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關(guān)鍵詞：農(nóng)村公共產(chǎn)品　制度變遷　農(nóng)民負擔

關(guān)于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的研究成為近年來理論研究的熱點。筆者檢索到有關(guān)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的專著有5部，論文657篇，碩博士學位論文142篇，本文擬對其中具有代表性的觀點進行梳理。

關(guān)于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的研究內(nèi)容，主要集中于以下幾方面：農(nóng)村公共產(chǎn)品的內(nèi)涵、制度變遷、供給現(xiàn)狀、問題及對策：農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與農(nóng)民負擔相關(guān)性分析。

一、農(nóng)村公共產(chǎn)品的內(nèi)涵

(一)公共產(chǎn)品的概念、特征及分類

關(guān)于公共產(chǎn)品的概念及特征，國內(nèi)學者大多贊同薩繆爾森的定義：每個人對這種產(chǎn)品的消費都不會導致其他人對該產(chǎn)品消費減少的產(chǎn)品。薩繆爾森對于公共產(chǎn)品的特征描述有三個：非排他性、非競爭性、外部性。而消費上的外部性與消費上的非排他性所造成的搭便車行為非常相似，所以，學界通常認為公共產(chǎn)品的兩大特征為：非排他性和非競爭性。

關(guān)于公共產(chǎn)品的分類，則根據(jù)不同標準，分為不同種類，根據(jù)公共產(chǎn)品的非競爭性和非排他性的強弱程度，可分為純公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品。劉千賀(2006)還認為：根據(jù)公共產(chǎn)品的受益范圍來看，可以分為全國公共產(chǎn)品和地方公共產(chǎn)品：城市公共產(chǎn)品和農(nóng)村公共產(chǎn)品：家庭公共產(chǎn)品、社區(qū)公共產(chǎn)品、地方性公共產(chǎn)品、全國性公共產(chǎn)品和全球性公共產(chǎn)品。

(二)農(nóng)村公共產(chǎn)品的概念及分類

農(nóng)村公共產(chǎn)品則是根據(jù)公共產(chǎn)品的受益范圍來分類的。農(nóng)村公共產(chǎn)品即是在農(nóng)村中相對于私人產(chǎn)品，具有非排他性和非競爭性的產(chǎn)品。

在農(nóng)村公共產(chǎn)品中，根據(jù)其非競爭性和非排他性的強弱程度，又可分為純公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品。按農(nóng)村公共產(chǎn)品受益的范圍可分為全國性農(nóng)村公共產(chǎn)品和地方性農(nóng)村公共產(chǎn)品。

按農(nóng)村公共產(chǎn)品的功能可分為，一是維持農(nóng)村基層政權(quán)正常運轉(zhuǎn)的公共產(chǎn)品，二是有助于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的公共產(chǎn)品。

二、關(guān)于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度變遷的研究

胡洪曙(2007)通過時期和責任制時期農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的需求表達機制、決策機制比較、籌資機制、生產(chǎn)和管理機制特征的比較，說明農(nóng)民在公共產(chǎn)品供給過程中的主體地位在逐步增強。

謝好(2006)通過分析傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會時期、民國時期、時期、家庭承包制時期、稅費改革后的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度。分析了國家和農(nóng)民的互動。

曲延春(2008)通過分析農(nóng)村公共產(chǎn)品供給在不同歷史時期的演變，揭示了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制變遷的實質(zhì)就是城鄉(xiāng)利益、工農(nóng)利益特別是國家與農(nóng)民的利益關(guān)系不斷調(diào)整的過程。

從以上文獻可以看出，學者們主要是從國家和社會關(guān)系的角度來考察農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度變遷的。

三、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中存在的問題及其形成的原因

(一)當前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中存在的問題

第一，供給總量不足與部分產(chǎn)品供給過剩并存。陳榮佳(2006)認為，供給總量不足主要體現(xiàn)在兩方面，一方面是農(nóng)民急需的生產(chǎn)性公共產(chǎn)品供給嚴重不足。另一方面是社會事業(yè)類公共產(chǎn)品供給嚴重短缺。熊國兵(2007)從公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障方面、農(nóng)技服務(wù)方面的現(xiàn)實狀況分析了公共產(chǎn)品供給的不足。孟凡斌(2007)則從中央對農(nóng)業(yè)支出的規(guī)模和從地方財政對農(nóng)村的支出規(guī)模來看的下降趨勢得出農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量不足的結(jié)論。黃雪萍(2006)則分別分析了浙江省和全國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量不足的現(xiàn)狀。

劉保平、秦國民(2003)認為，與農(nóng)民急需的一些公共產(chǎn)品供給不足的狀況相反，在許多農(nóng)村地區(qū)，一些農(nóng)民不需要或者需求較少的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)供給卻大量過剩。如貧困地區(qū)大量修建農(nóng)貿(mào)市場、休閑廣場、歌舞劇院、高檔賓館等。

第二，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)不合理。雎黨臣(2007)認為當前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)不合理體現(xiàn)為：農(nóng)民急需的公共產(chǎn)品供給不足，農(nóng)民不需要的公共產(chǎn)品供給過剩：重大中型水利設(shè)施建設(shè)，輕一般農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)：重生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，輕教育醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展：重農(nóng)村科學教育文化事業(yè)發(fā)展，輕農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展。

何菊芳、虞拱辰(2005)認為，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)不合理主要表現(xiàn)是：一是農(nóng)民急需的公共產(chǎn)品供給嚴重不足。二是涉及到農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的公共產(chǎn)品供給嚴重短缺。三是較少需求的公共產(chǎn)品供給過剩。四是部分公共產(chǎn)品的提供損害農(nóng)民利益。

第三，公共產(chǎn)品供給的不公平性。劉保平、秦國民(2003)認為，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的不公平性，主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間的供給不公平和農(nóng)村地區(qū)間的供給不公平兩方面。

(二)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題的原因

第一，取消農(nóng)業(yè)稅造成的影響。睢黨臣、王征兵(2007)認為，伴隨著取消農(nóng)業(yè)稅政策的實施，農(nóng)村鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村兩級組織制度外籌集財政資金的渠道基本上被堵死，財政收入銳減，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村兩級組織可支配的公共資源減少，使得本來就匱乏的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題日益突出。由于財力所限，中央政府在短期內(nèi)不可能承擔農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的全部投入。所以，取消農(nóng)業(yè)稅將使農(nóng)村公共產(chǎn)品供給面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。

于奎(2005)認為，取消農(nóng)業(yè)稅政策對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給造成了制度約束，具體體現(xiàn)為：收入上移，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給缺乏基層財政保障：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財權(quán)與事權(quán)不對稱，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給失衡；轉(zhuǎn)移支付力度小、制度不規(guī)范導致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的不平等；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革滯后，社會管理和公共服務(wù)職能缺乏。

第二，供給主體的單一，導致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給失衡，偏離農(nóng)民迫切需求。劉千賀(2006)認為，目前我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給渠道仍是沿襲農(nóng)村改革前的格局，農(nóng)民對公共產(chǎn)品的需求只寄希望于政府，而政府因財力緊張無法生產(chǎn)更多的農(nóng)村公共產(chǎn)品，不能滿足農(nóng)民的實際需要。

邊洪強(2007)認為，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中，存在政府壟斷現(xiàn)象。其主要特征表現(xiàn)為：政策決策、政府投資、政府生產(chǎn)。

第三，各利益主體的博弈。邊洪強(2007)認為，在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中，存在中央政府與地方政府的博弈，以及地方政府與農(nóng)民的博弈。博弈影響了中央政府和地方政府以及地方政府和農(nóng)民的關(guān)系，從而影響到農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的效率。

第四，自上而下的公共產(chǎn)品供給決策機制的影響。劉千賀(2006)認為：自上而下的公共產(chǎn)品供給決策機制也是導致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的一個重要原因。

劉保平、秦國民(2003)認為，農(nóng)民無法在公共產(chǎn)品供給決策中反映自己的意見，表達自己的需求偏好，最終形成了不反映需求的帶有強制性的自上而下的公共產(chǎn)品供給決策程序。

第五，長期實行“城鄉(xiāng)分治”的管理制度形成的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的影響。黃雪萍(2006)認為，“城鄉(xiāng)分

治”、“重城市輕農(nóng)村”的管理制度造成了城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度和以此為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)有別的公共產(chǎn)品籌資制度。

四、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給改進的對策

(一)完善公共財政體系，建立多元化的農(nóng)村公共產(chǎn)品籌資體系

于奎(2005)主張：政府是要強化公共財政理念，堅持“有所為，有所不為”；二是加強財政投資的主導作用，促進多元化投資格局的形成：三是考慮開征農(nóng)村公共產(chǎn)品稅收，如開征具有專項使用目的的治理環(huán)境污染稅種：四是積極引導民間資金和外資。

劉千賀(2006)認為，農(nóng)村公共產(chǎn)品資金來源要多元化，具體包括以下渠道：政府的轉(zhuǎn)移支付；私人、企業(yè)和銀行的資金投入；農(nóng)民交納的“一事一議”籌資和費用：強制保險收入：慈善來源。

(二)實現(xiàn)供給主體的多元化

張穎舉(2008)主張，繼續(xù)加大政府投入：進一步引入市場供給；引導非營利組織參與；鼓勵農(nóng)民自我供給：實行大村莊制，改善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給。

王俊(2006)認為，可以參與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的主體有中央政府、地方政府、基層政府、農(nóng)村社區(qū)組織、企業(yè)、個人等。根據(jù)公共產(chǎn)品的不同性質(zhì)和受益范圍，由相應的主體來提供。

吳友群、廖信林(2007)界定了中央政府、地方政府農(nóng)村社區(qū)、非盈利性社會服務(wù)機構(gòu)和組織、私人和企業(yè)提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的范圍。

(三)改變“自上而下”的供給決策機制

吳友群、廖信林(2007)認為。應完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制，建立農(nóng)民需求表達機制，實現(xiàn)決策程序“自上而下”向“自下而上”的轉(zhuǎn)變。

劉千賀(2006)則主張自上而下與自下而上相結(jié)合的供給方式。

(四)保證各利益主體之間的協(xié)作關(guān)系

劉千賀(2006)主張通過以下方式減少各利益主體在博弈過程中，所造成的成本損耗。首先要明確政府自身職責，優(yōu)化供給方式；其次要確認收費合法地位，吸引其它供給主體加入：同時要明晰產(chǎn)權(quán)，法律制度雙重保障其它供給主體利益。

(五)借鑒國外農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的成功經(jīng)驗

廖紅豐、尹效良(2006)在介紹泰國、印度、日本、美國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給狀況的基礎(chǔ)上，指出我國應當借鑒國外的經(jīng)驗。

楊勇、黎振強、羅能生(2008)在分析韓國、日本經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，指出發(fā)達國家對我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的啟示為：通過各種補貼發(fā)展農(nóng)村各項基礎(chǔ)建設(shè)事業(yè)：政府構(gòu)筑農(nóng)村社會保障網(wǎng)：引導和扶持農(nóng)村發(fā)展各項社會事業(yè)：逐步減少對農(nóng)民的各種政府管制。

五、農(nóng)村公共產(chǎn)品與農(nóng)民負擔的相關(guān)性分析

(一)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給增加農(nóng)民負擔的主要原因

1　城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給制度差異加重了農(nóng)民負擔王英平、帕塔木?巴拉提(2005)認為，城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給制度差異加重了農(nóng)民的負擔。劉雅佳(2008)認為，二元結(jié)構(gòu)造成農(nóng)民的不公平的成本分攤。

2　中央和地方政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中職責劃分不清，加重了農(nóng)民負擔。王英平、帕塔木?巴拉提(2005)認為，中央和地方政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給上的錯位、缺位加重了農(nóng)民負擔。

3　農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過程中監(jiān)督機制的不完善。王英平、帕塔木，巴拉提(2005)認為，缺乏對農(nóng)村公共產(chǎn)品有效的監(jiān)督機制導致了農(nóng)民負擔。甘霞(2005)認為，乏力的監(jiān)督機制造成公共收入使用混亂。

(二)基于減負考慮的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度設(shè)計

1　建立城鄉(xiāng)一體化的公共產(chǎn)品供給體制。劉雅佳(2008)提出，政府應為主體提供城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共財政制度，具體體現(xiàn)為：提供均等化公共服務(wù)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)財政分配的公平和公正；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制，取得農(nóng)村成本分擔的公平。甘霞、王英平、朱延松等人也主張建立一體化的公共產(chǎn)品供給體制。

2　明確區(qū)分中央和地方政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的職責。劉雅佳(2008)提出，一方面要合理劃分中央與地方的事權(quán)；另一方面要明確地方政府職能，重構(gòu)基層政府職能：省、市、縣政府負責的農(nóng)村公共品主要應包括耗資大、影響社會發(fā)展時間長的公共產(chǎn)品以及跨地區(qū)交叉供給的公共產(chǎn)品的補助。農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供直接需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)。

3　加強對農(nóng)村公共產(chǎn)品使用的監(jiān)督和管理。劉雅佳(2008)主張通過以下途徑加強對農(nóng)村公共產(chǎn)品使用的監(jiān)督和管理：制度公開。全民監(jiān)督：完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府在農(nóng)村公共品供給中的決策與監(jiān)督職責：建立獨立于政府機構(gòu)外的監(jiān)督體系。

從當前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給研究現(xiàn)狀不難發(fā)現(xiàn)：關(guān)于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的理論研究較為充分，實證研究卻相對薄弱：對于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的主體關(guān)系較少論述。這將是今后研究的難點和重點。

參考文獻：

[1]劉千賀.后農(nóng)業(yè)稅時代我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體研究[I].蘇州大學，2006.

[2]胡洪曙.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的歷史演變及對比研究[j].中南財經(jīng)政法大學學報，2007(2).

[3]謝好.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度變遷研究[j]華中科技大學.2006.

[4]曲延春.我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制變遷研究[j]山東大學，2008.

[5]陳榮佳.我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題探討廈門特區(qū)黨校學報,2006(4).

[6]熊國兵.我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給：現(xiàn)狀透析與路徑選擇[j].華中師范大學，2007.

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關(guān)鍵詞：農(nóng)村公共產(chǎn)品 財政分權(quán) 政府職責

一、引言

能否解決好“三農(nóng)”問題，是社會主義制度成熟的一個顯著標志。其中，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給對于農(nóng)村經(jīng)濟及社會的發(fā)展具有至關(guān)重要的意義。因為完善的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體系可以加速農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的步伐，推動社會的進步，助推城鄉(xiāng)的和諧發(fā)展。當前我國社會出現(xiàn)的居民收入差距已經(jīng)成為社會上普遍關(guān)注的熱點問題，在居民收入差距中表現(xiàn)的最明顯的即城鄉(xiāng)居民收入差距。導致城鄉(xiāng)居民收入差距的原因很多，但其中最關(guān)鍵的是城鄉(xiāng)基本公共產(chǎn)品供給水平的差異。盡管總理一再強調(diào)要努力縮小城鄉(xiāng)差距，促進基本公共服務(wù)均等化，但實際上城鄉(xiāng)居民在醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障、環(huán)境保護等公共產(chǎn)品的供給上仍然存在著巨大的差距。在城鄉(xiāng)收入差距拉大、城鄉(xiāng)基本公共產(chǎn)品供給水平參差不齊逐步侵蝕我國社會和諧穩(wěn)定的情況下，提高農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給無疑具有十分重要的意義與價值。

財政分權(quán)是一個經(jīng)濟學與政治學相結(jié)合的問題。改革開放30多年來，我國的各項事業(yè)取得了舉世矚目的成就，這雖然源于我國政府倡導改革開放的觀念打破了傳統(tǒng)思維的界限，但在很多外國學者看來，中央政府成功地幫助了地方政府完成了向“增長型政府”轉(zhuǎn)變（Weingast，1995；Mckinnon，1997；Qian and Roland，1998；Jin，Qian，and Weingast，2005）。與我國改革開放30多年經(jīng)濟高速增長形成鮮明對比的是地方政府在地方公共服務(wù)與公共產(chǎn)品供給上嚴重不足與過度的市場化帶來的嚴重不公，特別是在廣大農(nóng)村地區(qū)一些農(nóng)民緊急需要的公共產(chǎn)品供給嚴重不足，將會在社會上產(chǎn)生一系列的問題。

如何更好的滿足廣大農(nóng)民對公共產(chǎn)品的需要，目前各個國家所普遍采用的一種做法即財政分權(quán)。國外學者無論從理論上還是從實踐上都做出了大量的闡述。Hayek從“信息優(yōu)勢”的角度認為地方政府更能有效的了解當?shù)鼐用竦男枨?，因此能更有效的提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。斯蒂格利茨從“地區(qū)間競爭”的角度認為地方政府更接近于本轄區(qū)的公眾，不同地區(qū)的居民也有權(quán)選擇自己的公共產(chǎn)品的服務(wù)種類與數(shù)量，因此地方政府在為當?shù)鼐用裉峁┕伯a(chǎn)品與公共服務(wù)上更有效。蒂波特在1956年構(gòu)筑了一個地方政府模型，他認為，人口的流動會引導政府提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的行為。公民選擇居住地的行為是表達公共產(chǎn)品偏好“用腳投票”的行為，不同政府之間的競爭，使地方政府在供給公共產(chǎn)品上更有效。有關(guān)財分權(quán)能夠促進公共產(chǎn)品供給的證據(jù)來自玻利維亞（Faguet，2004）。玻利維亞一直是拉美地區(qū)高度集權(quán)的國家之一，在1994年分權(quán)之后，公共投資由原來的73%上升到79%，而且所有項目沒有重復，這表明分權(quán)強化了政府對居民公共產(chǎn)品需求的反應，改善人力資本與社會公共服務(wù)的投資。在國內(nèi)，如何提高農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給是很多學者關(guān)心的一個熱點問題，但是我國學者在探討財政分權(quán)問題時，更多的是依賴于西方的財政分權(quán)理論，而脫離的現(xiàn)實的土壤，缺乏對我國特殊國情的考量，這為本文的寫作留有空間。

二、理論依據(jù)

第一代財政分權(quán)理論主要起源于主流的公共產(chǎn)品理論和古典財政理論，是從經(jīng)濟學的視角，建立在新古典經(jīng)濟學的規(guī)范理論分析框架下，考慮政府職能如何在不同層級之間進行合理的分配問題。所謂公共產(chǎn)品是指“將該商品的效用擴展于他人的成本為零；無法排除他人參與共享。”[1]公共產(chǎn)品不同于私人產(chǎn)品，它具有“非競爭性”（non-rivalness）與“非排他性”（non-exclutability）。在經(jīng)濟學上，純粹的私人產(chǎn)品可用公式表示為

,即商品總量 相當于每個消費者i所消費或獲得的該商品（ ）的總和，這意味著私人產(chǎn)品在消費者之間具有分割性。公共產(chǎn)品則不同，純粹的公共產(chǎn)品可表示為 = ，對任何一個消費者i而言，因消費而可以支配的公共產(chǎn)品 數(shù)量就是公共產(chǎn)品的總量 ，即任何一個人消費公共產(chǎn)品都不會導致別人對該公共產(chǎn)品的減少，因此公共產(chǎn)品在消費者中是不可分割的。[2]供給公共產(chǎn)品是政府的職能之所在，為更好的使公民受益，需要按照受益范圍的不同分別由不同層級的政府進行供給。如中央政府應供應國防、外交、行政等全國性的公共產(chǎn)品，地方性政府應供應地方性的學校與醫(yī)院、地方性的公路等公共產(chǎn)品，如下圖所示：

圖1：地方公共產(chǎn)品集中提供和分級提供的效率

在圖1中，A與B分別表示兩組不同的對公共產(chǎn)品需求的曲線，縱軸P表示該公共產(chǎn)品的供給價格。如果由A、B曲線來確定兩組不同人口各自的公共產(chǎn)品需求量，那么分別為 與 。但是由于中間投票者定理的原則，通常公共產(chǎn)品的供給量是 ，這樣對A的供給量 而言則會造成過剩，而對B的供給量 而言又會出現(xiàn)不足。因此，應該按照各地方政府自身對公共產(chǎn)品的需求來確定公共產(chǎn)品的供給，這樣才不會造成效率的損失。[3]

由于農(nóng)村公共產(chǎn)品受益范圍具有很強的地域性，只是針對本地區(qū)的人才會產(chǎn)生受益，對其他地區(qū)的人具有排他性。因此，由當?shù)卣M行農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給是最適宜的，也是效率最高的。同時，農(nóng)民由于自身上的弱勢也必然會依賴于地方政府公共產(chǎn)品的供給。正是由于以上特性，所以適度的財政分權(quán)是保證地方政府提供公共產(chǎn)品的重要條件。盡管各個國家在保障地方政府財政能力的方式不盡相同，但是用財政分權(quán)的方式保障農(nóng)村共公共產(chǎn)品的供給是一個共同的方向。

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摘要：本文以保護農(nóng)民享受公共產(chǎn)品消費權(quán)為出發(fā)點，分析我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體系存在的缺陷，并在此基礎(chǔ)上提出完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體系的基本思路。

關(guān)鍵詞：公共產(chǎn)品；農(nóng)民權(quán)益

目前，我國城鄉(xiāng)差距突出表現(xiàn)為公共產(chǎn)品上的差距。農(nóng)村公共產(chǎn)品的普遍短缺，已嚴重制約了農(nóng)村發(fā)展。

一、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀

(一)“城鄉(xiāng)分治、一國兩策”的制度安排下，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給嚴重不足。公共產(chǎn)品是指那些消費具有非排他性和非競爭性但收費存在困難的產(chǎn)品。公共產(chǎn)品由公共部門(政府)來生產(chǎn)能實現(xiàn)公共產(chǎn)品供給的相對有效性。由于幾十年來實行“城鄉(xiāng)分治、一國兩策”，我國廣大的農(nóng)村地區(qū)公共產(chǎn)品主要由農(nóng)村政府(鄉(xiāng)、鎮(zhèn)或村集體)來生產(chǎn)和提供，由于大多數(shù)農(nóng)村基層政府和組織財力非常有限，導致公共產(chǎn)品在廣大農(nóng)村嚴重不足。

目前農(nóng)村的純公共產(chǎn)品主要有：農(nóng)村基層政府行政服務(wù)、農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究、農(nóng)村環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)發(fā)展綜合規(guī)劃及信息系統(tǒng)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)研究、大江大河治理等。準公共產(chǎn)品有：農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村公共衛(wèi)生、農(nóng)村社會保障、農(nóng)村道路建設(shè)、農(nóng)村醫(yī)療、中低產(chǎn)田改造、鄉(xiāng)村電網(wǎng)建設(shè)、農(nóng)村文化館等。這些公共產(chǎn)品均由政府提供，但依據(jù)公共產(chǎn)品效益覆蓋范圍的大小，政府提供的物品又分為全國性的產(chǎn)品和地方性的公共產(chǎn)品(地方性公共產(chǎn)品還可進一步細分為不同的層次)。中央政府主要負擔全國性的公共產(chǎn)品，地方政府主要負擔地方性公共產(chǎn)品。由于長期以來的“城鄉(xiāng)分治、一國兩策”制度安排，我國中央政府與地方政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的責任劃分上不盡合理，本應由政府提供的公共產(chǎn)品或由政府與農(nóng)民共同承擔的公共產(chǎn)品成本，卻完全由農(nóng)民來承擔，本應由上級政府提供的公共產(chǎn)品卻通過政府權(quán)威轉(zhuǎn)移事權(quán)交由下級政府提供，最終落到鄉(xiāng)政府和農(nóng)民頭上。特別是農(nóng)村稅費改革后，國家和地方政府實行財政包干，除大型水電建設(shè)外，國家把地方建設(shè)的任務(wù)交給縣、鄉(xiāng)政府，不再通過撥款加以支持。作為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的縣、鄉(xiāng)政府，由于財政緊張，對農(nóng)村公共品的投入銳減，特別是老、少、邊、窮地區(qū)就更加難以生產(chǎn)。如，基礎(chǔ)教育、計劃生育都是基本國策，都是為了全國人民的共同利益，是全國性的公共產(chǎn)品，但這些事權(quán)目前主要由鄉(xiāng)政府以及村承擔。這樣做的必然后果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)大于財權(quán)。另外，全國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)多數(shù)財政困難，無力承擔和提供農(nóng)民所需的公共產(chǎn)品。久而久之，廣大農(nóng)村地區(qū)的公共產(chǎn)品嚴重短缺，遠不能滿足農(nóng)民需要，甚至于應由中央政府提供的純公共產(chǎn)品農(nóng)民也享受不到或非常有限，如消防服務(wù)、基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生保障系統(tǒng)服務(wù)等等。與城市居民相比，農(nóng)民的權(quán)益大受損害。

(二)稅費負擔與享受的公共產(chǎn)品供給極不相稱，農(nóng)民沒有相同的國民待遇。根據(jù)公共財政理論，居民納稅是為了購買政府的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，如果政府不生產(chǎn)和提供相應的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，則居民納稅就無據(jù)可依。多年來，我國無論是中央還是地方都非常重視城市公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供，在生產(chǎn)了供全國居民消費的純公共產(chǎn)品，如國防、安全系統(tǒng)外，還投入大量的財政支出在城市生產(chǎn)和提供準公共產(chǎn)品，使城市居民可免費享受純公共產(chǎn)品或支付較低的價格即可消費準公共產(chǎn)品。雖然目前我國已逐步取消了農(nóng)業(yè)稅。但長期以來農(nóng)民所繳納的各種稅費明顯偏高。雖然農(nóng)民納稅比城市居民多，但從政府那里獲的公共產(chǎn)品供給卻相當有限。近幾年的財政支農(nóng)支出，雖然絕對量有很大的增加，但相對量即農(nóng)業(yè)支出占國家財政支出的比重卻一直下降。國家財力投人的不足，導致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給嚴重短缺。但由于縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府財力有限，根本無法承擔如此沉重的公共產(chǎn)品供給負擔，最終只有減少或不提供公共產(chǎn)品。如，政府要全國接受義務(wù)教育總?cè)藬?shù)約為1.9億，有70％在農(nóng)村，縣鄉(xiāng)兩級政府要負擔近70％的義務(wù)教育開支，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)光負擔教師工資就占其財政總開支的60％以上。與此同時，縣鄉(xiāng)兩級政府財政供養(yǎng)人員占全國的71％，但其財政收入?yún)s只有全國財政總收入的21％。

(三)農(nóng)村先天發(fā)育不良，后天營養(yǎng)不足，農(nóng)民無法與城市居民享有同等發(fā)展機會。由于“城鄉(xiāng)分治，一國兩策”的體制，農(nóng)村的社會經(jīng)濟條件遠落后于城市居民，一些基本的生活設(shè)施公共產(chǎn)品的提供在大部分的農(nóng)村根本沒有。如，供暖供熱設(shè)備、自來水體系、小區(qū)休閑健身場所。但更為重要的是，農(nóng)村的自然條件比城市要惡劣，如大江大河的治理，邊遠山區(qū)防震、防洪、防止山體滑坡等一些重大的自然災害。城市要面對的主要是居民生活的公共產(chǎn)品的提供，但農(nóng)村的主要精力卻還停留在生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的提供上，要尋求與自然相平衡的良性公共產(chǎn)品提供體系，關(guān)系到農(nóng)村的長治久安和新型農(nóng)民的培育。而且，自改革以來，由于基層政府資金不足，而且因為缺乏長遠眼光，對不能快速給地方領(lǐng)導帶來“政績”的生產(chǎn)性產(chǎn)品較以前更為不足，原有的供給水平也遭到相當程度的破壞，水利渠道淤塞，農(nóng)田道路失修，導致農(nóng)業(yè)抗災能力薄弱，也影響了農(nóng)業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。按經(jīng)濟學的觀點，公共產(chǎn)品的消費對私人產(chǎn)品的消費量有替代性，就是減少生產(chǎn)成本、運輸成本、銷售成本和決策成本在內(nèi)的私人活動的總成本，從而提高他們的收益水平。我國農(nóng)民在長期的工業(yè)化和城市化過程中做出了巨大貢獻，當工業(yè)化進入到現(xiàn)階段，國家經(jīng)濟實力增強時，政府應為農(nóng)民提供大量的公共產(chǎn)品，農(nóng)民應該得到回報。也只有如此，農(nóng)民才能在長遠發(fā)展上與城市居民站在同一起跑線上。

二、完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體系。賦予農(nóng)民同等的國民待遇

農(nóng)村公共產(chǎn)品的匱乏，關(guān)鍵是資金的缺乏，應尋求建立農(nóng)村籌資機制。農(nóng)村公共產(chǎn)品建立和發(fā)展，既需要有財政來保障，又要有符合市場經(jīng)濟運行機制要求的融資機制來籌集資金，這兩方面構(gòu)成了農(nóng)村公共產(chǎn)品長效發(fā)展機制的主要內(nèi)容。政府財政的來源應成為主要來源。

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摘要：當前我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給狀況與城市相比差距極為懸殊,其原因在于農(nóng)村公共產(chǎn)品政府提供責任主體的缺失,其結(jié)果影響了農(nóng)村私人產(chǎn)品的產(chǎn)出效率和市場競爭力,影響了農(nóng)村居民的生活水平和生活質(zhì)量,也成為阻礙社會主義新農(nóng)村建設(shè)的嚴重障礙。增加農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給要進一步完善其供給制度,改變政策導向和政策思路,創(chuàng)新供給模式。實施多元化農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制是一種有益探索。 

 

關(guān)鍵詞：農(nóng)村公共產(chǎn)品 供給 新農(nóng)村建設(shè)  

    “十一五”規(guī)劃的首要任務(wù)就是要全面建設(shè)社會主義新農(nóng)村。建設(shè)新農(nóng)村,不僅要大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟。同時還要大力發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè),擴大農(nóng)村教育、文化、醫(yī)療、社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品的供給。目前,農(nóng)村公共產(chǎn)品普遍短缺。嚴重制約了農(nóng)村經(jīng)濟、社會的發(fā)展,已成為建設(shè)社會主義新農(nóng)村的嚴重障礙。因此,著力擴大農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給,對于推進社會主義新農(nóng)村的建設(shè)具有舉足輕重的作用。我們僅以石家莊市為例對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給作一調(diào)查和思考。

    一、石家莊市農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的現(xiàn)狀

    長期以來。我國在公共產(chǎn)品供給上實行的是兩套政策,一套政策是城市所需要的水、電、道路、通訊、學校、醫(yī)院、圖書館等公共基礎(chǔ)設(shè)施由各地財政來提供:另一套政策是農(nóng)村的公共基礎(chǔ)設(shè)施主要靠農(nóng)民自身解決,國家僅給予適當補助。由于城市的公共產(chǎn)品供給主要由政府提供,有充足的資金來源,因此城市居民可以享受到優(yōu)質(zhì)的基礎(chǔ)教育、發(fā)達的交通、完善的醫(yī)療服務(wù)以及優(yōu)美的人文環(huán)境和自然環(huán)境。農(nóng)村居民不僅與此無緣。而且在公共產(chǎn)品供給條件遠低于城市的狀況下。還要為享用這些公共產(chǎn)品交費。石家莊市與全國情況一樣,一邊是市政府在經(jīng)營城市、改善投資環(huán)境的激勵下為民辦實事,迅速地提高城市的公共產(chǎn)品供給水平,使城市的公共產(chǎn)品供給“錦上添花”,讓市民獲得更多、更好的物質(zhì)利益和精神享受:一邊卻是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給水平與城市極為懸殊的態(tài)勢,農(nóng)民要為增加的大多數(shù)公共產(chǎn)品供給全部或部分“埋單”。這種供給主體的差異和政策待遇的不同,直接造成城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給水平的巨大差異。 

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[關(guān)鍵詞] 公共產(chǎn)品供給主體

我國農(nóng)村公共產(chǎn)品在取消農(nóng)業(yè)稅后供給失衡問題更加突出，具體表現(xiàn)在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)機制的不健全，如醫(yī)療衛(wèi)生條件差、教育落后、水電設(shè)施落后等。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的滯后及匱乏制約了農(nóng)村消費需求的提高，影響了農(nóng)村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。因此，加強農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給體制建設(shè)，解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給矛盾，對建設(shè)社會主義新農(nóng)村具有重要的意義。

農(nóng)村公共產(chǎn)品是指用于滿足農(nóng)村公共需要的產(chǎn)品，具有非競爭性、非排他性的特點。它又可分為純公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品。農(nóng)村純公共產(chǎn)品是指在消費過程中具有完全非競爭性和非排他性，應當由政府免費提供的產(chǎn)品。如:農(nóng)村基層政府(縣鄉(xiāng)級)行政服務(wù)、農(nóng)村綜合發(fā)展規(guī)劃、農(nóng)村信息系統(tǒng)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學研究、大江大河治理、農(nóng)村環(huán)境保護等。農(nóng)村準公共產(chǎn)品是指介于純公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間， 在消費過程中具有不完全非競爭性和非排他性的產(chǎn)品，主要包括:在性質(zhì)上近乎純公共產(chǎn)品的準公共產(chǎn)品，如農(nóng)村義務(wù)教育、電力設(shè)施、小流域防洪澇設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技成果推廣、公共衛(wèi)生、社會保障等；一般準公共產(chǎn)品，如農(nóng)村高中(職高)教育、水利設(shè)施、醫(yī)療、道路建設(shè)、文化館等;在性質(zhì)上近乎私人產(chǎn)品的準公共產(chǎn)品，如農(nóng)村電信、電視、成人教育、自來水等。

在我國現(xiàn)行公共產(chǎn)品供給體制下，城市居民的公共產(chǎn)品供給主要有中央和城市政府提供，城市居民可以享受到低廉的基礎(chǔ)教育，發(fā)達的交通，優(yōu)越的市政設(shè)施；但農(nóng)村公共產(chǎn)品供給條件遠遠低于城市的狀況下，農(nóng)民還要為享用這些公共產(chǎn)品交納“三提五統(tǒng)”以及其他收費。同時農(nóng)村不同地區(qū)間公共產(chǎn)品供給不平衡。市場經(jīng)濟發(fā)達、財源豐裕的東部沿海地區(qū)，政府能夠提供較多的公共產(chǎn)品，而中西部地區(qū)由于經(jīng)濟不發(fā)達，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)少，政府財政收入不足，公共產(chǎn)品供給自然就短缺。可見，目前我國公共產(chǎn)品在城市和農(nóng)村以及農(nóng)村各地之間的供給是不均衡，主要原因在于公共產(chǎn)品供給主體不同所導致的。

一、目前我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體

目前，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)俯、村委會組織和農(nóng)村居民。

1.我國農(nóng)村鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府承擔起本轄區(qū)公共產(chǎn)品供給的職責。按照1982年《憲法》規(guī)定，鄉(xiāng)級政府的職能是“執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預算；管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作?！逼渎氊煼秶鷰缀鹾w了農(nóng)村社會生活的各個方面。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制度內(nèi)財政收入不可能籌集到足夠的公共資源。l994年分稅制改革后，不但沒有增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的制度內(nèi)財政收入，反而因共享稅分配比例低，稅源有限，使大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入陷入困境。再加上近年來農(nóng)業(yè)經(jīng)濟比較優(yōu)勢的逐漸喪失，在農(nóng)村實行稅費改革，取消農(nóng)業(yè)稅后，以農(nóng)業(yè)為主要稅收來源的縣、鄉(xiāng)政府制度內(nèi)財政力量已大為衰減，縣鄉(xiāng)財政收支狀況更加失衡，尤其是削弱了縣鄉(xiāng)政府提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的能力。很多鄉(xiāng)政府赤字財政。在這種情況下，根本無力進行農(nóng)村交通、農(nóng)田水利等公共建設(shè)。由于沒有相應的稅收支持提供公共產(chǎn)品，于是，通過財政體制度外籌集供給公共產(chǎn)品的資源便成為必然的選擇。同時也導致了農(nóng)村公共產(chǎn)品的匱乏，以及公共服務(wù)的缺位而且。在農(nóng)村稅費改革后，針對農(nóng)村公益事業(yè)采取的“一事一議”制并未能解決農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給問題。

2.村委會組織。村委會組織不是一級政權(quán)，現(xiàn)行政策規(guī)定村級組織可以對農(nóng)民收取三項“提留”：公積金，公益金和管理費。公積金用于農(nóng)田水利基本建設(shè)，購置生產(chǎn)性固定資產(chǎn)、興辦集體企業(yè)等；公益金用于“五保戶”供養(yǎng)，特困戶補助以及其他集體福利事業(yè)支出：管理費則用于村級組織干部報酬和管理支出。從政策規(guī)定的用途來看，這三項“提留”屬于村級組織提供公共產(chǎn)品的成本分攤。

3.農(nóng)村居民。我國對農(nóng)民實行的是既收稅又收費的制度和政策。農(nóng)民既要繳稅又要收費。就稅收而言，主要問題在于稅制設(shè)置一直不盡合理，農(nóng)民稅負總體一直偏高。就收費而言，各種政策性收費更是不盡合理，項目繁多，一些公共產(chǎn)品，如義務(wù)教育、計劃生育等方面的公共產(chǎn)品，本應由政府制度來義務(wù)提供，卻變成了由政策性提供和由農(nóng)民負擔。除此以外，鄉(xiāng)、村兩級組織還以活勞動的形式向農(nóng)民分攤公共產(chǎn)品的部分人力成本，即義務(wù)勞動積累工。按現(xiàn)行政策規(guī)定，每個農(nóng)村勞動力每年應承擔5～10個義務(wù)工，10～20個勞動積累工，前者主要用在公路建筑、防汛搶險、修繕學校等，后者主要用于農(nóng)田水利基本建設(shè)。農(nóng)民既要承擔制度內(nèi)公共產(chǎn)品供給成本,也要承擔制度外公共產(chǎn)品供給成本。已進行的農(nóng)村稅費制度改革，雖使其向合理的方向取得了較大進展和成果，農(nóng)民負擔過重問題有一定緩解，但改革任務(wù)遠未完成?？梢?，無論是稅費改革前的“三提五統(tǒng)”,還是稅費改革后的“一事一議”,都是農(nóng)民對公共產(chǎn)品的成本負擔。

可見農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制不合理，本應由中央和地方政府承擔的公共產(chǎn)品，但在目前仍由農(nóng)民稅外負擔，通過向農(nóng)民攤派等方式來完成。這使收入較城市居民低的人卻承擔著比城市居民多的多的公共產(chǎn)品的供給成本。

二、創(chuàng)新我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體

正如薩謬爾森所言：“一種公共產(chǎn)品并不一定要由公共部門來提供，也可由私人部門來提供?！币虼?，應構(gòu)建多元化的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體系。我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體不僅包含政府，同時還要激勵私人、企業(yè)和各種組織參與農(nóng)村公共產(chǎn)品建設(shè)。

1.明確各級政府的財政職能，建立針對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的轉(zhuǎn)移支付制度。由于公共產(chǎn)品的非排他性產(chǎn)生了搭便車問題，使私人部門不愿提供公共產(chǎn)品，而公共產(chǎn)品的非競爭性導致了私人部門的低效率，因此政府應當作為公共產(chǎn)品的主要供給主體。

(1)轉(zhuǎn)變政府職能，建立服務(wù)型政府，強化政府公共產(chǎn)品供給意識和公共服務(wù)職能，不斷提高政府供給公共產(chǎn)品的能力。

(2)政府應當直接提供屬于本級職責范圍的農(nóng)村公共產(chǎn)品。應當重新界定中央政府、省級政府與縣、鄉(xiāng)基層政府的事權(quán)范圍，合理劃分各級政府的財政職能，凡受益范圍遍及全國的公共產(chǎn)品，由中央政府提供，而受益范圍主要是地方的公共產(chǎn)品，則應由相應層次的地方政府提供，而具有外溢性的地方性公共產(chǎn)品則由中央政府和地方政府或各個受益的地方政府共同提供。如諸如義務(wù)教育、國防開支、大型農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學研究等全國性的農(nóng)村“純公共產(chǎn)品”供給，由中央和省級政府財政負擔，并建立直接針對這些公共產(chǎn)品供給的轉(zhuǎn)移支付制度。加快建立和完善財政的轉(zhuǎn)移支付制度，加大國家財政對于不發(fā)達地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)扶持的力度，以平衡各地區(qū)財力差異，實現(xiàn)公共產(chǎn)品供給均等化，以解決供給不足和地區(qū)間的不公平性問題。推進農(nóng)村財政體制改革，規(guī)范農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給渠道。同時還要加大政府投入，加快歸還歷史欠賬，盡早實現(xiàn)公共產(chǎn)品供給的城鄉(xiāng)平衡和平等。

2.鼓勵企業(yè)、各種組織和私人參與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，建立多元化的供給主體結(jié)構(gòu)。公共產(chǎn)品需要有政府財政支持，但并不意味著所有的公共產(chǎn)品都由政府提供。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給可采用以下方式：

(1)采取私人捐贈的形式。很多國家的公共設(shè)施就是利用私人捐贈而建立起來的，如美國個人慈善捐贈高達1750億美元，其中大部分用于公共產(chǎn)品的生產(chǎn)?，F(xiàn)在我國部分農(nóng)村小學校舍采用捐贈的方式建立起來。同時，農(nóng)村的水利設(shè)施、文化館等公共產(chǎn)品等可以鼓勵私人或各種組織進行捐贈。應當制定一些能夠鼓勵個人或者企業(yè)出資參與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的政策，如：利用冠名權(quán)、建碑立傳等形式鼓勵個人或企業(yè)參與公共產(chǎn)品供給。

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[關(guān)鍵詞]政府失??；農(nóng)村公共產(chǎn)品；供給機制；政府官員

[中圖分類號]F3　[文獻標識碼]A　[文章編號]1672-2728(2009)09-0103-02

黨的十六屆五中全會提出“建設(shè)社會主義新農(nóng)村”以來，為解決日益凸顯的“三農(nóng)”問題，中央和地方各級人民政府都加大了對農(nóng)村地區(qū)的投入。增加對農(nóng)村地區(qū)的公共產(chǎn)品供給。但是，由于政府部門自身缺陷的存在，政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給過程中出現(xiàn)了許多問題。農(nóng)村地區(qū)公共產(chǎn)品總量供給不足、城鄉(xiāng)差距顯著、供給效率低下、經(jīng)費使用不當?shù)鹊葐栴}，一直是農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)道路上的絆腳石，這些問題是我們必須要考慮也是亟待解決的首要任務(wù)。

一、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀

公共產(chǎn)品是指具有消費的非競爭性和使用的非排他性的產(chǎn)品或者服務(wù)，農(nóng)村公共產(chǎn)品就是指在農(nóng)村地區(qū)，專門面向農(nóng)村、農(nóng)民消費和使用的具有消費的非競爭性和使用的非排他性的產(chǎn)品或者服務(wù)。在我國，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給存在諸多問題，主要表現(xiàn)在以下三個方面：

1　農(nóng)村公共產(chǎn)品總量供給不足

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的大背景之下，政府部門把大量資金投入城市社會建設(shè)，投入到農(nóng)村地區(qū)的資金則很少。由于資金的缺乏，農(nóng)村地區(qū)的公共產(chǎn)品供給總量遠遠不足以滿足農(nóng)村地區(qū)的需求。據(jù)中華人民共和國國家統(tǒng)計局編寫的《中國統(tǒng)計年鑒－2008》顯示，2007年，城鎮(zhèn)全社會固定資產(chǎn)投資為117464.5億元，農(nóng)村全社會固定資產(chǎn)投資為19859.5億元；城市衛(wèi)生機構(gòu)床位數(shù)為255.1萬張，縣鄉(xiāng)衛(wèi)生機構(gòu)床位數(shù)為115.0萬張；城市衛(wèi)生技術(shù)人員為331.6萬人，縣鄉(xiāng)衛(wèi)生技術(shù)人員為147.2萬人；城鎮(zhèn)人口數(shù)為59379萬人，鄉(xiāng)村人口數(shù)為72750萬人。占總?cè)丝?5.06％的鄉(xiāng)村人口。在全社會固定資產(chǎn)投資的擁有量以及衛(wèi)生醫(yī)療保健方面卻都處于劣勢。

2　農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率低下

農(nóng)村地區(qū)交通相對落后，基礎(chǔ)設(shè)施不完善，資金缺乏。即使政府部門有資金投入，面對惡劣的形勢，技術(shù)人員寧可選擇城市也不到農(nóng)村工作。政府部門提供公共產(chǎn)品之后，不能確保技術(shù)人員進行定期維護，導致農(nóng)村公共產(chǎn)品使用壽命縮短。資金、技術(shù)的缺乏是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給無法改善的一個瓶頸問題。同時，農(nóng)村地區(qū)相對閉塞，信息收集相對困難，在政策實施過程中，許多突發(fā)事件會阻礙政策的正常實施，導致無法按照預先的計劃完成工作。

3　農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)失衡

“理性經(jīng)濟人”原本是西方經(jīng)濟學的一個基本假設(shè)，即假定人都是利己的，而且在面臨兩種以上選擇時，總會選擇對自己更有利的方案。政府官員就是典型的“理性經(jīng)濟人”。一些為了獲得更多的選票以便獲得某一職位，努力追求政府績效，尤其是周期短、見效快的短期績效。因為他們的職位會有所變動，誰也不會預料到自己在何時會被調(diào)離現(xiàn)有職位。這就導致一些政府官員只重視一些在短期內(nèi)能收到效果的項目，而忽視那些即使造福民生但是周期太長的項目。周期太長的項目一方面需要太大的投入，另一方面也面臨著成為下一任官員政績的可能性。因此，對于各種項目的取舍成為政府官員必須要做的事情。這樣做的結(jié)果就是有些不必要的項目低水平重復建設(shè)，真正關(guān)系到人民切身利益的項目卻是無人問津，公共產(chǎn)品內(nèi)部結(jié)構(gòu)失衡成為必然。

二、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀的原因分析

農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在的總量供給不足、效率低下、結(jié)構(gòu)失衡等諸多問題是有其具體原因的。

1　農(nóng)村公共產(chǎn)品總量供給不足的原因分析

首先，我國農(nóng)村人口眾多，農(nóng)村數(shù)目龐大且分布廣泛、偏遠，對于公共產(chǎn)品的需求量非常大。城市分布相對集中，人口相對較少，需求量也相對小，作為理性經(jīng)濟人的政府官員面臨如此復雜的環(huán)境，在使用有限數(shù)量的資金時會首先選擇城市。少量資金投入到大量需求的農(nóng)村，產(chǎn)生的結(jié)果就是農(nóng)村公共產(chǎn)品總量供給嚴重不足。同時，城市分布相對集中，產(chǎn)生的績效相對明顯，上級部門在對官員進行政績考核時，會首先考核城市的績效。因為考核人員也是理性的，他們不愿花費大量時間成本、資金成本到偏遠山區(qū)考核官員績效。這也是對重城輕鄉(xiāng)現(xiàn)象的一種縱容。其次，“天高皇帝遠”的客觀現(xiàn)實也增加了基層政府官員、的可能性，即使有資金投入，基層政府官員總會千方百計追求個人福利的最大化，從而導致資金的有效利用率降低。

2　農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率低下的原因分析

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府是提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的主要力量，作為我國政府部門的一部分，也存在自我擴張的現(xiàn)象，而擴張所需要的資金(包括辦公用地、辦公設(shè)備、工作人員的薪金支出等等)也是一筆不小的數(shù)目。這筆資金在國家沒有支持的情況下，只能由農(nóng)村地區(qū)自行解決。于是，國家用于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的資金成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府自我擴張的資金來源。事實上，國家用于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的資金只有其中一部分落到實處，這必然導致資金使用效率的降低。其次，政府官員作為理性經(jīng)濟人，在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過程中會選擇周期短、見效快的項目，周期長、見效慢的項目很少有人問津。當大量資金都被用于周期短、見效快的項目時，就會導致低水平項目的重復建設(shè)，真正造福民生卻又周期過長、需要大量資金投入的項目始終在官員的考慮范圍之外。最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的工作人員也存在腐敗現(xiàn)象，腐敗現(xiàn)象導致資金使用效率的降低。2008年10月14日《重慶晚報》報導：重慶市沙區(qū)梨樹灣村原總支書向大全涉嫌貪污受賄600余萬。指控2007年，向大全從村里的土地補償款中取出78萬元，為包括自己在內(nèi)的村委會5名成員購買商業(yè)保險，向大全個人購買保險20萬元。該案件中，土地賠償款是當?shù)卮迕竦木让X，只能用于發(fā)展再生產(chǎn)，但向大全卻用于5名村委會成員的商業(yè)保險的購買。

3　農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)失衡的原因分析

首先，農(nóng)村與城市相比，交通落后，基礎(chǔ)設(shè)施不完善，資源相對匱乏，政府部門在農(nóng)村提供一單位的公共產(chǎn)品所需要的成本遠遠大于在城市提供相同單位的公共產(chǎn)品。同時，在農(nóng)村投入與城市相同的資金所產(chǎn)生的績效明顯小于城市。這對于追求政績、追求選票的“理性經(jīng)濟人”――某些政府官員來說，選擇將大部分資金投入城市而不是農(nóng)村就成為了必然。其次，農(nóng)村地區(qū)大都位置偏遠，通信相對落后，信息收集更加困難，將資金投入信息不充分的農(nóng)村地區(qū)本身就是一種冒險，信息不充分導致政府官員在安排資金的使用上偏向于城市。

三、完善我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制的建議

農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制存在諸多問題，從政府失敗理論視角來看，是由政府部門內(nèi)部缺陷所致。因此，完善我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制就要從源頭上實施優(yōu)化措施，對政府部門內(nèi)部缺陷進行整治。

1　官員財產(chǎn)申報和公開

政府官員作為農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體，杜絕腐敗、廉潔奉公是農(nóng)村公共產(chǎn)品機制順利運行的保障。實施官員財產(chǎn)申報和公開，目的就是要讓干部接受群眾監(jiān)督，預防腐敗。目前，我國實施該項政策的地區(qū)有兩個：新疆維吾爾自治區(qū)的阿勒泰地區(qū)和浙江省慈溪市。在2009年初，兩地不約而地實施了相似的政策。慈溪地區(qū)的具體做法是：要求700名現(xiàn)職副局(科)級以上的市管干部完成廉政情況公示。公示內(nèi)容涉及官員的房產(chǎn)、汽車等財產(chǎn)，官員廉潔自律和廉潔從政情況，配偶和子女工作求學、名下房產(chǎn)等情況共24項。其中包括領(lǐng)導擁有多少住房、私車，是否有因公、因私出國，有否借委托他人證券、股票或理財名義獲得不正當利益等情況。通過將政府官員個人及家庭財產(chǎn)對外公開，使政府官員所有財產(chǎn)公開化、透明化，將灰色、黑色收入扼殺，杜絕政府官員的腐敗現(xiàn)象，杜絕政府官員將撥給農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的資金挪作他用，使政府官員專心投入工作，保障農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制的順利運行。

2　加大監(jiān)督力度，實施全程監(jiān)督

首先，從監(jiān)督渠道上講，加大來自各個渠道的監(jiān)督，包括政府部門內(nèi)部的上級監(jiān)督、平級監(jiān)督、下級監(jiān)督，政府部門外部的群眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督等等。其次，從監(jiān)督過程上講，將事后監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)槿瘫O(jiān)督。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主要涉及縣、鄉(xiāng)二級政府部門，因此，監(jiān)督也主要是針對該二級政府部門。一方面，提高群眾參與的積極性，鼓勵群眾參與政府決策，真正發(fā)揮群眾的主人翁意識，改變以往群眾對政府決策一無所知的狀況，讓群眾自己監(jiān)督關(guān)乎其切身利益的政策實施；另一方面，改變我國現(xiàn)在普遍存在的事后監(jiān)督的局面，將全程監(jiān)督貫徹落實到實處。對于縣、鄉(xiāng)二級政府部門的監(jiān)督，不論是政府部門內(nèi)部或外部，都要對該政府部門對于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給政策的計劃、實施、評析等全過程實施監(jiān)督，從政策的計劃伊始，就要避免不利于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)象的發(fā)生。

3　加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將網(wǎng)絡(luò)搬進農(nóng)村

加強農(nóng)村地區(qū)的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，可以改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府部門信息不充分的現(xiàn)狀。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府部門來說，良好的網(wǎng)絡(luò)可以使其獲取盡可能多的信息，為政府部門決策的制定以及執(zhí)行提供盡可能完備的信息基礎(chǔ)，從而避免有些不必要問題的發(fā)生，使農(nóng)村公共產(chǎn)品供給工作正常有序運行。同時，政府部門還可以通過網(wǎng)絡(luò)將內(nèi)部政務(wù)信息公開，便于群眾獲取政府部門政務(wù)信息，了解國家對于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的政策規(guī)定，以此監(jiān)督政府部門運行，確保供給機制有效實施。

篇7

關(guān)鍵詞 農(nóng)村公共產(chǎn)品 公共財政 新農(nóng)村建設(shè) 資金供給渠道

1 農(nóng)村公共產(chǎn)品資金供給現(xiàn)狀

長期以來，在“二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)”下，我國在公共產(chǎn)品供給上實行兩套政策，城市公共產(chǎn)品基本是由國家提供，而農(nóng)村的公共產(chǎn)品有相當大的比重則由農(nóng)民自籌資金或通過“投勞”解決，造成農(nóng)村公共產(chǎn)品歷史性欠賬較多，供給嚴重不足。雖然國家財政每年都要通過“支持農(nóng)業(yè)支出”項目向農(nóng)業(yè)投入較多資金，但大都為政府涉農(nóng)部門的經(jīng)費，最終落實到農(nóng)業(yè)和農(nóng)民頭上的如小型農(nóng)田水利建設(shè)補助費、抗旱費等等是少之又少。建國以來，農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資占全社會基建投資的比重一直偏低，1994年達到歷史最低點2.5%。盡管近年來投資的比重有所上升，2002年達到7.3%，高于“九五”和“八五”期間的5.6%和3%，但是遠低于“二五”時期的11.30%。財政支農(nóng)方面，改革開放以來，國家財政用于農(nóng)業(yè)支出的絕對量在不斷增加，從1978年的150.7億元增加到2001年的1 456.7億元，但財政農(nóng)業(yè)支出占整個財政支出的比重在總體上卻是下降的，1978年這一比重為13.4%，2001年降低到7.7%，下降近5.7個百分點。能源、交通、通訊方面，目前全國83%的村不能飲用自來水，13%的村不通公路，53%的村不通電話，農(nóng)村用電電壓不穩(wěn)、電價偏高，平均是城鎮(zhèn)電費的2倍以上。科、教、文、衛(wèi)方面，由于科技投入不足，農(nóng)業(yè)科技隊伍不穩(wěn)定和流失問題尤為嚴重，在全國鄉(xiāng)級推廣站“斷奶”的有1.9萬個，占全國已建立鄉(xiāng)推廣站的40%，這一狀況使近年來畢業(yè)到農(nóng)村的本科生和研究生已流失30%~40%；1993年，農(nóng)村衛(wèi)生費用占全國衛(wèi)生總費用34.9%，1998年為24.9%，5年下降了10個百分點；農(nóng)民文化素質(zhì)低，在農(nóng)村仍有10%的文盲半文盲和35%的小學文化程度的人口，初中及初中文化程度以下的比例占80%以上；農(nóng)村大部分人口未享受社會保障，1991年享受社會保障的農(nóng)村人數(shù)占農(nóng)村勞動者的比重僅為2.2%，而同期城鎮(zhèn)享受社會保障的人數(shù)占城鎮(zhèn)勞動者的比重高達90.9%。此外，農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境惡化迅速，主要表現(xiàn)為水土流失、土地沙化、水資源匱乏、旱澇災害頻繁等。

20世紀80年代以來，尤其是黨的十六大以來，我國政府在不斷增強農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展投資力度的同時，也逐步拓寬了投資領(lǐng)域。財政支農(nóng)支出由改革初期的150億元增加到2005年的約3 000億元；相應地，農(nóng)民人均財政支農(nóng)支出也由近20元增加到400元，增長約20倍。財政支農(nóng)范圍也由常規(guī)性項目逐步擴大，從農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)，到農(nóng)村“六小工程”建設(shè)，中央和地方的項目資金越來越多。但是，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施仍然相對脆弱，農(nóng)村公共服務(wù)缺失現(xiàn)象仍然相當嚴重，據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，2005年，國家財政收入達3萬億元，而中央財政用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的資金約為293億元，不足全年財政收入的1%。國家發(fā)改委產(chǎn)業(yè)研究所的有關(guān)專家在江西、四川的25個村調(diào)研發(fā)現(xiàn)，建設(shè)社會主義新農(nóng)村，按照一定的標準滿足農(nóng)村道路、安全飲水、沼氣、用電、通信、廣播電視等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，扣除已經(jīng)建成的投資項目，全國農(nóng)民平均需要投資1 700～4 900元，其中貧困地區(qū)和一般地區(qū)投資需求較大，城市近郊農(nóng)村投資需求相對較低。根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)字，目前中央稅收和地方稅收總和，再加上預算外收入，可用財力規(guī)模占GDP比重近30%。應當說，政府的財力具備了以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的能力。但這距新農(nóng)村建設(shè)的實際需要仍有較大差距。2005年，我國全社會固定資產(chǎn)投資突破8萬億元，其中城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模2萬多億元，如果每年從城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金中拿出10%，也就是2 000多億元投入到農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，15年就能投入3萬億元。

另據(jù)報道，從今年開始到“十一五”期間由政府牽頭，利用公共財政資金向農(nóng)村投資，開展三大工程建設(shè)：①農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施投資。對65萬個行政村、320多萬個自然村的道路、供排水、新能源、通訊、廣播電視、校舍、衛(wèi)生院（所）、廚房、廁所、圈舍等基礎(chǔ)設(shè)施，以村為單元進行連片、整體、全面改造建設(shè)；對農(nóng)村垃圾處理、環(huán)境綠化、公共場所建設(shè)進行投資；為農(nóng)民免費設(shè)計適合各地民俗民風的各種的住房，并對農(nóng)民按新村規(guī)劃建設(shè)住房給予一定比例的資金補助。②農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)。構(gòu)建農(nóng)村九年制義務(wù)教育，爭取用3～5年時間讓農(nóng)村中小學生享受九年制義務(wù)教育；建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，構(gòu)建真正的農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)體系；加快農(nóng)村社會保障體系建設(shè)，為農(nóng)民建立醫(yī)療保險、最低生活保障和貧困救助制度。③農(nóng)民增收工程。幫助農(nóng)民調(diào)整農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，增加農(nóng)民收入。政府繼續(xù)支持發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)；建設(shè)和進一步完善農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)和交易市場；進一步增加和完善對農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的補貼制度；加大對農(nóng)民的培訓力度，擴大培訓范圍等。

2 增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金的渠道

現(xiàn)階段，要有效緩解中國農(nóng)村公共產(chǎn)品普遍短缺的突出問題，關(guān)鍵是創(chuàng)新農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度，從多方面、多渠道構(gòu)建農(nóng)村公共產(chǎn)品資金供給新機制。本文從資金供給渠道闡述如何增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的資金，以滿足農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的強大資金需求。

2.1 加大財政投入力度，提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給水平，使公共財政“陽光普照”農(nóng)村

由于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給嚴重不足，直接影響了農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)出效率，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟增長和農(nóng)民增收，甚至影響到農(nóng)村的穩(wěn)定。按照十六屆五中全會的要求從根本上建設(shè)好新農(nóng)村，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，就必須加大農(nóng)村財政投入力度，改革城鄉(xiāng)二元的公共產(chǎn)品供給機制，將其納入公共財政體系，使農(nóng)民享有同城市市民一樣的公共產(chǎn)品。首先，加大農(nóng)村公共財政投入力度，增加農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。從近幾年的實際情況來看，一方面，中央財政占全國財政總量的份額不斷上升，支農(nóng)支出在絕對量上有較大幅度的增長；另一方面，從其占GDP的比重來看，農(nóng)村財政卻呈下降趨勢。因此，各級政府應擴大公共財政覆蓋農(nóng)村的范圍和領(lǐng)域，進一步加大政府對農(nóng)村的財政投入力度，增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，提高各級財政支農(nóng)支出預算的增長幅度。其次，調(diào)整農(nóng)村財政的投入結(jié)構(gòu)，合理配置政府用于農(nóng)村的公共資源。一是要調(diào)整并壓縮糧食流通領(lǐng)域的財政補貼，增加對種糧農(nóng)民的直接補貼，減少交叉和中間環(huán)節(jié)，提高農(nóng)業(yè)財政資金使用效率；二是要重新配置教育、衛(wèi)生、文化、鄉(xiāng)村合作組織建設(shè)等方面的現(xiàn)有財政資源，增加農(nóng)村教育、文化、衛(wèi)生等方面的財政投入，爭取用3~5年時間讓農(nóng)村中小學生享受九年制義務(wù)教育；三是采取稅收優(yōu)惠、貼息等財政性措施鼓勵社會其他力量進入農(nóng)業(yè)農(nóng)村社會發(fā)展領(lǐng)域。第三，采取區(qū)別對待的政府投入政策，加大不發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村財政投入政策。我國東部及沿海發(fā)達地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展水平和農(nóng)村公共事業(yè)的發(fā)展水平較高，對中央、省級財政依賴程度低，而西部和老少邊陲地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展落后，政府財力及農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展水平相對低，因此公共財政覆蓋農(nóng)村的力度應因地制宜、區(qū)別對待，中央財政和省級財政相應承擔不發(fā)達地區(qū)農(nóng)村的農(nóng)村財政投入比重，包括加大直接財政投入、財政補貼、國債資金支持的力度等等。第四，合理確定公共財政覆蓋農(nóng)村的優(yōu)先順序，將有限的政府財力運用到農(nóng)村急需所用之處。由于政府財力要受當期經(jīng)濟增長水平的限制，不可能將所有財政資金運用到農(nóng)村建設(shè)。這就決定了公共財政覆蓋農(nóng)村必須分階段、分區(qū)域地排出優(yōu)先順序，應該先保障農(nóng)村社會穩(wěn)定和農(nóng)民基本生活需要，后創(chuàng)造條件促進農(nóng)村發(fā)展；先保證純公共產(chǎn)品，后提供準公共產(chǎn)品和混合產(chǎn)品。

2.2 開征農(nóng)村建設(shè)稅

在大力清減亂收費的同時，在全國范圍內(nèi)開征農(nóng)村建設(shè)稅，專門用于農(nóng)村農(nóng)田水利建設(shè)?？赡７鲁鞘芯S護建設(shè)稅的方法，以“三稅”稅款作為稅基，7‰作為比例稅率，按照2004年增值稅、消費稅、營業(yè)稅總額1.5萬億元，可征收稅款105億元。隨著三稅稅基不斷加大，稅款不斷增加，能夠用于農(nóng)村建設(shè)的資金就會越來越多。

2.3 通過發(fā)行國債籌集農(nóng)村公共產(chǎn)品建設(shè)資金

發(fā)行國債，不僅可以為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施籌集大量建設(shè)資金，也在一定程度上滿足了社會各類投資者投資國債的需要。按照2004年國債發(fā)行規(guī)模已達7 000億元的基礎(chǔ)上，每年增加發(fā)行1 000億元國債，專門用于農(nóng)村公路建設(shè)。

2.4 發(fā)行彩票籌集農(nóng)村公共產(chǎn)品的資金

按照2004年福利彩票、體育彩票發(fā)行規(guī)模已達38億元的規(guī)模，增加12億元的彩票發(fā)行規(guī)模，籌集資金專門用于農(nóng)村社會醫(yī)療保障，增加農(nóng)村醫(yī)院，開展合作醫(yī)療等。通過發(fā)行新農(nóng)村建設(shè)彩票可以在全國范圍內(nèi)籌集到十幾億元資金，直接用于農(nóng)村醫(yī)療保障建設(shè)，可以減輕各級財政的壓力。通過發(fā)行彩票來籌集資金意義深遠，如果組織成功，有可能通過這項活動開辟出一條向社會籌集農(nóng)村公共產(chǎn)品建設(shè)資金的有效途徑，使我國社會主義市場經(jīng)濟條件下的社會發(fā)展目標具備更堅實的基礎(chǔ)，能夠更有力地推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)。

2.5 推進農(nóng)村金融體制改革

重新對農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和農(nóng)村信用社進行功能定位和調(diào)整，建立一個更完善、更有活力的真正為“三農(nóng)”及“新農(nóng)村建設(shè)”服務(wù)的農(nóng)村金融體系。一是改革農(nóng)村信用社，解決農(nóng)村信用社普遍存在的所有權(quán)不清晰、法人治理結(jié)構(gòu)不完善、管理水平較低以及缺乏有效的激勵機制等問題，并利用改革后的農(nóng)村信用社網(wǎng)絡(luò)，支持農(nóng)村城鎮(zhèn)化提速升級，促進農(nóng)村和諧發(fā)展。農(nóng)村城鎮(zhèn)化是改革城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)，加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要保證。農(nóng)信社應大力支持城鄉(xiāng)一體化建設(shè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極介入中小城市和重點鎮(zhèn)、中心村的道路、供水、供電、通訊、住房、廣播電視、普及沼氣等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，逐步實現(xiàn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境良好、居住環(huán)境優(yōu)美，促進農(nóng)村建設(shè)美好家園。二是改革農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，將農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行改建成為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化服務(wù)的政策性銀行，保障農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的資金需求。三是發(fā)展民間金融，解決農(nóng)村金融貧血。據(jù)統(tǒng)計，我國民間金融資本存量不少于10萬億元，但巨大的民間資本卻并未進入投資領(lǐng)域，另一方面，農(nóng)村公共產(chǎn)品的建設(shè)需要貸款，農(nóng)民的生產(chǎn)需要貸款，而農(nóng)村正規(guī)借貸渠道卻十分單一，這就使得民間資本直接進入金融領(lǐng)域有了存在的空間?？赏ㄟ^必要的整合過程，成立區(qū)域性投資公司，或者區(qū)域性投資基金，如產(chǎn)業(yè)投資基金、行業(yè)投資基金和基礎(chǔ)設(shè)施投資基金，讓民間金融浮出水面，以合法的身份更好的支持農(nóng)村公共產(chǎn)品的建設(shè)。

2.6 積極引進私人投資，構(gòu)建多層次的公共產(chǎn)品供給

政府扶持并不意味著完全由政府提供，正如薩繆爾森指出的那樣：“一種公共產(chǎn)品并不一定要由公共部門來提供，也可由私人部門來提供?！币话銇碚f，純公共產(chǎn)品可以由政府公共提供，準公共產(chǎn)品則可以通過政府補貼的方式，由政府和私人混合提供。政府在政策上給予優(yōu)惠和適當財政補貼等方式，大量地引入民間資本參與農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供，以多種籌資渠道和提供形式緩解資金的不足。農(nóng)村有大量土地資源，可通過以土地資源為主的公共自然資源向市場經(jīng)濟需要的公共資本轉(zhuǎn)化等方式，或者采取政府與私人共同供給，如“BOT”方式，以吸引產(chǎn)業(yè)資本投資，吸引產(chǎn)業(yè)資本到農(nóng)村進行改造，以整合本村范圍內(nèi)的資源。例如山東企業(yè)家梁希森，掙了錢回去把自己的村子改造了，整體改造城市郊區(qū)農(nóng)村，讓農(nóng)民能夠隨著他的企業(yè)化進程改善自己的生活。這也是解決我國目前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的有效途徑。

篇8

「摘 要 題農(nóng)村公共物品

「關(guān) 鍵 詞農(nóng)民/農(nóng)村公共產(chǎn)品/制度創(chuàng)新

一、農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給是農(nóng)村長治久安的重要保證

農(nóng)村公共產(chǎn)品相對于農(nóng)民或家庭自己消費的所謂“私人產(chǎn)品”而言，指在一定范圍內(nèi)農(nóng)村居民消費、享用的具有“非排它性”和公益性的各類物資或服務(wù)，涉及農(nóng)村公共設(shè)施、公共事業(yè)、公共福利、公共服務(wù)等各個領(lǐng)域。具體來說包括：義務(wù)教育、計劃生育、優(yōu)撫救濟、社會保障、社會治安、文化衛(wèi)生、體育等社會事業(yè)，供水、供電、道路等公共基礎(chǔ)設(shè)施，生態(tài)環(huán)境建設(shè)、環(huán)境綜合整治，防災減災、氣象、公共科技資源與服務(wù)，病蟲防治，行政、法律和社區(qū)服務(wù)等。

目前國內(nèi)對公共產(chǎn)品的研究主要就農(nóng)村公共產(chǎn)品與農(nóng)民負擔的關(guān)系、政府對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給力度、現(xiàn)行的農(nóng)村公共產(chǎn)品體制方面來展開，對公共產(chǎn)品和農(nóng)村公共產(chǎn)品的具體界定及分類還比較模糊，對于農(nóng)村公共產(chǎn)品層次的科學劃分和體系的構(gòu)建研究還不夠深入，對中央政府、地方政府和村社組織在農(nóng)村公共產(chǎn)品中應該承擔多大的作用才算合理可行缺乏深入研究，對農(nóng)村公共產(chǎn)品層次認識不清。各級政府由于缺乏科學、合理、強制性的責任，也由于對這一理論層面研究的乏力，影響著農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體除了政府以外，哪些主體也能有效地參與進來？各供給主體之間遵循怎樣的原則、創(chuàng)造什么樣的條件才能實現(xiàn)各主體之間的良性互動？事實上，政府也有其自身的盲點，政府也會由于內(nèi)部原因而失敗，在市場失靈與政府失敗的情況下，農(nóng)村公共產(chǎn)品怎樣才能持續(xù)增加？作為農(nóng)村公共產(chǎn)品的最大受益群體——農(nóng)民，在公共產(chǎn)品供給中應該扮演怎樣的角色？這些深層次的重大問題，都急需進行系統(tǒng)深入的研究。西部農(nóng)村發(fā)展嚴重滯后，一個非常重要的原因就是西部農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的普遍短缺，這已成了嚴重制約西部農(nóng)村社會和經(jīng)濟發(fā)展的“瓶頸”。大力增加西部貧困地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，改革與創(chuàng)新貧困地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給體制，打破制約西部大開發(fā)的“瓶頸”，必須解決的問題是：農(nóng)村公共產(chǎn)品最大的受益群體——農(nóng)民，要不要參與農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給？怎樣有效參與農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給？以什么樣的方式參與農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給？傳統(tǒng)和目前的公共產(chǎn)品理論都沒有對這一極為重要的問題進行深入的研究，成了農(nóng)村公共產(chǎn)品理論研究的一根“軟肋”。農(nóng)民積極、有效的參與，是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制創(chuàng)新的重中之重，也是在新的歷史時期加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)和保證我國農(nóng)村長治久安的現(xiàn)實需要。本文主要就農(nóng)民在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的作用作一些有益的嘗試和探索。

二、農(nóng)民在當前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制中有效參與不足

“勞動者是生產(chǎn)力中最具活力的因素”。任何一種有效率的制度和體制，都具有激勵功能，都能夠激發(fā)勞動者的積極性、主動性和創(chuàng)造性。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制效率低下的原因之一，就是沒有把廣大農(nóng)民的積極性、主動性和創(chuàng)造性激發(fā)出來，而只單純的、強制的、被動的作為為農(nóng)村公共產(chǎn)品買單的主要“付費者”，農(nóng)民有效參與的不足，已成為農(nóng)村公共產(chǎn)品持續(xù)增加的一大障礙。

（一）“局外人”決策體制忽視了農(nóng)民的真實需要和價值偏好

在我國現(xiàn)行的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制下，提供什么樣的農(nóng)村公共產(chǎn)品，提供多少農(nóng)村公共產(chǎn)品，通過什么渠道來提供農(nóng)村公共產(chǎn)品，都是由上級政府及其部門“為民作主”，僅僅依照自己的價值觀，一廂情愿地想當然地設(shè)定農(nóng)民的需要和想法，并把這可能錯誤的想法付諸實踐，甚至強迫農(nóng)民接受。從社會學的角度來看，不同的階層，由于所處的地位不同、立場不同，自己對利益的關(guān)切程度也不盡相同，有時同一問題所帶來的利益對不同的階層可能是根本沖突的。在政績考核和經(jīng)濟利益驅(qū)動下，農(nóng)村基層政府、權(quán)力部門已成為既壟斷權(quán)力又追求利益的主體，其行為和目標已與農(nóng)民追求的目標發(fā)生嚴重沖突，不可避免地造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)的失調(diào)和公共資源配置的低效率。突出表現(xiàn)在：一方面，大型水利灌溉設(shè)施、大型農(nóng)用固定資產(chǎn)以及良種培育等農(nóng)民急需的公共產(chǎn)品供給嚴重不足，而這些對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有重大影響的產(chǎn)品，由于投資巨大，技術(shù)要求高，又具有溢出效應，單個農(nóng)戶根本無力和不愿生產(chǎn)這些產(chǎn)品，由于生產(chǎn)性農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足，使得農(nóng)民單位農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本增加，從而造成農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性不高，勞動力能夠轉(zhuǎn)移的農(nóng)戶干脆就不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這對于我國的農(nóng)業(yè)穩(wěn)定和糧食安全埋下了極大的隱患；而與此相對應，一些樓堂館所、“七站八所”等農(nóng)民較小需要的非生產(chǎn)性農(nóng)村公共產(chǎn)品則供給過剩，甚至部分公共產(chǎn)品的供給還損害了農(nóng)民利益。農(nóng)民最需要的東西，自己沒有表決權(quán)，卻由“局外人”決策來滿足自己的需要，這種“局外人”決策體制最大的弊端就是忽視了農(nóng)民真實的需要和價值偏好，不可能滿足農(nóng)民的需要，不可能使農(nóng)民滿意，不可能促進農(nóng)村的長久發(fā)展。

（二）制度外籌資為主的資金籌措制度加重了農(nóng)民負擔

我國現(xiàn)行的農(nóng)村公共產(chǎn)品自上而下的制度外供給體制，是從人民公社時期的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制演變而來的。當時，我國正處在工業(yè)化剛剛起步、資本原始積累的匱乏時期，農(nóng)村公共社區(qū)內(nèi)對公共產(chǎn)品的需求主要由公社內(nèi)部解決。由于政社高度合一，公社具有很強的統(tǒng)攝農(nóng)村政治、財政的權(quán)力，再加上當時國家還很困難，為了支援國家工業(yè)建設(shè)，農(nóng)村就出工出勞，自己想辦法滿足自己低層次的需要，農(nóng)村所需的公共產(chǎn)品經(jīng)費就不進入國家公共收支系統(tǒng)，具有很強的制度外供給特征。即便這樣，也能夠基本滿足公社對農(nóng)村公共產(chǎn)品的基本需要，因為當時農(nóng)村生產(chǎn)力水平很低，整個公社就是一個大家庭，不存在私人生產(chǎn)，也不存在私人產(chǎn)品要依賴于公共產(chǎn)品才能生產(chǎn)。從人民公社解體后，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府便取代人民公社成為農(nóng)村基層政權(quán)，并承擔起本轄區(qū)公共產(chǎn)品供給的職責。但是，新的農(nóng)村公共產(chǎn)品資金籌措制度并沒有進行根本性的變更，仍然沿襲了人民公社時期的供給體制，隨著公共產(chǎn)品種類的增多、范圍的擴大，公共支出的不斷增加，鄉(xiāng)級政府提供公共產(chǎn)品所需要的費用遠遠不能由鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入完全承擔，特別是在西部貧困的農(nóng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政不可能籌集到足夠的公共資源。為了確保農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的運轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)級政府就不得不強行向農(nóng)民攤派各種費用和勞動，所以農(nóng)民以制度外的方式承擔著絕大部分農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。這是農(nóng)民負擔加重的一個重要原因。

（三）管理、監(jiān)督體制的缺失導致了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度效率的損失

在現(xiàn)有的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制下，農(nóng)民由于被排斥在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的決策、管理、監(jiān)督體制之外，沒有把農(nóng)村公共產(chǎn)品最大的受益群體——農(nóng)民的積極性調(diào)動起來，結(jié)果無法形成對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的有效監(jiān)督和管理。由于信息的不對稱、預算的不完整和行政體制改革的滯后，農(nóng)村公共資源的使用過程往往缺乏有效的監(jiān)督管理機制，難以對農(nóng)村公共產(chǎn)品資金的籌措、管理、使用進行規(guī)范的監(jiān)督。無論是國家的支農(nóng)資金，還是地方政府制度內(nèi)與制度外公共支出資金，都沒有實行專門統(tǒng)一的管理，并且經(jīng)常挪作他用，造成公共資源的管理混亂。政府提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的中間環(huán)節(jié)太多，公共資源被一層層“過濾吸收”，公共產(chǎn)品被層層加價。農(nóng)民被拒之于公共產(chǎn)品的供給決策管理之外，無法按照自己的需要和偏好來選擇農(nóng)村公共產(chǎn)品，只能由政府說了算，而政府由于其自身的逐利性，只重視“準公共產(chǎn)品”的提供，而輕視“純公共產(chǎn)品”的提供；更愿增加非生產(chǎn)性公共產(chǎn)品的供給，而不愿增加生產(chǎn)性公共產(chǎn)品的供給。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給監(jiān)督管理體制的缺失，往往導致農(nóng)村公共資源和公共產(chǎn)品供給的低效率和無序增長，只會增加農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給成本，造成社會公共資源的嚴重浪費。

（四）農(nóng)民利益表達機制和整合機制的缺位使農(nóng)民在利益博弈中處于弱勢群體地位

農(nóng)民作為農(nóng)村公共產(chǎn)品最大的消費者，應該建立起不同農(nóng)民群體之間的一個利益表達機制和利益整合機制，盡量用一個聲音對外說話，防止農(nóng)民的整體利益在內(nèi)耗中損失。這有助于農(nóng)民提高自己的形象，增強自己的談判力量。我國許多農(nóng)村到目前為止，民間組織還很不活躍，農(nóng)民協(xié)會盡管在有的農(nóng)村發(fā)展已有多年，但由于服務(wù)內(nèi)容的單一性和組織管理的松散性，還沒有形成一個強有力的農(nóng)民利益共同體，還不能承擔有效提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的重任。近年來農(nóng)民上訪不斷，在一定程度上可以歸結(jié)為農(nóng)民正常利益表達機制受阻、農(nóng)民間缺乏整合機制、個體力量太微弱而又沒有找到解決問題的“閥門”所致，造成了成千上萬的單個農(nóng)民在幾個橫征暴斂的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部面前只能是“人為刀俎，我為魚肉”任人宰割，因此，農(nóng)民不作為一個整體聯(lián)合起來，不加強自己的利益表達機制和整合機制的建設(shè)，就無法改變自己成為社會最大的“弱勢群體”的地位，其艱難的處境就無法得到根本的改善。

三、農(nóng)民在新型農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制中的制度安排

由以上的分析我們可以看出，盡管當前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的制度環(huán)境較人民公社時期已經(jīng)有了很大的變化，但是從農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策的政府主導性、供給的強制性、公共資源使用的隨意性以及籌資的制度外為主等一系列特征來看，現(xiàn)行的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制仍然只是人民公社時期的繼承與延續(xù)。相對于農(nóng)村需求的變化，這方面的改革已嚴重滯后于農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的要求。實施西部大開發(fā)，加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入力度，必須打破西部農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的“瓶頸”，必須對西部農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制進行改革與創(chuàng)新，必須創(chuàng)造一種有利于公共產(chǎn)品供給體制改革與創(chuàng)新的良好的政策與制度環(huán)境。最重要的是，必須最大地發(fā)揮農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的激勵功能，最大限度地調(diào)動農(nóng)民參與公共產(chǎn)品供給的積極性、主動性和創(chuàng)造性。因此，必須堅持科學的發(fā)展觀和以人為本的執(zhí)政理念，必須充分發(fā)揮廣大農(nóng)民在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的參與熱情，增強農(nóng)民的主人翁意識和責任意識，持續(xù)、有序地增加農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給，實現(xiàn)農(nóng)村的全面發(fā)展。

（一）以人為本，樹立科學的發(fā)展觀和正確的政績觀，實現(xiàn)農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展

我們要站在實現(xiàn)以人為本、“五個統(tǒng)籌”、全面協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展和全面建設(shè)小康社會的戰(zhàn)略高度，充分認識增加農(nóng)村公共產(chǎn)品的戰(zhàn)略意義和緊迫性，從根本上實現(xiàn)發(fā)展觀的轉(zhuǎn)變。按照新的發(fā)展觀的要求，指導增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的各項實踐。擺脫傳統(tǒng)的根深蒂固的“重工輕農(nóng)”、“重城輕鄉(xiāng)”、城鄉(xiāng)居民社會權(quán)益“天然有別”的思想觀念的束縛；進一步推進政府自身改革，加快實現(xiàn)政府角色和職能的轉(zhuǎn)換，樹立“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”以人為本的執(zhí)政理念，增強責任意識，大力發(fā)展和培育農(nóng)村民間組織，激活民間組織的能量，實現(xiàn)政府與民間組織之間的良性互動，形成強大的社會推動力，按照農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的需要原則、公平原則、效率原則、滿意原則和發(fā)展原則，切實促進農(nóng)村公共產(chǎn)品的增加，實現(xiàn)農(nóng)村社會、經(jīng)濟、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

（二）建立城鄉(xiāng)一體化均衡的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度

長期以來政府的重工輕農(nóng)政策形成了城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，造成了城鄉(xiāng)相對獨立的公共產(chǎn)品供給體系。城市實行以政府為主導的公共產(chǎn)品供給制度，公共產(chǎn)品無論從數(shù)量上還是質(zhì)量上都優(yōu)于農(nóng)村公共產(chǎn)品。而農(nóng)村很大程度上實行以農(nóng)民為主的“自給自足”型公共產(chǎn)品供給制度，農(nóng)民生產(chǎn)、生活所需的公共產(chǎn)品大都是由農(nóng)民以上繳稅費的方式自己來承擔。公共產(chǎn)品數(shù)量短缺、質(zhì)量不高是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的基本特點。為此要加快農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展，增加農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，就要調(diào)整政府的公共支出政策，加大對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給力度。徹底改變“重城輕鄉(xiāng)”、“重城輕農(nóng)”的國家公共產(chǎn)品制度安排，盡快建立起城鄉(xiāng)一體化的均衡的公共產(chǎn)品供給體系，向城市和農(nóng)村提供均衡的公共產(chǎn)品，向西部農(nóng)民無償提供全國性的公共產(chǎn)品，并對地方性的公共產(chǎn)品按照公平原則和國家?guī)椭脑瓌t予以資助。這是國家縮小城鄉(xiāng)差別、緩和城鄉(xiāng)矛盾不得不認真考慮的事關(guān)國家穩(wěn)定和協(xié)調(diào)發(fā)展的重大問題。

（三）加強農(nóng)民的表達機制和整合機制建設(shè)，增強農(nóng)民攝取公共資源的能力

中國幾千年來的歷史發(fā)展表明，由于農(nóng)民的分散性和自身的局限性，農(nóng)民在歷朝歷代都是作為最大的“弱勢群體”而存在。當今農(nóng)民如果不改變這種狀況，不加強自己的表達機制和整合機制的建設(shè)，在大市場和強政府以及多元的利益博弈之中，作為數(shù)量最多的農(nóng)民群體只會被各個擊破，永遠都會作為利益受損的一方。因此，必須加強農(nóng)民的利益表達機制和整合機制，農(nóng)民應該大力發(fā)展能代表自己利益的農(nóng)民協(xié)會來表達和維護自己的利益。而大力發(fā)展農(nóng)村各類民間組織的前提，是農(nóng)民要對自己的利益達成共識，并有結(jié)成利益共同體的愿望和沖動，開始自發(fā)地尋求發(fā)言權(quán)利。只有在這樣的時候，“組織”才可能成為現(xiàn)實。因此，要大力培養(yǎng)農(nóng)民的民主意識和農(nóng)村合作人才，加快農(nóng)村民主進程，積極發(fā)展農(nóng)村各類民間組織，激活民間組織的能量，充分調(diào)動農(nóng)民的自主性和創(chuàng)造性，增強自己的談判力量，表達和維護自己正當而合理的利益訴求。

（四）構(gòu)建多主體、多層次的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體系

我國現(xiàn)行的農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給體制，是政府作為單一的供給主體，其決策的強制性、隨意性以及制度外籌資等特點，無法準確反映農(nóng)民生產(chǎn)生活的實際需要，使得農(nóng)村公共資源的配置效率極低，無形中造成農(nóng)民負擔的加重。而且，在西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政十分有限的情況下，由政府來提供農(nóng)村所需的一切公共產(chǎn)品，也是很不現(xiàn)實的。因此，應該充分發(fā)揮政府外的其他一切主體的積極性和能動性，凡是一切能夠切實有助于農(nóng)村公共產(chǎn)品增加的組織和個人，只要不違背黨和國家的方針政策，都應該鼓勵他們積極參與到農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給中來。在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給上，要改變政府作為公共產(chǎn)品唯一提供主體的尷尬局面，實現(xiàn)政府與社區(qū)、政府與企業(yè)、政府與各種農(nóng)村合作組織、政府與私人、其他主體之間良性互動的局面，構(gòu)建一個多主體、多層次的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體系。政府與其他主體之間的關(guān)系應是以公共利益為核心的合作關(guān)系、伙伴關(guān)系或良性互動關(guān)系，而不是管制與被管制、服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系，政府是農(nóng)村公共產(chǎn)品最重要的提供者，政府應該調(diào)動其他主體的積極性和優(yōu)勢，最終為高效、持續(xù)、有序增加農(nóng)村公共產(chǎn)品而合作。這樣，既可以減輕政府的壓力，彌補政府的不足，又可以充分發(fā)揮其他供給主體的靈活性和積極性，有效增加農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，大大降低社會運作的成本。

（五）加快建立農(nóng)村自主治理的村民自治組織，完善和探討村民自治的多種實現(xiàn)形式

我國廣大的農(nóng)民普遍生活于分散的村落之中，實行村民自主治理更容易符合農(nóng)村的村情民意和提高農(nóng)民的滿意度，更容易激發(fā)農(nóng)民參與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的熱情。但我國目前的村民自治還存在許多問題，主要是我國的村民自治還不是真正意義上的自治，村民委員會仍然只是作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的準行政組織機構(gòu)，其意愿并不代表廣大農(nóng)民的真實想法，代表的仍然是長官意志，農(nóng)民的潛力和作用遠遠還沒有充分發(fā)揮出來。要讓自治組織在農(nóng)村公共產(chǎn)品中發(fā)揮主導作用，就必須激活民間組織的各種積極作用，完善和探討村民自治的多種實現(xiàn)形式，加強農(nóng)民的汲取機制、共識機制、協(xié)調(diào)機制、表達機制、整合機制和利益再分配等機制的建設(shè)，充分發(fā)揮農(nóng)民在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的積極性、主動性和創(chuàng)造性，使農(nóng)民真正成為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的參與者、受益者、監(jiān)督者和管理者，走上農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的正確之路。

「參考文獻

篇9

 

關(guān)鍵詞：西部農(nóng)村 農(nóng)村公共產(chǎn)品 農(nóng)村公共投資 

    20世紀八十年代開始,各級政府加大了對農(nóng)村的投資,與過去相比在絕對額上大幅度增加,出現(xiàn)了快速增長的局面,但隨著西部經(jīng)濟的不斷發(fā)展和農(nóng)村社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展,農(nóng)村公共產(chǎn)品普遍供給不足、社會保障水平低、社會援助體系覆蓋面小、義務(wù)教育和公共衛(wèi)生等公共服務(wù)相對滯后日益顯現(xiàn)。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給與農(nóng)民負擔有很強的相關(guān)性,有效提供農(nóng)村公共產(chǎn)品對減輕農(nóng)民負擔、增加農(nóng)民收入具有重要的作用。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的普遍短缺,不利于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展,也制約了農(nóng)民收入的增加。如何建立符合農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展需要的公共產(chǎn)品供給制度,已成為西部社會經(jīng)濟發(fā)展中的突出問題。近年來,青海農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力不斷提高,但農(nóng)民收入增長緩慢,其中農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給不足是其重要原因。因此,增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給和提高農(nóng)民的收入,對青海農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。 

    在青海,農(nóng)業(yè)是自然風險與市場風險相互交織的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè),加上農(nóng)民生產(chǎn)的分散性組織形式,決定了農(nóng)民生產(chǎn)私人產(chǎn)品對農(nóng)村公共產(chǎn)品的強烈依賴,并且農(nóng)村經(jīng)濟市場化程度越高,這種依賴性就越大。特別是隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略的進一步落實,青?，F(xiàn)有的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制越來越不適應新形勢的要求,公共產(chǎn)品供給短缺已成為制約農(nóng)民收入增長的主要原因。 

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［關(guān)鍵詞］農(nóng)村公共產(chǎn)品；困境；民間組織；作用

［中圖分類號］F252 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1005-6432（2011）28-0124-02

1 概念的界定

1.1 農(nóng)村公共產(chǎn)品

“農(nóng)村公共產(chǎn)品是農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村或農(nóng)民生產(chǎn)生活共同所需的具有一定的非排他性和非競爭性的產(chǎn)品和服務(wù)?！鞭r(nóng)村準公共產(chǎn)品,是指介于公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間,在消費過程中具有不完全非競爭性和非排他性的產(chǎn)品。主要包括：①性質(zhì)上近似于純公共產(chǎn)品的準公共產(chǎn)品,如義務(wù)教育、電力設(shè)施、小的防洪灌溉設(shè)施、農(nóng)業(yè)科技成果推廣、公共衛(wèi)生、社會保障等。②一般準公共產(chǎn)品，如農(nóng)村高中、農(nóng)村職業(yè)教育、農(nóng)村水利灌溉系統(tǒng)、中低產(chǎn)田改造、農(nóng)村醫(yī)療、農(nóng)村道路建設(shè)、鄉(xiāng)村電網(wǎng)建設(shè)、農(nóng)村文化館等。③在性質(zhì)上近似于私人產(chǎn)品的準公共產(chǎn)品,如農(nóng)村電信、電視、成人教育、自來水、農(nóng)業(yè)機械設(shè)備的投入、農(nóng)業(yè)多種經(jīng)營等。本文使用的“農(nóng)村公共產(chǎn)品”一詞,既指農(nóng)村純公共產(chǎn)品,也指農(nóng)村準公共產(chǎn)品。

1.2 農(nóng)村民間組織

農(nóng)村民間組織的概念有廣義和狹義之分。廣義的農(nóng)村民間組織是指以農(nóng)民為行為主體,以追求一定的組織目標而結(jié)成的關(guān)系結(jié)構(gòu)。農(nóng)村民間組織包括經(jīng)濟組織、農(nóng)民自治組織、農(nóng)民維權(quán)組織,其中經(jīng)濟合作組織包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作。狹義的農(nóng)村民間概念把農(nóng)村民間歸類于民間組織、民間社團,如李熠煜認為,農(nóng)村中的民間組織主要指那些非官方的、純粹由民間自發(fā)組織形成的、帶有公益性和非營利性的自主團體。筆者比較贊成狹義上的農(nóng)村民間概念。

2 農(nóng)村民間組織介入農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的必要性

2.1 農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的市場失靈

從物品的屬性來看,農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)民養(yǎng)老保障、醫(yī)療保險、環(huán)境保護等項目,大多屬于公共產(chǎn)品的范疇。這些公共物品不具有排他性,投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的企業(yè)或農(nóng)民無法阻止其他農(nóng)民免費享用,因此就無法阻止“搭便車”現(xiàn)象。而市場是以贏利為目的,因此,一些投資數(shù)額巨大、見效慢、收益周期長的公共物品(如基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護等)市場無法進行有效提供。在這種狀況下新農(nóng)村建設(shè)所需要的公共產(chǎn)品就無法通過市場體系中的供需交易來提供了。但是農(nóng)村公共產(chǎn)品又是農(nóng)村建設(shè)中必不可少的,因此,必須求助市場以外的機制來提供公共物品。

2.2 農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的政府失靈

既然市場無法有效地提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的,那么人們首先想到的就是通過政府的力量加以矯正和彌補。然而,在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的政府行為也面臨同樣失靈的困境。政府難以滿足農(nóng)民的多樣化需求。根據(jù)公共選擇理論,政府的社會政策往往具有一種“中位取向”,它往往不能很好地滿足社會中那些弱勢群體,以及其他特殊群體的需要,例如婦女、兒童、老人、殘疾人、貧困者、失業(yè)者的利益等。目前我國農(nóng)村居民構(gòu)成復雜,利益關(guān)系多樣化,單純依靠政府和目前的管理機制很難滿足農(nóng)民的多樣化需求。同時,政府腐敗和尋租行為的存在,使得一部分資源無法用到公共物品或公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供中,造成公共物品的供給擁擠和不足,無法滿足社會成員的實際需要。

2.3 多中心治理――農(nóng)村民間組織介入的理論基礎(chǔ)

“多中心”最先是波蘭尼開始使用的,他在《自由的邏輯》一書中區(qū)分了單中心和多中心兩種社會秩序,他認為單中心是一種自上而下的有指導的社會秩序,依賴一個通過一種統(tǒng)一的命令結(jié)構(gòu)、行使控制權(quán)的最高當局進行協(xié)調(diào)；而在多中心秩序中,許多行為單位既相互獨立、自由地追求自己的利益,但又能相互調(diào)適,受特定規(guī)則的制約,并在社會的一般規(guī)則體系中找到各自的定位以實現(xiàn)相互關(guān)系的整合。

3 農(nóng)村民間組織在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的積極作用

3.1 農(nóng)村民間組織能有效地消除信息不對稱而產(chǎn)生的供需矛盾

西方經(jīng)濟理論認為,由于在消費者和供給者之間存在著信息不對稱,供給者無視消費者的需求,就無法實現(xiàn)公共產(chǎn)品的最優(yōu)供給,無法達到公共產(chǎn)品的供求均衡。我國許多學者據(jù)此提出建議：通過建立公共產(chǎn)品的需求表達機制,給予農(nóng)民充分的民利。農(nóng)民民間組織可以作為農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求表達機制發(fā)揮作用。農(nóng)民民間組織成員相互之間非常熟悉,信息相對比較對稱,而且成員之間沒有太大的地位上的區(qū)別。這就決定了它能更好的利用有限的資金,并讓村民充分參與表達的需求,提供農(nóng)民真正急需的公共產(chǎn)品。

3.2 農(nóng)村民間組織可以有效地彌補政府和市場在某些領(lǐng)域的失靈

在一些“政府部門不愿管，也管不好”的領(lǐng)域,各類民間組織客觀上承擔了部分社會管理和社會服務(wù)職能。由于很多農(nóng)村公共產(chǎn)品的市場化水平偏低,導致以追求效率為目標的市場不愿意提供公共產(chǎn)品,而單純依靠政府的財力又不可能完全解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給匱乏的問題。由農(nóng)村民間組織來提供公共產(chǎn)品,可以彌補政府與市場的不足。農(nóng)村民間組織能夠更深刻地了解農(nóng)民的切實需要,針對需要提供相應的產(chǎn)品和服務(wù)。

3.3 農(nóng)民合作組織能促使政府提高效率,推動民主發(fā)展

根據(jù)前面的分析,我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給實行的是“自上而下”決策機制。因為政府和農(nóng)民之間信息的不對稱,政府無法及時有效回應農(nóng)民的多樣化需求,從而影響了農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。而通過農(nóng)村民間組織建立一種政府與農(nóng)民群眾之間的中介和橋梁,一方面讓農(nóng)民有能力和有渠道表達自身對公共產(chǎn)品的需求,并且使政府能收到完整和真實的信息。另一方面農(nóng)村民間組織作為農(nóng)村村級公共產(chǎn)品的供給主體,對基層政府及其干部形成一定的制約和監(jiān)督,促使基層政府提高農(nóng)村村級公共產(chǎn)品的供給績效。

4 農(nóng)村民間組織在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中面臨的阻礙

4.1 內(nèi)部制約因素

(1)缺乏遠景規(guī)劃和具體目標。很多民間組織在成立之初對機構(gòu)宗旨、發(fā)展方向、具體目標等并不明確,只是憑模糊的想法付諸實施,以致影響到日后的正常運轉(zhuǎn)。同時,各級政府及業(yè)務(wù)主管部門沒有把培育和發(fā)展民間組織納入當?shù)貦C構(gòu)改革和社會經(jīng)濟發(fā)展的整體規(guī)劃,沒有明確不同時期不同階段民間組織發(fā)展的具體目標,致使民間組織的發(fā)展未能完全適應經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的需要。

(2)人力資源匱乏。這不僅表現(xiàn)在民間組織的專職人員和志愿者的缺乏,同時也表現(xiàn)在民間組織專職人員在專業(yè)知識和技術(shù)方面的缺乏。由于一些特殊原因,很多民間組織主要靠離退休人員和政府精簡下來的人員支持,年齡、知識結(jié)構(gòu)老化問題比較嚴重,人員素質(zhì)較低,缺乏創(chuàng)新精神,難以適應新的社會環(huán)境,難以擔當起高水平的社會服務(wù)。

(3)缺少發(fā)展資金。正如市場和政府都可能失靈一樣,農(nóng)村民間也有其內(nèi)在的局限性,即“志愿失靈”,表現(xiàn)之一就是存在資金來源不充足、無保障問題。特別是一些面向公眾服務(wù)的組織,因農(nóng)民消費能力有限又有搭便車心理,很難獲得穩(wěn)定收入以開展活動,如文化類、基金類組織。相比城市中的民間組織,這些組織自身會費少、外來資金少、經(jīng)營收入更少,因此,缺少資金是許多農(nóng)村民間組織供給公共產(chǎn)品中的一大障礙。

4.2 外部制約因素

我國憲法雖規(guī)定了公民的結(jié)社自由權(quán),但在現(xiàn)實中并不完全“自由”。1998年,國務(wù)院《社會團體登記管理條例》對社團組織登記進行了嚴格規(guī)定,社團的成立首先要獲得相關(guān)主管部門審批,再獲得登記部門核準登記。農(nóng)民自己的組織要找個主管部門掛靠并非易事,因為多數(shù)機關(guān)部門對于無利可圖的民間組織是“多一事不如少一事”,并不愿讓其掛靠。無法登記為合法組織,成為束縛農(nóng)村民間組織發(fā)展的重要原因之一。這樣既不利于政府對民間組織的統(tǒng)一管理,也不利于社會建立對民間組織的信任支持以及監(jiān)督的責任與機制。

5 加強農(nóng)村民間組織作用的對策建議

5.1 改變公共服務(wù)供給方式

打破政府在提供公共服務(wù)上的單一的行政機制,引入市場機制和準市場機制,實現(xiàn)公共服務(wù)供給模式由政府一元化供給向政府、社會和企業(yè)公共承擔的多元化、社會化供給轉(zhuǎn)變。

5.2 推進政府公共服務(wù)職能向民間組織轉(zhuǎn)移

加快政府職能轉(zhuǎn)變,把不該由政府行使的職能移交給民間組織,并通過立法的方式,明確規(guī)定政府轉(zhuǎn)移職能的范圍、事項和時限。

5.3 完善制度和法律保障,為民間組織發(fā)展營造良好的社會環(huán)境,改革雙重管理體制

統(tǒng)一行使對民間組織的備案、登記和監(jiān)管的職能,同時對具有專業(yè)要求的民間組織輔之以資質(zhì)認證和必要的業(yè)務(wù)指導。減少政府對民間組織的直接、具體管理,加強對民間組織行為的事后監(jiān)督和制約,逐步改變目前的這種雙重管理模式,最終實現(xiàn)單一的登記制度。

5.4 完善民間組織法律法規(guī)體系,加大政府支持力度