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篇1

政府的公共資源，無論是存量，還是流量，實際上仍處于割據(jù)的狀態(tài)。財政改革取得了一定的成效，財政流量規(guī)模在不斷地擴大，其占GDP的比重在不斷地提高，但財政能力受整體制度的約束而難以增強。經(jīng)濟總量（流量）在不斷地擴大，而公共債務也在飛速增長，這不只是表現(xiàn)在中央政府，也反映在地方各級政府。法律上禁止地方政府發(fā)行公債，但各級政府大搞"準財政"活動，政府融資在部門利益的推動下迅速擴大，未來資源被加速使用。另外，在轉型過程中，社會"推定"給政府的支出責任和義務也不斷增加，這使政府承受著很大的未來支出壓力?？偠灾?，我國財政風險有不斷擴大的趨勢，或者說，正日漸超出社會公眾可接受的風險程度。

這種狀況的出現(xiàn)有某種必然性，從世界各國來觀察，也具有某種共性，這是在全球經(jīng)濟變革的大背景下出現(xiàn)的。就我國的情況來看，這是在國民經(jīng)濟的市場化、工業(yè)化、金融化和城市化的環(huán)境中產(chǎn)生的，是這種環(huán)境的變化速度超出了制度變遷的速度所導致的一種結果。因此，要究其原因的話，財政風險的不斷擴大是制度安排出現(xiàn)時滯造成的。換句話說，這是改革滯后于發(fā)展所導致的。

進一層分析，整個改革的滯后，形成了一種風險傳導機制，使社會經(jīng)濟生活中各個過程和各個環(huán)節(jié)的風險不斷地積聚和集中，"百川納海"，致使財政風險不斷擴大。

一、"風險大鍋飯"的制度性存在

改革打破了"利益大鍋飯"，而"風險大鍋飯"依然如故。我國改革是從物質刺激入手的，使社會形成了多元化的利益主體，并使其各自有了明確的利益邊界，原來你中有我，我中有你的"利益大鍋飯"被徹底打破。這就是說，通過20多年的改革，形成了一個有效的激勵機制，各個不同層次的利益主體都有了強烈的利益動機。企業(yè)（包括金融企業(yè)）、個人、各級政府及其各個部門的利益日漸清晰，由此形成了一種以"逐利"為動力的競爭局面。

但另一方面，風險責任的界定卻是相當模糊的，甚至根本就沒有界定，仍在吃"風險大鍋飯".這導致公共風險擴大，最后不得不由政府財政來兜底。1998年以來，政府幾次為四大國有銀行注資、通過成立資產(chǎn)管理公司處理其不良資產(chǎn)等措施（注：1998年為四大國有銀行注資2700億元人民幣，以充實其資本金；1999年成立四大資產(chǎn)管理公司為四大國有銀行剝離不良資產(chǎn)14000億元人民幣；2004年1月再次為中國銀行和中國建設銀行注資450億元美元，為其股份制改造做準備。），最典型地說明了"財政兜底"這個客觀事實。

（一）政府替國有企業(yè)承擔風險

盡管自20世紀80年代以來，國企改革一直是整個經(jīng)濟改革的中心，但無論是兩步"利改稅"、承包制，還是現(xiàn)代企業(yè)制度，都只是從激勵的角度調(diào)整了政府與國企的財政關系。1993年提出的"產(chǎn)權清晰、權責明確、政企分開、管理科學"的國企改革目標至今也沒有達到，"盈了歸己，虧了歸國家"的局面并沒有發(fā)生實質性的變化，政府承擔著無限的責任和風險。其關鍵在于忽視了風險的分擔界定。給予了國企各種權利，如融資權、投資權、資產(chǎn)處置權、分配權等各種權利，但經(jīng)營過程中的各種風險，如債務風險、投資風險等卻沒有規(guī)定由誰來承擔、承擔多少?？梢哉f，我們是在無風險的假設條件下來進行國企改革的。這樣一來，企業(yè)經(jīng)營者的避險動機嚴重不足，在投、融資過程中往往是只注重短期利益，忽視未來的成本，從而使企業(yè)處于巨大的風險狀態(tài)之中。因此，國企改革實際上從一開始就是以政府承擔全部風險為前提條件的。

在國企還沒有學會在市場這個大海中游泳之前，以由政府承擔全部風險的辦法來調(diào)動企業(yè)的積極性，也許在改革的初期有一定合理性。但這個改革初期的措施卻造成了嚴重的路徑依賴，并一直持續(xù)到現(xiàn)在。

1.激勵與約束不對稱

搞活國企是以給企業(yè)看得見的物質利益開始的。從20世紀70年代末的"企業(yè)基金"、"利潤留成"，到80年代的"利潤承包"，都以"減稅讓利"為主要的改革思路，寄希望于通過利益誘導來調(diào)動企業(yè)的積極性。到20世紀的90年代，提出轉換企業(yè)經(jīng)營機制，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，改革思路從一味地"減稅讓利"轉到了落實"經(jīng)營自"上，試圖讓國企變成真正具有自我發(fā)展、自我約束能力的企業(yè)。但隨著國企經(jīng)營自的落實，卻造成了普遍的"內(nèi)部人"控制，所有者的監(jiān)督形同虛設，所有者的權益得不到保障，而且經(jīng)營者常常采取拿國有資產(chǎn)冒險或大量借債的方式來追求自身的短期利益。在這種激勵與約束不對稱的條件下，國有資產(chǎn)的保值增值成了無法兌現(xiàn)的空頭支票。尤其在市場化進程不斷深入，市場競爭日益激烈的環(huán)境下，強烈的逐利動機更促使經(jīng)營者采取冒險的舉動，至于其背后的風險則考慮不多，甚至不予考慮。大量國企的這種行為造成嚴重的公共風險——經(jīng)濟效率的普遍低下。

這樣，激勵與約束不對稱造成的后果，不僅是導致政府擁有的經(jīng)濟資源減少（資產(chǎn)流失和資產(chǎn)收益流失），而且還會因國企的高風險偏好而帶來大量的債務，并通過"國企-銀行-財政"這根鏈條轉化為政府的債務。廣東國際信托投資公司的破產(chǎn)、中國農(nóng)業(yè)信托投資公司的清盤、大量國企實行"債轉股"等等，這些活生生的案例，最終都給政府帶來了大量的債務。這些債務的處理通常不透明，沒有在政府的預算報告中反映出來，從而表現(xiàn)為政府的隱性債務。

2.國企信息不透明

每一個國企的經(jīng)營績效幾乎都是一個"黑箱"，不僅社會公眾不了解，政府主管部門也未必清楚。許多在賬面上連續(xù)盈利的企業(yè)，實際上卻處于嚴重的虧損狀態(tài)。即使是改組上市的公司，這種狀況也未有實質性的改變。盡管對信息披露有強制性規(guī)定，信息不透明也造成了多重的危害，如虛盈實虧，使所有者權益虛假；資產(chǎn)轉移，使所有者權益受損；高風險投融資，給所有者帶來大量隱性債務；監(jiān)控失效，造成"內(nèi)部人"控制，如此等等，不一而足。但信息不透明的最大的危害，是隱藏了企業(yè)經(jīng)營過程中的各種風險，這不僅僅是給所有者權益造成潛在損害，而且會誤導政府宏觀決策，容易誤判國有經(jīng)濟的整體狀況。同時，這也給社會公眾造成錯覺，致使相關利益者遭受損失。這些都會導致公共風險，加大政府作為公共主體的未來支出壓力。

3.國企職工的"人質"效應

人的問題一直都是各級政府的一塊"心病".對政府來說，不怕資產(chǎn)流失、不怕企業(yè)虧損，最怕國企職工的安置以及由此引起的社會問題。因此，長期以來，政府采取了一種"通過養(yǎng)企業(yè)來養(yǎng)人"的辦法，明明知道企業(yè)虧損嚴重，債臺高筑，但各級政府也是想方設法為企業(yè)籌資金、找貸款，讓企業(yè)茍延殘喘。其目的就是一個，把那些國企職工養(yǎng)起來，以減少公共風險，穩(wěn)定社會。在社會保障制度還不健全，或國企職工長期形成的對企業(yè)依戀心理沒有根本性的轉變以前，政府不得不以高昂的代價來穩(wěn)定國企職工。這樣一來，國企職工成了各級政府的"軟肋"，同時也成為經(jīng)營者轉移風險的最佳借口。

在某種意義上，經(jīng)營者以企業(yè)職工為"人質"，可以不斷地向政府提出各種要求，政府的國企改革目標往往在這種要求下變異為"安撫"政策，如提供"安定團結貸款"、稅費減免等等。曾經(jīng)風靡一時的匈牙利經(jīng)濟學家科爾奈所說的"軟約束"，在這種情況下就變得更軟了。但這時，政府與國企的關系已經(jīng)不再是"父子"關系，而是討價還價的"對手"關系。隨著這種關系的轉變，政府對國企的政策只能是"激勵＋激勵"，而約束仍是蹤影難覓。這種"單邊政策"的后果就是政府總是被動地替國企承擔各種各樣的風險。政府名義上是以國有資本承擔有限責任，實際上卻承擔了無限的支出責任和義務。1998年以來，盡管政府在社會保障和再就業(yè)等方面采取了多種措施，試圖把"養(yǎng)人"和支持企業(yè)分開來，減弱國企職工的"人質"效應，但效果并不理想。

（二）公共預算對政府行為的軟約束

發(fā)展中國家的一個普遍現(xiàn)象是政府存在大量的預算外活動，也就是說，政府行為和活動并不受國家預算的嚴格約束。在我國尤其如此。

財政收入是政府活動的經(jīng)濟基礎。一般而言，政府政策、政府行為和政府活動都應體現(xiàn)在政府的預算之中，正如在1949年12月12日的中央人民政府第四次會議上所指出的："國家的預算是一個重大的問題，里面反映著整個國家的政策，因為它規(guī)定政府活動的范圍和方向。"預算的形成過程本身就是一個決策過程，并以法律的形式確定下來，政府其他決策都應建立在預算決策的基礎之上。但在我們現(xiàn)實生活中，政府的活動并不受預算的限制。表面看來，這是預算外資金的存在所導致的。其實，不是因為大量的預算外資金支撐了政府的大量預算外活動，而是相反，政府的大量預算外活動引致了大量的預算外資金。尤其在地方政府，普遍形成了這樣一種思維模式："預算內(nèi)保吃飯，預算外搞建設".在立法機關對行政機關缺乏嚴格監(jiān)督的情況下，預算無法約束政府行為，相反，政府的行為處處在左右預算。

由于缺乏預算約束，政府活動的范圍可以說"漫無邊際"，幾乎是想干什么就可以干什么，基本不用考慮所需的資金是否列入了預算。在這種行為方式下，政府產(chǎn)生了大量的"準財政"活動，其引發(fā)的后果不只是預算外資金的泛濫，削弱了健全的財政基礎，增大了財政的脆弱性，而且，給政府帶來大量債務。各級政府的各部門官員為了把事情干成，在預算沒有安排資金或安排的資金不夠的情況下，要么是通過收費，要么是通過借債、欠賬等手段來解決所需的資金。一旦背下了債務包袱，最后交給財政兜著。短期內(nèi)，這不會造成什么大的問題，但若長期這樣，就會給政府財政累積下大量的不透明債務。其后果是不言自明的。

看起來，超越預算行事是一種消極的舉動，實際上是不顧政府財政風險的短期行為，也許對短期的事業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟增長有利，但在長期不可持續(xù)，累積的風險會毀掉一時繁榮帶來的短期成果。

（三）中央與地方的財政關系模糊

在現(xiàn)行行政體制下，下級政府的一切債務實質上都是上級政府的"或有債務"，上級政府承擔著替下級政府最后清償債務的潛在義務，而1994年的分稅制改革僅解決了一個利益的分配問題。

分稅制設立中央稅、地方稅和共享稅，建立了一個利益共享的機制。雖然中央政府在利益共享機制中具有更大的發(fā)言權，完全控制了稅權，而且也集中了超過50%的全國財政收入，但由于中央政府對地方政府的財政活動缺乏有效的監(jiān)督途徑和手段，地方政府實際上具有很大的財政自。沒有稅權，但地方可以"自賦"收費權；沒有發(fā)債權，但可以借債；缺少發(fā)言權，但可以用地方公共風險來增加討價還價的籌碼。一方面看，在利益分配中，中央占有優(yōu)勢；但從另一個方面來看，在風險分配中，地方占有優(yōu)勢。下一級政府總是可以利用各種風險事件來巧妙地把風險轉移給上一級政府。當下一級財政瀕臨破產(chǎn)的時候，上一級財政不可能袖手旁觀，置之不理。在風險責任不明晰、且沒有建立分擔機制的情況下，上一級財政往往承擔了風險事件的全部風險。既然上一級財政不可能不最后兜底，那么，下一級財政就可以無視風險的存在，大肆從事各種"準財政"活動，以謀求政府任期內(nèi)的各種政績。因此，在既無風險分擔機制，又沒有健全的監(jiān)控手段條件下，勢必會引發(fā)普遍的道德風險，導致地方隱性債務增加，從而惡化整個財政風險狀況。2002年，國家審計署對中西部10個省、市的49個縣（市）財政收支情況進行了審計，發(fā)現(xiàn)下面4個問題：一是財政收入"水份"較大。二是人為隱瞞赤字現(xiàn)象普遍。截至2001年底，49個縣（市）中有37個累計瞞報赤字10.6億元，為當年決算反映赤字的7.2億元的147%.三是債務負擔沉重。49個縣（市）截至2001年底，累計債務達到163億元，相當于當年可用財力的2.1倍。四是欠發(fā)工資問題仍較突出。欠發(fā)的工資實際上是政府的負債（注：參見2003年7月4日《報刊文摘》。）。

總之，在政府與國企的關系中，政府總是最后承擔了國企的全部風險，給予國企的只是"激勵＋激勵".在政府的各個部門之間，各個部門都有權力在預算決策范圍之外進行各種"準財政"活動，卻不承擔風險責任。在各級政府之間，下一級政府的所有債務實際上都是上一級政府的"或有負債".另外，在各屆政府之間，本屆政府可以通過大量融資來搞各種"建設"，只享受由此帶來的各種好處，而風險卻可以推給下一屆政府。這種缺乏風險約束的激勵，尤如脫韁的野馬，隨時可能把經(jīng)濟，社會之車帶入溝壑，甚至深淵。

改革的使命僅僅完成了一半——建成了激勵機制，而另一半——構建風險約束（分擔）機制，還只是剛剛破題。打破"風險大鍋飯"應將是今后整個經(jīng)濟體制改革的重心。

二、"風險大鍋飯"的制度性后果

利益與風險對應，是市場經(jīng)濟社會的基本原則。作為經(jīng)濟原則，每一個經(jīng)濟主體在追逐自身利益時，就必須承擔相應的風險，而且是低利低風險，高利高風險。這既是規(guī)則，更是一種理念，約束著各個經(jīng)濟利益主體的行為方式。只有這樣，市場競爭才會有序而富有效率。作為社會原則，它映射到社會的各個層面，政府也不例外。作為公共機構，政府自身及其各個組成部分，都有自身的利益，同樣，不論其以何種形式去追求利益（如政績、權力、影響力、經(jīng)濟利益等），也應當承當相應的風險（法律追究、行政處罰、經(jīng)濟損失、名譽掃地等），而不論其動機是不是出于公共利益。也只有這樣，政府政策、政府行為、政府活動才能有序而富有效率，公共利益才不會淪為一個誰都可以打的旗號。但"風險大鍋飯"破壞了利益與風險對稱這條基本原則，并在長期的社會實踐中積淀為一種普遍的社會心理（如不找市場找市長），大家都只想得到利益，而不想承擔任何風險。風險自擔的理念在我國還只是一顆幼苗，隨時都可能夭折。

在這樣一種環(huán)境下，由于失去了風險的約束，各級政府、各個政府部門在面對公共風險以及干預公共風險過程中的態(tài)度、行為隨之發(fā)生變異，導致政府干預失當，表現(xiàn)為追逐高風險，避險動機和避險能力嚴重不足。

（一）避險動機不強

在廣義的公共部門內(nèi)，缺乏避險動機是十分普遍的現(xiàn)象。無論是國企、國有金融機構，還是各級政府和政府的各個部門，對于各項決策往往都強調(diào)了有利的一面，而忽視了可能引致風險的另一面。漠視風險的態(tài)度，使風險分析難以展開、深入，更談不上卓有成效地進行風險評估。

對政府來說，促進經(jīng)濟增長是頭等目標。至于如何去促進經(jīng)濟增長，采用什么手段，以及不同手段的風險成本大小，通常是不多考慮的。在政府預算內(nèi)財力較為緊張的情況下，政府會采用擴大赤字，增發(fā)國債的方式來刺激經(jīng)濟。1998年實施的積極財政政策，就是通過調(diào)整預算來擴大內(nèi)需，拉動經(jīng)濟增長。這項政策原計劃只在短期內(nèi)實施，實際執(zhí)行一直延續(xù)到現(xiàn)在，達6年之久。其中隱含著哪些風險，學術界有一些探討，但也許要若干年以后才能真正顯現(xiàn)出來。事實上，從一開始，實施積極財政政策有沒有風險、風險多大，并沒有展開討論，當然也談不到對其進行全面的風險評估。從我國的經(jīng)驗來看，一項宏觀經(jīng)濟政策的實施常常帶有濃厚的政治色彩，一經(jīng)決定，是不允許唱反調(diào)的。風險，是決策者常常忌諱的字眼。在這樣一種態(tài)度下，政策制定和調(diào)整不大可能去研究其中隱含的風險。

由于《預算法》規(guī)定地方政府不允許搞赤字政策，上述辦法只有中央政府才能采用。因此，對地方政府而言，更傾向于采取預算外的支持形式，如利用地方金融機構貸款、提供各種擔保（注：據(jù)筆者調(diào)查，至2002年10月底，某省歸財政部門管理的國際金融組織和外國政府貸款項目有50個，涉及到省級單位和18個市縣，其中由政府擔保的，占債務總額的62%.其中由省本級擔保的和市縣擔保的債務，分別占擔保債務總額的84.7%和15.3%.有的市縣債務水平很高，超出了當?shù)氐某惺苣芰?，其政府擔保外債，加上外債的總額，占2001年地方一般預算收入的比率都超過了100%.）、對投資者給予某種承諾、設立"窗口公司"籌資等等。在各地方政府"政績"競爭的推動下，各級地方政府的主要精力都是用在這方面。至于這樣做，引致的風險是什么，會不會給地方財政背上債務包袱，地方政府未來的支出壓力是否會增大等等問題，一般是不予考慮的。

據(jù)筆者調(diào)查，目前不少地方政府開展了大規(guī)模的招商引資活動，不少省份甚至將招商引資定為各級政府的首要任務，并將招商引資任務層層分解，落實到單位和個人。這種運動式的招商引資，勢必以政府的大量承諾、優(yōu)惠政策為條件，其風險是不言而喻的。但當招商引資被作為一種政治任務來完成的時候，其風險被徹底地拋在一邊。另據(jù)《南方周末》報道，在2003年的招商引資中，江蘇一些市縣在招商引資目標管理考核辦法中規(guī)定，單位在年度考核中，完成任務不足年度任務一半的，其單位負責人向縣委、縣政府寫出書面檢查，限期內(nèi)仍不能完成的，按照干部管理權限對其主要負責人進行誡勉，其班子成員不得提拔、調(diào)動、晉級、評優(yōu)，連續(xù)兩年不能完成任務的，對其主要負責人予以免職處理（注：截至2002年10月底，該省拖欠中國進出口銀行、財政部、建設銀行等轉貸的外債項目達到25個，拖欠面（占到期應還款項目比率）92.6%，其中，省級占78.6%，市縣占21.4%.在拖欠債務中，政府擔保的債務拖欠占拖欠總額的92%.拖欠即違約，政府負有連帶責任，擔保債務就會轉化為政府的直接債務。從中不難看出政府擔保所引致的債務風險。）。這是一種嚴重的短期行為，完全不顧風險的做法，恐怕很快就會導致"雞飛蛋打"的局面。

至于對上級政府的各種轉貸資金，如過去的周轉金、現(xiàn)在的各種國際金融機構貸款和外國政府貸款的轉貸資金、國債轉貸資金等等，地方政府多數(shù)都是全力爭取，根本不考慮還貸能力，有的甚至從一開始就沒有打算還款。如在實施積極財政政策期間，各地"哄搶"國債轉貸資金，就是一個生動的實例。

由于缺乏避險動機，地方政府由此背上了年復一年累積下來的沉重的債務負擔，只得采取拖欠、逃債等方式來搪塞，使地方財政風險狀況惡化。但最后買單的可能還是中央財政。一方面，中央財政對地方政府的債務拖欠采取強制性的扣款措施，另一方面，中央財政又不得不加大對地方財政的轉移支付力度，以至于連地方工資也要由中央財政通過轉移支付來撥付。這說明，地方的財政風險正在向中央轉移。

（二）避險能力不足

"風險大鍋飯"不僅造成了避險動機的弱化，而且也使政府避險能力不足。這是在既定體制環(huán)境下造就的一種結果。

1.風險辨識能力不足

前面已經(jīng)說過，財政風險是政府在干預公共風險過程中形成的。如果不能及時有效地識別公共風險，那么，政府在干預公共風險時很容易出現(xiàn)偏頗，如出現(xiàn)政府介入不及時，錯過了干預公共風險的最佳時機，一旦介入，急于求成，往往介入過度，包攬?zhí)唷o論在經(jīng)濟領域，還是在社會領域，都有這類案例存在。在經(jīng)濟領域，對一些破產(chǎn)金融機構的救助存在同樣的問題。這都反映出公共應急能力不足，手足無措，匆忙應對，從而導致了不惜代價的種種場景，使短期財政風險加大。

因此，避險能力不足首先反映在風險辨識能力不足。這包括兩個方面：一是對風險的態(tài)度和理解，二是對風險的分析。對風險采取諱疾忌醫(yī)的態(tài)度，這是十分普遍的一種現(xiàn)象。學術界對財政風險探討的熱情有加，而各級政府對本級政府面對的公共風險和財政風險狀況大都是諱莫如深。對一些發(fā)生的公共危機事件，多數(shù)都是采取隱瞞的方式來"內(nèi)部處理"，而不愿意對社會公布。在這種鴕鳥式的風險態(tài)度下，對財政風險所產(chǎn)生的后果難以有深刻的理解。在認識上是個侏儒，在行動上不可能是個巨人。思想認識上的局限性自然限制了對財政風險的深入分析，包括對各種風險來源的分類、識別、評估等等，更談不上對公共風險向財政風險轉化的跟蹤研究和全面監(jiān)控。

2.缺乏風險內(nèi)在化的政策和體制

政策和體制是避險能力的載體。政府避險能力的高低是通過一定時期的政策和體制顯現(xiàn)出來。在"風險大鍋飯"的環(huán)境中，由于沒有風險約束，難以制定出和實施謹慎的財政政策，容易出現(xiàn)兩種傾向：一是在預算內(nèi)來談論政策，忽視預算外活動給政府帶來的未來支出壓力。二是靜態(tài)地考慮當前的情況，忽視未來各種不確定性所引致的風險。特別是當風險超出了本屆政府任期的情況下，這種傾向更為明顯。風險內(nèi)在化的財政政策應當是既全面評估財政狀況，又充分考慮各種不確定性的謹慎政策。

風險內(nèi)在化體制是指不同層面的風險分擔制度、準備金制度、風險披露制度和有效的風險監(jiān)控制度。風險分擔制度是風險內(nèi)在化體制的基礎，它使風險在不同層面上相應化解，減少公共風險的出現(xiàn)的頻率，同時也就減少了財政運行的不確定性和政府未來支出壓力。準備金制度是在出現(xiàn)突發(fā)性支出的情況下，保持財政穩(wěn)定性及可持續(xù)性的基本保證。風險披露有助于及時化解風險，防止風險累積。有效的風險監(jiān)控制度是協(xié)調(diào)政府各個部門行為，保證前面各項制度有效運行的后盾。當缺少其中的某一項制度時，風險就會外溢，并通過或明或暗的途徑轉化為財政風險。這就意味著政府避險能力的降低。從現(xiàn)實來看，我們還沒有建立起風險內(nèi)在化的體制，這是導致避險能力嚴重不足的根本因素。

3.缺乏具體的避險方法

這是針對一些政府項目和操作性措施而言的。具體的避險方法應當溶合在部門預算的編制過程之中。實際上，項目預算的編制過程，也就是對各個項目的風險評估過程，包括該項目是否符合政府的政策目標、是否符合立項標準、是否與其風險管理能力相匹配、是否有相應的權力和責任，以及在整個項目周期中政府承諾與介入標準等等。由于部門預算的改革還沒有到位，項目預算的編制還較粗，基本上還談不上風險評估，更毋須說各種避險方法的運用了。

從這里也可看出，避險能力的不足是一種"綜合癥"，非單一因素所致，只有通過改革的全面深化，并不斷提高對風險問題的認識，政府的避險能力才能逐步得以提高。

三、公共風險的積聚與集中

現(xiàn)代社會是一個風險社會。尤其在我國，正處于急劇的社會轉型時期，各類公共風險發(fā)生的頻率加大，風險總水平大大提高。在既定的體制框架下，公共風險是人們的主觀活動造成的，是各自從個人理性出發(fā)產(chǎn)生的不確定性的"合成謬誤".這需要政府運用公共理性來糾正，即通過政府的干預來防止各種可能的"合成謬誤"的形成。

但如果現(xiàn)行體制存在許多的漏洞和缺陷，則社會、經(jīng)濟運行過程中及其各個環(huán)節(jié)中出現(xiàn)的風險就不能在相應的層次化解掉，最后匯聚形成公共風險。這個過程是公共風險的形成過程，也是公共風險的積聚與集中的過程。而我們現(xiàn)實中"風險大鍋飯"的制度性存在，說明現(xiàn)行體制存在大量的漏洞和缺陷，為公共風險的積聚和集中提供了條件。"風險大鍋飯"使企業(yè)、個人等經(jīng)濟主體的邊際風險得以轉移給社會，構成公共風險，并最終轉化為政府財政風險。如在環(huán)保制度很不健全的情況下，企業(yè)向江河排污超出許可范圍和程度的可能性很大，制度——物化的公共理性就難以抑制不當?shù)膫€人理性，這將會造成公共風險擴大，即未來邊際社會成本可能增加，政府財政的未來支出壓力加大。在經(jīng)濟市場化和工業(yè)化的過程中，這類因制度缺陷導致的公共風險不是在減少，而是在不斷增加。因此，在體制不完善的情況下，政府面對的公共風險就像滔滔洪水，在積聚與集中的過程中不斷擴大。這使處于發(fā)散狀態(tài)的財政風險加劇。

而另一方面，政府對公共風險的干預并非總是恰當，由于避險動機和避險能力嚴重不足，這又使財政風險進一步加大。如政府對公共風險干預失當，在介入時機、介入標準等方面出現(xiàn)失誤，就會導致干預成本增加，即增大財政風險。特別是當公共部門內(nèi)部不協(xié)調(diào)，風險責任不清，"風險大鍋飯"嚴重的情況下，政府在干預公共風險過程中往往會產(chǎn)生新的風險。如政府通過成立資產(chǎn)管理公司來化解金融風險，在處置金融不良資產(chǎn)過程中，避險動機和避險能力不足，很可能不但收不回幾個錢，甚至反而要搭進去不少財政資金。若是這種結局，倒不如一次性核銷，這樣，財政成本更低。要防范這種情況的出現(xiàn)，就必須對政府干預給予嚴密的風險監(jiān)控。但問題是，在現(xiàn)實當中，政府干預公共風險失當?shù)睦颖缺冉允恰?/p>

"風險大鍋飯"的制度性存在從兩個方面導致了公共風險的集聚和集中：制度性缺陷和在這種制度下的政府干預失當。這就像面對滔滔洪水，堤壩（制度）到處都在潰決，而抗洪措施（政府干預）又時常失誤，洪水泛濫（公共風險）將呈擴大之勢。利益與風險不對稱，風險責任不明晰，最終的結果是使風險不斷地向中央財政積聚和集中。國有企業(yè)、金融機構的風險，如虧損或破產(chǎn)，最后的債務清償總是轉移到各級政府身上；政府各部門的融資、擔保，債務清償?shù)呢熑瓮詈笕哭D移到政府財政部門；下級政府的財政風險，如工資拖欠、無力清償債務，上級政府很難"見死不救"，層層傳遞，最后中央兜底。本屆政府面臨的風險總是可以"金蟬脫殼"，轉移給未來的政府。這種不以風險責任界定為基礎的風險轉移，導致公共風險快速積聚和集中，從而使財政風險悄無聲息地急劇放大。

可見，"風險大鍋飯"是當前經(jīng)濟體制和行政體制的根本缺陷，也是導致財政風險呈不斷擴大趨勢的深層原因。如何打破"風險大鍋飯"應成為今后深化改革的核心內(nèi)容。

「參考文獻

（1）HanaPolackovaBrixi、馬駿主編：《財政風險管理：新理念與國際經(jīng)驗》，中國財政經(jīng)濟出版社，2003年。

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（3）劉尚希：《財政風險：一個分析框架》，《經(jīng)濟研究》，2003年第5期。

篇2

一、為規(guī)范本局考勤制度，統(tǒng)一請假政策，特制定本辦法。

二、本局職工應嚴格遵守勞動紀律。不遲到、早退、曠工。遲到或早退10分鐘以內(nèi)，每次扣款50元；10分鐘以上，兩小時以內(nèi)者，每次扣款100元，遲到或早退超過兩小時作為曠工。工作（生產(chǎn)）途中無故脫離崗位，溜班10分鐘三次者按曠工1天。曠工按相關文件規(guī)定考核。

三、請假程序：

1、請假須遞交請假條，注明請假種類、假期、時間、事由、交接事項，經(jīng)各級領導審批，并報人事辦備案。

2、較長假期須交接手頭工作，并安排好工作后，才可離開工作崗位，確保工作連續(xù)性。

3、假滿回局銷假，通報人事辦，并交接工作。

四、請假標準：

1、病假：

（1）職工因病請假，三天以上者必須要有醫(yī)院證明，需要住院者要有住院診斷書。

（2）病假一個月，扣發(fā)年終績效獎的30%，病假2個月扣發(fā)年終績效獎的50%，以此類推直到扣完為止。病假期間的生產(chǎn)獎，每天扣25元。

2、事假：

（1）職工因事不能按時上班者，應事先寫好請假條，經(jīng)領導批準后方可休假。請事假期間將被扣除當日工資全額。事假在4天以內(nèi)（4天），每天扣30元。

（2）全年累計事假超過15天，扣發(fā)年終績效獎的50%；30天以上的，年終績效獎金全部扣除。

(3)探親假、年休假扣發(fā)年終績效獎的30%.

（4）婚喪假按相關文件規(guī)定執(zhí)行，不作考核。

3、4、所有請假條（探親假、病假、事假、婚喪假、年休假），經(jīng)有關程序批準后交人事辦存檔備查。

5、各類請假人員的工作由班組、支局（所）內(nèi)自行調(diào)整安排的，其所扣發(fā)請假人的生產(chǎn)獎按70%返給班組、支局（所）。

五、批假權限：

1、探親假、年休假、婚喪假由市場部負責人和分管領導簽署意見送人事辦，人事辦核定有關政策后再報局長審批。

2、病假和事假3天以內(nèi)報經(jīng)市場部審批；4天以上至7天報經(jīng)分管局長審批；7天以上報經(jīng)局長審批。

六、事先無法辦理請假手續(xù)，須以電話向主管報知，并于事后補辦手續(xù)；否則以曠工論處。

七、未辦手續(xù)擅自離開崗位，或假期屆滿仍未銷假、續(xù)假者，均以曠工論處，并扣減月工資。

八、生產(chǎn)班組（支局、所）人員臨時調(diào)班須報告市場部批準，每月不得超出三次，超過或未報經(jīng)批準一次扣款50元。

篇3

1．征地范圍過寬，土地征用權被濫用。我國現(xiàn)行農(nóng)地征用制度是從計劃經(jīng)濟時期延續(xù)下來的。改革開放后，面臨耕地大量占用的嚴峻形勢，為了更好地運用行政手段協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)用地關系，保護耕地，國家逐步從法律上將農(nóng)地統(tǒng)征制度鞏固下來。1998年修訂的《土地管理法》正式確立了土地用途管制制度后，農(nóng)地征用制度與土地用途管制相結合，土地征用成為政府實施農(nóng)地轉用管制的重要手段。這樣，除鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共公益事業(yè)用地、農(nóng)民宅基地，所有新增建設用地需要占用農(nóng)用地的，無論是出于基礎設施建設等公共目的的需要，還是出于房地產(chǎn)開發(fā)等私人目的的需要，都借助國家土地征用權來統(tǒng)一征用農(nóng)民集體土地，集體農(nóng)用地轉為建設用地進行開發(fā)利用的權利即土地發(fā)展權通過土地征用而收歸市（縣）政府擁有。

2．征地補償標準偏低，補償費用不能足額到戶。在現(xiàn)行征地制度下，國家法律規(guī)定的征地補償項目包括土地補償費、勞動力安置補助費和地上物補償費。雖然，改革開放后國家先后幾次調(diào)整了各項征地補償費用的標準（據(jù)有關部門估計，綜合各類用地，1987－1995年征地費平均約為7.5元/平方米，1996－1998年約為10.5元/平方米，1999－2002年約為15元/平方米），但是，與不斷增長的農(nóng)地轉用過程中的土地增值相比，與農(nóng)民從事非農(nóng)就業(yè)的門檻相比，與農(nóng)民的社會保障要求相比，現(xiàn)行法律規(guī)定的征地補償標準就顯得很低。特別是，對于本來就很低的征地補償費用，集體經(jīng)濟組織又要截留、分享，因此農(nóng)民實際得到的補償更低。征地后失去土地的農(nóng)民由于缺乏非農(nóng)就業(yè)所必需的專業(yè)技能等原因，很難在短時期內(nèi)找到合適的非農(nóng)就業(yè)崗位，而貨幣形式的社會保障體系又很不完善，致使一部分農(nóng)民的基本生活和就業(yè)都受到了影響。按照國家統(tǒng)計局統(tǒng)計的數(shù)據(jù)計算，在1987－2002年間，全國非農(nóng)建設占用耕地面積共334.7萬公頃(5021萬畝)，按農(nóng)村人均耕地計算由于耕地占用部分和全部失去耕地的農(nóng)業(yè)人口就達2405.07萬人。

3．征地中取得的土地增值收益在城鄉(xiāng)之間未能公平分享。長期以來，在工業(yè)優(yōu)先、城市優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略下，縣、市政府以公共管理者的身份以征用的方式低價取得集體農(nóng)地并將之轉為國有土地，再以國有土地所有權人的身份向城鎮(zhèn)建設用地市場統(tǒng)一供應建設用地。在此過程中，縣、市以上政府以耕地占用稅、耕地開墾費、新增建設用地有償使用費、土地出讓純收益等租、稅、費的形式將土地增值收益歸公。雖然，這種農(nóng)地統(tǒng)征制度保證了土地漲價歸公，但是并沒有保障歸公后土地增值收益的公平分享。在土地增值收益的使用上，每畝數(shù)萬、十幾萬、數(shù)十萬元不等的土地出讓純收益主要投向了城市土地開發(fā)建設，只占土地增值收益一小部分的耕地占用稅（1－10元/平方米）、耕地開墾費（一般為6－20元/平方米，大城市地區(qū)最高為30元/平方米）和新增建設用地有償使用費（分十五等，5－75元/平方米）等投向了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村。農(nóng)民在農(nóng)地轉用過程中應當集體享有的土地發(fā)展權和土地增值收益事實上不同程度地受到了剝奪。

改革征地制度和農(nóng)地轉用制度保障農(nóng)民權益

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，必須打破以城鄉(xiāng)二元土地所有制為基礎、對農(nóng)地轉用實行國家征用管理的農(nóng)地統(tǒng)征制度，通過改革征地制度和集體建設用地使用制度，逐步建立以城鄉(xiāng)接軌的土地使用權制度為基礎、以土地用途管制為核心、區(qū)分公益性和經(jīng)營性兩類不同性質的新型農(nóng)地轉用制度。

1．對于公益性用地以及享受特殊政策優(yōu)惠的建設用地，以征地方式實現(xiàn)農(nóng)地轉用。嚴格意義上的土地征用，是出于公共利益需要，政府基于土地征用權取得個人擁有的土地財產(chǎn)權利并給予合理補償?shù)囊环N行政行為。之所以要動用土地征用權，是因為只有依靠國家權力才能確保土地利用規(guī)劃所劃定的公益性用地能夠為公益事業(yè)承擔者按照正常的、而不是土地使用者單邊壟斷下的市場價格取得。按照逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設用地政策的總體思路，參照城鎮(zhèn)《劃撥用地目錄》規(guī)定的公共公益事業(yè)用地，對城鄉(xiāng)公共公益性用地及其他享受政策優(yōu)惠的用地實行土地征收、征用，建立與市場經(jīng)濟相適應，有利于促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、保障農(nóng)民土地權益、保障公共利益需要的新型土地征收、征用制度。具體而言，對于出于公共利益需要如緊急避險、戰(zhàn)備等必須暫時占用農(nóng)民土地的，建立土地征用制度；對于公共公益事業(yè)的永久性用地，建立土地征收制度。

在永久性征地的補償中，要充分考慮社會保障等各種因素，參照農(nóng)地市場價格變化等，提高并適時調(diào)整被征地農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權補償標準和勞動就業(yè)補償標準，同時要嚴格規(guī)范征地補償?shù)陌l(fā)放對象，限制集體經(jīng)濟組織以各種形式侵蝕農(nóng)民的補償費用。為了促進城鄉(xiāng)社會公共公益事業(yè)發(fā)展，保障其能夠以適當?shù)某杀救〉媒ㄔO用地，可減免耕地占用稅、耕地開墾費、新增建設用地有償使用費等來自土地增值收益的稅費，或者統(tǒng)籌運用經(jīng)營性用地上取得的土地收益對公益性用地予以補助。

篇4

第一條各級行政機關，法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織和受行政機關委托的組織，以及上述機關或組織設立的服務窗口（以下統(tǒng)稱行政機關），適用本制度。

各級黨的機關、人大機關、政協(xié)機關、審判機關、檢察機關、人民團體、駐縣各單位參照本制度執(zhí)行。

第二條文明服務承諾。首問責任人對屬于自己承辦的事項應立即接辦；對不屬于自己承辦的事項，應將辦事人員引導至承辦人，或將有關事項轉交承辦人。要實行掛牌上崗，陽光辦公，誠實守信，公開去向和聯(lián)系電話。接待服務對象和來訪來電群眾應文明、熱情，做到個個有回復，件件有落實。

第三條辦事效率承諾。行政機關對公民、法人或其他組織申請辦理行政許可、非行政許可審批事項和確認登記等公共服務事項時，能夠當場辦結的，必須當場辦結；在法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定中有時限幅度的應在最短時限內(nèi)或承諾時限內(nèi)辦結并予以答復;法律、法規(guī)和規(guī)章對辦理事項沒有規(guī)定辦理時限的，行政機關應當根據(jù)具體情況，并參照法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的同類事項辦理時限，確定辦理時限。

第四條延時服務承諾。承辦事項主辦人員在每個工作日內(nèi)，當正在辦理事項臨近或者到達下班時間，短時間內(nèi)能辦理完畢的，必須為服務對象提供延時服務。延時服務期間，工作人員應當公平、公正執(zhí)法，遵守服務承諾，對服務對象提出的咨詢，應耐心、細致地給予答復，暫時不能答復的，應作好登記，轉有關部門處理。

第五條特事特辦承諾。縣政府確定的重大招商引資項目，凡涉及履行承擔辦理事項的單位應指定專人負責，在工作日發(fā)現(xiàn)辦理事項較多時，工作人員與服務對象預約，在中午休息時間照常上班，受理其服務事項。在節(jié)假日遇有特殊情況，需要提供服務的，或辦理事項的，應在節(jié)假日延時工作，為其提供服務，能夠辦理的，給予辦理；不能辦理的，受理后并與之約定時間。

第六條首查先行責令改正承諾。行政執(zhí)法部門在執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)行政相對人發(fā)生輕微違規(guī)行為，依法可以不予以處罰的，先行責令限期改正違規(guī)行為，不實行停產(chǎn)、罰款等影響生產(chǎn)和涉及金錢的處罰，第二次檢查仍未改正違規(guī)行為的再依法處罰。

第七條檢查、評比報批承諾。凡是沒有法定職能可對企業(yè)實行檢查、評比的部門單位，在組織各種檢查、評比前必須報縣優(yōu)化發(fā)展環(huán)境及行政效能投訴中心辦公室審核，確有必要開展的應以縣政府名義實施，必須經(jīng)縣政府審核同意才可實施，嚴禁部門自行組織開展。同一法定執(zhí)法部門對同一企業(yè)進行多項檢查的，必須合并檢查。

第八條“一門式服務”承諾。具有行政許可、非行政許可審批、辦證、收費職能的部門（單位）必須進入縣行政服務中心。其服務窗口一律實行首席代表制和領導定期審批制。對不需集體討論決定的行政審批事項，由首席代表核準審查辦理；對不宜授權首席代表辦理或者應當集體研究決定的事項，由部門（單位）領導每周抽1-2天到縣行政服務中心窗口定期審批辦理。

第九條投訴快查直處承諾。部門單位要設立專門投訴電話，建立了網(wǎng)站的要在網(wǎng)上開通舉報投訴電話和電子信箱，接到企業(yè)或群眾投訴，要即接即處，并做到有訴必查，有查必果。投訴查實的要根據(jù)《××縣關于對損害經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境行為實行責任追究的暫行規(guī)定》予以責任追究。

第十條違反本制度的，依照《××縣關于加強機關效能建設暫行規(guī)定》追究有關單位和人員的責任。

篇5

第一條為加強*縣行政審批服務中心（以下簡稱“中心”）對行政審批的管理，規(guī)范行政審批行為，進一步轉變政府職能，切實提高辦事效率，依據(jù)《中華人民共和國行政許可法》、《國務院信息公開條例》等有關法律、法規(guī)，結合實際，制定本規(guī)定。

第二條進駐“中心”的行政機關行政審批及服務的實施與監(jiān)督管理，適用本規(guī)定。法律、法規(guī)、規(guī)章對行政許可另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

第三條“中心”堅持依法行政，嚴格行政審批監(jiān)管和行政效能監(jiān)察，保障監(jiān)督行政機關有效實施行政管理。

第四條進駐“中心”的行政機關實施行政審批，應當遵循公開、公平、公正、便民、高效、信息共享的原則。

第二章管理機構

第五條*縣行政審批服務中心作為*縣人民政府的派出機構，負責全縣行政審批服務工作的運行、管理及監(jiān)督。

第六條*縣行政審批服務中心依法履行下列職責：

（一）貫徹執(zhí)行國家、省、市、縣有關行政審批的法律、法規(guī)和規(guī)章，制定具體管理辦法，統(tǒng)一組織全縣進駐“中心”的各行政機關、承擔有關公用事業(yè)職能的單位為公民、法人和其他社會組織提供規(guī)范、優(yōu)質、高效的服務。

（二）負責對進駐“中心”的窗口工作人員的管理工作和對各行政機關行政審批效能進行監(jiān)督檢查。

（三）負責制定“中心”的各項規(guī)章制度、管理辦法，并組織實施。

（四）負責對進駐“中心”的單位及項目的核定、調(diào)整，對項目辦理情況進行督查督辦。

（五）負責對涉及多個行政機關審批的事項進行組織和協(xié)調(diào)。

（六）組織“中心”窗口單位做好審批服務項目資料發(fā)放和信息等工作。

（七）受理公民、法人和其它組織關于行政審批事項的投訴。

第三章行政審批管理

第七條進駐“中心”的職能委局實施行政審批，應當按照依法、便民的原則規(guī)范辦理流程，履行法定告知義務，落實限期辦理制度，實現(xiàn)信息共享，并加強行政審批的后續(xù)監(jiān)管；要逐步實現(xiàn)網(wǎng)上受理和網(wǎng)上審批。

第八條行政審批事項及其依據(jù)、條件、數(shù)量、程序、限期、收費標準、需要提交的全部材料的目錄和申請書示范文本等信息，應當在“中心”審批辦理場所公示，并通過網(wǎng)站向社會公開。

第九條行政審批的實施和結果，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或個人隱私外，應當公開，并允許行政管理相對人查詢。

第十條進駐“中心”的行政機關實施行政審批，應當啟用審批專用章。審批專用章僅適用于本行政機關在“中心”現(xiàn)場審批，并實行備案管理。

第四章業(yè)務管理

第十一條*縣各行政機關集中辦理、聯(lián)合辦理、統(tǒng)一辦理*縣范圍內(nèi)的行政審批事項應當在“中心”辦理。特殊原因不能進入“中心”的行政審批事項，應當書面告知*縣行政審批服務中心，并報縣政府同意后，可不進入“中心”辦理。進駐“中心”的行政審批事項，原行政機關不再受理申請。

第十二條進駐“中心”的行政機關應當對窗口充分授權，現(xiàn)場辦理審批事項。確實無法現(xiàn)場審批辦理的，經(jīng)“中心”確認后，由本行政機關進駐“中心”的工作人員負責全程工作流轉，按公開承諾的時限辦結。

行政審批事項業(yè)務量少的行政機關，可在“中心”合并設置綜合窗口，并由行政機關工作人員定期到“中心”現(xiàn)場審批辦理。依法應經(jīng)有關行政機關審查后報上級行政機關決定的行政審批事項，由受理機關負責上報。

第十三條進駐“中心”的行政機關，應當建立行政審批首席代表制，并出具現(xiàn)場審批授權書?，F(xiàn)場審批授權書應當在審批辦理場所公示，并在“中心”備案。

首席代表要保持相對穩(wěn)定，調(diào)整期限原則上不少于一年。首席代表應當依照授權書全權負責本行政機關在“中心”的行政審批辦理工作，并對本機關進駐“中心”的人員進行管理。

第十四條“中心”牽頭組織召開行政審批聯(lián)席會議，協(xié)調(diào)解決聯(lián)合審批中的問題，并將有關問題及時向縣行政審批工作領導小組報告。

主辦機關或主受理機關應當積極配合行政審批聯(lián)席會議，解決聯(lián)合審批中的問題。

第五章人員管理

第十五條要按照年輕化、知識化原則選拔業(yè)務精、能力強、素質高、服務優(yōu)的人員進駐“中心”工作，先由有關部門推薦，經(jīng)“中心”會同監(jiān)察、組織、人事部門審核后擇優(yōu)確定。進駐“中心”的工作人員受原單位領導，并接受“中心”的統(tǒng)一管理。

第十六條進駐“中心”各單位的工作人員，應當明確崗位責任和執(zhí)法責任，專司其職。窗口人員在大廳工作期間，原則上不參加原單位組織的會議、學習及文體活動。行政機關應當保證進駐人員的穩(wěn)定，調(diào)整周期不得少于一年，臨時調(diào)整可實行AB崗制或后備人選制，行政機關確定或調(diào)換、輪崗、輪休窗口工作人員時，需經(jīng)“中心”同意，并及時向“中心”備案。因窗口工作人員不能勝任本職工作，“中心”提出換人要求時，派出單位應及時更換。對于不服從大廳管理、有嚴重違規(guī)違紀行為或在年度考核中被評定為不合格的窗口人員，按照有關規(guī)定嚴肅處理。

第十七條進駐“中心”的工作人員的黨團組織關系轉至“中心”，年度考核由“中心”按照有關規(guī)定進行集中考核。年度考核不稱職的，建議原單位調(diào)換人員，不占用單位考核指標（縣人事部門單獨分配給“中心”）。

第六章效能監(jiān)察與投訴

第十八條違反本規(guī)定的，按照干部管理權限和《*縣行政審批過錯責任追究暫行辦法》進行處理；有違紀違法行為的，由“中心”負責按照紀檢監(jiān)察案件查處的工作程序進行初查并提出處理意見，報縣監(jiān)察局處理。處理決定存入本人檔案。屬于窗口單位責任的，將追究窗口單位領導責任。

篇6

全面貫徹落實黨的十精神，以科學發(fā)展觀為指引，以深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革為主線，以服務經(jīng)濟、保障民生為重要任務，進一步加大衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法力度，積極組織開展與廣大人民群眾密切相關的餐飲服務領域的衛(wèi)生監(jiān)督專項整治活動，切實保護廣大消費者的健康與生命安全，為經(jīng)濟社會和諧發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。

二、專項整治活動和主要內(nèi)容

（一）餐飲食品安全專項整治

1.餐飲服務環(huán)節(jié)地溝油專項整治

時間安排：5～9月。

檢查對象：餐飲單位（包括集體食堂、集體用餐配送單位）。

檢查內(nèi)容：餐飲服務環(huán)節(jié)食用油采購索證制度建立和落實情況；餐廚廢棄物的處理協(xié)議、處理記錄；對食用油進行抽樣檢測。

2.餐飲服務環(huán)節(jié)餐具消毒效果專項檢查

時間安排：5～10月。

檢查對象：餐飲單位（包括集體食堂、集體用餐配送單位）。

檢查內(nèi)容：餐飲服務環(huán)節(jié)餐具消毒設施的配置情況、消毒保潔制度執(zhí)行情況、消毒記錄，對餐飲單位餐飲具進行抽樣檢測。

3.集體食堂、建筑工地食堂專項檢查

時間安排：5～8月。

檢查對象：轄區(qū)內(nèi)所有集體食堂、建筑工地食堂。

檢查內(nèi)容：餐飲服務許可證、從業(yè)人員健康證明、衛(wèi)生知識培訓合格證持證情況及從業(yè)人員個人衛(wèi)生；相關衛(wèi)生制度、食物中毒預案建立及其執(zhí)行情況。

4.“中秋國慶”食品安全專項檢查

時間安排：9～10月。

檢查對象：餐飲服務單位（包括集體食堂、集體用餐配送單位）。

檢查內(nèi)容：重點檢查大中型餐飲單位、旅游接待餐飲單位的餐飲服務許可證、從業(yè)人員健康證明、衛(wèi)生知識培訓合格證持證情況及從業(yè)人員個人衛(wèi)生；相關衛(wèi)生制度建立、專（兼）職食品衛(wèi)生管理人員配備情況；食品原料索證索票情況；生熗海水產(chǎn)品食物中毒的預防情況；餐飲具消毒等。

5.餐飲服務環(huán)節(jié)原輔食品材料采購索證索票專項整治

時間:4～7月。

檢查對象：全縣所有餐飲服務單位。

檢查內(nèi)容：以大、中型餐飲服務經(jīng)營單位為主，開展采購查驗和索證索票制度建立及執(zhí)行情況檢查，對未執(zhí)行采購查驗和索證索票制度的單位給予書面警告，限期改正，到期跟蹤復查。

（二）醫(yī)療市場專項整治

6.生活美容業(yè)違法開展醫(yī)療美容專項整治

時間安排：3～11月。

整治對象：生活美容場所。

整治內(nèi)容：衛(wèi)生許可證、從業(yè)人員健康合格證明持有情況；擅自開展醫(yī)療美容項目、醫(yī)療廣告情況；從事醫(yī)療美容手術治療、護理活動人員的資質。嚴厲打擊各種違法開展醫(yī)療美容的行為，嚴肅查處違法違規(guī)案件。

7.醫(yī)療廣告專項整治

時間安排：5～11月。

整治對象：違法醫(yī)療廣告的各醫(yī)療機構。

整治內(nèi)容：對轄區(qū)內(nèi)電視、廣播、平面媒體、互聯(lián)網(wǎng)絡的醫(yī)療廣告進行監(jiān)測，嚴厲查處違法醫(yī)療廣告行為，并以違法醫(yī)療廣告為線索，對違法醫(yī)療廣告的醫(yī)療機構進行綜合監(jiān)督執(zhí)法檢查，發(fā)現(xiàn)和查處醫(yī)療機構違法違規(guī)執(zhí)業(yè)行為。

8.抗菌藥物臨床應用專項整治

時間：3～10月。

整治對象：全縣各級各類醫(yī)療衛(wèi)生機構。

整治內(nèi)容：抗菌藥物臨床應用管理組織、制度的建立和落實情況；對醫(yī)師、藥師等相關人員進行抗菌藥物臨床應用知識和規(guī)范化管理培訓和考核的情況；是否有使用未取得抗菌藥物處方權的醫(yī)師或者使用被取消抗菌藥物處方權的醫(yī)師開具抗菌藥物處方的情形；是否有違反《抗菌藥物臨床應用管理辦法》的其它情形。

（三）公共場所衛(wèi)生專項整治

9.餐飲服務就餐場所衛(wèi)生專項整治

時間安排：7～10月。

整治對象：營業(yè)面積100m2以上安裝有空調(diào)設施就餐場所。

整治內(nèi)容：將營業(yè)面積100m2以上且安裝有空調(diào)設施就餐場所納入公共場所衛(wèi)生監(jiān)管范圍，并全面實行衛(wèi)生行政許可。對就餐場所微小氣候、空氣質量、通風等進行監(jiān)測，對從業(yè)人員健康狀況、餐飲具消毒以及飲用水衛(wèi)生等進行監(jiān)督檢查。

10.公共場所集中空調(diào)通風系統(tǒng)衛(wèi)生專項整治

時間安排：4～11月。

整治對象：使用集中空調(diào)的各類經(jīng)營性公共場所。

整治內(nèi)容：對公共場所集中空調(diào)通風系統(tǒng)清洗消毒和運行情況進行全面檢查，督促使用單位對集中空調(diào)通風系統(tǒng)組織定期清洗消毒并開展衛(wèi)生狀況檢測，相關衛(wèi)生學檢測、評價報告作為衛(wèi)生許可證發(fā)放、復核審要內(nèi)容。

11.游泳場所衛(wèi)生專項檢查

時間安排：6～9月。

檢查對象：轄區(qū)內(nèi)各游泳場館。

檢查內(nèi)容：游泳場館的衛(wèi)生管理制度及執(zhí)行、衛(wèi)生設施和安全設施及使用、人員體檢與培訓、池水水質的檢測與質量等情況。

12.生活飲用水衛(wèi)生專項整治

時間安排：5～10月。

檢查對象：集中式供水單位。

檢查內(nèi)容：衛(wèi)生管理制度的建立及執(zhí)行情況；水質自檢情況；凈水劑、消毒劑等涉水產(chǎn)品索證情況；飲用水突發(fā)事件應急處置預案制定及落實情況。加大監(jiān)督覆蓋率和監(jiān)督頻次，加強監(jiān)督監(jiān)測，及時發(fā)現(xiàn)和處置飲用水安全隱患，防范飲用水污染事件發(fā)生。

（四）放射、職業(yè)衛(wèi)生專項整治

13.放射介入診療項目防護專項整治

時間安排：8～10月。

整治對象：全市開展放射介入診療項目的醫(yī)療機構。

整治內(nèi)容：按照《放射診療管理規(guī)定》、《放射工作人員職業(yè)健康管理辦法》、《省放射診療許可證發(fā)放管理辦法（試行）》和相關標準、技術規(guī)范的要求，重點對開展放射診療醫(yī)療衛(wèi)生機構的放射診療許可，防護工作制度的制定落實，放射設備、機房的防護設施、設備的建設、使用，放射診療的安全質量保證、放射工作人員的個人劑量監(jiān)測、健康檢查及培訓等工作進行監(jiān)督檢查。對開展放射介入診療項目的醫(yī)療機構進行監(jiān)督檢查，重點檢查放射介入設備、機房的防護設施、人員的健康管理、個人計量監(jiān)測、對受檢查者的個人防護使用情況等。

14.職業(yè)性健康體檢機構專項整治

時間安排：11月。

整治對象：全縣開展職業(yè)性健康體檢的醫(yī)療、服務機構。

整治內(nèi)容：按照《職業(yè)病防治法》對開展職業(yè)性健康體檢的醫(yī)療、服務機構進行監(jiān)督檢查，重點檢查機構資質、主檢醫(yī)師資質、設備定期校驗情況、內(nèi)部規(guī)范化管理、體檢報告質控等。

（五）健康相關產(chǎn)品專項整治

15.餐飲具集中消毒單位專項檢查

時間：4～5月。

檢查對象：全縣餐飲具集中消毒單位。

檢查內(nèi)容：依照《消毒管理辦法》、《餐飲具集中消毒單位衛(wèi)生監(jiān)督規(guī)范》等相關規(guī)范性文件進行全面檢查，重點對生產(chǎn)場所的選址以及面積是否符合要求、生產(chǎn)布局是否符合工藝流程、是否具備與生產(chǎn)規(guī)模相適應的清洗、消毒、包裝設備并正常運轉、消毒劑的使用是否符合要求、是否有防蠅、防塵、更衣等衛(wèi)生設施、生產(chǎn)用水是否符合國家標準、從業(yè)人員個人衛(wèi)生和持有健康證明情況、批次產(chǎn)品的檢驗情況、衛(wèi)生制度及包裝是否符合要求等進行監(jiān)督檢查。

對餐飲具集中消毒單位的消毒餐飲具按規(guī)范進行消毒效果監(jiān)督抽檢，重點檢查感官指標、沙門氏菌、志賀氏菌、大腸菌群及洗消劑殘留量等指標。

16.健康相關產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)專項檢查

時間安排：3～10月。

檢查對象：消毒產(chǎn)品和涉水產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)。

檢查內(nèi)容：根據(jù)《消毒產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)衛(wèi)生規(guī)范（2009年版）》和《涉及飲用水衛(wèi)生安全產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)衛(wèi)生規(guī)范》的規(guī)定，檢查生產(chǎn)企業(yè)的廠區(qū)環(huán)境與布局、生產(chǎn)區(qū)衛(wèi)生要求、設備要求、物料和倉儲要求、衛(wèi)生質量管理、人員要求等情況。通過開展法規(guī)培訓、監(jiān)督檢查、監(jiān)督抽檢、加大執(zhí)法力度，進一步規(guī)范健康相關產(chǎn)品生產(chǎn)行為。

（六）傳染病防治專項整治

17.醫(yī)療廢物處置專項整治

時間安排：3～10月。

整治對象：醫(yī)療機構。

整治內(nèi)容：醫(yī)療廢物管理制度建立、處置人員防護和培訓、醫(yī)療廢物分類收集、運送、暫存和轉交過程、醫(yī)療廢物暫存設施等情況。通過開展法律培訓宣傳、監(jiān)督檢查、加大執(zhí)法力度，使醫(yī)療機構的醫(yī)療廢物處置進一步規(guī)范。

（七）學校衛(wèi)生專項整治

18.學校衛(wèi)生重點監(jiān)督檢查

時間安排：3～10月。

檢查對象：轄區(qū)學校（包括托幼機構）。

檢查內(nèi)容：學校傳染病防控、學校生活飲用水衛(wèi)生（包括自備水源衛(wèi)生狀況、二次供水衛(wèi)生狀況、直飲水情況等）、學校教學環(huán)境衛(wèi)生、學校醫(yī)療機構等。

19.學校食堂食品安全專項檢查

時間安排：4～10月。

檢查對象：轄區(qū)學校（包括托幼機構）。

檢查內(nèi)容：食品安全管理制度、餐飲服務許可、從業(yè)人員管理、環(huán)境衛(wèi)生、加工操作、原料貯存、索證索票、清洗消毒、用水衛(wèi)生等情況。

三、工作要求

一是加強領導，落實工作責任。各地各單位要加強對專項整治的組織領導，切實做好各項保障工作。要明確任務，落實責任，確保專項整治達到預期目標。

篇7

關鍵詞：行政訴訟舉證時限立法缺陷立法建議

OnthePerfectionofInstitutionof

TimeLimitforProvidingEvidenceinChineseAdministrativeProcedure

Abstract：InstitutionoftimelimitforprovidingevidenceisapeculiaroneofadministrativeprocedurelawinChinanow.But，asthelegislativedefectsofinstitutionoftimelimitforproducingevidence，bothacademiccirclesandjudicialworldholdtheviewpointthatthetimelimitforproducingevidenceofthedefendantisnotin10daysfromwhichthedefendantreceivescopyofbillofcomplaint，butbeforetheclosureofcourttrialoffirstinstance.Theessay，basedontheanalysisofthelegislativedefectsofinstitutionoftimelimitforproducingevidenceofadministrativeprocedureinChina，putsforwardsomelegislativerecommendationstoperfectit.

Keywords：administrativeprocedure；timelimitforprovidingevidence；legislativedefects；legislativerecommendations

舉證時限制度，是指負有舉證責任的當事人應當在法律規(guī)定或法院指定的期限內(nèi)提出證明其主張的相應證據(jù)，逾期不舉證則承擔證據(jù)失效法律后果的一項訴訟期間制度。舉證時限制度作為舉證責任制度的重要組成部分，對于減少訴訟成本，提高訴訟效益，實現(xiàn)程序公正具有重要的司法意義。

一、我國行政訴訟舉證時限制度的立法及其缺陷

舉證時限制度是目前我國行政訴訟法特有的制度，我國刑事訴訟法與民事訴訟法并沒有真正建立舉證時限制度。[1]在刑事訴訟中，檢察機關在整個訴訟過程均可以舉證，并且檢察機關如果發(fā)現(xiàn)提起公訴的案件需要補充偵查的，可以提出建議，經(jīng)人民法院許可后進行補充偵查；在民事訴訟中，當事人對自己的主張可以隨時地、不斷地收集和提供新證據(jù)，且不受審級的限制。[2]與刑事訴訟法與民事訴訟法不同，我國行政訴訟法對被告的舉證時限作了嚴格的限制性規(guī)定，即行政訴訟法第43條規(guī)定：“被告應當在收到狀副本之日起10日內(nèi)向人民法院提交作出具體行政行為的有關材料，并提出答辯狀?！边@里的“有關材料”就是行政訴訟法第32條“作出具體行政行為的證據(jù)和依據(jù)的規(guī)范性文件”。也就是說，行政訴訟被告的舉證時間應限定在庭審前被告收到狀副本的10日內(nèi)，否則，被告將承擔舉證不能的法律后果。行政訴訟法確立的被告舉證時限制度，既是對行政行為“先取證、后裁決”的必然要求，也是監(jiān)督行政機關依法行政的重要形式。

但是，由于我國行政訴訟立法的缺陷，學術界和司法界普遍認為被告的舉證時限制度不是由行政訴訟法確立的，而是由最高人民法院《關于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》（以下簡稱《意見》）第30條確定的。[3]由此，行政訴訟中被告的舉證時限便不是被告在庭審前收到狀副本之日起的10日內(nèi)，而是《意見》所規(guī)定的第一審庭審結束前。把行政訴訟法確立的被告舉證時限延長到一審庭審結束前，允許被告在一審期間的任何時間都可以提供證據(jù)，實際上是降低了對被告的要求，為被告對原告搞突然襲擊創(chuàng)造了條件，這樣對原告是不公平的；同時也不利于法官掌握庭審進程，不利于訴訟效益的提高和程序公正的實現(xiàn)。[4]具體說來，我國行政訴訟被告的舉證時限制度的立法缺陷主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.受民事訴訟舉證制度立法的影響，我國行政訴訟法關于舉證時限制度的規(guī)定不明確、不具體，容易使人產(chǎn)生歧義。眾所周知，我國行政訴訟法脫胎于民事訴訟法，民事訴訟法的立法模式與法律條文的具體表述深深影響著行政訴訟法，這表現(xiàn)在舉證制度的規(guī)定方面更是如此。民事訴訟法第113條規(guī)定，“人民法院應當在立案之日起5日內(nèi)將狀副本發(fā)送被告，被告在收到之日起15日內(nèi)提出答辯狀。”“被告不提出答辯狀的，不影響人民法院審理?！倍姓V訟法第43條規(guī)定，“人民法院應當在立案之日起5日內(nèi)將狀副本發(fā)送被告。被告應當在收到狀副本之日起10日內(nèi)向人民法院提交作出具體行政行為的有關材料，并提出答辯狀?！薄氨桓娌惶岢龃疝q狀的，不影響人民法院審理?！弊屑毞治?，除了行政訴訟法規(guī)定了“應當”一詞，兩者的文字表述模式基本上如出一轍。雖然行政訴訟法第43條規(guī)定了“應當”一詞，但“應當”的含義是什么，被告如果違反這一條規(guī)定將承擔何種法律后果，即如果被告在收到狀副本的10日內(nèi)不提交作出具體行政行為的有關材料和答辯狀，將承擔何種法律后果，行政訴訟法沒有規(guī)定，只是同民事訴訟法一樣規(guī)定“被告不提出答辯狀的，不影響人民法院的審理?！边@樣，行政訴訟法一方面規(guī)定被告“應當”在收到狀副本之日起10日內(nèi)向人民法院舉證，另一方面又規(guī)定被告若不舉證，“不影響人民法院的審理”，這就產(chǎn)生一個問題：如果行政訴訟中被告在舉證時限內(nèi)不舉證，法院將如何繼續(xù)審理，是不是意味著行政訴訟中的被告也可以像民事訴訟中的當事人一樣在整個訴訟過程中隨時可以舉證呢？因此，我國行政訴訟舉證時限制度的立法規(guī)定的不明確、不具體，引起人們對舉證時限制度的不同理解便具有一定的合理性。

2.行政訴訟法法律條文的矛盾性，容易使人們對舉證時限制度產(chǎn)生不同理解。行政訴訟法第33條規(guī)定，“在訴訟過程中，被告不得自行向原告和證人收集證據(jù)?！痹谶@一規(guī)定中，有兩處表述值得推敲。首先是“在訴訟過程中”，這是不是意味著行政機關的具體行政行為作出后到相對人之前這段時間里被告可以繼續(xù)取證，如果在這段時間可以取證，是否違反行政行為“先取證、后裁決”的程序要求，回答當然是肯定的。其次是關于“自行”的理解。根據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》的解釋，“自行”一詞含義有二：“自己”與“自動”，若把“自行”放在法律條文中，我們可以作如下兩種理解：[5]一是在訴訟過程中，被告不得自己向原告和證人收集證據(jù)，言外之意是，若案件有不清楚的地方需要查證，只能由人民法院依職權調(diào)查取證，被告在任何情況下都喪失了繼續(xù)取證的權利。若作此種理解，“自行”一詞的存在便沒有必要。二是訴訟過程中，被告不得在未經(jīng)允許的情況下自動向原告和證人收集證據(jù)，言外之意是，若經(jīng)人民法院允許，被告就有權向原告和證人收集證據(jù)。實踐中持第二種觀點的人大有人在。[6]但筆者認為，此種理解雖不違背“自行”的字面含義，但卻不符合行政訴訟法的立法本意。并且，若作此種理解，必然同行政訴訟法第43條的規(guī)定相沖突。一方面，在人民法院許可的情況下，被告能夠獲得在訴訟中繼續(xù)取證的權利，而能夠繼續(xù)取證也就意味著可以繼續(xù)向人民法院舉證，因為“取證是舉證的前提，舉證是取證的目的所在”；[7]另一方面又把被告的舉證時限確定在收到狀副本之日起的10日內(nèi)，被告在訴訟過程中不能繼續(xù)舉證。這種法律條文之間的矛盾性，容易使人們對行政訴訟被告的舉證時限存在不同的理解。

3.不適當?shù)乃痉ń忉屖窃斐晌覈姓V訟被告舉證時限得以延長的直接原因。最高人民法院的《意見》第30條明確規(guī)定，“被告在第一審庭審結束前，不提供或不能提供作出具體行政行為的主要證據(jù)或所依據(jù)的規(guī)范性文件的，人民法院可以依據(jù)行政訴訟法第32條和第54條第2項的規(guī)定，判決撤銷被訴具體行政行為?！闭沁@一規(guī)定，使行政訴訟舉證時限這一本來非常簡單的問題變得的復雜化了，它成為我國學術界和司法界把行政訴訟舉證時限確定為“第一審庭審結束前”的直接理由。筆者認為，《意見》的規(guī)定與行政訴訟法的規(guī)定相抵觸，是對行政訴訟法規(guī)定的一次修訂，歪曲了行政訴訟法的立法本意。根據(jù)法律效力的層級原則，這種與法律規(guī)定相抵觸的司法解釋當然無效。實際上，最高人民法院已經(jīng)發(fā)現(xiàn)并解決了這種法律與司法解釋的沖突，在1999年11月24日最高人民法院審判委員會第1088次會議通過的最高人民法院《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）中，糾正了《意見》第30條的規(guī)定，而代之以新的條款?！督忉尅返?6條第2款規(guī)定，“被告應當在收到狀副本之日起10日內(nèi)提交答辯狀，并提供作出具體行政行為時的證據(jù)、依據(jù)；被告不提供或者無正當理由逾期提供的，應當認定該具體行政行為沒有證據(jù)、依據(jù)?！焙茱@然，《解釋》的這一規(guī)定同行政訴訟法第43條銜接、一致起來，并且該條規(guī)定還明確了逾期不舉證的法律后果，這是我國行政訴訟舉證時限制度的一大進步。當然，這種規(guī)定最終還應當通過修改現(xiàn)行行政訴訟法使之以法律條文的形式體現(xiàn)出來。

二、完善我國行政訴訟舉證時限制度的立法建議

從行政訴訟法“保證”、“保護”、“維護和監(jiān)督”的立法宗旨出發(fā)，我們認為，要完善我國行政訴訟被告的舉證時限制度，應從以下三個方面著手：

1.進一步完善關于被告舉證時限的規(guī)定，明確規(guī)定被告逾期不舉證的法律后果。對此我們可以參照行政復議法關于舉證時限制度的立法模式來完善行政訴訟的舉證時限制度。

原有的行政復議條例是作為行政訴訟法的配套法規(guī)而出臺的，在關于被申請人舉證時限的規(guī)定上，行政復議條例與行政訴訟法如出一轍。如行政復議條例第38條規(guī)定，“復議機關應當在受理之日起7日內(nèi)將復議申請書副本發(fā)送被申請人。被申請人應當在收到復議申請書副本之日起10日內(nèi)，向復議機關提交作出具體行政行為的有關材料或證據(jù)，并提出答辯書。逾期不答辯的，不影響復議?！敝劣诒簧暾埲擞馄谂e證的法律后果，行政復議條例也沒有規(guī)定。1999年4月29日通過的行政復議法改變了行政復議條例的這一狀況，明確了被申請人的舉證時限及逾期舉證的法律后果，并刪除了“逾期不答辯的，不影響復議”這一帶有歧義性的規(guī)定。行政復議法第23條第1款規(guī)定，“被申請人應當自收到申請書副本或者申請筆錄復印件之日起10日內(nèi)，提出書面答復，并提交當初作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關材料。”然后該法第28條復議決定部分又規(guī)定，“被申請人不按照本法第23條的規(guī)定提出書面答復、提交當初作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關材料的，視為該具體行政行為沒有證據(jù)、依據(jù)，決定撤銷該具體行政行為?！?/p>

參照行政復議法的規(guī)定，我們可以對行政訴訟法作如下修改：首先，把第43條第1款“被告應當在收到狀副本之日起10日內(nèi)向人民法院提交具體行政行為的有關材料，并提出答辯狀”修改為“被告應當在收到狀副本之日起10日內(nèi)向人民法院提交當初作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關材料，并提出答辯狀”；其次，刪除第43條第2款“被告不提出答辯狀的，不影響人民法院審理”；第三，在第54條判決部分增加逾期不舉證的法律后果，即“被告違反本法第43條的規(guī)定，向人民法院逾期不提供或無正當理由逾期提供當初作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關材料、提出答辯狀的，應當認定該具體行政行為沒有證據(jù)、依據(jù)，判決撤銷該具體行政行為?！?/p>

2.建立行政訴訟被告的補證制度。既然行政訴訟被告的舉證時限確定在其收到狀副本之日起10日內(nèi)，那么，被告在此后的訴訟過程中還能不能向人民法院提供證據(jù)支持自己的主張呢？筆者認為，被告在舉證時限屆滿后，經(jīng)人民法院允許，可以補證。因為行政訴訟法第34條明確規(guī)定，“人民法院有權要求當事人提供或者補充證據(jù)?！痹诖?，被告的補證與舉證不同，補證只是舉證的一種例外形式，它是對被告在舉證時限內(nèi)基于正當理由而不能如期舉證的一種有效補充。另外，補證與取證也不同，取證“是指重新調(diào)查和收集在作出具體行政行為時本不具備的證據(jù)”，[8]而補證則是被告在作出具體行政行為時已經(jīng)考慮并采用過，但由于不可抗力的原因沒能在舉證時限內(nèi)提供的證據(jù)。也就是說，被告補充的證據(jù)只能是作出具體行政行為時已經(jīng)客觀存在的事實證據(jù)，而不是事后重新調(diào)查獲取的。[9]如果被告出于惡意，在法定期限內(nèi)故意不提供某些證據(jù)，或者沒有正當理由，人民法院則可以拒絕被告補證。具體說來，被告的補證大致有兩種情形：一是被告在作出具體行政行為時考慮并采用過的某些證據(jù)，不存在于被告處，被告在舉證時限內(nèi)無法提供的；二是被告在行政程序后因疏忽大意而沒有將當事人提供的證據(jù)收入行政案卷，致使被告不能及時提供證據(jù)。對此，行政訴訟法第34條應當對上述行政訴訟被告補證的范圍加以明確規(guī)定，并且使之與修改后的第54條銜接起來。

3.對行政訴訟法第32條“在訴訟過程中，被告不得自行向原告和證人收集證據(jù)”進行修改。如前所述，該條規(guī)定存在多處缺漏，容易使人產(chǎn)生歧義，建議把它修改為“具體行政行為作出后，被告不得向原告和證人收集證據(jù)”。這樣既能夠避免該法條與行政訴訟法第43條的沖突，又能體現(xiàn)行政訴訟法的立法本意。

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*王學棟（1970-），男，石油大學（華東）政法系講師，法學碩士（257061）。

[1]參見宋雅芳：《完善行政訴訟舉證制度之我見》，《鄭州大學學報》（哲社版）1999年第2期，第97頁。

[2]最高人民法院《關于適用<中華人民共和國民事訴訟法>若干具體問題的意見》第76條規(guī)定，“人民法院對當事人一時不能提交證據(jù)的，應根據(jù)具體情況，指定其在合理期限內(nèi)提交。當事人在指定期限內(nèi)提交確有困難的，應當在指定期限屆滿之前，向人民法院申請延期?！边@個規(guī)定雖然明確了法院可以為當事人指定一個舉證期間，但并未涉及逾期后證據(jù)是否可以被采納，是否還具有證據(jù)證明的效力。因此，我國民事訴訟的舉證責任制度并未完全落實到實處。參見陳桂明、張鋒：《民事訴訟舉證時限制度初探》，《政法論壇》1998年第3期，第83頁。

[3]參見潘榮偉：《行政訴訟取證期限與舉證期限》，《法學雜志》1999年第4期，第31—32頁。

[4]“第一審庭審結束前”，實際上是一個很長的階段。因為每件行政訴訟案件從立案到庭審辯論終結前，都處于第一審庭審結束前的狀態(tài)。并且每一行政訴訟案件在庭審辯論終結前，都有可能多次開庭，而不僅僅是一次開庭，如果允許被告在此期間隨時提供證據(jù)，只能是引起一次次的開庭質證、認證，致使原告與法官實際上受被告舉證時間的牽制，這對原告是不公平的，對法官掌握庭審進程也是不利的。同時，被告在庭審中提供的新證據(jù)，也有事后收集之嫌。

[5]參見宋雅芳：《完善行政訴訟舉證制度之我見》，《鄭州大學學報》（哲社版）1999年第2期，第97—98頁。

[6]參見楊解君、溫晉鋒：《行政救濟法》，南京大學出版社1997年版，第293頁。

[7]參見潘榮偉：《行政訴訟取證期限與舉證期限》，《法學雜志》1999年第4期，第31—32頁。

篇8

一、行政訴訟中的舉證時限制度

舉證時限，是指當事人就其應負舉證責任的事項向法院提供證據(jù)時所應遵守的時間界限。以往，我國現(xiàn)行行政訴訟法律制度中，尚無舉證時限制度的系統(tǒng)規(guī)定，只是散見于有關的行政訴訟法律規(guī)范中，如《行政訴訟法》和《最高人民法院關于執(zhí)行若干問題的解釋》（以下簡稱《行政訴訟法解釋》）。2002年7月4日頒布的《最高人民法院關于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》）則對此進行了完善，在第一部分對舉證時限制度作了比較系統(tǒng)的規(guī)定。目前，我國行政訴訟按照訴訟標的可以分為針對具體行政行為的訴訟、要求履行法定職責的訴訟以及行政賠償訴訟，這三類訴訟性質不同，因此對當事人舉證責任和舉證時限的規(guī)定也有所不同：

（一）針對具體行政行為的訴訟

這類訴訟在行政訴訟中最為常見。在該類訴訟中，行政機關就具體行政行為所認定的事實應負舉證責任，比如《行政訴訟法》第32條規(guī)定“被告對作出的具體行政行為負有舉證責任，應當提供作出具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件”。另外，根據(jù)《行政訴訟法解釋》第27條第1項，如果被告主張原告起訴已超過訴訟時效，則應就此負舉證責任。但是，并不是只有行政機關負舉證責任，原告（行政相對人）就一定事項也應承擔舉證責任。比如原告須證明被訴具體行政行為的存在，在復議前置訴訟中，應證明其已經(jīng)復議的事實。既然雙方當事人均承擔舉證責任，就應適用舉證期限制度：

1、行政機關的舉證時限

關于行政機關在一審時的舉證時限，《行政訴訟法解釋》第26條第2款規(guī)定：“被告應當在收到起訴狀副本之日起十日內(nèi)提交答辯狀，并提供作出具體行政行為時的證據(jù)、依據(jù)；被告不提供或者無正當理由逾期提供的，應當認定該具體行政行為沒有證據(jù)、依據(jù)”。但是，《行政訴訟法解釋》第28條規(guī)定了兩種例外：（一）被告在作出具體行政行政行為時已經(jīng)收集證據(jù)，但因不可抗力等正當事由不能提供的；（二）原告或者第三人在訴訟過程中，提出了其在被告實施行政行為過程中沒有提出的反駁理由或者證據(jù)的“。在這兩種情況下，被告經(jīng)人民法院準許可以補充相關的證據(jù)。關于補充證據(jù)所應遵守的時限，《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》第1條第2款規(guī)定：被告因不可抗力或者客觀上不能控制的其他正當事由，不能在前款規(guī)定的期限內(nèi)提供證據(jù)的，應當在收到起訴狀副本之日起十日內(nèi)向人民法院提出延期提供證據(jù)的書面申請。人民法院準許延期提供的，被告應當在正當事由消除后十日內(nèi)提供證據(jù)。第2條規(guī)定：原告或者第三人提出其在行政程序中沒有提出的反駁理由或者證據(jù)的，經(jīng)人民法院準許，被告可以在第一審程序中補充相應的證據(jù)。

關于行政機關在二審時的舉證時限，《行政訴訟法解釋》第31條第3款規(guī)定：“被告在二審過程中向法庭提交在一審過程中沒有提交的證據(jù)，不能作為二審法院撤銷或者變更一審裁判的根據(jù)?！币簿褪钦f，行政機關不得在二審時提供一審時未提供的證據(jù)。

2、行政相對人的舉證時限

關于行政相對人的舉證時限問題，《行政訴訟法》和《行政訴訟法解釋》均無明確規(guī)定，上海市高級人民法院的《上海法院行政審判證據(jù)操作規(guī)程（試行）》（以下簡稱《操作規(guī)程》）則作了有益的探索，其第6條第2款規(guī)定：“原告在遞交起訴狀時應當提出證明被訴行政行為真實存在并且符合法定起訴條件的證據(jù)”。其第7條則規(guī)定：“在案件一審第一次開庭審理中，原告或者第三人可以在法院最后征求對事實的補充意見及其之前，向法院提出補充證據(jù)的申請，并且應當在法庭規(guī)定的期限內(nèi)將補充的證據(jù)提交法院”。按照該規(guī)定，原告就符合起訴條件的舉證一般應在起訴時提出，但是仍可以在一定時間內(nèi)申請補充證據(jù)，由法院指定舉證時限?！缎姓V訟證據(jù)規(guī)定》則在其第4條第1款規(guī)定：公民、法人或者其他組織向人民法院起訴時，應當提供其符合起訴條件的相應的證據(jù)材料。對于行政相對人二審時提供證據(jù)所應遵守的時限，第7條第2款規(guī)定：原告或者第三人在第一審程序中無正當事由未提供而在第二審程序中提供的證據(jù)，人民法院不予接納。

（二）要求履行法定職責行政訴訟

關于要求履行法定職責的行政訴訟，原告除需證明其符合起訴條件外，根據(jù)《行政訴訟法解釋》第27條第2項，就其已經(jīng)提出申請的事實也應負舉證責任。根據(jù)《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》第4條第1款，對該事實應于起訴時提出。

關于行政機關應負的舉證責任及舉證時限，《行政訴訟法》及《行政訴訟法解釋》均無規(guī)定，《操作規(guī)程》第5條規(guī)定，不履行法定職責的行政訴訟案件，行政機關應當在收到起訴狀副本之日起10日內(nèi)向法院提出已經(jīng)履行職責、不符合法定條件無需履行職責或者不具有該項法定職責的證據(jù)。若遇不可抗力，則在向法院提出申請后舉證時限可延長。

（三）行政賠償訴訟

關于行政賠償訴訟，《行政訴訟法解釋》第27條第3項規(guī)定，原告應證明因受被訴行為侵害而造成損失的事實。但是，對于該類訴訟雙方當事人的舉證時限均無規(guī)定。基于《國家賠償法》對理賠機關（行政機關）賠償部分的證據(jù)未作限制性規(guī)定，筆者認為理賠機關或賠償請求人在一、二審中都有舉證權，故舉證時限較為寬松。

二、行政訴訟與民事訴訟舉證時限制度的比較

行政訴訟舉證時限制度與民事訴訟舉證時限制度有很大不同：1、民事訴訟舉證期限可由當事人約定或由法院指定，若由法院指定，該期限自當事人收到案件受理通知書和應訴通知書的次日起，不得少于30日；但在行政訴訟中，依《行政訴訟法解釋》第26條第2款，行政機關就具體行政行為認定事實的舉證時限自收到起訴狀副本起10日；2、在民事訴訟中，舉證期限屆滿后，就新發(fā)現(xiàn)的證據(jù)仍可以向法院提供，行政訴訟中則不允許行政機關在舉證期限屆滿后向法院另行提供證據(jù)；3、民事訴訟中，在二審程序當事人仍可以提供一審庭審結束后新發(fā)現(xiàn)的證據(jù)，而在行政訴訟中，行政機關不得在二審程序提供新證據(jù)。

應該說，兩種制度的不同，正是由于兩種訴訟的不同性質造成的，但兩種制度各以不同的方式保障了司法公正的實現(xiàn)，可謂殊途同歸。在民事法律關系中，當事人地位平等，而行政法律關系中，行政機關作為管理者與行政相對人相比處于優(yōu)勢地位，二者地位不平等，因此，為保護行政相對人的合法權益，防止行政機關濫用權力，行政機關只有在證據(jù)確鑿的基礎上，才能根據(jù)所認定的事實作出具體行政行為。所以，行政機關在作出行政行為時，與該行政行為有關的證據(jù)就已經(jīng)固定下來了。行政機關在訴訟中，也只能以這些證據(jù)舉證。既然不能提出新證據(jù)，當然不能在時限屆滿后主張補充證據(jù)。這一規(guī)定有效地實現(xiàn)了對行政行為合法性的監(jiān)督和對行政相對人合法權益的保護。

篇9

近年來，我國財政部門推行以部門預算為主要內(nèi)容的財政管理體制改革，先后出臺了部門預算制度和國庫集中支付制度。這些改革措施給行政事業(yè)單位的財務管理帶來了新的內(nèi)容，取得了一定的進展和成效，但隨著改革的深入，也出現(xiàn)了一些值得我們進一步探討和解決的問題。文章對改革過程中出現(xiàn)的問題進行了剖析，提出了幾點建議。

一、行政事業(yè)單位實施財政制度改革存在的問題

（一）部門預算

1.預算編制周期短、編制內(nèi)容不嚴密。各部門從每年8月起編制下一年度部門預算，預算編制過程只有短短的一兩個月，許多項目只能參照上年度的支出水平進行控制。編制內(nèi)容基本就是根據(jù)軟件程序輸入人員信息、公用經(jīng)費預計數(shù)以及項目庫的有關內(nèi)容。在具體編制過程中，由于項目缺乏可比性，可行性論證也不夠充分，難以做到分輕重緩急排列次序以致預算編制粗糙、內(nèi)容簡單，對全年的收支缺乏充分的預測與詳細的規(guī)劃。

2.部門預算細化程度不夠，經(jīng)費使用偏離預算。目前的部門預算編制不完善，年初預算編制和年度實際用款的出入較大，執(zhí)行起來需要不斷進行人工調(diào)整。根據(jù)部門預算的要求，年度預算一經(jīng)批準下達后，是不能調(diào)整用途和超預算用款的。但是，還是有部分單位隨意改變資金用途，其原因就是在編制預算時沒有細化到具體項目，而只是編制幾個大的框架性項目，什么開支都可以作為項目支出，而沒有實現(xiàn)?？顚Ｓ玫哪康?，使部門預算的嚴肅性大打折扣。

3.部門預算的審批流于形式。由于我國政府預算的實際決定權不在人代會手中，因此每年人代會對部門預算的審批基本上屬于走過場，所有的部門預算都能通過審批。同時，部門預算缺乏應有的公開性和透明度，無法形成有效的公眾監(jiān)督。各部門常常是按照財政收入的總量來控制財政支出，由此而形成財政資金漏洞及預算效率低下。

4.預算執(zhí)行缺乏有力的監(jiān)督機制。在當前的預算執(zhí)行中，還存在著重預算編制輕監(jiān)督檢查、重資金分配輕績效考核、重資金撥付輕跟蹤調(diào)查的現(xiàn)象。近幾年，政府部門的公務性消費支出增長迅猛，支出數(shù)額也越來越大。雖然從中央到地方三令五申要節(jié)約開支，嚴禁公款吃喝招待，但收效甚微。有些單位的公務接待費、出國出境費、會議費、車輛購置及運行費等占到公務支出總額的30%以上。究其原因，一是公款請客、送禮之風盛行，二是現(xiàn)行的公務性消費管理制度不能適應當前的社會經(jīng)濟環(huán)境，對這部分支出在編制部門預算時并無制度或政策的限制，常?？梢跃幹拼箢~的經(jīng)費預算，在執(zhí)行預算時就可以堂而皇之，隨意開支了。紀檢、監(jiān)察等黨紀行政監(jiān)督缺乏力度，每年的經(jīng)費收支審計或單位領導的離任審計只是走過場，起不到真正的監(jiān)督作用。

（二）國庫集中支付

1.每年年初無法使用項目資金。由于年度預算批復時間在每年的3-4月份，而在此之前有些經(jīng)常性專項由于沒有預算指標無法支出，迫使預算單位使用其他資金墊支或延遲支付，導致預算項目的混用或竄用，這就違背了部門預算?？顚Ｓ玫脑瓌t。

2.不能全部實現(xiàn)支付實時到賬。現(xiàn)階段的支付方式分為財政直接支付和授權支付，直接支付要經(jīng)過財政部門國庫處審核人員審核，目前審核人員未能做到實時審核，直接支付資金通常要1-2天到賬。另外，由于受到行與國庫清算時間的影響，預算單位國庫支付的時間也受到限制，必須在工作日下午3點鐘以前完成網(wǎng)上支付，3點以后的支付就要延后到第二天進行清算。在實際操作中不易把握，導致支付速度慢，支付效率低下。

3.對授權支付資金的監(jiān)督有待加強。國庫集中支付改革的目標之一就是提高資金的撥付效率，保證財政資金的規(guī)范運行。財政部門已設立專門的機構，建立動態(tài)監(jiān)管機制對直接支付款項進行審核，但對授權支付還未能實時監(jiān)管。如有些單位通過授權支付方式將預算資金劃轉到本單位基本戶、基建賬戶或下屬單位基本戶等，這是與財政國庫制度改革要求相違背的。

二、完善財政改革制度的對策

（一）要進一步推進和細化預算編制改革

1.進一步深化預算管理制度改革。預算單位應制定科學的發(fā)展規(guī)劃和年度計劃，建立和完善滾動項目庫，切實細化部門預算。財政部門要盡快建立科學合理的支出標準和預算定額，增強預算分配和執(zhí)行的透明度，實行必要的問責制和項目預算績效評價制度，強化預算約束，提高預算執(zhí)行效果。同時，把預算批準時間提前到上年12月31日前，以改變預算單位每年前3個月無法使用項目經(jīng)費的普遍情況。

2.制定預算標準，細化預算科目，逐步使所有財政資金的支付建立在明晰的預算基礎上。國庫集中支付制度要求部門預算具體而準確，而我國目前的預算編制比較粗糙、預算科目比較籠統(tǒng)，不利于國庫集中支付制度的運行，所以有必要從功能上、性質上進行預算科目規(guī)范分類。同時加強預算標準化管理，實現(xiàn)部門支出，特別是履行職能的支出的經(jīng)費標準化，制定科學合理的統(tǒng)一的支出定員定額標準體系。

（二）加強財政資金使用的監(jiān)督管理要實現(xiàn)對預算執(zhí)行的有效控制，應進一步從制度設計、機制運行、動態(tài)監(jiān)控等方面著手建立健全監(jiān)督管理體系，創(chuàng)新監(jiān)管方式，在新的財政資金運行基礎上，開發(fā)應用集實時監(jiān)控、智能預警、監(jiān)控分析、綜合查詢等多功能于一體的國庫動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，建立對預算單位資金支付的事前監(jiān)督機制。通過動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)實現(xiàn)實時監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)問題和疑點，及時核實和糾正，保證每一筆財政資金使用符合預算規(guī)定的用途，有效防止預算單位違規(guī)向其他賬戶劃轉資金等行為。

（三）規(guī)范制度建設，完善配套措施

1.建立和完善相關法律法規(guī)和制度體系，為國庫集中支付提供有效的法律保障。實行國庫集中收付制度后，預算單位和財政管理部門的管理職能、任務、預算執(zhí)行、預算編制、賬戶體系設置、收付程序、銀行的清算都進行了重大修改。財政部門應盡快制定與市場經(jīng)濟要求相一致的國庫管理制度，為推進財政改革提供法律保障。

篇10

二、按照《社會保障基金財政專戶管理暫行辦法》第二章帳戶的設置與管理第五條，結合我縣實際，分別在建行、工行、中行、農(nóng)行設立了基本養(yǎng)老保險基金、下崗職工基本生活保障基金、失業(yè)保險基金、行政事業(yè)職工醫(yī)療保險基金、企業(yè)職工醫(yī)療保險基金、城鎮(zhèn)居民最低生活保障資金等社會保障基金財政專戶;財政專戶統(tǒng)一由縣財政局社保股管理，并按專戶及基金種類分別核算，專款專用，不得擠占挪用。

三、社會保險經(jīng)辦機構實行社會保險基金“收支＂兩條線管理，并開設基金征繳收入戶和基金支出戶。我縣各經(jīng)辦機構根據(jù)各基金項目性質分別設立了各基金的收入戶和支出戶。如社保局在工行、中行、農(nóng)行、建行建立了企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金征繳收入戶；在工行、農(nóng)行、建行建立了企業(yè)職工醫(yī)療保險基金征繳收入戶；在農(nóng)行、中行、工行建立了養(yǎng)老、工傷、醫(yī)療支出戶等。

四、收入戶除向財政專戶劃轉基金外，不得發(fā)生其他支付業(yè)務，收入戶原則上月末無余額；社會保險經(jīng)辦機構必須在每月終了后的7日內(nèi)將基金收入戶中的基金收入全額繳存財政專戶，收入戶除繳存財政專戶外不能坐支，繳存時收入戶中不得留有余額，財政部門應將繳入專戶的基金及時登記入賬，并在每月終了的10日內(nèi)財政與各社會保險經(jīng)辦機構核對征集、繳存、財政補貼等基金收入，財政須提供對賬通知書。

五、資金撥付。各經(jīng)辦機構于每月上旬向縣財政局填報申請書，并注明支出項目，加蓋單位用款專用章，同時，附上月末支出戶余額對帳單，財政部門將根據(jù)各項基金專戶余額及單位用款所需審核無誤后，于當月中旬將資金從財政專戶撥入經(jīng)辦機構支出戶。如遇特殊情況，經(jīng)辦機構可按需要隨時提出申請，財政部門應根據(jù)實情立即辦理，有關經(jīng)辦行應根據(jù)財政撥款憑證及時辦理劃撥手續(xù)。

六、監(jiān)督與檢查

1、社會保險經(jīng)辦機構要建立健全內(nèi)部管理制度，自覺接受勞動保障主管部門和財政、審計部門以及全社會的監(jiān)督。

2、縣人民銀行和財政局要定期或不定期地對已開設社會保障基金財政專戶和經(jīng)辦機構收支的國有商業(yè)銀行進行監(jiān)督檢查，對不按規(guī)定按時劃轉基金收入和劃撥基金支出，故意壓票的，按銀行有關規(guī)定予以處罰；情節(jié)嚴重的，撤消其社會保險基金的所有帳戶。

3、縣財政局要嚴格按《社會保障基金財務制度》和《社會保障基金財政專戶管理暫行辦法》的要求辦理，并自覺接受上級有關部門及審計部門的監(jiān)督檢查。

4、財政和審計部門要定期地對經(jīng)辦機構收入戶、支出戶基金進行監(jiān)督檢查，有下列行為之一的，要對單位主要領導和直接責任人給予處罰；觸犯刑律的，依法追究其刑事責任。

（1）截留、擠占、挪用、貪污基金；

（2）擅自增提、減免社會保險費；

（3）不按時、按規(guī)定標準支付社會保險待遇的有關款項；

（4）未按時將基金收入繳存財政專戶；

（5）未按時、足額將財政專戶基金撥付到支出戶；

（6）其他違反國家法律、法規(guī)規(guī)定的行為。

七、根據(jù)贛財社字*號文件精神要求，認真做好社會保險經(jīng)辦機構的經(jīng)費預算工作。對超計劃完成基金收繳任務的給予更大的經(jīng)費支持。