第一章總則

第一條為適應本鎮(zhèn)經濟社會發(fā)展需要，進一步加強戶口管理工作，規(guī)范戶籍準入程序，切實保障本鎮(zhèn)居民的合法權益，根據國家有關法律、法規(guī)及其他相關規(guī)定，結合實際，制定本辦法。

第二條本辦法所稱的戶籍準入是指戶口登記或遷移到本鎮(zhèn)。

第三條本辦法所稱的戶籍準入管理包括登記或遷入申請、村民代表同意、村組審核、鎮(zhèn)政府研究、派出所依法辦理。

第二章工作原則

第四條準入條件法定原則。凡是戶口登記或遷移到本鎮(zhèn)的，必須具備法律依據，符合法律規(guī)定，主要包括以下六個方面：新生兒登記、婚遷、大中專院校畢業(yè)生回原籍、干部錄用或調動、軍人退伍回鄉(xiāng)、其他法律法規(guī)或上級政策規(guī)定必須辦理戶口遷移手續(xù)。

為了切實做好全市常住戶口管理工作，保障居民的合法權益，根據《中華人民共和國戶口登記條例》第三條、第六條和《省人民政府辦公廳轉發(fā)〈省公安廳關于進一步深化戶籍管理制度改革的意見〉的通知》精神，結合我市實際，現就全市實行常住戶口屬地管理提出如下意見：

一、實行常住戶口屬地管理的范圍

居民常住戶口在我市各居民委員會、村民委員會、廠礦企事業(yè)、黨政機關以及私營、個體企業(yè)登記管理的，按照屬地管理和人戶一致的原則，實行居住地登記戶口。

二、實行常住戶口屬地管理的相關規(guī)定

（一）居民購買開發(fā)商（含國營、集體、單位、村居、外資、個體）所建設的樓（平）房，所在地的村（居）委員會、單位都要依據公安機關出具的準遷證明，為持有房產證或雖無房產證但持有購房合同和發(fā)票、且實際入住的居民接收常住戶口，不得以任何理由借機收取費用。村（居）委員會對在本村范圍內購買房屋的居民，要根據村（居）兩委意見、村（居）民代表會研究的意見，決定外來購房戶可否享有居住所在地村民待遇問題，并要由遷入村（居）委會與遷入戶簽訂相關協(xié)議，以免今后在村民待遇方面出現糾紛。

（二）居民戶口現在我市村(居)民委員會或單位管理而本人(本戶)在原籍或實際居住地生活居住，即人戶分離的，應當將常住戶口遷移至本人(本戶)現在居住生活所在的村(居)民委員會，遷出地村(居)民委員會和各戶口管理單位應依據公安機關出具的準遷證明無條件地為其辦理戶口遷出手續(xù)，居民居住生活所在地村(居)和戶口管理單位應無條件的配合公安機關做好戶口遷入登記工作。

為進一步規(guī)范戶口登記管理和居民身份證辦理工作，更好地發(fā)揮戶籍管理在促進經濟社會發(fā)展、保護公民權益和維護社會穩(wěn)定方面的重要作用，根據公安部《關于傳發(fā)<全國戶口整頓工作方案>的通知》（公傳發(fā)[]546號）、省公安廳《關于傳發(fā)<省戶口整頓工作方案>的通知》（公傳發(fā)[]943號）和襄樊市公安局《關于認真貫徹落實<省戶口整頓工作方案>的通知》（局治安網字［］72號）要求，結合我市實際，現就在全市組織開展戶口整頓工作提出如下方案。

一、目標任務

通過開展戶口整頓工作，有效解決戶口登記和居民身份證管理工作中存在的突出問題，使戶口登記項目更加齊全準確，管理制度更加完善，為進一步加強和改進戶籍管理工作奠定更加堅實的基礎，為經濟社會發(fā)展提供更為準確詳實的戶籍資料，為保障公民權益和維護社會穩(wěn)定發(fā)揮更大的作用。

二、組織領導

經市人民政府同意，在市公安局治安警察大隊設立戶口整頓工作辦公室，負責此次戶口整頓工作的組織領導、統(tǒng)籌協(xié)調和檢查督辦。戶口整頓工作辦公室由市公安局牽頭，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、辦）和市經濟局、市人口和計劃生育局、市教育局、市供銷社、市商業(yè)聯(lián)合會、市建筑行業(yè)管理辦公室等單位配合組建。

三、方法步驟

戶籍管理與人民群眾的生產、生活息息相關，直接涉及到群眾的切身利益。隨著國家關于“三農”政策的加快落實，農村戶籍管理中存在的問題也日益增多。筆者結合多年從事農村派出所戶籍管理工作的經歷，就目前農村戶籍管理存在的問題進行了調研。

一、當前農村戶籍管理中存在的問題

隨著城鄉(xiāng)差別的日益縮小，人口流動性的不斷增大，當前農村戶籍管理中主要存在以下問題：

（一）出生落戶問題。由于農村，特別是邊境地區(qū)的農村，受地理位置偏遠、受教育程度低等客觀因素影響，農民對戶籍管理規(guī)定認識不深。雖然公安邊防部門經過多年的大力宣傳，已使得70年代后期出生的農民意識到戶籍管理的重要性，但受歷史等原因影響，在子女出生落戶問題上仍存在問題。主要表現為：一是手持《出生醫(yī)學證明》，久拖不落；二是《出生醫(yī)學證明》丟失，因不知如何辦理或不急著使用，長期未落；三是受經濟等影響，在家中生產后，無《出生醫(yī)學證明》，不會落；四是受當時計劃生育政策影響，超生手持《出生醫(yī)學證明》，不敢落；五是父母不負責任，生育后再婚或死亡，對非婚生子女因無依據，不能落。

（二）姓名變更問題。由于農民文化素質較低，在子女起名問題上隨意性較大，隨著子女的成長，要求姓名變更的情況增多。變更姓名的原因主要是：一是與祖籍的家譜不符；二是聽信迷信，求字更名；三是隨意使用同音字，造成戶籍登記與實際使用的名字不符。

（三）戶口類別問題。由于受國家政策和部門規(guī)章制度影響和約束，農業(yè)人口與非農業(yè)人口之間仍存在差異。主要表現為：一是前些年城鎮(zhèn)戶口待遇好，許多農民求人辦理了“農轉非”，可近年來，隨著農民糧食補貼政策的施行，已經“轉非”的農民和城鎮(zhèn)人口受利益驅動，申請“非轉農”；二是由于國家對農村計劃生育實行“二胎制”，許多想要二胎的城鎮(zhèn)人口，千方百計以各種理由，申請“非轉農”；三是大中專畢業(yè)生，因無法找到正式工作，而申請“非轉農”。

為進一步加強戶口管理，規(guī)范居民身份證辦理，提高社會治安管理水平，根據《部關于傳發(fā)全國戶口整頓工作方案的通知》（公傳發(fā)〔〕546號）及省、市有關文件精神，結合本縣實際，制定本方案。

一、指導思想

以黨的十七大精神和科學發(fā)展觀為指導，以服務人民群眾和維護社會穩(wěn)定為目的，全面清理核對實有人口，重點調查和準確掌握全縣常住人口、暫住人口、重點人口及出租房屋情況，著力解決“出生不報”、“死亡不銷”、“人戶分離”等問題，進一步完善戶籍檔案，建立健全人口管理長效機制。

二、工作內容

(一)核對常住人口。對出生、遷入、漏登等應登未登戶口全部登記入戶；對死亡、遷出、重登等應銷未銷戶口全部予以注銷；對因婚嫁、搬遷、就學等原因造成“人戶分離”的，按照有關規(guī)定予以妥善解決；對持證未落戶及戶口待定人員逐一登記造冊，依照有關規(guī)定登記入戶；對戶口登記差錯予以更正，對戶口自然變更項目予以變更，確保戶口登記項目準確率達到99％以上，16周歲以上的常住人口二代身份證發(fā)證率達到81％以上。

(二)清理暫住人口。暫住人口登記率達到95％以上，辦證率達到90％以上，已辦證的暫住人口信息（含照片）錄入率達到100％；縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）三級暫住人口服務管理網絡基本健全，每個村（社區(qū)）至少有1個暫住人口登記服務站和1名戶口協(xié)管員。

本文作者：胡信華工作單位：廣東技術師范學院政法學院法律系

我國現行戶籍制度承受了不公平的指責，它被認為妨礙了公民的遷徙自由，導致了公民之間的不平等。本文試圖闡述這種對我國戶籍制度的指責是無法成立的，是不公允的。我國應該在維持戶籍遷移的行政審批制度和暫住證制度的基礎上進行漸進的改革和完善，而不是將現行戶籍制度全部推倒并重新建構。

一、對我國現行戶籍法律制度的評價

在中國大陸，戶籍法律制度主要表現為1958年《戶口登記條例》以及與此銜接配套的政策、部門規(guī)章和地方性法規(guī)。改革開放以來，我國對初步形成和確定于1950年的戶籍法律制度進行了重大改革和調整，但社會各界對現行戶籍制度的認知和評判仍不一致。

(一)現行戶籍法律制度沒有妨礙公民的遷徙自由

按照《公民權利和政治權利國際公約》第12條規(guī)定，遷徙自由包括三個方面的含義，居住自由、離返任何國家的自由和出入本國的自由。以主權國家為界域，遷徙自由是指公民在一國之內自由流動并選擇住所的權利。關于遷徙自由的性質，我國法學界一般認為，遷徙自由強調對人身的自主支配，是人身自由不可分割的重要組成部分。認為我國公民不享有遷徙自由的學者所持理由主要有二個:一是現行憲法沒有關于公民遷徙自由權的規(guī)定，二是我國實行的戶口遷移行政審批制度和暫住證制度構成公民遷徙自由的制度性障礙。的確，1982年《憲法》沒有規(guī)定公民的自由遷徙權，但是，這并不等于中國公民實際上不享有遷徙自由。遷徙自由是國際社會公認的基本人權之一。人權作為一種應然的權利，作為一種要求被法律、社會和國家平等尊重的正當理由，其存在與否，并不以實在法是否承認為條件。人權并不是一種純粹的法律權利，而首先是一種道義的權利，同時，有時在一定條件下可以被法律化。憲法沒有規(guī)定遷徙自由權只能說明該權利不為法律所確認，而非說明該權利不為中國公民現實享有。寫在紙面上的權利或者說存在于法律規(guī)則中的權利并非就是現實的權利，反過來，沒有寫進法典的權利也并非不存在于歷史和現實中。世界上有些國家，例如美國，也并未以憲法形式明文規(guī)定遷徙自由，但在司法實踐中將其作為公民的一項自然權利加以保護。改革開放以來，戶籍制度改革雖然取得了成績，但是我國仍然延續(xù)1958年《戶口登記條例》所確立的基本法律框架?！稇艨诘怯洍l例》確立了兩個制度，即戶口遷移的行政審批制度和暫住制度。暫住制度后來演化為暫住證制度。認為戶口遷移行政審批制度和暫住證制度限制了公民的遷徙自由，這個理由同樣不成立。首先，如前所述，遷徙自由屬于人身自由的范圍，它以人身的自主支配為特征。戶口遷移行政審批制度限制的是戶籍的自由遷移，不可能限制公民對其人身的自由支配。戶籍的遷移自由和公民的遷徙自由不是一個概念。其次，《戶口登記條例》(第16條)要求公民因私事離開常住地外出，無理由延長時間又無轉移條件的，應當返回常住地，這確實有限制公民遷徙自由的嫌疑，因為它要求公民為自己居留外地說明理由，否則，不得居留外地。但是，觀察法律制度不僅要注意它的文本表達形式，也要注意它的現實運作樣態(tài)。1985年公安部公布的《關于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》在落實寄住證制度和暫住證制度的同時并沒有要求公安部門對居留城市的理由進行實質審查。也就是說，外地公民只要愿意居留城市都可以辦理暫住證。同常住戶口一樣，暫住證也是確認和保護公民合法居留的法律文書。它雖有期限，但可以多次延期，長期使用，因此不構成對遷徙自由的限制。事實上，公民的遷徙作為一種事實，可以通過戶籍登記進行法律確認，也可以通過暫住證來確認。即使沒有戶籍登記，中國公民憑借身份證和暫住證照樣可以自由遷徙、選擇居所。對1958年《戶口登記條例》做歷史的考察，我們應該承認，《戶口登記條例》的立法初衷就是限制農民自由遷徙進城。既便如此，《戶口登記條例》限制的只是戶籍遷移，對于農民遷居城市的人身限制主要是通過糧油票證制度、強制遣返制度和其它行政手段來完成的。由于我國于1990年代已經廢止糧油票證制度，由于2003年發(fā)生孫志剛案后，國務院廢止了強制遣返制度;同時，由于身份證制度的實行使身份證取代介紹信和其他行政控制手段，所以，認為我國戶籍制度妨礙公民的遷徙自由的論斷沒有體察歷史的變化，是不公允的。

摘要：遷徙自由是一項基本公民權利，我國現行憲法對其沒有作出明確規(guī)定。改革開放以來的戶籍管理實踐中出現了事實可以遷法律不能遷、人身可以遷戶籍不能遷等現象。主要原因是對遷徙自由沒有達成共識，法律與現實存在明顯脫節(jié)。建議在戶籍立法中明確遷徙自由，取消戶口遷移限制，實行戶口遷移申報登記制。這既是發(fā)展社會主義市場經濟的內在要求，又不違背現行憲法的精神，也有我國戶籍管理從嚴格限制到邁向自由遷徙“四步走”發(fā)展脈絡的實踐支撐。

關鍵詞：戶籍立法；明確；遷徙自由；必要性；可行性

戶籍立法涉及面廣、基礎性強，關乎人民群眾切身利益，關乎市場經濟培育發(fā)展，關乎依法治國保障人權。其中具有牽一發(fā)而動全身意義的，是對遷徙自由這一基本公民權利的立法意圖和法律路徑。在中國特色社會主義進入了新時代，對遷徙自由作一重新檢視十分必要。因此，試圖對此進行一些粗淺的探討，以期能夠引起廣泛的重視。

一、國際國內遷徙自由立法實踐現狀

遷徙自由作為公民的一項基本權利，在現代社會已經得到多數國家憲法的明確認可。荷蘭憲法學家馬爾賽文在對142個國家的成文憲法進行研究后發(fā)現，德國、日本、意大利、瑞典等87個國家的憲法明確規(guī)定了遷徙自由，占總數的61%[1]。另外，一些不成文憲法的國家采取以判例的形式對公民的遷徙自由進行保護。如美國聯(lián)邦最高法院在1969年的Shapirov．Thompson案中，認為人民有在國家任何地區(qū)遷徙以及定居的權利[2]。遷徙自由也是聯(lián)合國確認和保護的基本人權之一，1948年的《世界人權宣言》強調，“人人在各國境內有權自由遷徙和居住”。我國現行憲法對遷徙自由沒有作出明確規(guī)定，涉及公民遷徙方面的規(guī)定主要體現在相關的戶籍立法和戶籍政策中。作為目前唯一規(guī)范戶口遷移的法律，1958年出臺的《戶口登記條例》對戶口遷移作出限制性規(guī)定，以控制農村人口向城市流動，事實上否定了遷徙自由。在此之后下發(fā)的一系列政策文件進一步強化了這種限制。近四十年來，國家對戶口遷移政策作出了一系列重大調整，出臺了很多關于戶口遷移的國務院文件、公安部門內部規(guī)定和地方政府實施意見。總的指導思想是要放開戶口遷移限制、實現遷徙自由，但采取的步驟是漸進式放開、有條件放開和體現各地特色的不統(tǒng)一放開。由此導致在現實中，事實可以遷法律不能遷、人身可以遷戶籍不能遷、此地可以遷彼地不能遷、政策可以遷實際不能遷等五花八門的現象。歸結起來，就是對遷徙自由的重要性沒有達成共識，法律規(guī)定與現實狀況存在明顯的脫節(jié)，戶政主管部門對其職責定位的認識不夠清晰，各級政府對推進戶籍改革放開戶口遷移限制存在種種顧慮。在全面推進依法治國的當下，尊重和保障人權已經成為普遍的理論共識，健全和完善人權保障措施在很多方面都進行了有益的探索。但遷徙自由有著怎樣的深層憲法意蘊？遷徙自由保障的限度何在？戶籍立法應該作出怎樣的與時俱進、因時而變？多年來理論界和實務界對這些問題的熱烈探討表明，賦予公民遷徙自由權、取消戶口遷移限制，解決目前戶籍遷移中的種種亂象，在新的歷史條件下具有十分重要的意義[3]。

二、戶籍立法中明確遷徙自由的意義

各鎮(zhèn)人民政府，各街道辦事處，市政府各部門：

現將《市大中專院校畢業(yè)生戶口“非轉農”實施辦法》印發(fā)給你們，請認真貫徹執(zhí)行。

市大中專院校畢業(yè)生戶口

“非轉農”實施辦法

第一條為解決全市未就業(yè)大中專院校畢業(yè)生（肄業(yè)、結業(yè)下同）的戶口“非轉農”問題，根據浙江省公安廳《關于進一步解決有關戶口問題的通知》（浙公辦〔2000〕46號），本著自愿申請、嚴格把關、便民利民、穩(wěn)妥實施的原則，結合我市實際情況，特制定本實施辦法。

第二條本辦法由市公安局負責實施，市政府各相關部門，各鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處，各村民委員會協(xié)助。

為認真貫徹落實《中華人民共和國居民身份證法》，完成我市換發(fā)第二代居民身份證（以下簡稱二代證）工作任務，根據公安部、自治區(qū)公安廳有關文件精神，特制定《**市換發(fā)第二代居民身份證工作宣傳方案》。

一、工作目標

在各級黨委、政府的領導和有關部門的支持參與下，充分利用各種新聞媒體，采取多種形式，大力宣傳有關法律規(guī)定及換發(fā)二代證的意義，積極發(fā)動和爭取群眾的理解、支持和配合，切實保障公民知情權，自覺接受社會監(jiān)督，為我市換發(fā)二代證工作的順利實施提供輿論支持，營造良好社會氛圍。

二、工作措施

各級換發(fā)二代證工作領導小組要把換發(fā)二代證宣傳工作與換發(fā)二代證工作總體安排同步實施，協(xié)調推進。在宣傳部門的大力支持下，通過報紙、廣播、電視等各種宣傳媒體，制定宣傳報道計劃，采取多種形式，對戶口核對、受理辦證、首發(fā)式和集中換發(fā)等不同階段的工作進行宣傳報道。

（一）市二代證領導小組負責制訂宣傳工作實施方案，編寫宣傳提綱和換發(fā)二代證工作簡報，利用首次發(fā)放二代證之機，組織一次首發(fā)式或新聞會。

為認真貫徹落實市政府辦公廳渝辦發(fā)[**]129號和市公安局渝公戶[**]27號文件精神，確保我縣城鄉(xiāng)戶口一體化工作順利進行，現就建立我縣城鄉(xiāng)戶口一體化登記制度的有關問題擬定如下意見：

一、總的原則和目標

按照黨的**大精神，結合我縣經濟建設和社會發(fā)展的科學規(guī)劃，著眼于從觀念和管理上改變我縣城鄉(xiāng)分割的二元制戶籍結構，始終堅持有利于促進社會經濟發(fā)展和適應城鎮(zhèn)化建設發(fā)展的客觀要求、有利于促進人才的合理有序流動、有利于人民群眾的需要和保障公民合法權益的原則，在各級政府的統(tǒng)一領導下，因地制宜，政策配套，積極穩(wěn)妥，有計劃、分步驟地組織實施。

通過建立城鄉(xiāng)一體化的戶口登記制度，實行戶籍人口按照常住地登記常住戶口，使戶籍登記客觀反映公民的實際居住狀況，為各級政府準確行使各項行政管理職能奠定基礎，積極引導農村人口有序向城鎮(zhèn)轉移，促進各類人才的合理流動，不斷推動我縣城鎮(zhèn)化建設進程，逐步建立起與社會主義市場經濟體制相適應的科學化、規(guī)范化的戶籍管理制度，切實解決群眾反映強烈的戶口突出問題，實現城鄉(xiāng)社會共同發(fā)展。

二、實施辦法

（一）實施區(qū)域及時間。從**年9月1日起，從龍水鎮(zhèn)、郵亭鎮(zhèn)、寶頂鎮(zhèn)三個市定百強鎮(zhèn)開始試點，逐步向其他街鎮(zhèn)鄉(xiāng)推進，取消“農業(yè)戶口”和“非農業(yè)戶口”的戶口性質，打破戶口管理二元結構，實施城鄉(xiāng)戶口一體化管理。原內外戶口簿冊登記的“農業(yè)戶口”和“非農業(yè)戶口”統(tǒng)稱為“**市居民戶口”，實行公民在常住地登記居民戶口的登記管理制度，原則上按居民實際居住區(qū)域予以區(qū)分，居住在城鎮(zhèn)的登記為“城鎮(zhèn)居民”，居住在農村的登記為“農村居民”，原居住在農村的非農業(yè)人口，仍登記為“城鎮(zhèn)居民”。