更突出的問題是：投票方式是逐戶收選票，使得這種低普遍性的村民選舉帶有“暗箱操作”的可能；認為選舉前上級打招呼和村黨支部指定候選人的樣本占31.4％；認為私下做工作和賄選的樣本占23.4％；認為宗族勢力干擾村民選舉的樣本占5.1％。這些因素顯然會影響村民選舉的公正性，影響村民對選舉的態(tài)度，從而導致村民選舉的普遍性降低。

(二)村民民主監(jiān)督意識不高，對村務公開的信任度低

民主監(jiān)督是實行村民自治的保障，在現(xiàn)行的制度框架下，村務公開是民主監(jiān)督的唯一平臺。調(diào)查顯示，完全知道村務公開的樣本僅占35．3％，知道一點的占39．3％，令人遺憾的是竟然還有25．4％的人不知道村務公開，這個比率足以引起我們的高度重視。經(jīng)常去看村務公開欄的被調(diào)查村民有362人，占27．9％；有34．6％的人根本不去看或根本不知道有村務公開欄。同時，被調(diào)查村民對村務公開的理解比較狹隘，雖有65.6％的村民對村務公開感興趣，但其中的70.3％僅對“村務賬目”感興趣。對村務公開內(nèi)容完全相信的樣本僅22.3％，有一點相信的36.9％。