導(dǎo)語：我國戶籍法律的改革探索一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：胡信華工作單位：廣東技術(shù)師范學(xué)院政法學(xué)院法律系

我國現(xiàn)行戶籍制度承受了不公平的指責(zé)，它被認(rèn)為妨礙了公民的遷徙自由，導(dǎo)致了公民之間的不平等。本文試圖闡述這種對我國戶籍制度的指責(zé)是無法成立的，是不公允的。我國應(yīng)該在維持戶籍遷移的行政審批制度和暫住證制度的基礎(chǔ)上進(jìn)行漸進(jìn)的改革和完善，而不是將現(xiàn)行戶籍制度全部推倒并重新建構(gòu)。

一、對我國現(xiàn)行戶籍法律制度的評價(jià)

在中國大陸，戶籍法律制度主要表現(xiàn)為1958年《戶口登記條例》以及與此銜接配套的政策、部門規(guī)章和地方性法規(guī)。改革開放以來，我國對初步形成和確定于1950年的戶籍法律制度進(jìn)行了重大改革和調(diào)整，但社會各界對現(xiàn)行戶籍制度的認(rèn)知和評判仍不一致。

(一)現(xiàn)行戶籍法律制度沒有妨礙公民的遷徙自由

按照《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第12條規(guī)定，遷徙自由包括三個(gè)方面的含義，居住自由、離返任何國家的自由和出入本國的自由。以主權(quán)國家為界域，遷徙自由是指公民在一國之內(nèi)自由流動并選擇住所的權(quán)利。關(guān)于遷徙自由的性質(zhì)，我國法學(xué)界一般認(rèn)為，遷徙自由強(qiáng)調(diào)對人身的自主支配，是人身自由不可分割的重要組成部分。認(rèn)為我國公民不享有遷徙自由的學(xué)者所持理由主要有二個(gè):一是現(xiàn)行憲法沒有關(guān)于公民遷徙自由權(quán)的規(guī)定，二是我國實(shí)行的戶口遷移行政審批制度和暫住證制度構(gòu)成公民遷徙自由的制度性障礙。的確，1982年《憲法》沒有規(guī)定公民的自由遷徙權(quán)，但是，這并不等于中國公民實(shí)際上不享有遷徙自由。遷徙自由是國際社會公認(rèn)的基本人權(quán)之一。人權(quán)作為一種應(yīng)然的權(quán)利，作為一種要求被法律、社會和國家平等尊重的正當(dāng)理由，其存在與否，并不以實(shí)在法是否承認(rèn)為條件。人權(quán)并不是一種純粹的法律權(quán)利，而首先是一種道義的權(quán)利，同時(shí)，有時(shí)在一定條件下可以被法律化。憲法沒有規(guī)定遷徙自由權(quán)只能說明該權(quán)利不為法律所確認(rèn)，而非說明該權(quán)利不為中國公民現(xiàn)實(shí)享有。寫在紙面上的權(quán)利或者說存在于法律規(guī)則中的權(quán)利并非就是現(xiàn)實(shí)的權(quán)利，反過來，沒有寫進(jìn)法典的權(quán)利也并非不存在于歷史和現(xiàn)實(shí)中。世界上有些國家，例如美國，也并未以憲法形式明文規(guī)定遷徙自由，但在司法實(shí)踐中將其作為公民的一項(xiàng)自然權(quán)利加以保護(hù)。改革開放以來，戶籍制度改革雖然取得了成績，但是我國仍然延續(xù)1958年《戶口登記條例》所確立的基本法律框架?！稇艨诘怯洍l例》確立了兩個(gè)制度，即戶口遷移的行政審批制度和暫住制度。暫住制度后來演化為暫住證制度。認(rèn)為戶口遷移行政審批制度和暫住證制度限制了公民的遷徙自由，這個(gè)理由同樣不成立。首先，如前所述，遷徙自由屬于人身自由的范圍，它以人身的自主支配為特征。戶口遷移行政審批制度限制的是戶籍的自由遷移，不可能限制公民對其人身的自由支配。戶籍的遷移自由和公民的遷徙自由不是一個(gè)概念。其次，《戶口登記條例》(第16條)要求公民因私事離開常住地外出，無理由延長時(shí)間又無轉(zhuǎn)移條件的，應(yīng)當(dāng)返回常住地，這確實(shí)有限制公民遷徙自由的嫌疑，因?yàn)樗蠊駷樽约壕恿敉獾卣f明理由，否則，不得居留外地。但是，觀察法律制度不僅要注意它的文本表達(dá)形式，也要注意它的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作樣態(tài)。1985年公安部公布的《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》在落實(shí)寄住證制度和暫住證制度的同時(shí)并沒有要求公安部門對居留城市的理由進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。也就是說，外地公民只要愿意居留城市都可以辦理暫住證。同常住戶口一樣，暫住證也是確認(rèn)和保護(hù)公民合法居留的法律文書。它雖有期限，但可以多次延期，長期使用，因此不構(gòu)成對遷徙自由的限制。事實(shí)上，公民的遷徙作為一種事實(shí)，可以通過戶籍登記進(jìn)行法律確認(rèn)，也可以通過暫住證來確認(rèn)。即使沒有戶籍登記，中國公民憑借身份證和暫住證照樣可以自由遷徙、選擇居所。對1958年《戶口登記條例》做歷史的考察，我們應(yīng)該承認(rèn)，《戶口登記條例》的立法初衷就是限制農(nóng)民自由遷徙進(jìn)城。既便如此，《戶口登記條例》限制的只是戶籍遷移，對于農(nóng)民遷居城市的人身限制主要是通過糧油票證制度、強(qiáng)制遣返制度和其它行政手段來完成的。由于我國于1990年代已經(jīng)廢止糧油票證制度，由于2003年發(fā)生孫志剛案后，國務(wù)院廢止了強(qiáng)制遣返制度;同時(shí)，由于身份證制度的實(shí)行使身份證取代介紹信和其他行政控制手段，所以，認(rèn)為我國戶籍制度妨礙公民的遷徙自由的論斷沒有體察歷史的變化，是不公允的。

(二)現(xiàn)行戶籍法律制度不是造成不平等的原因

我國社會處于轉(zhuǎn)型期，確實(shí)存在公民平等方面的問題，而且往往和戶籍制度有聯(lián)系，體現(xiàn)了城市居民之間和城市居民與農(nóng)村居民的不平等?，F(xiàn)行戶籍制度可以稱之為“粘附性的戶籍制度”?！稇艨诘怯洍l例》將全國人口分為農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)兩大類，并且對人口類別的轉(zhuǎn)換和轄地之間的遷移實(shí)行行政管制，這兩項(xiàng)制度在推行過程中與教育、就業(yè)、社會福利保障等行政管理功能粘附在一起。當(dāng)人們試圖變更自己的戶口身份時(shí)，行政管制會嚴(yán)格限制個(gè)人的自主選擇。因此，人們很容易把戶籍的差異性當(dāng)成利益不平等的原因。但是，戶籍基本功能在于證明公民身份，為社會管理提供基礎(chǔ)信息。戶籍和個(gè)人權(quán)益本來沒有什么關(guān)聯(lián)性。在“粘附性的戶籍制度”下，各種利益的分配以戶籍為標(biāo)志區(qū)隔為不同的群體，不同的群體間享有差別待遇。表面上看起來戶籍制度造成了各種社會不公，實(shí)際上，社會不公是由附加到戶口上的各種利益、隱藏于戶籍背后的各種利益分配制度的不公平帶來的，是各種不平等的政治、經(jīng)濟(jì)、社會安排和社會管理方式帶來的。簡單地把種種不公平歸結(jié)于我國戶籍登記和遷移制度，并認(rèn)為我國戶籍制度是造成了公民之間的不平等，這既是一種認(rèn)識上的錯(cuò)誤，也會誤導(dǎo)戶籍制度和其它社會制度改革。在討論我國戶籍法律制度改革的時(shí)候，另有一種錯(cuò)誤的傾向是，有些學(xué)者采用一種寬泛的戶籍法律制度的概念，把戶籍法律制度定義為以戶籍信息為基礎(chǔ)配屬資源和管控社會的一系列制度，包括勞動就業(yè)、社會保障、接受教育、轉(zhuǎn)業(yè)安置、甚至選舉權(quán)利等方面的許多具體規(guī)范。這種定義實(shí)際上把戶籍制度等同于整個(gè)社會管理制度，無助于討論戶籍制度改革問題。因?yàn)樗A(yù)設(shè)了一種可能性，即把勞動就業(yè)、社會保障、接受教育、轉(zhuǎn)業(yè)安置、甚至選舉權(quán)利等方面的不平等都?xì)w咎于戶籍制度本身，使人錯(cuò)誤地認(rèn)為我國戶籍制度是造成城鄉(xiāng)之間、城市居民之間不平等的根源。

二、戶籍制度改革的模式選擇

當(dāng)然，這不是說我國戶籍制度沒有改革的必要。對我國戶籍法律制度的認(rèn)知和評價(jià)是一個(gè)直接關(guān)涉戶籍制度改革路徑選擇的重大問題。目前，戶籍改革思路中有一種比較有市場的主張叫“戶籍取消論”?！皯艏∠摗睂艏贫纫暈樯鐣还母?，認(rèn)為取消了戶籍制度，就解決了二元社會結(jié)構(gòu)問題。究其實(shí)，“戶籍取消論”實(shí)際上反對的戶籍遷移的行政審批限制，以為實(shí)現(xiàn)了戶籍遷移的自由化，就可以解決社會不公。其認(rèn)識基礎(chǔ)在于對我國戶籍制度的錯(cuò)誤評價(jià)，其改革主張也很難在一二線大城市實(shí)施。鄭州的戶籍改革就是例子。鄭州的戶籍改革兩個(gè)特點(diǎn)，一是完全放開入戶政策。二是取消之前實(shí)行的多種戶口形式，實(shí)行“一元制”戶口管理模式，統(tǒng)稱為“鄭州居民戶口”。也就是說，鄭州的戶籍改革徹底取消了《戶口登記條例》規(guī)定的戶口遷移行政審批制度。結(jié)果是，這種改革在城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的背景下，吸引了大量人口進(jìn)入城市，超過城市的資源、環(huán)境和社會承受能力。由于教育、交通、社會保障等公共資源緊張和社會承受力的制約，鄭州市也不得不停止“戶籍新政”。與此形成鮮明對照的是，2009年2月上海市制定的《持居住證人員申請戶口試行辦法》對申請轉(zhuǎn)辦上海市常住戶口實(shí)行準(zhǔn)入制度。準(zhǔn)入門檻包括持居住證年限、參加社會保險(xiǎn)年限、繳納所得稅條件、專業(yè)技術(shù)職稱條件、無不良行為記錄條件和有特別貢獻(xiàn)，并且對申辦上海常住戶實(shí)行年度總量調(diào)控。相比較而言，“上海模式”保留戶口遷徙的行政審批制度，并以計(jì)劃指標(biāo)進(jìn)行控制，完全不同于鄭州的戶籍開放。這種戶籍改革可能會被指責(zé)為延續(xù)了城鄉(xiāng)二元制度帶來的不平等。首先，把居留上海的中國公民分為暫住者、居住者、常住者并實(shí)行差別待遇，即便境內(nèi)一般來滬人員可以依照法定程序努力實(shí)現(xiàn)從“暫住到常住”的轉(zhuǎn)變，這種劃分似乎背離了一般公民對平等的期待。其次，“上海模式”設(shè)定了較高的入滬門檻，將過去的身份門檻化為財(cái)富、貢獻(xiàn)、職稱、居住年限的尺度，用來衡量是否有入滬的的資格。但對大多數(shù)來滬人員說，準(zhǔn)入門檻依然難以跨越，戶口遷移障礙沒有從根本上解決。但是，“上海模式”具有現(xiàn)實(shí)合理性。戶籍制度基本上屬于地方制度。盡管我國憲法沒有明確不承認(rèn)“地方自治”。但是，筆者認(rèn)為，戶籍自治作為一種最低限度的地方自治始終存在。地方有權(quán)根據(jù)本地的發(fā)展需要自主選擇適應(yīng)本地方的戶籍政策，有權(quán)決定是開放戶籍，還是實(shí)行戶籍準(zhǔn)入制度。只要是用民主的方式并按照法定程序作出決定，就符合“正當(dāng)程序”就無可非議。從利益的角度看，地方戶籍自治也就是可以由地方自主決定是否與外來者分享本地區(qū)共同積累的財(cái)富和福利。在沒有充分地方自治的中國，戶籍制度就成了維護(hù)中國地方利益的最后一重保障。否則，在經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展不平衡的背景下，沿海發(fā)達(dá)城市可能被社會外來人口吞噬。以平等價(jià)值來進(jìn)行衡量，“上海模式”也無可指責(zé)。我國憲法第33條規(guī)定的“平等”是立法者的要求，也是對執(zhí)法者和司法者的要求。如何判斷我國的地方性法規(guī)和行政規(guī)章是否合乎憲法規(guī)定的平等原則，可參考美國司法經(jīng)驗(yàn)。美國聯(lián)邦最高法院在進(jìn)行違憲審查時(shí)，對于經(jīng)濟(jì)和其他歸類實(shí)行“寬松審查”，以確定是否符合憲法第14修正案所規(guī)定的平等保護(hù)。一項(xiàng)帶有歸類的法律要符合“平等保護(hù)”條款，必須滿足兩項(xiàng)要求:法律必須具備合憲目的;法律必須是取得合憲目標(biāo)的合理手段。以此觀察上海的戶籍改革，首先，從純學(xué)理上講，如果對于上海市制定《持居住證人員申請戶口試行辦法》進(jìn)行審查，只能是“寬松審查”以確定是否合乎憲法第33條規(guī)定的平等原則，其次，《持居住證人員申請戶口試行辦法》的目的是為了吸引人才來滬，促進(jìn)地方發(fā)展和進(jìn)步，從方法和手段上看，將持有上海市居住證的人按照貢獻(xiàn)、職稱、居住年限進(jìn)行歸類，用來衡量是否有入滬的的資格，都是合理合法的。因此，指責(zé)“上海模式”違反平等原則在法理上是站不住腳的。

三、完善我國戶籍法律制度的建議

本文之所以選擇”鄭州模式”和“上海模式”作為標(biāo)本來探討在我國戶籍制度改革的路徑，一是因?yàn)槟壳按蟪鞘械膽艏母锞哂写硇浴Ｋ^戶籍改革問題，主要是大城市特別是一二線大城市的戶籍改革問題;二是這兩種模式折射了兩種對待舊的戶籍制度的不同評價(jià)態(tài)度，代表了兩種不同的改革思路。從實(shí)踐的結(jié)果看，如果說實(shí)行戶籍的開放遷移對于鄭州這樣的內(nèi)地大城市短期內(nèi)并不適宜，很難想像上海、北京、廣州這樣的一線大城市開放戶籍會是一種什么狀況。對這些城市來說，“戶籍取消論”是一種不切實(shí)際的改革思路。因此，為了避免大的社會震蕩，至少在一個(gè)相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)，戶籍制度改革的方向不是要廢除行政審批制度和暫住證制度，而是在舊的制度基礎(chǔ)上進(jìn)行完善。如前所述，中國現(xiàn)行戶籍制度不是公民遷徙自由的障礙，在保留戶口登記審批制和暫住證制度下進(jìn)行的漸進(jìn)式改革，雖然不能完全滿足城市新移民階層的期待，但是在道德和合憲性上是無可指責(zé)的。我國戶籍法律制度的改革應(yīng)當(dāng)肯定以“上海模式”為代表的戶籍改革方向，在此基礎(chǔ)上為中國的戶籍制度提供一套法律規(guī)范體系。以下筆者就完善現(xiàn)行戶籍法律制度提出幾點(diǎn)設(shè)想。首先，修改《戶口登記條例》。雖然《戶口登記條例》有些內(nèi)容已經(jīng)落后于時(shí)代，但是其基本制度并沒有根本的缺陷。新《戶口登記條例》應(yīng)該在以下三個(gè)方面有所體現(xiàn)，第一，在戶籍登記方面，取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口界限，嘗試建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口登記管理制度。第二，在戶籍遷移問題上，應(yīng)該在維持戶口遷移行政審批制的基礎(chǔ)上適當(dāng)放松戶口準(zhǔn)入的條件，由各地大中城市自主考慮有序放寬戶口遷移限制，而不是采取取消戶籍門檻的行政確認(rèn)制。第三，應(yīng)該維持暫住證制度，對于較長時(shí)間居留大中城市者實(shí)行居住證制度，符合城市地方落戶條件的，可由城市當(dāng)局通過法定程序辦理入戶手續(xù)，發(fā)給戶籍證。再次，做好配套改革，建立公平合理的社會制度。如前所述，戶籍制度問題反映了戶籍制度背后的社會制度的安排不合理。戶籍制度改革要先逐步消除附加在戶口上的制度功能，突破與之相關(guān)的體制性和政策性障礙。在與戶籍制度相關(guān)的各項(xiàng)社會制度改革推進(jìn)之時(shí)，要適時(shí)修改和完善有關(guān)社會保障、義務(wù)教育、勞動工資、土地管理的法律法規(guī)，以法律形式保障全體公民平等地享有完善的社會保障機(jī)制、受教育權(quán)利和勞動就業(yè)權(quán)。當(dāng)前戶籍制度問題是一個(gè)被部分媒體和受道德激情支配的學(xué)者所放大了的問題。所謂戶籍問題，其實(shí)是戶籍背后的利益分配不均衡的問題，而這種分配不均衡是城市之間、城鄉(xiāng)之間、東西部之間發(fā)展明顯不均衡造成的。只要這種明顯不平衡存在，戶籍遷移的行政審批制度和暫住證制度就有存在的必要。在民主國家，對地方利益的維護(hù)主要是通過地方民主自治來實(shí)現(xiàn)的。地方自治本身就承認(rèn)了不同地方居民利益的差異性。在中國大陸，缺乏自治的地方政府只能通過戶籍安排來維護(hù)本地區(qū)居民的利益。為了發(fā)展，中國大城市需要實(shí)現(xiàn)對新移民的有序接納，中小城市則需要有序開放戶籍登記問題。隨著國家的均衡發(fā)展，所謂的戶籍問題最終將不再成為一個(gè)引人詬病的社會問題，適應(yīng)中國國情和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的完善的戶籍法律制度將最終建立起來。