導(dǎo)語：如何才能寫好一篇憲政制度，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

政府的公共資源，無論是存量，還是流量，實(shí)際上仍處于割據(jù)的狀態(tài)。財政改革取得了一定的成效，財政流量規(guī)模在不斷地擴(kuò)大，其占GDP的比重在不斷地提高，但財政能力受整體制度的約束而難以增強(qiáng)。經(jīng)濟(jì)總量（流量）在不斷地擴(kuò)大，而公共債務(wù)也在飛速增長，這不只是表現(xiàn)在中央政府，也反映在地方各級政府。法律上禁止地方政府發(fā)行公債，但各級政府大搞"準(zhǔn)財政"活動，政府融資在部門利益的推動下迅速擴(kuò)大，未來資源被加速使用。另外，在轉(zhuǎn)型過程中，社會"推定"給政府的支出責(zé)任和義務(wù)也不斷增加，這使政府承受著很大的未來支出壓力?？偠灾?，我國財政風(fēng)險有不斷擴(kuò)大的趨勢，或者說，正日漸超出社會公眾可接受的風(fēng)險程度。

這種狀況的出現(xiàn)有某種必然性，從世界各國來觀察，也具有某種共性，這是在全球經(jīng)濟(jì)變革的大背景下出現(xiàn)的。就我國的情況來看，這是在國民經(jīng)濟(jì)的市場化、工業(yè)化、金融化和城市化的環(huán)境中產(chǎn)生的，是這種環(huán)境的變化速度超出了制度變遷的速度所導(dǎo)致的一種結(jié)果。因此，要究其原因的話，財政風(fēng)險的不斷擴(kuò)大是制度安排出現(xiàn)時滯造成的。換句話說，這是改革滯后于發(fā)展所導(dǎo)致的。

進(jìn)一層分析，整個改革的滯后，形成了一種風(fēng)險傳導(dǎo)機(jī)制，使社會經(jīng)濟(jì)生活中各個過程和各個環(huán)節(jié)的風(fēng)險不斷地積聚和集中，"百川納海"，致使財政風(fēng)險不斷擴(kuò)大。

一、"風(fēng)險大鍋飯"的制度性存在

改革打破了"利益大鍋飯"，而"風(fēng)險大鍋飯"依然如故。我國改革是從物質(zhì)刺激入手的，使社會形成了多元化的利益主體，并使其各自有了明確的利益邊界，原來你中有我，我中有你的"利益大鍋飯"被徹底打破。這就是說，通過20多年的改革，形成了一個有效的激勵機(jī)制，各個不同層次的利益主體都有了強(qiáng)烈的利益動機(jī)。企業(yè)（包括金融企業(yè)）、個人、各級政府及其各個部門的利益日漸清晰，由此形成了一種以"逐利"為動力的競爭局面。

但另一方面，風(fēng)險責(zé)任的界定卻是相當(dāng)模糊的，甚至根本就沒有界定，仍在吃"風(fēng)險大鍋飯".這導(dǎo)致公共風(fēng)險擴(kuò)大，最后不得不由政府財政來兜底。1998年以來，政府幾次為四大國有銀行注資、通過成立資產(chǎn)管理公司處理其不良資產(chǎn)等措施（注：1998年為四大國有銀行注資2700億元人民幣，以充實(shí)其資本金；1999年成立四大資產(chǎn)管理公司為四大國有銀行剝離不良資產(chǎn)14000億元人民幣；2004年1月再次為中國銀行和中國建設(shè)銀行注資450億元美元，為其股份制改造做準(zhǔn)備。），最典型地說明了"財政兜底"這個客觀事實(shí)。

（一）政府替國有企業(yè)承擔(dān)風(fēng)險

盡管自20世紀(jì)80年代以來，國企改革一直是整個經(jīng)濟(jì)改革的中心，但無論是兩步"利改稅"、承包制，還是現(xiàn)代企業(yè)制度，都只是從激勵的角度調(diào)整了政府與國企的財政關(guān)系。1993年提出的"產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)"的國企改革目標(biāo)至今也沒有達(dá)到，"盈了歸己，虧了歸國家"的局面并沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化，政府承擔(dān)著無限的責(zé)任和風(fēng)險。其關(guān)鍵在于忽視了風(fēng)險的分擔(dān)界定。給予了國企各種權(quán)利，如融資權(quán)、投資權(quán)、資產(chǎn)處置權(quán)、分配權(quán)等各種權(quán)利，但經(jīng)營過程中的各種風(fēng)險，如債務(wù)風(fēng)險、投資風(fēng)險等卻沒有規(guī)定由誰來承擔(dān)、承擔(dān)多少?？梢哉f，我們是在無風(fēng)險的假設(shè)條件下來進(jìn)行國企改革的。這樣一來，企業(yè)經(jīng)營者的避險動機(jī)嚴(yán)重不足，在投、融資過程中往往是只注重短期利益，忽視未來的成本，從而使企業(yè)處于巨大的風(fēng)險狀態(tài)之中。因此，國企改革實(shí)際上從一開始就是以政府承擔(dān)全部風(fēng)險為前提條件的。

在國企還沒有學(xué)會在市場這個大海中游泳之前，以由政府承擔(dān)全部風(fēng)險的辦法來調(diào)動企業(yè)的積極性，也許在改革的初期有一定合理性。但這個改革初期的措施卻造成了嚴(yán)重的路徑依賴，并一直持續(xù)到現(xiàn)在。

1.激勵與約束不對稱

搞活國企是以給企業(yè)看得見的物質(zhì)利益開始的。從20世紀(jì)70年代末的"企業(yè)基金"、"利潤留成"，到80年代的"利潤承包"，都以"減稅讓利"為主要的改革思路，寄希望于通過利益誘導(dǎo)來調(diào)動企業(yè)的積極性。到20世紀(jì)的90年代，提出轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機(jī)制，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，改革思路從一味地"減稅讓利"轉(zhuǎn)到了落實(shí)"經(jīng)營自"上，試圖讓國企變成真正具有自我發(fā)展、自我約束能力的企業(yè)。但隨著國企經(jīng)營自的落實(shí)，卻造成了普遍的"內(nèi)部人"控制，所有者的監(jiān)督形同虛設(shè)，所有者的權(quán)益得不到保障，而且經(jīng)營者常常采取拿國有資產(chǎn)冒險或大量借債的方式來追求自身的短期利益。在這種激勵與約束不對稱的條件下，國有資產(chǎn)的保值增值成了無法兌現(xiàn)的空頭支票。尤其在市場化進(jìn)程不斷深入，市場競爭日益激烈的環(huán)境下，強(qiáng)烈的逐利動機(jī)更促使經(jīng)營者采取冒險的舉動，至于其背后的風(fēng)險則考慮不多，甚至不予考慮。大量國企的這種行為造成嚴(yán)重的公共風(fēng)險——經(jīng)濟(jì)效率的普遍低下。

這樣，激勵與約束不對稱造成的后果，不僅是導(dǎo)致政府擁有的經(jīng)濟(jì)資源減少（資產(chǎn)流失和資產(chǎn)收益流失），而且還會因國企的高風(fēng)險偏好而帶來大量的債務(wù)，并通過"國企-銀行-財政"這根鏈條轉(zhuǎn)化為政府的債務(wù)。廣東國際信托投資公司的破產(chǎn)、中國農(nóng)業(yè)信托投資公司的清盤、大量國企實(shí)行"債轉(zhuǎn)股"等等，這些活生生的案例，最終都給政府帶來了大量的債務(wù)。這些債務(wù)的處理通常不透明，沒有在政府的預(yù)算報告中反映出來，從而表現(xiàn)為政府的隱性債務(wù)。

2.國企信息不透明

每一個國企的經(jīng)營績效幾乎都是一個"黑箱"，不僅社會公眾不了解，政府主管部門也未必清楚。許多在賬面上連續(xù)盈利的企業(yè)，實(shí)際上卻處于嚴(yán)重的虧損狀態(tài)。即使是改組上市的公司，這種狀況也未有實(shí)質(zhì)性的改變。盡管對信息披露有強(qiáng)制性規(guī)定，信息不透明也造成了多重的危害，如虛盈實(shí)虧，使所有者權(quán)益虛假；資產(chǎn)轉(zhuǎn)移，使所有者權(quán)益受損；高風(fēng)險投融資，給所有者帶來大量隱性債務(wù)；監(jiān)控失效，造成"內(nèi)部人"控制，如此等等，不一而足。但信息不透明的最大的危害，是隱藏了企業(yè)經(jīng)營過程中的各種風(fēng)險，這不僅僅是給所有者權(quán)益造成潛在損害，而且會誤導(dǎo)政府宏觀決策，容易誤判國有經(jīng)濟(jì)的整體狀況。同時，這也給社會公眾造成錯覺，致使相關(guān)利益者遭受損失。這些都會導(dǎo)致公共風(fēng)險，加大政府作為公共主體的未來支出壓力。

3.國企職工的"人質(zhì)"效應(yīng)

人的問題一直都是各級政府的一塊"心病".對政府來說，不怕資產(chǎn)流失、不怕企業(yè)虧損，最怕國企職工的安置以及由此引起的社會問題。因此，長期以來，政府采取了一種"通過養(yǎng)企業(yè)來養(yǎng)人"的辦法，明明知道企業(yè)虧損嚴(yán)重，債臺高筑，但各級政府也是想方設(shè)法為企業(yè)籌資金、找貸款，讓企業(yè)茍延殘喘。其目的就是一個，把那些國企職工養(yǎng)起來，以減少公共風(fēng)險，穩(wěn)定社會。在社會保障制度還不健全，或國企職工長期形成的對企業(yè)依戀心理沒有根本性的轉(zhuǎn)變以前，政府不得不以高昂的代價來穩(wěn)定國企職工。這樣一來，國企職工成了各級政府的"軟肋"，同時也成為經(jīng)營者轉(zhuǎn)移風(fēng)險的最佳借口。

在某種意義上，經(jīng)營者以企業(yè)職工為"人質(zhì)"，可以不斷地向政府提出各種要求，政府的國企改革目標(biāo)往往在這種要求下變異為"安撫"政策，如提供"安定團(tuán)結(jié)貸款"、稅費(fèi)減免等等。曾經(jīng)風(fēng)靡一時的匈牙利經(jīng)濟(jì)學(xué)家科爾奈所說的"軟約束"，在這種情況下就變得更軟了。但這時，政府與國企的關(guān)系已經(jīng)不再是"父子"關(guān)系，而是討價還價的"對手"關(guān)系。隨著這種關(guān)系的轉(zhuǎn)變，政府對國企的政策只能是"激勵＋激勵"，而約束仍是蹤影難覓。這種"單邊政策"的后果就是政府總是被動地替國企承擔(dān)各種各樣的風(fēng)險。政府名義上是以國有資本承擔(dān)有限責(zé)任，實(shí)際上卻承擔(dān)了無限的支出責(zé)任和義務(wù)。1998年以來，盡管政府在社會保障和再就業(yè)等方面采取了多種措施，試圖把"養(yǎng)人"和支持企業(yè)分開來，減弱國企職工的"人質(zhì)"效應(yīng)，但效果并不理想。

（二）公共預(yù)算對政府行為的軟約束

發(fā)展中國家的一個普遍現(xiàn)象是政府存在大量的預(yù)算外活動，也就是說，政府行為和活動并不受國家預(yù)算的嚴(yán)格約束。在我國尤其如此。

財政收入是政府活動的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。一般而言，政府政策、政府行為和政府活動都應(yīng)體現(xiàn)在政府的預(yù)算之中，正如在1949年12月12日的中央人民政府第四次會議上所指出的："國家的預(yù)算是一個重大的問題，里面反映著整個國家的政策，因為它規(guī)定政府活動的范圍和方向。"預(yù)算的形成過程本身就是一個決策過程，并以法律的形式確定下來，政府其他決策都應(yīng)建立在預(yù)算決策的基礎(chǔ)之上。但在我們現(xiàn)實(shí)生活中，政府的活動并不受預(yù)算的限制。表面看來，這是預(yù)算外資金的存在所導(dǎo)致的。其實(shí)，不是因為大量的預(yù)算外資金支撐了政府的大量預(yù)算外活動，而是相反，政府的大量預(yù)算外活動引致了大量的預(yù)算外資金。尤其在地方政府，普遍形成了這樣一種思維模式："預(yù)算內(nèi)保吃飯，預(yù)算外搞建設(shè)".在立法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)缺乏嚴(yán)格監(jiān)督的情況下，預(yù)算無法約束政府行為，相反，政府的行為處處在左右預(yù)算。

由于缺乏預(yù)算約束，政府活動的范圍可以說"漫無邊際"，幾乎是想干什么就可以干什么，基本不用考慮所需的資金是否列入了預(yù)算。在這種行為方式下，政府產(chǎn)生了大量的"準(zhǔn)財政"活動，其引發(fā)的后果不只是預(yù)算外資金的泛濫，削弱了健全的財政基礎(chǔ)，增大了財政的脆弱性，而且，給政府帶來大量債務(wù)。各級政府的各部門官員為了把事情干成，在預(yù)算沒有安排資金或安排的資金不夠的情況下，要么是通過收費(fèi)，要么是通過借債、欠賬等手段來解決所需的資金。一旦背下了債務(wù)包袱，最后交給財政兜著。短期內(nèi)，這不會造成什么大的問題，但若長期這樣，就會給政府財政累積下大量的不透明債務(wù)。其后果是不言自明的。

看起來，超越預(yù)算行事是一種消極的舉動，實(shí)際上是不顧政府財政風(fēng)險的短期行為，也許對短期的事業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長有利，但在長期不可持續(xù)，累積的風(fēng)險會毀掉一時繁榮帶來的短期成果。

（三）中央與地方的財政關(guān)系模糊

在現(xiàn)行行政體制下，下級政府的一切債務(wù)實(shí)質(zhì)上都是上級政府的"或有債務(wù)"，上級政府承擔(dān)著替下級政府最后清償債務(wù)的潛在義務(wù)，而1994年的分稅制改革僅解決了一個利益的分配問題。

分稅制設(shè)立中央稅、地方稅和共享稅，建立了一個利益共享的機(jī)制。雖然中央政府在利益共享機(jī)制中具有更大的發(fā)言權(quán)，完全控制了稅權(quán)，而且也集中了超過50%的全國財政收入，但由于中央政府對地方政府的財政活動缺乏有效的監(jiān)督途徑和手段，地方政府實(shí)際上具有很大的財政自。沒有稅權(quán)，但地方可以"自賦"收費(fèi)權(quán)；沒有發(fā)債權(quán)，但可以借債；缺少發(fā)言權(quán)，但可以用地方公共風(fēng)險來增加討價還價的籌碼。一方面看，在利益分配中，中央占有優(yōu)勢；但從另一個方面來看，在風(fēng)險分配中，地方占有優(yōu)勢。下一級政府總是可以利用各種風(fēng)險事件來巧妙地把風(fēng)險轉(zhuǎn)移給上一級政府。當(dāng)下一級財政瀕臨破產(chǎn)的時候，上一級財政不可能袖手旁觀，置之不理。在風(fēng)險責(zé)任不明晰、且沒有建立分擔(dān)機(jī)制的情況下，上一級財政往往承擔(dān)了風(fēng)險事件的全部風(fēng)險。既然上一級財政不可能不最后兜底，那么，下一級財政就可以無視風(fēng)險的存在，大肆從事各種"準(zhǔn)財政"活動，以謀求政府任期內(nèi)的各種政績。因此，在既無風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，又沒有健全的監(jiān)控手段條件下，勢必會引發(fā)普遍的道德風(fēng)險，導(dǎo)致地方隱性債務(wù)增加，從而惡化整個財政風(fēng)險狀況。2002年，國家審計署對中西部10個省、市的49個縣（市）財政收支情況進(jìn)行了審計，發(fā)現(xiàn)下面4個問題：一是財政收入"水份"較大。二是人為隱瞞赤字現(xiàn)象普遍。截至2001年底，49個縣（市）中有37個累計瞞報赤字10.6億元，為當(dāng)年決算反映赤字的7.2億元的147%.三是債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重。49個縣（市）截至2001年底，累計債務(wù)達(dá)到163億元，相當(dāng)于當(dāng)年可用財力的2.1倍。四是欠發(fā)工資問題仍較突出。欠發(fā)的工資實(shí)際上是政府的負(fù)債（注：參見2003年7月4日《報刊文摘》。）。

總之，在政府與國企的關(guān)系中，政府總是最后承擔(dān)了國企的全部風(fēng)險，給予國企的只是"激勵＋激勵".在政府的各個部門之間，各個部門都有權(quán)力在預(yù)算決策范圍之外進(jìn)行各種"準(zhǔn)財政"活動，卻不承擔(dān)風(fēng)險責(zé)任。在各級政府之間，下一級政府的所有債務(wù)實(shí)際上都是上一級政府的"或有負(fù)債".另外，在各屆政府之間，本屆政府可以通過大量融資來搞各種"建設(shè)"，只享受由此帶來的各種好處，而風(fēng)險卻可以推給下一屆政府。這種缺乏風(fēng)險約束的激勵，尤如脫韁的野馬，隨時可能把經(jīng)濟(jì)，社會之車帶入溝壑，甚至深淵。

改革的使命僅僅完成了一半——建成了激勵機(jī)制，而另一半——構(gòu)建風(fēng)險約束（分擔(dān)）機(jī)制，還只是剛剛破題。打破"風(fēng)險大鍋飯"應(yīng)將是今后整個經(jīng)濟(jì)體制改革的重心。

二、"風(fēng)險大鍋飯"的制度性后果

利益與風(fēng)險對應(yīng)，是市場經(jīng)濟(jì)社會的基本原則。作為經(jīng)濟(jì)原則，每一個經(jīng)濟(jì)主體在追逐自身利益時，就必須承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險，而且是低利低風(fēng)險，高利高風(fēng)險。這既是規(guī)則，更是一種理念，約束著各個經(jīng)濟(jì)利益主體的行為方式。只有這樣，市場競爭才會有序而富有效率。作為社會原則，它映射到社會的各個層面，政府也不例外。作為公共機(jī)構(gòu)，政府自身及其各個組成部分，都有自身的利益，同樣，不論其以何種形式去追求利益（如政績、權(quán)力、影響力、經(jīng)濟(jì)利益等），也應(yīng)當(dāng)承當(dāng)相應(yīng)的風(fēng)險（法律追究、行政處罰、經(jīng)濟(jì)損失、名譽(yù)掃地等），而不論其動機(jī)是不是出于公共利益。也只有這樣，政府政策、政府行為、政府活動才能有序而富有效率，公共利益才不會淪為一個誰都可以打的旗號。但"風(fēng)險大鍋飯"破壞了利益與風(fēng)險對稱這條基本原則，并在長期的社會實(shí)踐中積淀為一種普遍的社會心理（如不找市場找市長），大家都只想得到利益，而不想承擔(dān)任何風(fēng)險。風(fēng)險自擔(dān)的理念在我國還只是一顆幼苗，隨時都可能夭折。

在這樣一種環(huán)境下，由于失去了風(fēng)險的約束，各級政府、各個政府部門在面對公共風(fēng)險以及干預(yù)公共風(fēng)險過程中的態(tài)度、行為隨之發(fā)生變異，導(dǎo)致政府干預(yù)失當(dāng)，表現(xiàn)為追逐高風(fēng)險，避險動機(jī)和避險能力嚴(yán)重不足。

（一）避險動機(jī)不強(qiáng)

在廣義的公共部門內(nèi)，缺乏避險動機(jī)是十分普遍的現(xiàn)象。無論是國企、國有金融機(jī)構(gòu)，還是各級政府和政府的各個部門，對于各項決策往往都強(qiáng)調(diào)了有利的一面，而忽視了可能引致風(fēng)險的另一面。漠視風(fēng)險的態(tài)度，使風(fēng)險分析難以展開、深入，更談不上卓有成效地進(jìn)行風(fēng)險評估。

對政府來說，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長是頭等目標(biāo)。至于如何去促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，采用什么手段，以及不同手段的風(fēng)險成本大小，通常是不多考慮的。在政府預(yù)算內(nèi)財力較為緊張的情況下，政府會采用擴(kuò)大赤字，增發(fā)國債的方式來刺激經(jīng)濟(jì)。1998年實(shí)施的積極財政政策，就是通過調(diào)整預(yù)算來擴(kuò)大內(nèi)需，拉動經(jīng)濟(jì)增長。這項政策原計劃只在短期內(nèi)實(shí)施，實(shí)際執(zhí)行一直延續(xù)到現(xiàn)在，達(dá)6年之久。其中隱含著哪些風(fēng)險，學(xué)術(shù)界有一些探討，但也許要若干年以后才能真正顯現(xiàn)出來。事實(shí)上，從一開始，實(shí)施積極財政政策有沒有風(fēng)險、風(fēng)險多大，并沒有展開討論，當(dāng)然也談不到對其進(jìn)行全面的風(fēng)險評估。從我國的經(jīng)驗來看，一項宏觀經(jīng)濟(jì)政策的實(shí)施常常帶有濃厚的政治色彩，一經(jīng)決定，是不允許唱反調(diào)的。風(fēng)險，是決策者常常忌諱的字眼。在這樣一種態(tài)度下，政策制定和調(diào)整不大可能去研究其中隱含的風(fēng)險。

由于《預(yù)算法》規(guī)定地方政府不允許搞赤字政策，上述辦法只有中央政府才能采用。因此，對地方政府而言，更傾向于采取預(yù)算外的支持形式，如利用地方金融機(jī)構(gòu)貸款、提供各種擔(dān)保（注：據(jù)筆者調(diào)查，至2002年10月底，某省歸財政部門管理的國際金融組織和外國政府貸款項目有50個，涉及到省級單位和18個市縣，其中由政府擔(dān)保的，占債務(wù)總額的62%.其中由省本級擔(dān)保的和市縣擔(dān)保的債務(wù)，分別占擔(dān)保債務(wù)總額的84.7%和15.3%.有的市縣債務(wù)水平很高，超出了當(dāng)?shù)氐某惺苣芰?，其政府?dān)保外債，加上外債的總額，占2001年地方一般預(yù)算收入的比率都超過了100%.）、對投資者給予某種承諾、設(shè)立"窗口公司"籌資等等。在各地方政府"政績"競爭的推動下，各級地方政府的主要精力都是用在這方面。至于這樣做，引致的風(fēng)險是什么，會不會給地方財政背上債務(wù)包袱，地方政府未來的支出壓力是否會增大等等問題，一般是不予考慮的。

據(jù)筆者調(diào)查，目前不少地方政府開展了大規(guī)模的招商引資活動，不少省份甚至將招商引資定為各級政府的首要任務(wù)，并將招商引資任務(wù)層層分解，落實(shí)到單位和個人。這種運(yùn)動式的招商引資，勢必以政府的大量承諾、優(yōu)惠政策為條件，其風(fēng)險是不言而喻的。但當(dāng)招商引資被作為一種政治任務(wù)來完成的時候，其風(fēng)險被徹底地拋在一邊。另據(jù)《南方周末》報道，在2003年的招商引資中，江蘇一些市縣在招商引資目標(biāo)管理考核辦法中規(guī)定，單位在年度考核中，完成任務(wù)不足年度任務(wù)一半的，其單位負(fù)責(zé)人向縣委、縣政府寫出書面檢查，限期內(nèi)仍不能完成的，按照干部管理權(quán)限對其主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行誡勉，其班子成員不得提拔、調(diào)動、晉級、評優(yōu)，連續(xù)兩年不能完成任務(wù)的，對其主要負(fù)責(zé)人予以免職處理（注：截至2002年10月底，該省拖欠中國進(jìn)出口銀行、財政部、建設(shè)銀行等轉(zhuǎn)貸的外債項目達(dá)到25個，拖欠面（占到期應(yīng)還款項目比率）92.6%，其中，省級占78.6%，市縣占21.4%.在拖欠債務(wù)中，政府擔(dān)保的債務(wù)拖欠占拖欠總額的92%.拖欠即違約，政府負(fù)有連帶責(zé)任，擔(dān)保債務(wù)就會轉(zhuǎn)化為政府的直接債務(wù)。從中不難看出政府擔(dān)保所引致的債務(wù)風(fēng)險。）。這是一種嚴(yán)重的短期行為，完全不顧風(fēng)險的做法，恐怕很快就會導(dǎo)致"雞飛蛋打"的局面。

至于對上級政府的各種轉(zhuǎn)貸資金，如過去的周轉(zhuǎn)金、現(xiàn)在的各種國際金融機(jī)構(gòu)貸款和外國政府貸款的轉(zhuǎn)貸資金、國債轉(zhuǎn)貸資金等等，地方政府多數(shù)都是全力爭取，根本不考慮還貸能力，有的甚至從一開始就沒有打算還款。如在實(shí)施積極財政政策期間，各地"哄搶"國債轉(zhuǎn)貸資金，就是一個生動的實(shí)例。

由于缺乏避險動機(jī)，地方政府由此背上了年復(fù)一年累積下來的沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，只得采取拖欠、逃債等方式來搪塞，使地方財政風(fēng)險狀況惡化。但最后買單的可能還是中央財政。一方面，中央財政對地方政府的債務(wù)拖欠采取強(qiáng)制性的扣款措施，另一方面，中央財政又不得不加大對地方財政的轉(zhuǎn)移支付力度，以至于連地方工資也要由中央財政通過轉(zhuǎn)移支付來撥付。這說明，地方的財政風(fēng)險正在向中央轉(zhuǎn)移。

（二）避險能力不足

"風(fēng)險大鍋飯"不僅造成了避險動機(jī)的弱化，而且也使政府避險能力不足。這是在既定體制環(huán)境下造就的一種結(jié)果。

1.風(fēng)險辨識能力不足

前面已經(jīng)說過，財政風(fēng)險是政府在干預(yù)公共風(fēng)險過程中形成的。如果不能及時有效地識別公共風(fēng)險，那么，政府在干預(yù)公共風(fēng)險時很容易出現(xiàn)偏頗，如出現(xiàn)政府介入不及時，錯過了干預(yù)公共風(fēng)險的最佳時機(jī)，一旦介入，急于求成，往往介入過度，包攬?zhí)?。無論在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，還是在社會領(lǐng)域，都有這類案例存在。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，對一些破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)的救助存在同樣的問題。這都反映出公共應(yīng)急能力不足，手足無措，匆忙應(yīng)對，從而導(dǎo)致了不惜代價的種種場景，使短期財政風(fēng)險加大。

因此，避險能力不足首先反映在風(fēng)險辨識能力不足。這包括兩個方面：一是對風(fēng)險的態(tài)度和理解，二是對風(fēng)險的分析。對風(fēng)險采取諱疾忌醫(yī)的態(tài)度，這是十分普遍的一種現(xiàn)象。學(xué)術(shù)界對財政風(fēng)險探討的熱情有加，而各級政府對本級政府面對的公共風(fēng)險和財政風(fēng)險狀況大都是諱莫如深。對一些發(fā)生的公共危機(jī)事件，多數(shù)都是采取隱瞞的方式來"內(nèi)部處理"，而不愿意對社會公布。在這種鴕鳥式的風(fēng)險態(tài)度下，對財政風(fēng)險所產(chǎn)生的后果難以有深刻的理解。在認(rèn)識上是個侏儒，在行動上不可能是個巨人。思想認(rèn)識上的局限性自然限制了對財政風(fēng)險的深入分析，包括對各種風(fēng)險來源的分類、識別、評估等等，更談不上對公共風(fēng)險向財政風(fēng)險轉(zhuǎn)化的跟蹤研究和全面監(jiān)控。

2.缺乏風(fēng)險內(nèi)在化的政策和體制

政策和體制是避險能力的載體。政府避險能力的高低是通過一定時期的政策和體制顯現(xiàn)出來。在"風(fēng)險大鍋飯"的環(huán)境中，由于沒有風(fēng)險約束，難以制定出和實(shí)施謹(jǐn)慎的財政政策，容易出現(xiàn)兩種傾向：一是在預(yù)算內(nèi)來談?wù)撜?，忽視預(yù)算外活動給政府帶來的未來支出壓力。二是靜態(tài)地考慮當(dāng)前的情況，忽視未來各種不確定性所引致的風(fēng)險。特別是當(dāng)風(fēng)險超出了本屆政府任期的情況下，這種傾向更為明顯。風(fēng)險內(nèi)在化的財政政策應(yīng)當(dāng)是既全面評估財政狀況，又充分考慮各種不確定性的謹(jǐn)慎政策。

風(fēng)險內(nèi)在化體制是指不同層面的風(fēng)險分擔(dān)制度、準(zhǔn)備金制度、風(fēng)險披露制度和有效的風(fēng)險監(jiān)控制度。風(fēng)險分擔(dān)制度是風(fēng)險內(nèi)在化體制的基礎(chǔ)，它使風(fēng)險在不同層面上相應(yīng)化解，減少公共風(fēng)險的出現(xiàn)的頻率，同時也就減少了財政運(yùn)行的不確定性和政府未來支出壓力。準(zhǔn)備金制度是在出現(xiàn)突發(fā)性支出的情況下，保持財政穩(wěn)定性及可持續(xù)性的基本保證。風(fēng)險披露有助于及時化解風(fēng)險，防止風(fēng)險累積。有效的風(fēng)險監(jiān)控制度是協(xié)調(diào)政府各個部門行為，保證前面各項制度有效運(yùn)行的后盾。當(dāng)缺少其中的某一項制度時，風(fēng)險就會外溢，并通過或明或暗的途徑轉(zhuǎn)化為財政風(fēng)險。這就意味著政府避險能力的降低。從現(xiàn)實(shí)來看，我們還沒有建立起風(fēng)險內(nèi)在化的體制，這是導(dǎo)致避險能力嚴(yán)重不足的根本因素。

3.缺乏具體的避險方法

這是針對一些政府項目和操作性措施而言的。具體的避險方法應(yīng)當(dāng)溶合在部門預(yù)算的編制過程之中。實(shí)際上，項目預(yù)算的編制過程，也就是對各個項目的風(fēng)險評估過程，包括該項目是否符合政府的政策目標(biāo)、是否符合立項標(biāo)準(zhǔn)、是否與其風(fēng)險管理能力相匹配、是否有相應(yīng)的權(quán)力和責(zé)任，以及在整個項目周期中政府承諾與介入標(biāo)準(zhǔn)等等。由于部門預(yù)算的改革還沒有到位，項目預(yù)算的編制還較粗，基本上還談不上風(fēng)險評估，更毋須說各種避險方法的運(yùn)用了。

從這里也可看出，避險能力的不足是一種"綜合癥"，非單一因素所致，只有通過改革的全面深化，并不斷提高對風(fēng)險問題的認(rèn)識，政府的避險能力才能逐步得以提高。

三、公共風(fēng)險的積聚與集中

現(xiàn)代社會是一個風(fēng)險社會。尤其在我國，正處于急劇的社會轉(zhuǎn)型時期，各類公共風(fēng)險發(fā)生的頻率加大，風(fēng)險總水平大大提高。在既定的體制框架下，公共風(fēng)險是人們的主觀活動造成的，是各自從個人理性出發(fā)產(chǎn)生的不確定性的"合成謬誤".這需要政府運(yùn)用公共理性來糾正，即通過政府的干預(yù)來防止各種可能的"合成謬誤"的形成。

但如果現(xiàn)行體制存在許多的漏洞和缺陷，則社會、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中及其各個環(huán)節(jié)中出現(xiàn)的風(fēng)險就不能在相應(yīng)的層次化解掉，最后匯聚形成公共風(fēng)險。這個過程是公共風(fēng)險的形成過程，也是公共風(fēng)險的積聚與集中的過程。而我們現(xiàn)實(shí)中"風(fēng)險大鍋飯"的制度性存在，說明現(xiàn)行體制存在大量的漏洞和缺陷，為公共風(fēng)險的積聚和集中提供了條件。"風(fēng)險大鍋飯"使企業(yè)、個人等經(jīng)濟(jì)主體的邊際風(fēng)險得以轉(zhuǎn)移給社會，構(gòu)成公共風(fēng)險，并最終轉(zhuǎn)化為政府財政風(fēng)險。如在環(huán)保制度很不健全的情況下，企業(yè)向江河排污超出許可范圍和程度的可能性很大，制度——物化的公共理性就難以抑制不當(dāng)?shù)膫€人理性，這將會造成公共風(fēng)險擴(kuò)大，即未來邊際社會成本可能增加，政府財政的未來支出壓力加大。在經(jīng)濟(jì)市場化和工業(yè)化的過程中，這類因制度缺陷導(dǎo)致的公共風(fēng)險不是在減少，而是在不斷增加。因此，在體制不完善的情況下，政府面對的公共風(fēng)險就像滔滔洪水，在積聚與集中的過程中不斷擴(kuò)大。這使處于發(fā)散狀態(tài)的財政風(fēng)險加劇。

而另一方面，政府對公共風(fēng)險的干預(yù)并非總是恰當(dāng)，由于避險動機(jī)和避險能力嚴(yán)重不足，這又使財政風(fēng)險進(jìn)一步加大。如政府對公共風(fēng)險干預(yù)失當(dāng)，在介入時機(jī)、介入標(biāo)準(zhǔn)等方面出現(xiàn)失誤，就會導(dǎo)致干預(yù)成本增加，即增大財政風(fēng)險。特別是當(dāng)公共部門內(nèi)部不協(xié)調(diào)，風(fēng)險責(zé)任不清，"風(fēng)險大鍋飯"嚴(yán)重的情況下，政府在干預(yù)公共風(fēng)險過程中往往會產(chǎn)生新的風(fēng)險。如政府通過成立資產(chǎn)管理公司來化解金融風(fēng)險，在處置金融不良資產(chǎn)過程中，避險動機(jī)和避險能力不足，很可能不但收不回幾個錢，甚至反而要搭進(jìn)去不少財政資金。若是這種結(jié)局，倒不如一次性核銷，這樣，財政成本更低。要防范這種情況的出現(xiàn)，就必須對政府干預(yù)給予嚴(yán)密的風(fēng)險監(jiān)控。但問題是，在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，政府干預(yù)公共風(fēng)險失當(dāng)?shù)睦颖缺冉允恰?/p>

"風(fēng)險大鍋飯"的制度性存在從兩個方面導(dǎo)致了公共風(fēng)險的集聚和集中：制度性缺陷和在這種制度下的政府干預(yù)失當(dāng)。這就像面對滔滔洪水，堤壩（制度）到處都在潰決，而抗洪措施（政府干預(yù)）又時常失誤，洪水泛濫（公共風(fēng)險）將呈擴(kuò)大之勢。利益與風(fēng)險不對稱，風(fēng)險責(zé)任不明晰，最終的結(jié)果是使風(fēng)險不斷地向中央財政積聚和集中。國有企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險，如虧損或破產(chǎn)，最后的債務(wù)清償總是轉(zhuǎn)移到各級政府身上；政府各部門的融資、擔(dān)保，債務(wù)清償?shù)呢?zé)任往往最后全部轉(zhuǎn)移到政府財政部門；下級政府的財政風(fēng)險，如工資拖欠、無力清償債務(wù)，上級政府很難"見死不救"，層層傳遞，最后中央兜底。本屆政府面臨的風(fēng)險總是可以"金蟬脫殼"，轉(zhuǎn)移給未來的政府。這種不以風(fēng)險責(zé)任界定為基礎(chǔ)的風(fēng)險轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致公共風(fēng)險快速積聚和集中，從而使財政風(fēng)險悄無聲息地急劇放大。

可見，"風(fēng)險大鍋飯"是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)體制和行政體制的根本缺陷，也是導(dǎo)致財政風(fēng)險呈不斷擴(kuò)大趨勢的深層原因。如何打破"風(fēng)險大鍋飯"應(yīng)成為今后深化改革的核心內(nèi)容。

「參考文獻(xiàn)

（1）HanaPolackovaBrixi、馬駿主編：《財政風(fēng)險管理：新理念與國際經(jīng)驗》，中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2003年。

（2）Governmentatrisk，EditedbyHanaPolackovaBriXi，AllenSchick，TheWorldBank

（3）劉尚希：《財政風(fēng)險：一個分析框架》，《經(jīng)濟(jì)研究》，2003年第5期。

篇2

一、為規(guī)范本局考勤制度，統(tǒng)一請假政策，特制定本辦法。

二、本局職工應(yīng)嚴(yán)格遵守勞動紀(jì)律。不遲到、早退、曠工。遲到或早退10分鐘以內(nèi)，每次扣款50元；10分鐘以上，兩小時以內(nèi)者，每次扣款100元，遲到或早退超過兩小時作為曠工。工作（生產(chǎn)）途中無故脫離崗位，溜班10分鐘三次者按曠工1天。曠工按相關(guān)文件規(guī)定考核。

三、請假程序：

1、請假須遞交請假條，注明請假種類、假期、時間、事由、交接事項，經(jīng)各級領(lǐng)導(dǎo)審批，并報人事辦備案。

2、較長假期須交接手頭工作，并安排好工作后，才可離開工作崗位，確保工作連續(xù)性。

3、假滿回局銷假，通報人事辦，并交接工作。

四、請假標(biāo)準(zhǔn)：

1、病假：

（1）職工因病請假，三天以上者必須要有醫(yī)院證明，需要住院者要有住院診斷書。

（2）病假一個月，扣發(fā)年終績效獎的30%，病假2個月扣發(fā)年終績效獎的50%，以此類推直到扣完為止。病假期間的生產(chǎn)獎，每天扣25元。

2、事假：

（1）職工因事不能按時上班者，應(yīng)事先寫好請假條，經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)后方可休假。請事假期間將被扣除當(dāng)日工資全額。事假在4天以內(nèi)（4天），每天扣30元。

（2）全年累計事假超過15天，扣發(fā)年終績效獎的50%；30天以上的，年終績效獎金全部扣除。

(3)探親假、年休假扣發(fā)年終績效獎的30%.

（4）婚喪假按相關(guān)文件規(guī)定執(zhí)行，不作考核。

3、4、所有請假條（探親假、病假、事假、婚喪假、年休假），經(jīng)有關(guān)程序批準(zhǔn)后交人事辦存檔備查。

5、各類請假人員的工作由班組、支局（所）內(nèi)自行調(diào)整安排的，其所扣發(fā)請假人的生產(chǎn)獎按70%返給班組、支局（所）。

五、批假權(quán)限：

1、探親假、年休假、婚喪假由市場部負(fù)責(zé)人和分管領(lǐng)導(dǎo)簽署意見送人事辦，人事辦核定有關(guān)政策后再報局長審批。

2、病假和事假3天以內(nèi)報經(jīng)市場部審批；4天以上至7天報經(jīng)分管局長審批；7天以上報經(jīng)局長審批。

六、事先無法辦理請假手續(xù)，須以電話向主管報知，并于事后補(bǔ)辦手續(xù)；否則以曠工論處。

七、未辦手續(xù)擅自離開崗位，或假期屆滿仍未銷假、續(xù)假者，均以曠工論處，并扣減月工資。

八、生產(chǎn)班組（支局、所）人員臨時調(diào)班須報告市場部批準(zhǔn)，每月不得超出三次，超過或未報經(jīng)批準(zhǔn)一次扣款50元。

篇3

1．征地范圍過寬，土地征用權(quán)被濫用。我國現(xiàn)行農(nóng)地征用制度是從計劃經(jīng)濟(jì)時期延續(xù)下來的。改革開放后，面臨耕地大量占用的嚴(yán)峻形勢，為了更好地運(yùn)用行政手段協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)用地關(guān)系，保護(hù)耕地，國家逐步從法律上將農(nóng)地統(tǒng)征制度鞏固下來。1998年修訂的《土地管理法》正式確立了土地用途管制制度后，農(nóng)地征用制度與土地用途管制相結(jié)合，土地征用成為政府實(shí)施農(nóng)地轉(zhuǎn)用管制的重要手段。這樣，除鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共公益事業(yè)用地、農(nóng)民宅基地，所有新增建設(shè)用地需要占用農(nóng)用地的，無論是出于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共目的的需要，還是出于房地產(chǎn)開發(fā)等私人目的的需要，都借助國家土地征用權(quán)來統(tǒng)一征用農(nóng)民集體土地，集體農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地進(jìn)行開發(fā)利用的權(quán)利即土地發(fā)展權(quán)通過土地征用而收歸市（縣）政府擁有。

2．征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，補(bǔ)償費(fèi)用不能足額到戶。在現(xiàn)行征地制度下，國家法律規(guī)定的征地補(bǔ)償項目包括土地補(bǔ)償費(fèi)、勞動力安置補(bǔ)助費(fèi)和地上物補(bǔ)償費(fèi)。雖然，改革開放后國家先后幾次調(diào)整了各項征地補(bǔ)償費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)（據(jù)有關(guān)部門估計，綜合各類用地，1987－1995年征地費(fèi)平均約為7.5元/平方米，1996－1998年約為10.5元/平方米，1999－2002年約為15元/平方米），但是，與不斷增長的農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中的土地增值相比，與農(nóng)民從事非農(nóng)就業(yè)的門檻相比，與農(nóng)民的社會保障要求相比，現(xiàn)行法律規(guī)定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就顯得很低。特別是，對于本來就很低的征地補(bǔ)償費(fèi)用，集體經(jīng)濟(jì)組織又要截留、分享，因此農(nóng)民實(shí)際得到的補(bǔ)償更低。征地后失去土地的農(nóng)民由于缺乏非農(nóng)就業(yè)所必需的專業(yè)技能等原因，很難在短時期內(nèi)找到合適的非農(nóng)就業(yè)崗位，而貨幣形式的社會保障體系又很不完善，致使一部分農(nóng)民的基本生活和就業(yè)都受到了影響。按照國家統(tǒng)計局統(tǒng)計的數(shù)據(jù)計算，在1987－2002年間，全國非農(nóng)建設(shè)占用耕地面積共334.7萬公頃(5021萬畝)，按農(nóng)村人均耕地計算由于耕地占用部分和全部失去耕地的農(nóng)業(yè)人口就達(dá)2405.07萬人。

3．征地中取得的土地增值收益在城鄉(xiāng)之間未能公平分享。長期以來，在工業(yè)優(yōu)先、城市優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略下，縣、市政府以公共管理者的身份以征用的方式低價取得集體農(nóng)地并將之轉(zhuǎn)為國有土地，再以國有土地所有權(quán)人的身份向城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場統(tǒng)一供應(yīng)建設(shè)用地。在此過程中，縣、市以上政府以耕地占用稅、耕地開墾費(fèi)、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、土地出讓純收益等租、稅、費(fèi)的形式將土地增值收益歸公。雖然，這種農(nóng)地統(tǒng)征制度保證了土地漲價歸公，但是并沒有保障歸公后土地增值收益的公平分享。在土地增值收益的使用上，每畝數(shù)萬、十幾萬、數(shù)十萬元不等的土地出讓純收益主要投向了城市土地開發(fā)建設(shè)，只占土地增值收益一小部分的耕地占用稅（1－10元/平方米）、耕地開墾費(fèi)（一般為6－20元/平方米，大城市地區(qū)最高為30元/平方米）和新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)（分十五等，5－75元/平方米）等投向了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村。農(nóng)民在農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中應(yīng)當(dāng)集體享有的土地發(fā)展權(quán)和土地增值收益事實(shí)上不同程度地受到了剝奪。

改革征地制度和農(nóng)地轉(zhuǎn)用制度保障農(nóng)民權(quán)益

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展，必須打破以城鄉(xiāng)二元土地所有制為基礎(chǔ)、對農(nóng)地轉(zhuǎn)用實(shí)行國家征用管理的農(nóng)地統(tǒng)征制度，通過改革征地制度和集體建設(shè)用地使用制度，逐步建立以城鄉(xiāng)接軌的土地使用權(quán)制度為基礎(chǔ)、以土地用途管制為核心、區(qū)分公益性和經(jīng)營性兩類不同性質(zhì)的新型農(nóng)地轉(zhuǎn)用制度。

1．對于公益性用地以及享受特殊政策優(yōu)惠的建設(shè)用地，以征地方式實(shí)現(xiàn)農(nóng)地轉(zhuǎn)用。嚴(yán)格意義上的土地征用，是出于公共利益需要，政府基于土地征用權(quán)取得個人擁有的土地財產(chǎn)權(quán)利并給予合理補(bǔ)償?shù)囊环N行政行為。之所以要動用土地征用權(quán)，是因為只有依靠國家權(quán)力才能確保土地利用規(guī)劃所劃定的公益性用地能夠為公益事業(yè)承擔(dān)者按照正常的、而不是土地使用者單邊壟斷下的市場價格取得。按照逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地政策的總體思路，參照城鎮(zhèn)《劃撥用地目錄》規(guī)定的公共公益事業(yè)用地，對城鄉(xiāng)公共公益性用地及其他享受政策優(yōu)惠的用地實(shí)行土地征收、征用，建立與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、保障農(nóng)民土地權(quán)益、保障公共利益需要的新型土地征收、征用制度。具體而言，對于出于公共利益需要如緊急避險、戰(zhàn)備等必須暫時占用農(nóng)民土地的，建立土地征用制度；對于公共公益事業(yè)的永久性用地，建立土地征收制度。

在永久性征地的補(bǔ)償中，要充分考慮社會保障等各種因素，參照農(nóng)地市場價格變化等，提高并適時調(diào)整被征地農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和勞動就業(yè)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，同時要嚴(yán)格規(guī)范征地補(bǔ)償?shù)陌l(fā)放對象，限制集體經(jīng)濟(jì)組織以各種形式侵蝕農(nóng)民的補(bǔ)償費(fèi)用。為了促進(jìn)城鄉(xiāng)社會公共公益事業(yè)發(fā)展，保障其能夠以適當(dāng)?shù)某杀救〉媒ㄔO(shè)用地，可減免耕地占用稅、耕地開墾費(fèi)、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)等來自土地增值收益的稅費(fèi)，或者統(tǒng)籌運(yùn)用經(jīng)營性用地上取得的土地收益對公益性用地予以補(bǔ)助。

篇4

關(guān)鍵詞：風(fēng)險分配；財富分配；制度正義

中圖分類號：D035-0 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-854X（2013）04-0035-05

一提到分配正義，人們很自然想到的是財富分配正義。在理論層面，不管是西方的亞當(dāng)·斯密、卡爾·馬克思和阿瑪?shù)賮啞ど?，還是中國的諸子百家和黃宗羲等，對財富分配正義問題都已有比較充分的論述。在實(shí)踐層面，人類科學(xué)技術(shù)發(fā)展的首要目標(biāo)是追求財富的最大化增長，民主政治、服務(wù)性政府、產(chǎn)權(quán)制度以及福利國家制度等制度安排和措施都以實(shí)現(xiàn)財富分配的公平正義為基本價值取向。

但是，“人類社會的分配過程，實(shí)際上是對兩種不同性質(zhì)事物的配置：一種是發(fā)展成果的分配，如財富分配；另一種是發(fā)展成本的分配，如風(fēng)險分配?！币簿褪钦f，除了財富的分配以外，人類社會還存在著另外一種分配現(xiàn)象，即對“成本”和“壞處”的分配，或者說風(fēng)險的分配。而不管是在理論層面還是在實(shí)踐層面，人們對風(fēng)險分配的關(guān)注明顯不夠。所以，對如何認(rèn)知風(fēng)險分配這一特殊的分配類型，如何實(shí)現(xiàn)風(fēng)險分配的公平正義等一系列問題的探討就顯得頗具價值。這里，我們將從制度視角對這一系列問題進(jìn)行粗淺的探討。

一、成為問題的風(fēng)險分配

從實(shí)踐層面來看，隨著人類從工業(yè)社會邁入后工業(yè)時代，在某種意義上講，風(fēng)險事件比以往任何時期都更頻繁、更突然、更具有破壞力。除地震、洪水、火災(zāi)、戰(zhàn)爭等傳統(tǒng)意義上的風(fēng)險以外，有組織的恐怖襲擊活動、突發(fā)性公共衛(wèi)生和食品藥品安全事故、城市基礎(chǔ)設(shè)施突發(fā)事件等現(xiàn)代公共性人為風(fēng)險也越來越頻發(fā)，更為嚴(yán)重的是這些風(fēng)險極有可能迅速擴(kuò)展，演變成廣泛的社會沖突和政治危機(jī)。世界各國政府和民眾都已經(jīng)明顯意識到現(xiàn)代性風(fēng)險的破壞性和復(fù)雜性，但是由于相關(guān)理論研究的匱乏等原因，一些國家的政府在風(fēng)險規(guī)避和管控中往往無所作為，窮于應(yīng)付，績效不佳，有的甚至沒能在危機(jī)中生存下來。

現(xiàn)代社會的風(fēng)險是多種多樣的，但無論是自然風(fēng)險導(dǎo)致的危機(jī)還是人為風(fēng)險造成的危機(jī)，一旦演化為公共性危機(jī)，在本質(zhì)上都具有社會性和政治性。從根本上講，社會風(fēng)險和公共危機(jī)都是社會和政治矛盾積聚激化的產(chǎn)物和表現(xiàn)。要真正有效地防范社會風(fēng)險和公共危機(jī)，必須從根本上消除危機(jī)產(chǎn)生的社會基礎(chǔ)和政治根源。而在危機(jī)生成的諸多原因之中，風(fēng)險分配失當(dāng)可能是最基本的根源之一。

二、兩種不同的分配類型

雖然財富分配和風(fēng)險分配存在相似的后果，但是兩種分配卻有著不盡相同的邏輯。在財富分配過程中，人們擔(dān)憂的是自身所得的量過少，其分配的目標(biāo)是爭取越多越好；在風(fēng)險分配過程中，人們擔(dān)憂的是自身所得的量過多，其分配的目標(biāo)是希望越少越好。所以有必要把風(fēng)險分配當(dāng)作不同于財富分配的特殊類型來看待，并對其屬性和特征加以認(rèn)知。

從表面上看，災(zāi)難和風(fēng)險的影響具有普遍性和廣泛性，它似乎超越了國家、階級、貧富等界限。在重大災(zāi)難面前，地位、財富以及權(quán)力等都將喪失力量，每個生命都成為脆弱的個體。同樣承受著災(zāi)難的后果。但是，事實(shí)上，分配到每一個社會成員身上的風(fēng)險分量并不是均等的。究其原因，一是不同的風(fēng)險對象由于自身條件和擁有資源的差別，在一定時期內(nèi)具有的應(yīng)對風(fēng)險和抵御風(fēng)險的能力會有所差別。二是不同的社會個體或群體由于所處的社會結(jié)構(gòu)、地理位置和行業(yè)領(lǐng)域等不同，面臨的風(fēng)險類型也會有所不同。

由此，造成了風(fēng)險分配不平等現(xiàn)象的出現(xiàn)。一般說。權(quán)力上的優(yōu)勢階層具有更強(qiáng)的免除風(fēng)險的能力，比如在2008年的汶川地震中，大量倒閉的房屋往往是校舍和民居，而堅固的政府大樓則往往能夠避過地震的破壞而屹立不倒：財富方面的優(yōu)勢群體擁有更強(qiáng)的購買安全的能力，比如在加入了三聚氰胺或黃曲霉素的毒奶粉面前，經(jīng)濟(jì)條件較好者可以通過購買高價國外品牌的奶粉來規(guī)避此類風(fēng)險，但低收入群體卻無法做到這一點(diǎn)：知識上的優(yōu)勢者對風(fēng)險的認(rèn)知更為敏感，在面對風(fēng)險時行為也更加理性和有效，比如對電磁輻射等現(xiàn)代技術(shù)風(fēng)險，需要一定知識作為支撐才能充分認(rèn)知和規(guī)避，相關(guān)知識匱乏者就很容易喪失對此類風(fēng)險的認(rèn)知和規(guī)避能力。

三、制度正義命題的提出

導(dǎo)致風(fēng)險分配不公的原因是多方面的，與個人的認(rèn)知能力及承受能力有關(guān)，但從根本上說，不同社會的風(fēng)險分配狀況取決于社會的分配制度。特別是在階級階層分化的社會中，風(fēng)險分配的不均與階級階層結(jié)構(gòu)直接相關(guān)。在現(xiàn)代社會中，當(dāng)不同的階層和集團(tuán)面對風(fēng)險時，“每一個利益集團(tuán)都是通過風(fēng)險的界定來保護(hù)自己，并通過這種方式去規(guī)避可能影響到他們利益的風(fēng)險”，從而極力將風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給別的群體，特別是“那些發(fā)現(xiàn)自己作為風(fēng)險制造者而處于公眾聲討中心的人”，總是“竭盡全力通過在工業(yè)中逐漸制度化的‘反科學(xué)’的幫助來反駁對他們的指控，并試圖提出其他的原因和禍根”。在社會階級階層分化的情勢下，社會強(qiáng)勢群體就是通過一定的制度安排使得風(fēng)險分配中的不平等和不正義現(xiàn)象大量存在的，所以一般來講，風(fēng)險分配的不正義結(jié)果后面總是能找到一套相應(yīng)的不平等的制度安排。

風(fēng)險分配不正義現(xiàn)象的廣泛存在，危害是極大的。任何社會的分配過程都是一個分歧、沖突和斗爭的過程，而風(fēng)險分配的不均，往往會導(dǎo)致人類社會曠日持久的沖突甚至是人類社會自身的毀滅。原因就在于，“在發(fā)達(dá)的現(xiàn)代性中，財富的社會生產(chǎn)系統(tǒng)地伴隨著風(fēng)險的社會生產(chǎn)。相應(yīng)地，與短缺社會的分配相關(guān)的問題和沖突，同科技發(fā)展所產(chǎn)生的風(fēng)險的生產(chǎn)、界定和分配所引起的問題和沖突相重疊”。由于財富分配的不平等，現(xiàn)代社會已經(jīng)存在著比較嚴(yán)重的階級階層分化現(xiàn)象，而風(fēng)險分配的不平等則將這種階級階層分化現(xiàn)象繼續(xù)強(qiáng)化。從而進(jìn)一步惡化階級階層關(guān)系。因此，財富分配的不公進(jìn)一步擴(kuò)大了風(fēng)險分配的不公，而風(fēng)險分配的不公進(jìn)一步惡化了財富分配的不公，兩者相互作用，就形成了一種不斷自我加強(qiáng)的惡性循環(huán)。

從長遠(yuǎn)來看，由于風(fēng)險的齊平化作用機(jī)制，沒有人能從這種風(fēng)險分配不均結(jié)構(gòu)中獲益。“或早或晚，現(xiàn)代化的風(fēng)險同樣會沖擊那些生產(chǎn)它們和得益于它們的人，它們包含著一種打趴階級和民族社會模式的‘飛去來器效應(yīng)’……即使是富裕和有勢的人也在所難免，它們不僅是對健康的威脅，而且是對合法性、財產(chǎn)和利益的威脅。與對現(xiàn)代化風(fēng)險認(rèn)知相聯(lián)系的，是生態(tài)的貶值和剝奪，它們經(jīng)常而系統(tǒng)地與推進(jìn)現(xiàn)代化進(jìn)程的利益與財產(chǎn)權(quán)利相矛盾?！币簿褪钦f，“那些生產(chǎn)風(fēng)險或從中得益的人遲早會受到風(fēng)險的報應(yīng)。風(fēng)險在它的擴(kuò)散中展示了一種社會性‘飛去來器效應(yīng)’，即使是富裕和有權(quán)勢的人也不會逃脫它們?！?/p>

從短期來看，由于“針對處理、避免或補(bǔ)償風(fēng)險的可能性和能力，在不同職業(yè)和不同教育程度的階層之間或許是不平等分配的”，所以在風(fēng)險分配斗爭中，總是有輸家也有贏家。從贏家的角度看，風(fēng)險可能是一樁大買賣，但是對于輸家而言，則可能在失去對風(fēng)險的定義權(quán)的同時承擔(dān)更多的風(fēng)險的不平等后果。同時，因為風(fēng)險是經(jīng)濟(jì)學(xué)家長久以來所追尋的“不可滿足的需求”，所以風(fēng)險的不平等結(jié)構(gòu)一旦形成，就會形成一種相對穩(wěn)定的對失敗者的傷害機(jī)制，且隨著風(fēng)險的不斷自我再生，這種傷害機(jī)制也會不斷自我強(qiáng)化，從而形成風(fēng)險分配斗爭失敗者風(fēng)險承受能力的有限性和風(fēng)險分配不公結(jié)構(gòu)傷害能力的無限性之間的矛盾。風(fēng)險分配不公結(jié)構(gòu)的損害總有超出承受者承受能力的一天，當(dāng)那個時候真正到來時，一種根本性的社會沖突和社會危機(jī)就可能因此而爆發(fā)。

可見，公平正義的分配結(jié)構(gòu)，不僅是社會制度公正的內(nèi)在要求，也是對各個階層長遠(yuǎn)利益最好的保障。所以，我們要改革和完善現(xiàn)行的分配制度。實(shí)現(xiàn)社會財富和社會風(fēng)險、收益和成本的公平分配，以防范那種最壞局面的出現(xiàn)。

四、風(fēng)險分配正義的制度需求

分配正義是社會正義的基礎(chǔ)，因為“‘社會正義’思想包含了這樣一種現(xiàn)實(shí)，即努力把社會分配的所有形式與正義的原則協(xié)調(diào)一致”。這種正義觀往往被認(rèn)為建立在如下兩個假設(shè)的基礎(chǔ)之上：

“第一，社會進(jìn)程至少粗略地看是受人類發(fā)現(xiàn)的法則支配的，因而有意識地重塑社會是有意義的；第二，存在找到足以用來重塑社會的權(quán)力淵源（通常是在政府中）的可能”⑨。第一個假設(shè)是承認(rèn)一定的制度規(guī)則對人類行為的約束性，第二個假設(shè)是承認(rèn)公共權(quán)力對這些制度和規(guī)則的制定和調(diào)整能力。在這兩個假設(shè)之下，正義觀一般體現(xiàn)為以下兩個層面：“一個體現(xiàn)在賞罰和功過的概念之中，另一個體現(xiàn)在需求和平等的概念中?！钡诙€層面所涉及的正義就是分配正義。

那么，風(fēng)險的分配正義如何實(shí)現(xiàn)呢？羅爾斯在其《正義論》一書中認(rèn)為，“社會正義原則的主要對象或首要主題是社會的基本結(jié)構(gòu)，即把主要的社會制度安排成為一種合作體系，……這些原則要在這些職責(zé)中掌管權(quán)利和義務(wù)的分派，決定社會生活中利益和負(fù)擔(dān)的恰當(dāng)分配”。他明確提出。“分配正義的主要問題是社會體系的選擇”。這就把分配正義的討論轉(zhuǎn)化為了制度正義問題，即探討一個社會的制度應(yīng)當(dāng)怎樣設(shè)計，以便事情無論變得怎樣，作為結(jié)果的分配都是正義的。為此，羅爾斯提出了著名的關(guān)于制度正義的兩個原則：“第一個原則：每一個人都有平等的權(quán)利去擁有可以與別人的類似自由權(quán)并存的最廣泛的基本自由權(quán)，第二個原則：對社會和經(jīng)濟(jì)不平等的安排應(yīng)能使這種不平等不但（1）可以合理地指望符合每一個人的利益，而且（2）與向所有人開放的地位和職務(wù)聯(lián)系在一起?！钡谝粋€原則主要是規(guī)定公民的基本自由權(quán)都是平等的?！暗诙€原則大概首先適用于收入和財富的分配，適用于利用權(quán)力和責(zé)任差異的組織機(jī)構(gòu)或指揮系統(tǒng)的設(shè)計”，涉及的就是分配制度如何設(shè)計才算正義的問題。

羅爾斯所說的制度正義的實(shí)現(xiàn)，一方面要求制度能夠體現(xiàn)和保障正義的理念和原則，即制度安排要能達(dá)到對社會資源的優(yōu)化配置；另一方面是制度自身要有正當(dāng)性，即制度本身要符合正義和社會善的基本要求，換句話說，如果一種制度是可以很好地達(dá)到促進(jìn)社會資源的優(yōu)化配置的，但是其工具理性層面更多體現(xiàn)為一種暴力或不合法的強(qiáng)制，那么這種制度同樣不被認(rèn)為是正義的。

那么，有關(guān)財富分配的制度正義的實(shí)現(xiàn)方式是否也同樣能夠達(dá)到風(fēng)險分配的制度正義呢？就第一個方面來看，財富分配的制度正義要求制度能達(dá)到資源優(yōu)化配置的作用，這就要求制度鼓勵社會成員對財富的自由追求。這對于財富的增長無疑是有益的，但是如果將其應(yīng)用于風(fēng)險領(lǐng)域的話，對風(fēng)險的增長進(jìn)行鼓勵顯然不是我們想要追求的目標(biāo)。由此看來，如果將此直接適用于風(fēng)險分配，那只能是南轅北轍。同時，它也要求任何制度改進(jìn)都應(yīng)該對弱者有最大的促進(jìn)作用，且所有的社會機(jī)會和職務(wù)必須向所有社會成員開放。就財富分配正義而言，這可以照顧到對弱勢群體最基本利益的滿足，但是如果將此應(yīng)用于風(fēng)險分配領(lǐng)域的話，風(fēng)險的平攤顯然并不是我們最為根本的追求，因為我們要的是大家都能安全無虞，而并不是大家都平等地受害。就第二個方面來看，財富分配制度正義的實(shí)現(xiàn)需要對制度工具理性的形式善的追求，但是在風(fēng)險分配領(lǐng)域，這種追求的意義是不大的，因為在風(fēng)險面前人們考慮更多的是如何盡快高效地實(shí)現(xiàn)安全，而不是如何通過自由、民主和富于尊嚴(yán)感的制度來實(shí)現(xiàn)安全。由此看來，財富分配制度正義的實(shí)現(xiàn)路徑和風(fēng)險分配制度正義的追求方式存在巨大的差異。

隨著風(fēng)險社會的到來，風(fēng)險不斷被制造和生產(chǎn)，這就將人們的視野由財富分配領(lǐng)域轉(zhuǎn)向了風(fēng)險分配領(lǐng)域，而上面所提到的關(guān)于財富分配的原則和制度安排顯然無法適應(yīng)這種新形勢的需要，所以我們有必要積極探索實(shí)現(xiàn)風(fēng)險分配制度正義的有效路徑。

五、制度正義的實(shí)現(xiàn)路徑

風(fēng)險分配的公正與制度正義的實(shí)現(xiàn)存在著相關(guān)性，而制度正義的實(shí)現(xiàn)需要從制度理念、制度原則和制度邏輯等幾個方面分別予以考量。

（一）制度原則

本文主要是從制度正義角度來考察風(fēng)險分配的公正問題，這就會涉及判斷一項制度是否正義的標(biāo)準(zhǔn)問題。本文認(rèn)為這一標(biāo)準(zhǔn)主要有兩個方面，我們可以稱之為風(fēng)險分配的制度正義二原則：第一個原則是節(jié)制原則，即任何關(guān)于風(fēng)險分配的制度安排總要朝著減少每個社會個體風(fēng)險承擔(dān)總量的目標(biāo)努力。第二原則是優(yōu)先原則，即任何關(guān)于風(fēng)險分配的制度安排總要首先想辦法化解社會弱勢群體所承擔(dān)的風(fēng)險，以提升所有社會成員的風(fēng)險感知和規(guī)避能力。正是以這兩個原則為標(biāo)準(zhǔn)，我們可以判定風(fēng)險分配制度正義與否。

就第一個原則而言，如果一項制度總是在鼓勵風(fēng)險生成，為風(fēng)險的產(chǎn)生創(chuàng)造條件，那么這項制度一定是不正義的。也就是說，正義的制度總是在促使風(fēng)險盡量減少，而不正義的制度總是在促使風(fēng)險不斷增加。對此可以主要從三個層面進(jìn)行理解：第一個層面是風(fēng)險危害程度的降低，即一項制度的建立與改進(jìn)總要促使風(fēng)險承受者所受傷害不斷降低。以酒駕入法為例，這一制度安排的設(shè)立與改進(jìn)，使得因醉酒駕駛導(dǎo)致的交通事故發(fā)生數(shù)量較制度設(shè)立前大大減少，因此可以判定這一制度是相對正義的制度。第二個層面是風(fēng)險種類的減少，即一項制度的建立與改進(jìn)，總要促成相關(guān)領(lǐng)域風(fēng)險類型的減少。在一定時空條件下，風(fēng)險類型的減少就意味著人們承受風(fēng)險的總量相對減少，因而有利于風(fēng)險類型減少的制度也可以被認(rèn)為是正義的制度。比如時代社會動員制度的強(qiáng)大力量，使得各種黑社會犯罪、販毒吸毒、等丑惡現(xiàn)象幾乎根絕，從而體現(xiàn)了制度對這些風(fēng)險類型的“格式化”效應(yīng)，其制度正義性至今仍為很多人所懷念。第三個層面是風(fēng)險化解范圍的擴(kuò)大，主要指的是制度不能把目光放在對少數(shù)群體所遭受風(fēng)險的化解上，而應(yīng)放在對絕大多數(shù)人所面臨風(fēng)險的化解和緩解上。比如福利國家制度的建立與完善，就使得一國之內(nèi)全體公民最基本的生存風(fēng)險被較好地化解，因而可以認(rèn)為這一制度體現(xiàn)了社會的公平正義。

就第二個原則而言，如果一項新的制度安排不著眼于化解弱勢群體所承擔(dān)的風(fēng)險，而是把目標(biāo)設(shè)定在對社會精英群體所承擔(dān)風(fēng)險的化解上，那么這個制度肯定是不正義的。原因在于，社會精英群體相對而言具有更強(qiáng)的風(fēng)險認(rèn)知和風(fēng)險規(guī)避能力，而社會弱勢群體由于自身在財富、權(quán)力和知識等方面的缺失和不足，在風(fēng)險面前顯得更為脆弱。如果制度安排總是不優(yōu)先考慮弱勢群體的風(fēng)險化解，社會弱勢群體就要繼續(xù)承擔(dān)相對更多的風(fēng)險，那么這一制度安排就是在繼續(xù)同化而不是改善這種風(fēng)險分配不公的結(jié)構(gòu)，因而就顯然具有不正義性。

當(dāng)然，有人可能會拿風(fēng)險分配的制度原則和財富分配的制度原則進(jìn)行比較。對此，需要說明的是，風(fēng)險分配的制度原則和財富分配的制度原則有著本質(zhì)區(qū)別。羅爾斯理解的制度正義第一原則是自由原則，它可以保障財富的增長，且符合有產(chǎn)者的利益，第二個原則是差別化原則，它可以保證國民待遇的普遍實(shí)現(xiàn)，兩個原則共同作用就為社會成員的和諧相處提供了可能。這里我們可以很明顯地感覺到羅爾斯正義觀所具有的調(diào)和自由主義和社群主義的意味，他的正義觀既想保證財富的自由增長和保障精英群體的利益，也想顧及對貧弱群體的照顧。對此，諾齊克就進(jìn)行過批判，他從權(quán)利本位出發(fā)認(rèn)為，應(yīng)該把個人天賦人權(quán)放在最為重要的位置，羅爾斯的觀點(diǎn)是對精英群體個人權(quán)利的剝奪與干預(yù)。他認(rèn)為，在自然狀態(tài)下人人平等，這種自然狀態(tài)的平等應(yīng)該被保持，應(yīng)該尊重每一個人的自由發(fā)展權(quán)。通過制度安排剝奪這部分人而去支持另一部分人，是不符合權(quán)利平等的要求的，對社會來說也是一種極大的危害，因為這樣是在打壓社會的精英群體，而鼓勵那些智能低下且不愿努力的人群，會產(chǎn)生大量的懶人，不利于社會的進(jìn)步。德沃金則認(rèn)為，羅爾斯的正義觀論說的都是當(dāng)下的情況。而沒有顧及人們今天的現(xiàn)實(shí)與已有基礎(chǔ)的關(guān)系，所以他主張一種“歷史的回溯”，認(rèn)為正義問題應(yīng)該考慮歷史上的情況，看到資質(zhì)和資源的繼承性。諾齊克和德沃金等人對羅爾斯正義原則的批判具有一定的合理性，但是他們?nèi)匀皇菑呢敻环峙湔x的角度來考慮問題，并沒有涉及到風(fēng)險分配的正義問題。與財富領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)人對財富“求多”不同的是，風(fēng)險分配主體對風(fēng)險的追求總是“求少”，以個體的安全為最根本的取向。這種理論預(yù)設(shè)上的不同不但體現(xiàn)了財富分配和風(fēng)險分配制度原則的差異。也決定了風(fēng)險分配和財富分配制度理念的分歧。

（二）制度理念

社會財富分配的主要關(guān)注點(diǎn)是資源的占有不均及因此而引發(fā)的矛盾與沖突，而所謂不均指的是在資源總量有限的情況下，部分社會成員分得了過多的社會資源，另外一部分人分配的社會資源相對較少，導(dǎo)致了社會貧富分化現(xiàn)象的出現(xiàn)。社會資源的分配正義主要是建立正義的財富分配制度，讓社會成員對社會資源的分配具有合法性認(rèn)同。風(fēng)險分配的關(guān)注點(diǎn)則是風(fēng)險的占有不均及因此而引發(fā)的矛盾與沖突，與資源分配沖突的原因是社會成員認(rèn)為自己分配的資源過少不同的是，風(fēng)險分配沖突的原因是社會成員認(rèn)為自己分配的風(fēng)險過多。如果說財富分配的制度正義主要體現(xiàn)的是自由、平等和公正等理念，那么風(fēng)險分配的制度正義則主要體現(xiàn)的是安全、節(jié)制和共贏等理念。

從中國轉(zhuǎn)型時期的實(shí)際來看，部分人群不僅未能平等分享改革開放的成果，反而更多地承擔(dān)了發(fā)展的成本和不良后果。針對這一不正義的分配現(xiàn)象，我們有必要改變發(fā)展理念，從風(fēng)險分配正義的角度出發(fā)來思考和處理發(fā)展中面臨的問題與危機(jī)。為此，應(yīng)進(jìn)一步改革現(xiàn)存的財富分配制度和風(fēng)險分配制度，大力縮小城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間以及不同群體之間的差距，積極推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，使發(fā)展成果惠及全體人民，促進(jìn)社會公平正義，保障不同群體享有平等的社會保障、公民權(quán)益和發(fā)展機(jī)會，尤其是要著力建設(shè)和完善扶助弱勢群體應(yīng)對風(fēng)險的各種機(jī)制，加大對低收入階層的財政支持。完善包括低保、養(yǎng)老、失業(yè)、住房、醫(yī)療、教育等方面的社會保障制度，增強(qiáng)弱勢群體抵御與應(yīng)對風(fēng)險的能力，切實(shí)把安全、節(jié)制及共贏的風(fēng)險分配制度理念和平等、公正及自由等財富分配制度理念都落到實(shí)處。

（三）制度邏輯

不管是貝克筆下關(guān)于風(fēng)險分配中的“倒懸結(jié)構(gòu)”的非正義性，還是“飛去來器效應(yīng)”之下大家同歸于盡的結(jié)局都是沒人愿意看到的。而正義的風(fēng)險分配可以通過一定的制度安排來實(shí)現(xiàn)，那么到底遵循什么樣的邏輯來運(yùn)轉(zhuǎn)的制度才是正義的制度呢？

中國民間在處理人際關(guān)系時有句俗話：“要得明了，打個顛倒”，意思是在為人處事的過程中要做到大家誰也不會吃虧，只需要進(jìn)行必要的角色互換就可以，這種做法其實(shí)體現(xiàn)了一個很重要的思維方式——換位思考。這種換位思維也可以應(yīng)用于分配領(lǐng)域，即判斷一項分配制度是否公平，只要將制度所涉利益各方的地位和角色進(jìn)行互換就可以了。如果互換之后分配的結(jié)果并沒有變化，就表明這種分配方式對待任何人都是一視同仁的，不會給誰太多，也不給誰太少，這樣大家都享受同樣的份額和同樣的機(jī)會，也就意味著公平與正義。而這恰恰與數(shù)學(xué)上的群論不謀而合，即體現(xiàn)的是群論中的“變后之不變”的內(nèi)涵，所以這里可以把這種分配方式所體現(xiàn)出來的制度邏輯稱之為“換位邏輯”。

與體現(xiàn)“換位邏輯”的正義的制度相對應(yīng)，也存在著一種體現(xiàn)“傾向性邏輯”的不正義的制度安排。在這種制度安排之下，風(fēng)險總是被過多分配給社會中的一些群體，而較少地分配給另外一些群體。這不僅違背風(fēng)險分配制度正義的基本原則，也沒有體現(xiàn)風(fēng)險分配制度正義的基本理念。因此，應(yīng)積極推動風(fēng)險分配制度由“傾向性邏輯”向“換位邏輯”轉(zhuǎn)換，這是實(shí)現(xiàn)風(fēng)險分配正義的必由之路。

篇5

第一條為加強(qiáng)*縣行政審批服務(wù)中心（以下簡稱“中心”）對行政審批的管理，規(guī)范行政審批行為，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，切實(shí)提高辦事效率，依據(jù)《中華人民共和國行政許可法》、《國務(wù)院信息公開條例》等有關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合實(shí)際，制定本規(guī)定。

第二條進(jìn)駐“中心”的行政機(jī)關(guān)行政審批及服務(wù)的實(shí)施與監(jiān)督管理，適用本規(guī)定。法律、法規(guī)、規(guī)章對行政許可另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

第三條“中心”堅持依法行政，嚴(yán)格行政審批監(jiān)管和行政效能監(jiān)察，保障監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理。

第四條進(jìn)駐“中心”的行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政審批，應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正、便民、高效、信息共享的原則。

第二章管理機(jī)構(gòu)

第五條*縣行政審批服務(wù)中心作為*縣人民政府的派出機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)全縣行政審批服務(wù)工作的運(yùn)行、管理及監(jiān)督。

第六條*縣行政審批服務(wù)中心依法履行下列職責(zé)：

（一）貫徹執(zhí)行國家、省、市、縣有關(guān)行政審批的法律、法規(guī)和規(guī)章，制定具體管理辦法，統(tǒng)一組織全縣進(jìn)駐“中心”的各行政機(jī)關(guān)、承擔(dān)有關(guān)公用事業(yè)職能的單位為公民、法人和其他社會組織提供規(guī)范、優(yōu)質(zhì)、高效的服務(wù)。

（二）負(fù)責(zé)對進(jìn)駐“中心”的窗口工作人員的管理工作和對各行政機(jī)關(guān)行政審批效能進(jìn)行監(jiān)督檢查。

（三）負(fù)責(zé)制定“中心”的各項規(guī)章制度、管理辦法，并組織實(shí)施。

（四）負(fù)責(zé)對進(jìn)駐“中心”的單位及項目的核定、調(diào)整，對項目辦理情況進(jìn)行督查督辦。

（五）負(fù)責(zé)對涉及多個行政機(jī)關(guān)審批的事項進(jìn)行組織和協(xié)調(diào)。

（六）組織“中心”窗口單位做好審批服務(wù)項目資料發(fā)放和信息等工作。

（七）受理公民、法人和其它組織關(guān)于行政審批事項的投訴。

第三章行政審批管理

第七條進(jìn)駐“中心”的職能委局實(shí)施行政審批，應(yīng)當(dāng)按照依法、便民的原則規(guī)范辦理流程，履行法定告知義務(wù)，落實(shí)限期辦理制度，實(shí)現(xiàn)信息共享，并加強(qiáng)行政審批的后續(xù)監(jiān)管；要逐步實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上受理和網(wǎng)上審批。

第八條行政審批事項及其依據(jù)、條件、數(shù)量、程序、限期、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、需要提交的全部材料的目錄和申請書示范文本等信息，應(yīng)當(dāng)在“中心”審批辦理場所公示，并通過網(wǎng)站向社會公開。

第九條行政審批的實(shí)施和結(jié)果，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或個人隱私外，應(yīng)當(dāng)公開，并允許行政管理相對人查詢。

第十條進(jìn)駐“中心”的行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政審批，應(yīng)當(dāng)啟用審批專用章。審批專用章僅適用于本行政機(jī)關(guān)在“中心”現(xiàn)場審批，并實(shí)行備案管理。

第四章業(yè)務(wù)管理

第十一條*縣各行政機(jī)關(guān)集中辦理、聯(lián)合辦理、統(tǒng)一辦理*縣范圍內(nèi)的行政審批事項應(yīng)當(dāng)在“中心”辦理。特殊原因不能進(jìn)入“中心”的行政審批事項，應(yīng)當(dāng)書面告知*縣行政審批服務(wù)中心，并報縣政府同意后，可不進(jìn)入“中心”辦理。進(jìn)駐“中心”的行政審批事項，原行政機(jī)關(guān)不再受理申請。

第十二條進(jìn)駐“中心”的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對窗口充分授權(quán)，現(xiàn)場辦理審批事項。確實(shí)無法現(xiàn)場審批辦理的，經(jīng)“中心”確認(rèn)后，由本行政機(jī)關(guān)進(jìn)駐“中心”的工作人員負(fù)責(zé)全程工作流轉(zhuǎn)，按公開承諾的時限辦結(jié)。

行政審批事項業(yè)務(wù)量少的行政機(jī)關(guān)，可在“中心”合并設(shè)置綜合窗口，并由行政機(jī)關(guān)工作人員定期到“中心”現(xiàn)場審批辦理。依法應(yīng)經(jīng)有關(guān)行政機(jī)關(guān)審查后報上級行政機(jī)關(guān)決定的行政審批事項，由受理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)上報。

第十三條進(jìn)駐“中心”的行政機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)建立行政審批首席代表制，并出具現(xiàn)場審批授權(quán)書?，F(xiàn)場審批授權(quán)書應(yīng)當(dāng)在審批辦理場所公示，并在“中心”備案。

首席代表要保持相對穩(wěn)定，調(diào)整期限原則上不少于一年。首席代表應(yīng)當(dāng)依照授權(quán)書全權(quán)負(fù)責(zé)本行政機(jī)關(guān)在“中心”的行政審批辦理工作，并對本機(jī)關(guān)進(jìn)駐“中心”的人員進(jìn)行管理。

第十四條“中心”牽頭組織召開行政審批聯(lián)席會議，協(xié)調(diào)解決聯(lián)合審批中的問題，并將有關(guān)問題及時向縣行政審批工作領(lǐng)導(dǎo)小組報告。

主辦機(jī)關(guān)或主受理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極配合行政審批聯(lián)席會議，解決聯(lián)合審批中的問題。

第五章人員管理

第十五條要按照年輕化、知識化原則選拔業(yè)務(wù)精、能力強(qiáng)、素質(zhì)高、服務(wù)優(yōu)的人員進(jìn)駐“中心”工作，先由有關(guān)部門推薦，經(jīng)“中心”會同監(jiān)察、組織、人事部門審核后擇優(yōu)確定。進(jìn)駐“中心”的工作人員受原單位領(lǐng)導(dǎo)，并接受“中心”的統(tǒng)一管理。

第十六條進(jìn)駐“中心”各單位的工作人員，應(yīng)當(dāng)明確崗位責(zé)任和執(zhí)法責(zé)任，專司其職。窗口人員在大廳工作期間，原則上不參加原單位組織的會議、學(xué)習(xí)及文體活動。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保證進(jìn)駐人員的穩(wěn)定，調(diào)整周期不得少于一年，臨時調(diào)整可實(shí)行AB崗制或后備人選制，行政機(jī)關(guān)確定或調(diào)換、輪崗、輪休窗口工作人員時，需經(jīng)“中心”同意，并及時向“中心”備案。因窗口工作人員不能勝任本職工作，“中心”提出換人要求時，派出單位應(yīng)及時更換。對于不服從大廳管理、有嚴(yán)重違規(guī)違紀(jì)行為或在年度考核中被評定為不合格的窗口人員，按照有關(guān)規(guī)定嚴(yán)肅處理。

第十七條進(jìn)駐“中心”的工作人員的黨團(tuán)組織關(guān)系轉(zhuǎn)至“中心”，年度考核由“中心”按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行集中考核。年度考核不稱職的，建議原單位調(diào)換人員，不占用單位考核指標(biāo)（縣人事部門單獨(dú)分配給“中心”）。

第六章效能監(jiān)察與投訴

第十八條違反本規(guī)定的，按照干部管理權(quán)限和《*縣行政審批過錯責(zé)任追究暫行辦法》進(jìn)行處理；有違紀(jì)違法行為的，由“中心”負(fù)責(zé)按照紀(jì)檢監(jiān)察案件查處的工作程序進(jìn)行初查并提出處理意見，報縣監(jiān)察局處理。處理決定存入本人檔案。屬于窗口單位責(zé)任的，將追究窗口單位領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

篇6

（二）嚴(yán)格權(quán)限和申請審批手續(xù)。

1．物品購買。本局所需購買的辦公及其他用品，應(yīng)向辦公室申報，再由財務(wù)負(fù)責(zé)人呈報單位負(fù)責(zé)人簽字同意后才能購買；購買的設(shè)備符合固定資產(chǎn)入帳范圍，而該固定資產(chǎn)又是由各股室使用或保管的，必須在財務(wù)處簽固定資產(chǎn)領(lǐng)用單才能保管；如使用的固定資產(chǎn)已損壞，則要及時到財務(wù)處說明原因，且報經(jīng)單位負(fù)責(zé)人簽字后作固定資產(chǎn)報廢處理。購物發(fā)票須有具體經(jīng)辦人員兩人以上簽字并交財務(wù)核驗物品，經(jīng)辦公室負(fù)責(zé)人或分管領(lǐng)導(dǎo)同意后，方能按有關(guān)規(guī)定報賬。財務(wù)人員原則上不直接購買辦公等其他用品。

2．資金開支。各項經(jīng)費(fèi)的開支報帳，要嚴(yán)格按有關(guān)財務(wù)制度辦理，堅持一支筆審批制度。各種報銷憑證一定要有經(jīng)手人、財務(wù)負(fù)責(zé)人和審批人簽字方能報帳。對各種報帳手續(xù)不齊全者，財務(wù)人員有權(quán)拒絕核銷。一次性開支300元以下（含300元），由局辦公室主任審批；500元以下（含500元），由分管此項業(yè)務(wù)工作的領(lǐng)導(dǎo)審批；500元以上的，經(jīng)分管業(yè)務(wù)的局領(lǐng)導(dǎo)核實(shí)后報局長審批。重大開支及專項經(jīng)費(fèi)劃撥，報局長或局長辦公會議審批。

3．接待費(fèi)用管理辦法：凡因業(yè)務(wù)需要接待用餐的，一般應(yīng)經(jīng)局長同意，屬特殊情況的經(jīng)負(fù)責(zé)該項業(yè)務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)同意，原則上由辦公室負(fù)責(zé)安排，按接待標(biāo)準(zhǔn)和縣委、縣政府的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，并由辦公室主任或主要接待人員在飯店簽單，一般會議有餐，由辦公室主任按接待標(biāo)準(zhǔn)安排并簽單。

4．因公借款的，由借款人填寫《借款單》，按上述權(quán)限報批。單位經(jīng)費(fèi)不得向私人借貸。

5．旅差費(fèi)報銷一律由財務(wù)人員核驗，交辦公室負(fù)責(zé)人復(fù)核后報主管財務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)審批。

（三）每項專項活動結(jié)束后15天內(nèi)，具體實(shí)施活動的人員要會同財務(wù)將有關(guān)經(jīng)費(fèi)開支核算結(jié)清，有借款的，須同時歸還，如逾期不還者，則從借款人工資中扣除，直到扣完借款。

篇7

關(guān)鍵詞：行政訴訟舉證時限立法缺陷立法建議

OnthePerfectionofInstitutionof

TimeLimitforProvidingEvidenceinChineseAdministrativeProcedure

Abstract：InstitutionoftimelimitforprovidingevidenceisapeculiaroneofadministrativeprocedurelawinChinanow.But，asthelegislativedefectsofinstitutionoftimelimitforproducingevidence，bothacademiccirclesandjudicialworldholdtheviewpointthatthetimelimitforproducingevidenceofthedefendantisnotin10daysfromwhichthedefendantreceivescopyofbillofcomplaint，butbeforetheclosureofcourttrialoffirstinstance.Theessay，basedontheanalysisofthelegislativedefectsofinstitutionoftimelimitforproducingevidenceofadministrativeprocedureinChina，putsforwardsomelegislativerecommendationstoperfectit.

Keywords：administrativeprocedure；timelimitforprovidingevidence；legislativedefects；legislativerecommendations

舉證時限制度，是指負(fù)有舉證責(zé)任的當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)定或法院指定的期限內(nèi)提出證明其主張的相應(yīng)證據(jù)，逾期不舉證則承擔(dān)證據(jù)失效法律后果的一項訴訟期間制度。舉證時限制度作為舉證責(zé)任制度的重要組成部分，對于減少訴訟成本，提高訴訟效益，實(shí)現(xiàn)程序公正具有重要的司法意義。

一、我國行政訴訟舉證時限制度的立法及其缺陷

舉證時限制度是目前我國行政訴訟法特有的制度，我國刑事訴訟法與民事訴訟法并沒有真正建立舉證時限制度。[1]在刑事訴訟中，檢察機(jī)關(guān)在整個訴訟過程均可以舉證，并且檢察機(jī)關(guān)如果發(fā)現(xiàn)提起公訴的案件需要補(bǔ)充偵查的，可以提出建議，經(jīng)人民法院許可后進(jìn)行補(bǔ)充偵查；在民事訴訟中，當(dāng)事人對自己的主張可以隨時地、不斷地收集和提供新證據(jù)，且不受審級的限制。[2]與刑事訴訟法與民事訴訟法不同，我國行政訴訟法對被告的舉證時限作了嚴(yán)格的限制性規(guī)定，即行政訴訟法第43條規(guī)定：“被告應(yīng)當(dāng)在收到狀副本之日起10日內(nèi)向人民法院提交作出具體行政行為的有關(guān)材料，并提出答辯狀。”這里的“有關(guān)材料”就是行政訴訟法第32條“作出具體行政行為的證據(jù)和依據(jù)的規(guī)范性文件”。也就是說，行政訴訟被告的舉證時間應(yīng)限定在庭審前被告收到狀副本的10日內(nèi)，否則，被告將承擔(dān)舉證不能的法律后果。行政訴訟法確立的被告舉證時限制度，既是對行政行為“先取證、后裁決”的必然要求，也是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的重要形式。

但是，由于我國行政訴訟立法的缺陷，學(xué)術(shù)界和司法界普遍認(rèn)為被告的舉證時限制度不是由行政訴訟法確立的，而是由最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》（以下簡稱《意見》）第30條確定的。[3]由此，行政訴訟中被告的舉證時限便不是被告在庭審前收到狀副本之日起的10日內(nèi)，而是《意見》所規(guī)定的第一審?fù)徑Y(jié)束前。把行政訴訟法確立的被告舉證時限延長到一審?fù)徑Y(jié)束前，允許被告在一審期間的任何時間都可以提供證據(jù)，實(shí)際上是降低了對被告的要求，為被告對原告搞突然襲擊創(chuàng)造了條件，這樣對原告是不公平的；同時也不利于法官掌握庭審進(jìn)程，不利于訴訟效益的提高和程序公正的實(shí)現(xiàn)。[4]具體說來，我國行政訴訟被告的舉證時限制度的立法缺陷主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.受民事訴訟舉證制度立法的影響，我國行政訴訟法關(guān)于舉證時限制度的規(guī)定不明確、不具體，容易使人產(chǎn)生歧義。眾所周知，我國行政訴訟法脫胎于民事訴訟法，民事訴訟法的立法模式與法律條文的具體表述深深影響著行政訴訟法，這表現(xiàn)在舉證制度的規(guī)定方面更是如此。民事訴訟法第113條規(guī)定，“人民法院應(yīng)當(dāng)在立案之日起5日內(nèi)將狀副本發(fā)送被告，被告在收到之日起15日內(nèi)提出答辯狀?！薄氨桓娌惶岢龃疝q狀的，不影響人民法院審理?！倍姓V訟法第43條規(guī)定，“人民法院應(yīng)當(dāng)在立案之日起5日內(nèi)將狀副本發(fā)送被告。被告應(yīng)當(dāng)在收到狀副本之日起10日內(nèi)向人民法院提交作出具體行政行為的有關(guān)材料，并提出答辯狀?！薄氨桓娌惶岢龃疝q狀的，不影響人民法院審理?！弊屑?xì)分析，除了行政訴訟法規(guī)定了“應(yīng)當(dāng)”一詞，兩者的文字表述模式基本上如出一轍。雖然行政訴訟法第43條規(guī)定了“應(yīng)當(dāng)”一詞，但“應(yīng)當(dāng)”的含義是什么，被告如果違反這一條規(guī)定將承擔(dān)何種法律后果，即如果被告在收到狀副本的10日內(nèi)不提交作出具體行政行為的有關(guān)材料和答辯狀，將承擔(dān)何種法律后果，行政訴訟法沒有規(guī)定，只是同民事訴訟法一樣規(guī)定“被告不提出答辯狀的，不影響人民法院的審理?！边@樣，行政訴訟法一方面規(guī)定被告“應(yīng)當(dāng)”在收到狀副本之日起10日內(nèi)向人民法院舉證，另一方面又規(guī)定被告若不舉證，“不影響人民法院的審理”，這就產(chǎn)生一個問題：如果行政訴訟中被告在舉證時限內(nèi)不舉證，法院將如何繼續(xù)審理，是不是意味著行政訴訟中的被告也可以像民事訴訟中的當(dāng)事人一樣在整個訴訟過程中隨時可以舉證呢？因此，我國行政訴訟舉證時限制度的立法規(guī)定的不明確、不具體，引起人們對舉證時限制度的不同理解便具有一定的合理性。

2.行政訴訟法法律條文的矛盾性，容易使人們對舉證時限制度產(chǎn)生不同理解。行政訴訟法第33條規(guī)定，“在訴訟過程中，被告不得自行向原告和證人收集證據(jù)。”在這一規(guī)定中，有兩處表述值得推敲。首先是“在訴訟過程中”，這是不是意味著行政機(jī)關(guān)的具體行政行為作出后到相對人之前這段時間里被告可以繼續(xù)取證，如果在這段時間可以取證，是否違反行政行為“先取證、后裁決”的程序要求，回答當(dāng)然是肯定的。其次是關(guān)于“自行”的理解。根據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》的解釋，“自行”一詞含義有二：“自己”與“自動”，若把“自行”放在法律條文中，我們可以作如下兩種理解：[5]一是在訴訟過程中，被告不得自己向原告和證人收集證據(jù)，言外之意是，若案件有不清楚的地方需要查證，只能由人民法院依職權(quán)調(diào)查取證，被告在任何情況下都喪失了繼續(xù)取證的權(quán)利。若作此種理解，“自行”一詞的存在便沒有必要。二是訴訟過程中，被告不得在未經(jīng)允許的情況下自動向原告和證人收集證據(jù)，言外之意是，若經(jīng)人民法院允許，被告就有權(quán)向原告和證人收集證據(jù)。實(shí)踐中持第二種觀點(diǎn)的人大有人在。[6]但筆者認(rèn)為，此種理解雖不違背“自行”的字面含義，但卻不符合行政訴訟法的立法本意。并且，若作此種理解，必然同行政訴訟法第43條的規(guī)定相沖突。一方面，在人民法院許可的情況下，被告能夠獲得在訴訟中繼續(xù)取證的權(quán)利，而能夠繼續(xù)取證也就意味著可以繼續(xù)向人民法院舉證，因為“取證是舉證的前提，舉證是取證的目的所在”；[7]另一方面又把被告的舉證時限確定在收到狀副本之日起的10日內(nèi)，被告在訴訟過程中不能繼續(xù)舉證。這種法律條文之間的矛盾性，容易使人們對行政訴訟被告的舉證時限存在不同的理解。

3.不適當(dāng)?shù)乃痉ń忉屖窃斐晌覈姓V訟被告舉證時限得以延長的直接原因。最高人民法院的《意見》第30條明確規(guī)定，“被告在第一審?fù)徑Y(jié)束前，不提供或不能提供作出具體行政行為的主要證據(jù)或所依據(jù)的規(guī)范性文件的，人民法院可以依據(jù)行政訴訟法第32條和第54條第2項的規(guī)定，判決撤銷被訴具體行政行為?！闭沁@一規(guī)定，使行政訴訟舉證時限這一本來非常簡單的問題變得的復(fù)雜化了，它成為我國學(xué)術(shù)界和司法界把行政訴訟舉證時限確定為“第一審?fù)徑Y(jié)束前”的直接理由。筆者認(rèn)為，《意見》的規(guī)定與行政訴訟法的規(guī)定相抵觸，是對行政訴訟法規(guī)定的一次修訂，歪曲了行政訴訟法的立法本意。根據(jù)法律效力的層級原則，這種與法律規(guī)定相抵觸的司法解釋當(dāng)然無效。實(shí)際上，最高人民法院已經(jīng)發(fā)現(xiàn)并解決了這種法律與司法解釋的沖突，在1999年11月24日最高人民法院審判委員會第1088次會議通過的最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）中，糾正了《意見》第30條的規(guī)定，而代之以新的條款?！督忉尅返?6條第2款規(guī)定，“被告應(yīng)當(dāng)在收到狀副本之日起10日內(nèi)提交答辯狀，并提供作出具體行政行為時的證據(jù)、依據(jù)；被告不提供或者無正當(dāng)理由逾期提供的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該具體行政行為沒有證據(jù)、依據(jù)?！焙茱@然，《解釋》的這一規(guī)定同行政訴訟法第43條銜接、一致起來，并且該條規(guī)定還明確了逾期不舉證的法律后果，這是我國行政訴訟舉證時限制度的一大進(jìn)步。當(dāng)然，這種規(guī)定最終還應(yīng)當(dāng)通過修改現(xiàn)行行政訴訟法使之以法律條文的形式體現(xiàn)出來。

二、完善我國行政訴訟舉證時限制度的立法建議

從行政訴訟法“保證”、“保護(hù)”、“維護(hù)和監(jiān)督”的立法宗旨出發(fā)，我們認(rèn)為，要完善我國行政訴訟被告的舉證時限制度，應(yīng)從以下三個方面著手：

1.進(jìn)一步完善關(guān)于被告舉證時限的規(guī)定，明確規(guī)定被告逾期不舉證的法律后果。對此我們可以參照行政復(fù)議法關(guān)于舉證時限制度的立法模式來完善行政訴訟的舉證時限制度。

原有的行政復(fù)議條例是作為行政訴訟法的配套法規(guī)而出臺的，在關(guān)于被申請人舉證時限的規(guī)定上，行政復(fù)議條例與行政訴訟法如出一轍。如行政復(fù)議條例第38條規(guī)定，“復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在受理之日起7日內(nèi)將復(fù)議申請書副本發(fā)送被申請人。被申請人應(yīng)當(dāng)在收到復(fù)議申請書副本之日起10日內(nèi)，向復(fù)議機(jī)關(guān)提交作出具體行政行為的有關(guān)材料或證據(jù)，并提出答辯書。逾期不答辯的，不影響復(fù)議?！敝劣诒簧暾埲擞馄谂e證的法律后果，行政復(fù)議條例也沒有規(guī)定。1999年4月29日通過的行政復(fù)議法改變了行政復(fù)議條例的這一狀況，明確了被申請人的舉證時限及逾期舉證的法律后果，并刪除了“逾期不答辯的，不影響復(fù)議”這一帶有歧義性的規(guī)定。行政復(fù)議法第23條第1款規(guī)定，“被申請人應(yīng)當(dāng)自收到申請書副本或者申請筆錄復(fù)印件之日起10日內(nèi)，提出書面答復(fù)，并提交當(dāng)初作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料?！比缓笤摲ǖ?8條復(fù)議決定部分又規(guī)定，“被申請人不按照本法第23條的規(guī)定提出書面答復(fù)、提交當(dāng)初作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料的，視為該具體行政行為沒有證據(jù)、依據(jù)，決定撤銷該具體行政行為?！?/p>

參照行政復(fù)議法的規(guī)定，我們可以對行政訴訟法作如下修改：首先，把第43條第1款“被告應(yīng)當(dāng)在收到狀副本之日起10日內(nèi)向人民法院提交具體行政行為的有關(guān)材料，并提出答辯狀”修改為“被告應(yīng)當(dāng)在收到狀副本之日起10日內(nèi)向人民法院提交當(dāng)初作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料，并提出答辯狀”；其次，刪除第43條第2款“被告不提出答辯狀的，不影響人民法院審理”；第三，在第54條判決部分增加逾期不舉證的法律后果，即“被告違反本法第43條的規(guī)定，向人民法院逾期不提供或無正當(dāng)理由逾期提供當(dāng)初作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料、提出答辯狀的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該具體行政行為沒有證據(jù)、依據(jù)，判決撤銷該具體行政行為。”

2.建立行政訴訟被告的補(bǔ)證制度。既然行政訴訟被告的舉證時限確定在其收到狀副本之日起10日內(nèi)，那么，被告在此后的訴訟過程中還能不能向人民法院提供證據(jù)支持自己的主張呢？筆者認(rèn)為，被告在舉證時限屆滿后，經(jīng)人民法院允許，可以補(bǔ)證。因為行政訴訟法第34條明確規(guī)定，“人民法院有權(quán)要求當(dāng)事人提供或者補(bǔ)充證據(jù)?！痹诖?，被告的補(bǔ)證與舉證不同，補(bǔ)證只是舉證的一種例外形式，它是對被告在舉證時限內(nèi)基于正當(dāng)理由而不能如期舉證的一種有效補(bǔ)充。另外，補(bǔ)證與取證也不同，取證“是指重新調(diào)查和收集在作出具體行政行為時本不具備的證據(jù)”，[8]而補(bǔ)證則是被告在作出具體行政行為時已經(jīng)考慮并采用過，但由于不可抗力的原因沒能在舉證時限內(nèi)提供的證據(jù)。也就是說，被告補(bǔ)充的證據(jù)只能是作出具體行政行為時已經(jīng)客觀存在的事實(shí)證據(jù)，而不是事后重新調(diào)查獲取的。[9]如果被告出于惡意，在法定期限內(nèi)故意不提供某些證據(jù)，或者沒有正當(dāng)理由，人民法院則可以拒絕被告補(bǔ)證。具體說來，被告的補(bǔ)證大致有兩種情形：一是被告在作出具體行政行為時考慮并采用過的某些證據(jù)，不存在于被告處，被告在舉證時限內(nèi)無法提供的；二是被告在行政程序后因疏忽大意而沒有將當(dāng)事人提供的證據(jù)收入行政案卷，致使被告不能及時提供證據(jù)。對此，行政訴訟法第34條應(yīng)當(dāng)對上述行政訴訟被告補(bǔ)證的范圍加以明確規(guī)定，并且使之與修改后的第54條銜接起來。

3.對行政訴訟法第32條“在訴訟過程中，被告不得自行向原告和證人收集證據(jù)”進(jìn)行修改。如前所述，該條規(guī)定存在多處缺漏，容易使人產(chǎn)生歧義，建議把它修改為“具體行政行為作出后，被告不得向原告和證人收集證據(jù)”。這樣既能夠避免該法條與行政訴訟法第43條的沖突，又能體現(xiàn)行政訴訟法的立法本意。

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*王學(xué)棟（1970-），男，石油大學(xué)（華東）政法系講師，法學(xué)碩士（257061）。

[1]參見宋雅芳：《完善行政訴訟舉證制度之我見》，《鄭州大學(xué)學(xué)報》（哲社版）1999年第2期，第97頁。

[2]最高人民法院《關(guān)于適用<中華人民共和國民事訴訟法>若干具體問題的意見》第76條規(guī)定，“人民法院對當(dāng)事人一時不能提交證據(jù)的，應(yīng)根據(jù)具體情況，指定其在合理期限內(nèi)提交。當(dāng)事人在指定期限內(nèi)提交確有困難的，應(yīng)當(dāng)在指定期限屆滿之前，向人民法院申請延期?！边@個規(guī)定雖然明確了法院可以為當(dāng)事人指定一個舉證期間，但并未涉及逾期后證據(jù)是否可以被采納，是否還具有證據(jù)證明的效力。因此，我國民事訴訟的舉證責(zé)任制度并未完全落實(shí)到實(shí)處。參見陳桂明、張鋒：《民事訴訟舉證時限制度初探》，《政法論壇》1998年第3期，第83頁。

[3]參見潘榮偉：《行政訴訟取證期限與舉證期限》，《法學(xué)雜志》1999年第4期，第31—32頁。

[4]“第一審?fù)徑Y(jié)束前”，實(shí)際上是一個很長的階段。因為每件行政訴訟案件從立案到庭審辯論終結(jié)前，都處于第一審?fù)徑Y(jié)束前的狀態(tài)。并且每一行政訴訟案件在庭審辯論終結(jié)前，都有可能多次開庭，而不僅僅是一次開庭，如果允許被告在此期間隨時提供證據(jù)，只能是引起一次次的開庭質(zhì)證、認(rèn)證，致使原告與法官實(shí)際上受被告舉證時間的牽制，這對原告是不公平的，對法官掌握庭審進(jìn)程也是不利的。同時，被告在庭審中提供的新證據(jù)，也有事后收集之嫌。

[5]參見宋雅芳：《完善行政訴訟舉證制度之我見》，《鄭州大學(xué)學(xué)報》（哲社版）1999年第2期，第97—98頁。

[6]參見楊解君、溫晉鋒：《行政救濟(jì)法》，南京大學(xué)出版社1997年版，第293頁。

[7]參見潘榮偉：《行政訴訟取證期限與舉證期限》，《法學(xué)雜志》1999年第4期，第31—32頁。

篇8

一、行政訴訟中的舉證時限制度

舉證時限，是指當(dāng)事人就其應(yīng)負(fù)舉證責(zé)任的事項向法院提供證據(jù)時所應(yīng)遵守的時間界限。以往，我國現(xiàn)行行政訴訟法律制度中，尚無舉證時限制度的系統(tǒng)規(guī)定，只是散見于有關(guān)的行政訴訟法律規(guī)范中，如《行政訴訟法》和《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行若干問題的解釋》（以下簡稱《行政訴訟法解釋》）。2002年7月4日頒布的《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》）則對此進(jìn)行了完善，在第一部分對舉證時限制度作了比較系統(tǒng)的規(guī)定。目前，我國行政訴訟按照訴訟標(biāo)的可以分為針對具體行政行為的訴訟、要求履行法定職責(zé)的訴訟以及行政賠償訴訟，這三類訴訟性質(zhì)不同，因此對當(dāng)事人舉證責(zé)任和舉證時限的規(guī)定也有所不同：

（一）針對具體行政行為的訴訟

這類訴訟在行政訴訟中最為常見。在該類訴訟中，行政機(jī)關(guān)就具體行政行為所認(rèn)定的事實(shí)應(yīng)負(fù)舉證責(zé)任，比如《行政訴訟法》第32條規(guī)定“被告對作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件”。另外，根據(jù)《行政訴訟法解釋》第27條第1項，如果被告主張原告起訴已超過訴訟時效，則應(yīng)就此負(fù)舉證責(zé)任。但是，并不是只有行政機(jī)關(guān)負(fù)舉證責(zé)任，原告（行政相對人）就一定事項也應(yīng)承擔(dān)舉證責(zé)任。比如原告須證明被訴具體行政行為的存在，在復(fù)議前置訴訟中，應(yīng)證明其已經(jīng)復(fù)議的事實(shí)。既然雙方當(dāng)事人均承擔(dān)舉證責(zé)任，就應(yīng)適用舉證期限制度：

1、行政機(jī)關(guān)的舉證時限

關(guān)于行政機(jī)關(guān)在一審時的舉證時限，《行政訴訟法解釋》第26條第2款規(guī)定：“被告應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起十日內(nèi)提交答辯狀，并提供作出具體行政行為時的證據(jù)、依據(jù)；被告不提供或者無正當(dāng)理由逾期提供的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該具體行政行為沒有證據(jù)、依據(jù)”。但是，《行政訴訟法解釋》第28條規(guī)定了兩種例外：（一）被告在作出具體行政行政行為時已經(jīng)收集證據(jù)，但因不可抗力等正當(dāng)事由不能提供的；（二）原告或者第三人在訴訟過程中，提出了其在被告實(shí)施行政行為過程中沒有提出的反駁理由或者證據(jù)的“。在這兩種情況下，被告經(jīng)人民法院準(zhǔn)許可以補(bǔ)充相關(guān)的證據(jù)。關(guān)于補(bǔ)充證據(jù)所應(yīng)遵守的時限，《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》第1條第2款規(guī)定：被告因不可抗力或者客觀上不能控制的其他正當(dāng)事由，不能在前款規(guī)定的期限內(nèi)提供證據(jù)的，應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起十日內(nèi)向人民法院提出延期提供證據(jù)的書面申請。人民法院準(zhǔn)許延期提供的，被告應(yīng)當(dāng)在正當(dāng)事由消除后十日內(nèi)提供證據(jù)。第2條規(guī)定：原告或者第三人提出其在行政程序中沒有提出的反駁理由或者證據(jù)的，經(jīng)人民法院準(zhǔn)許，被告可以在第一審程序中補(bǔ)充相應(yīng)的證據(jù)。

關(guān)于行政機(jī)關(guān)在二審時的舉證時限，《行政訴訟法解釋》第31條第3款規(guī)定：“被告在二審過程中向法庭提交在一審過程中沒有提交的證據(jù)，不能作為二審法院撤銷或者變更一審裁判的根據(jù)?！币簿褪钦f，行政機(jī)關(guān)不得在二審時提供一審時未提供的證據(jù)。

2、行政相對人的舉證時限

關(guān)于行政相對人的舉證時限問題，《行政訴訟法》和《行政訴訟法解釋》均無明確規(guī)定，上海市高級人民法院的《上海法院行政審判證據(jù)操作規(guī)程（試行）》（以下簡稱《操作規(guī)程》）則作了有益的探索，其第6條第2款規(guī)定：“原告在遞交起訴狀時應(yīng)當(dāng)提出證明被訴行政行為真實(shí)存在并且符合法定起訴條件的證據(jù)”。其第7條則規(guī)定：“在案件一審第一次開庭審理中，原告或者第三人可以在法院最后征求對事實(shí)的補(bǔ)充意見及其之前，向法院提出補(bǔ)充證據(jù)的申請，并且應(yīng)當(dāng)在法庭規(guī)定的期限內(nèi)將補(bǔ)充的證據(jù)提交法院”。按照該規(guī)定，原告就符合起訴條件的舉證一般應(yīng)在起訴時提出，但是仍可以在一定時間內(nèi)申請補(bǔ)充證據(jù)，由法院指定舉證時限?！缎姓V訟證據(jù)規(guī)定》則在其第4條第1款規(guī)定：公民、法人或者其他組織向人民法院起訴時，應(yīng)當(dāng)提供其符合起訴條件的相應(yīng)的證據(jù)材料。對于行政相對人二審時提供證據(jù)所應(yīng)遵守的時限，第7條第2款規(guī)定：原告或者第三人在第一審程序中無正當(dāng)事由未提供而在第二審程序中提供的證據(jù)，人民法院不予接納。

（二）要求履行法定職責(zé)行政訴訟

關(guān)于要求履行法定職責(zé)的行政訴訟，原告除需證明其符合起訴條件外，根據(jù)《行政訴訟法解釋》第27條第2項，就其已經(jīng)提出申請的事實(shí)也應(yīng)負(fù)舉證責(zé)任。根據(jù)《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》第4條第1款，對該事實(shí)應(yīng)于起訴時提出。

關(guān)于行政機(jī)關(guān)應(yīng)負(fù)的舉證責(zé)任及舉證時限，《行政訴訟法》及《行政訴訟法解釋》均無規(guī)定，《操作規(guī)程》第5條規(guī)定，不履行法定職責(zé)的行政訴訟案件，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起10日內(nèi)向法院提出已經(jīng)履行職責(zé)、不符合法定條件無需履行職責(zé)或者不具有該項法定職責(zé)的證據(jù)。若遇不可抗力，則在向法院提出申請后舉證時限可延長。

（三）行政賠償訴訟

關(guān)于行政賠償訴訟，《行政訴訟法解釋》第27條第3項規(guī)定，原告應(yīng)證明因受被訴行為侵害而造成損失的事實(shí)。但是，對于該類訴訟雙方當(dāng)事人的舉證時限均無規(guī)定?；凇秶屹r償法》對理賠機(jī)關(guān)（行政機(jī)關(guān)）賠償部分的證據(jù)未作限制性規(guī)定，筆者認(rèn)為理賠機(jī)關(guān)或賠償請求人在一、二審中都有舉證權(quán)，故舉證時限較為寬松。

二、行政訴訟與民事訴訟舉證時限制度的比較

行政訴訟舉證時限制度與民事訴訟舉證時限制度有很大不同：1、民事訴訟舉證期限可由當(dāng)事人約定或由法院指定，若由法院指定，該期限自當(dāng)事人收到案件受理通知書和應(yīng)訴通知書的次日起，不得少于30日；但在行政訴訟中，依《行政訴訟法解釋》第26條第2款，行政機(jī)關(guān)就具體行政行為認(rèn)定事實(shí)的舉證時限自收到起訴狀副本起10日；2、在民事訴訟中，舉證期限屆滿后，就新發(fā)現(xiàn)的證據(jù)仍可以向法院提供，行政訴訟中則不允許行政機(jī)關(guān)在舉證期限屆滿后向法院另行提供證據(jù)；3、民事訴訟中，在二審程序當(dāng)事人仍可以提供一審?fù)徑Y(jié)束后新發(fā)現(xiàn)的證據(jù)，而在行政訴訟中，行政機(jī)關(guān)不得在二審程序提供新證據(jù)。

應(yīng)該說，兩種制度的不同，正是由于兩種訴訟的不同性質(zhì)造成的，但兩種制度各以不同的方式保障了司法公正的實(shí)現(xiàn)，可謂殊途同歸。在民事法律關(guān)系中，當(dāng)事人地位平等，而行政法律關(guān)系中，行政機(jī)關(guān)作為管理者與行政相對人相比處于優(yōu)勢地位，二者地位不平等，因此，為保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，防止行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力，行政機(jī)關(guān)只有在證據(jù)確鑿的基礎(chǔ)上，才能根據(jù)所認(rèn)定的事實(shí)作出具體行政行為。所以，行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時，與該行政行為有關(guān)的證據(jù)就已經(jīng)固定下來了。行政機(jī)關(guān)在訴訟中，也只能以這些證據(jù)舉證。既然不能提出新證據(jù)，當(dāng)然不能在時限屆滿后主張補(bǔ)充證據(jù)。這一規(guī)定有效地實(shí)現(xiàn)了對行政行為合法性的監(jiān)督和對行政相對人合法權(quán)益的保護(hù)。

篇9

近年來，我國財政部門推行以部門預(yù)算為主要內(nèi)容的財政管理體制改革，先后出臺了部門預(yù)算制度和國庫集中支付制度。這些改革措施給行政事業(yè)單位的財務(wù)管理帶來了新的內(nèi)容，取得了一定的進(jìn)展和成效，但隨著改革的深入，也出現(xiàn)了一些值得我們進(jìn)一步探討和解決的問題。文章對改革過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行了剖析，提出了幾點(diǎn)建議。

一、行政事業(yè)單位實(shí)施財政制度改革存在的問題

（一）部門預(yù)算

1.預(yù)算編制周期短、編制內(nèi)容不嚴(yán)密。各部門從每年8月起編制下一年度部門預(yù)算，預(yù)算編制過程只有短短的一兩個月，許多項目只能參照上年度的支出水平進(jìn)行控制。編制內(nèi)容基本就是根據(jù)軟件程序輸入人員信息、公用經(jīng)費(fèi)預(yù)計數(shù)以及項目庫的有關(guān)內(nèi)容。在具體編制過程中，由于項目缺乏可比性，可行性論證也不夠充分，難以做到分輕重緩急排列次序以致預(yù)算編制粗糙、內(nèi)容簡單，對全年的收支缺乏充分的預(yù)測與詳細(xì)的規(guī)劃。

2.部門預(yù)算細(xì)化程度不夠，經(jīng)費(fèi)使用偏離預(yù)算。目前的部門預(yù)算編制不完善，年初預(yù)算編制和年度實(shí)際用款的出入較大，執(zhí)行起來需要不斷進(jìn)行人工調(diào)整。根據(jù)部門預(yù)算的要求，年度預(yù)算一經(jīng)批準(zhǔn)下達(dá)后，是不能調(diào)整用途和超預(yù)算用款的。但是，還是有部分單位隨意改變資金用途，其原因就是在編制預(yù)算時沒有細(xì)化到具體項目，而只是編制幾個大的框架性項目，什么開支都可以作為項目支出，而沒有實(shí)現(xiàn)?？顚Ｓ玫哪康?，使部門預(yù)算的嚴(yán)肅性大打折扣。

3.部門預(yù)算的審批流于形式。由于我國政府預(yù)算的實(shí)際決定權(quán)不在人代會手中，因此每年人代會對部門預(yù)算的審批基本上屬于走過場，所有的部門預(yù)算都能通過審批。同時，部門預(yù)算缺乏應(yīng)有的公開性和透明度，無法形成有效的公眾監(jiān)督。各部門常常是按照財政收入的總量來控制財政支出，由此而形成財政資金漏洞及預(yù)算效率低下。

4.預(yù)算執(zhí)行缺乏有力的監(jiān)督機(jī)制。在當(dāng)前的預(yù)算執(zhí)行中，還存在著重預(yù)算編制輕監(jiān)督檢查、重資金分配輕績效考核、重資金撥付輕跟蹤調(diào)查的現(xiàn)象。近幾年，政府部門的公務(wù)性消費(fèi)支出增長迅猛，支出數(shù)額也越來越大。雖然從中央到地方三令五申要節(jié)約開支，嚴(yán)禁公款吃喝招待，但收效甚微。有些單位的公務(wù)接待費(fèi)、出國出境費(fèi)、會議費(fèi)、車輛購置及運(yùn)行費(fèi)等占到公務(wù)支出總額的30%以上。究其原因，一是公款請客、送禮之風(fēng)盛行，二是現(xiàn)行的公務(wù)性消費(fèi)管理制度不能適應(yīng)當(dāng)前的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境，對這部分支出在編制部門預(yù)算時并無制度或政策的限制，常常可以編制大額的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，在執(zhí)行預(yù)算時就可以堂而皇之，隨意開支了。紀(jì)檢、監(jiān)察等黨紀(jì)行政監(jiān)督缺乏力度，每年的經(jīng)費(fèi)收支審計或單位領(lǐng)導(dǎo)的離任審計只是走過場，起不到真正的監(jiān)督作用。

（二）國庫集中支付

1.每年年初無法使用項目資金。由于年度預(yù)算批復(fù)時間在每年的3-4月份，而在此之前有些經(jīng)常性專項由于沒有預(yù)算指標(biāo)無法支出，迫使預(yù)算單位使用其他資金墊支或延遲支付，導(dǎo)致預(yù)算項目的混用或竄用，這就違背了部門預(yù)算?？顚Ｓ玫脑瓌t。

2.不能全部實(shí)現(xiàn)支付實(shí)時到賬?，F(xiàn)階段的支付方式分為財政直接支付和授權(quán)支付，直接支付要經(jīng)過財政部門國庫處審核人員審核，目前審核人員未能做到實(shí)時審核，直接支付資金通常要1-2天到賬。另外，由于受到行與國庫清算時間的影響，預(yù)算單位國庫支付的時間也受到限制，必須在工作日下午3點(diǎn)鐘以前完成網(wǎng)上支付，3點(diǎn)以后的支付就要延后到第二天進(jìn)行清算。在實(shí)際操作中不易把握，導(dǎo)致支付速度慢，支付效率低下。

3.對授權(quán)支付資金的監(jiān)督有待加強(qiáng)。國庫集中支付改革的目標(biāo)之一就是提高資金的撥付效率，保證財政資金的規(guī)范運(yùn)行。財政部門已設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)，建立動態(tài)監(jiān)管機(jī)制對直接支付款項進(jìn)行審核，但對授權(quán)支付還未能實(shí)時監(jiān)管。如有些單位通過授權(quán)支付方式將預(yù)算資金劃轉(zhuǎn)到本單位基本戶、基建賬戶或下屬單位基本戶等，這是與財政國庫制度改革要求相違背的。

二、完善財政改革制度的對策

（一）要進(jìn)一步推進(jìn)和細(xì)化預(yù)算編制改革

1.進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革。預(yù)算單位應(yīng)制定科學(xué)的發(fā)展規(guī)劃和年度計劃，建立和完善滾動項目庫，切實(shí)細(xì)化部門預(yù)算。財政部門要盡快建立科學(xué)合理的支出標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算定額，增強(qiáng)預(yù)算分配和執(zhí)行的透明度，實(shí)行必要的問責(zé)制和項目預(yù)算績效評價制度，強(qiáng)化預(yù)算約束，提高預(yù)算執(zhí)行效果。同時，把預(yù)算批準(zhǔn)時間提前到上年12月31日前，以改變預(yù)算單位每年前3個月無法使用項目經(jīng)費(fèi)的普遍情況。

2.制定預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化預(yù)算科目，逐步使所有財政資金的支付建立在明晰的預(yù)算基礎(chǔ)上。國庫集中支付制度要求部門預(yù)算具體而準(zhǔn)確，而我國目前的預(yù)算編制比較粗糙、預(yù)算科目比較籠統(tǒng)，不利于國庫集中支付制度的運(yùn)行，所以有必要從功能上、性質(zhì)上進(jìn)行預(yù)算科目規(guī)范分類。同時加強(qiáng)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)化管理，實(shí)現(xiàn)部門支出，特別是履行職能的支出的經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)化，制定科學(xué)合理的統(tǒng)一的支出定員定額標(biāo)準(zhǔn)體系。

（二）加強(qiáng)財政資金使用的監(jiān)督管理要實(shí)現(xiàn)對預(yù)算執(zhí)行的有效控制，應(yīng)進(jìn)一步從制度設(shè)計、機(jī)制運(yùn)行、動態(tài)監(jiān)控等方面著手建立健全監(jiān)督管理體系，創(chuàng)新監(jiān)管方式，在新的財政資金運(yùn)行基礎(chǔ)上，開發(fā)應(yīng)用集實(shí)時監(jiān)控、智能預(yù)警、監(jiān)控分析、綜合查詢等多功能于一體的國庫動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，建立對預(yù)算單位資金支付的事前監(jiān)督機(jī)制。通過動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)實(shí)時監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)問題和疑點(diǎn)，及時核實(shí)和糾正，保證每一筆財政資金使用符合預(yù)算規(guī)定的用途，有效防止預(yù)算單位違規(guī)向其他賬戶劃轉(zhuǎn)資金等行為。

（三）規(guī)范制度建設(shè)，完善配套措施

1.建立和完善相關(guān)法律法規(guī)和制度體系，為國庫集中支付提供有效的法律保障。實(shí)行國庫集中收付制度后，預(yù)算單位和財政管理部門的管理職能、任務(wù)、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算編制、賬戶體系設(shè)置、收付程序、銀行的清算都進(jìn)行了重大修改。財政部門應(yīng)盡快制定與市場經(jīng)濟(jì)要求相一致的國庫管理制度，為推進(jìn)財政改革提供法律保障。

篇10

二、按照《社會保障基金財政專戶管理暫行辦法》第二章帳戶的設(shè)置與管理第五條，結(jié)合我縣實(shí)際，分別在建行、工行、中行、農(nóng)行設(shè)立了基本養(yǎng)老保險基金、下崗職工基本生活保障基金、失業(yè)保險基金、行政事業(yè)職工醫(yī)療保險基金、企業(yè)職工醫(yī)療保險基金、城鎮(zhèn)居民最低生活保障資金等社會保障基金財政專戶;財政專戶統(tǒng)一由縣財政局社保股管理，并按專戶及基金種類分別核算，?？顚Ｓ茫坏脭D占挪用。

三、社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)實(shí)行社會保險基金“收支＂兩條線管理，并開設(shè)基金征繳收入戶和基金支出戶。我縣各經(jīng)辦機(jī)構(gòu)根據(jù)各基金項目性質(zhì)分別設(shè)立了各基金的收入戶和支出戶。如社保局在工行、中行、農(nóng)行、建行建立了企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金征繳收入戶；在工行、農(nóng)行、建行建立了企業(yè)職工醫(yī)療保險基金征繳收入戶；在農(nóng)行、中行、工行建立了養(yǎng)老、工傷、醫(yī)療支出戶等。

四、收入戶除向財政專戶劃轉(zhuǎn)基金外，不得發(fā)生其他支付業(yè)務(wù)，收入戶原則上月末無余額；社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)必須在每月終了后的7日內(nèi)將基金收入戶中的基金收入全額繳存財政專戶，收入戶除繳存財政專戶外不能坐支，繳存時收入戶中不得留有余額，財政部門應(yīng)將繳入專戶的基金及時登記入賬，并在每月終了的10日內(nèi)財政與各社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)核對征集、繳存、財政補(bǔ)貼等基金收入，財政須提供對賬通知書。

五、資金撥付。各經(jīng)辦機(jī)構(gòu)于每月上旬向縣財政局填報申請書，并注明支出項目，加蓋單位用款專用章，同時，附上月末支出戶余額對帳單，財政部門將根據(jù)各項基金專戶余額及單位用款所需審核無誤后，于當(dāng)月中旬將資金從財政專戶撥入經(jīng)辦機(jī)構(gòu)支出戶。如遇特殊情況，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)可按需要隨時提出申請，財政部門應(yīng)根據(jù)實(shí)情立即辦理，有關(guān)經(jīng)辦行應(yīng)根據(jù)財政撥款憑證及時辦理劃撥手續(xù)。

六、監(jiān)督與檢查

1、社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)要建立健全內(nèi)部管理制度，自覺接受勞動保障主管部門和財政、審計部門以及全社會的監(jiān)督。

2、縣人民銀行和財政局要定期或不定期地對已開設(shè)社會保障基金財政專戶和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)收支的國有商業(yè)銀行進(jìn)行監(jiān)督檢查，對不按規(guī)定按時劃轉(zhuǎn)基金收入和劃撥基金支出，故意壓票的，按銀行有關(guān)規(guī)定予以處罰；情節(jié)嚴(yán)重的，撤消其社會保險基金的所有帳戶。

3、縣財政局要嚴(yán)格按《社會保障基金財務(wù)制度》和《社會保障基金財政專戶管理暫行辦法》的要求辦理，并自覺接受上級有關(guān)部門及審計部門的監(jiān)督檢查。

4、財政和審計部門要定期地對經(jīng)辦機(jī)構(gòu)收入戶、支出戶基金進(jìn)行監(jiān)督檢查，有下列行為之一的，要對單位主要領(lǐng)導(dǎo)和直接責(zé)任人給予處罰；觸犯刑律的，依法追究其刑事責(zé)任。

（1）截留、擠占、挪用、貪污基金；

（2）擅自增提、減免社會保險費(fèi)；

（3）不按時、按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)支付社會保險待遇的有關(guān)款項；

（4）未按時將基金收入繳存財政專戶；

（5）未按時、足額將財政專戶基金撥付到支出戶；

（6）其他違反國家法律、法規(guī)規(guī)定的行為。

七、根據(jù)贛財社字*號文件精神要求，認(rèn)真做好社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算工作。對超計劃完成基金收繳任務(wù)的給予更大的經(jīng)費(fèi)支持。