導(dǎo)語：如何才能寫好一篇服務(wù)型行政執(zhí)法特征，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

（一）有法可依是基本前提

只有健全了各種國家行政工作的法律和法規(guī)，將科學(xué)方法和科學(xué)手段在行政管理中的運用給予明確規(guī)定，才能使各級國家機關(guān)及其工作人員在行政管理中有足夠的依據(jù)，從而按法律規(guī)定的程序產(chǎn)生、組成并進(jìn)行活動，提高行政效率，促進(jìn)改革和現(xiàn)代化建設(shè)。法律制定過程中，應(yīng)該遵循以下幾點。首先，法律制定要及時。改革開放以來，社會各個領(lǐng)域包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化等都在發(fā)生突飛猛進(jìn)的變化，新的問題不斷出現(xiàn)，法律的制定必須不斷地順應(yīng)歷史發(fā)展和時代變化，及時地、適時地根據(jù)這種變化，制定出符合時代需要的法律，避免行政管理滯后，各個領(lǐng)域、各種活動都無章可循，造成社會混亂。其次，法律制定要具體。各種行政法律規(guī)范須內(nèi)容正確、措施具體、語義明確，而不能含糊其辭或彈性較大，以免造成形式上有法可依，實際上無法可依。再次，法律制定要全面。即要有中央制定的、全國各地、各部門都必須執(zhí)行的行政管理的基本原則，又需要各級國家權(quán)力機關(guān)在憲法和法律的原則指導(dǎo)下，在自己的權(quán)限范圍內(nèi)，根據(jù)實際情況需要，制定不同效力、不同適應(yīng)對象、不同適應(yīng)范圍的各種規(guī)范性文件，以適應(yīng)不同地區(qū)、不同部門、不同層次行政管理的需要。

（二）有法必依是基本環(huán)節(jié)

有法必依要求任何組織和個人都必須依法辦事，有法不依，不如無法。行政管理法律、法規(guī)一經(jīng)公布，就應(yīng)堅決執(zhí)行，引導(dǎo)所有政府工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部都學(xué)會并善于依法處理經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)，把依法行政貫穿于政府工作的全過程。各級政府要按照《國務(wù)院關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》，嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)。切實做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，努力建設(shè)法治政府。

（三）執(zhí)法必嚴(yán)是重要條件

法律、法規(guī)的嚴(yán)肅性是行政管理法制化不可缺少的因素，行政管理的法律、法規(guī)一旦公布，就應(yīng)嚴(yán)格實施。近年來，行政執(zhí)法中出現(xiàn)的執(zhí)法不嚴(yán)問題，與部分行政執(zhí)法工作人員政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)不高有必然聯(lián)系。所以要端正黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、司法行政執(zhí)法人員對執(zhí)法必嚴(yán)的重要性、必要性的思想認(rèn)識。要求各級執(zhí)法部門和人員要秉公辦事、執(zhí)法如山，不得根據(jù)個人或本部門、本地區(qū)的利害關(guān)系隨意曲解、變通法律法規(guī)。即使有些法律法規(guī)有不合理的地方，需要修改、補充和完善，也必須嚴(yán)格按法定程序進(jìn)行。新的法律法規(guī)未正式公布前，仍必須嚴(yán)格按原有法律、法規(guī)辦事。

（四）違法必究是有力保障

遵循違法必究的要求，最根本是要做到法律面前人人平等。執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究是對執(zhí)法機關(guān)和執(zhí)法人員提出的基本要求，它要求執(zhí)法機關(guān)和執(zhí)法人員要嚴(yán)格、嚴(yán)肅執(zhí)法，要正確行使人民賦予的執(zhí)法權(quán)力，盡職盡責(zé)地堅決打擊和制裁一切違法犯罪行為，要讓任何違法的部門和個人（不論單位大小、地位高低）都要受到法律的追究。因此，“執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”是加強社會主義法制建設(shè)的關(guān)鍵。

二、行政管理法制化的措施

行政管理體制中存在的問題集中反映在行政執(zhí)法上。因此，法制上的問題應(yīng)當(dāng)用法治化路徑來解決。從世界發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗看，其經(jīng)濟(jì)社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展大都依靠高度的法治化。因此，應(yīng)從我國實際出發(fā)，充分借鑒國外成功經(jīng)驗，共享人類的文明成果。

（一）加強行政立法

行政立法是指所有有權(quán)制定法律、法規(guī)和規(guī)章的國家權(quán)力機關(guān)和國家行政機關(guān)制定調(diào)整行政關(guān)系的法律、法規(guī)、規(guī)章的活動。它是為行政管理提供依據(jù)的，是規(guī)范抽象行政行為的，是解決有法可依問題的。行政立法要注意以下幾點。

1.要從全局出發(fā)，克服過去立法中存在的地方保護(hù)主義、部門保護(hù)主義的傾向，維護(hù)法制的統(tǒng)一性。法律、法規(guī)具有相對穩(wěn)定性，不能朝令夕改、相互矛盾，否則就不會有權(quán)威。行政機關(guān)往往借“法”擴(kuò)權(quán)，以“法”爭利，不得通過行政立法擅自設(shè)定行政審批、許可、收費、處罰和強制措施等內(nèi)容；不得通過行政立法相互否定，行政立法與高層次立法以及行政立法之間不能相互抵觸、沖突，行政立法不能成為駕空人民代表機關(guān)的立法。否則，行政立法不僅不能成為社會發(fā)展的航標(biāo)，反而會成為深化改革的障礙。

2.行政立法要適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下轉(zhuǎn)變政府職能的要求。政府職能是行政管理的基本問題，是政府一切活動的邏輯與現(xiàn)實起點。政府職能的法定性是現(xiàn)代行政的基本要求，政府職能轉(zhuǎn)變要堅持“職能法定”原則，依法界定和科學(xué)規(guī)范政府職能，防止政府職能改革中的隨意性。在履行政府職能時，必須把不斷創(chuàng)新、勇于探索和嚴(yán)格依法、依規(guī)辦事結(jié)合起來。適應(yīng)改革開放、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的需要，立法工作必須與時俱進(jìn)，我們要緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個中心，以發(fā)展為主題，以改革為動力，適時立法。遵循政企分開、政事分開的原則，充分尊重企業(yè)的經(jīng)營自，在立法中規(guī)定行政機關(guān)的職權(quán)時，必須權(quán)利和義務(wù)對等。

3.行政立法要科學(xué)、合理、可行。從實際出發(fā)，實事求是，這是我們黨的思想路線。行政立法不能從本本、概念出發(fā)，既不能搞土教條，也不能搞洋教條。要從我國基本國情出發(fā)，處理好方方面面的關(guān)系，既要符合全局的需要，又要考慮不同地區(qū)的實際情況；既要符合長遠(yuǎn)的發(fā)展方向，又要切合當(dāng)前的實際情況。在立法時要注重調(diào)查研究，不僅要有法律依據(jù)，還要有實踐依據(jù)，這樣制定出來的法規(guī)、規(guī)章，才能行得通，才能解決實際問題。

（二）積極推進(jìn)依法行政

由于現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和政府管理任務(wù)的繁重，現(xiàn)代行政權(quán)力急劇膨脹，介入各個領(lǐng)域,各條戰(zhàn)線,已經(jīng)越來越多地介入國家刑事、民事問題，可以說行政權(quán)力無處不有，無處不在，這就要求依法行政。依法行政主要是依靠廣大公務(wù)人員來推動的。因此，廣大公務(wù)人員培養(yǎng)強烈的法律意識，自覺地依法辦事，這是依法治國、依法行政的必備條件之一，尤其是在市場經(jīng)濟(jì)條件下,顯得更為重要。

1.法律面前人人平等的觀念?！霸诜擅媲叭巳似降取笔秦灤┯谖覈麄€法律制度中的一項基本原則。它的主要鋒芒，就是反對任何超越法律之外或者凌駕于法律之上的特權(quán)。它要求人人都嚴(yán)格依法辦事，既充分享有他們應(yīng)當(dāng)享有的法定權(quán)利，又切實履行他們應(yīng)當(dāng)履行的法定義務(wù)，有利于維護(hù)法律的應(yīng)有權(quán)威，健全社會主義法制。也就是要求行政立法及法律適用對于任何人一視同仁，其要求任何單位和個人不能逾越于法律之上，也不能超出法律之外。唯有如此，行政活動才是對法律的正確執(zhí)行，國家的法律規(guī)范體系才能在行政管理領(lǐng)域得到切實落實，社會主義政治制度的優(yōu)越性才能充分顯現(xiàn)，有利于提高廣大群眾的政治思想覺悟，樹立國家主人翁責(zé)任感。

2.服務(wù)意識。現(xiàn)代行政的發(fā)展趨勢是，行政的重點日益向服務(wù)功能傾斜，控制和管理功能越來越多地為服務(wù)功能所取代或掩蓋。一個依法行政的政府必然是一個高效便民的服務(wù)型政府。依法行政是現(xiàn)代政府的基本特征之一，是建立合理的政府與社會、政府與市場、政府與公民關(guān)系的前提?，F(xiàn)代化的服務(wù)型政府本質(zhì)上也是法治政府，其基本要求是提供公共服務(wù)的同時能夠依法行政。因此，建設(shè)服務(wù)型政府是一個綜合復(fù)雜的系統(tǒng)工程，與建設(shè)法治政府并不相悖。建設(shè)服務(wù)型政府不能忽略法治政府建設(shè)?；蛟S從法治政府建設(shè)入手，也是建設(shè)服務(wù)型政府的一條有效途徑。

3.積極行政的意識。社會的不斷發(fā)展帶動國家行政職能不斷地擴(kuò)張，行政的目的也相應(yīng)地發(fā)生了變化。積極行政的觀念和意識，正是伴隨著國家行政的重點日益向服務(wù)功能傾斜這一歷史的、國際的潮流演化而形成的。依法行政和積極行政兩者既互相聯(lián)結(jié)，又各有特點，依法行政是行政管理工作的基礎(chǔ)，同時又是積極行政的前提。積極行政是依法行政的提升和發(fā)展，堅持依法行政和積極行政的統(tǒng)一，是解決當(dāng)前市場執(zhí)法過程中法律的滯后性、局限性問題及政府部門職能轉(zhuǎn)換需要，以實現(xiàn)執(zhí)法監(jiān)管務(wù)實高效，廉潔勤政目的，促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革的建立和完善。

（三）加強行政執(zhí)法監(jiān)督

加強監(jiān)督，防止行政執(zhí)法權(quán)的濫用是切實保障人民利益，維護(hù)法律權(quán)威的有效措施。行政機關(guān)內(nèi)部的層級監(jiān)督是行政機關(guān)監(jiān)督的重點，要做好層級監(jiān)督，必須做好三個方面的工作。

1.要嚴(yán)格實行行政執(zhí)法責(zé)任制。行政執(zhí)法責(zé)任制是加強行政執(zhí)法監(jiān)督，促進(jìn)依法行政的手段和措施。通過實行行政執(zhí)法責(zé)任制，建立責(zé)權(quán)一致，目標(biāo)明確，行為規(guī)范，獎懲分明的責(zé)任制度，以提高行政執(zhí)法人員的政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)和依法行政水平，保證工作合法、有據(jù)、高效運行。對建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運行機制，防止行政執(zhí)法權(quán)力的缺失和濫用，推進(jìn)行政機關(guān)依法行政具有重要意義。

篇2

關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法 人文關(guān)懷 比例原則 緊急狀態(tài)

建設(shè)法治國家已經(jīng)成為時代的強音，走法治化道路是當(dāng)今世界各國普遍的選擇，行政執(zhí)法水平的高低直接影響著一國的法治建設(shè)。行政執(zhí)法體現(xiàn)人文關(guān)懷是法治建設(shè)的必然要求。一國行政執(zhí)法中人文關(guān)懷的程度就能夠表征一國法治化的程度。近二十年來我國法治建設(shè)取得了很大的成就，依法治國依法行政已經(jīng)深入人心，但是由于各種原因，我國的法治化水平依然很低，尤其在行政執(zhí)法領(lǐng)域還存在很多的問題，行政法治水平不高，這就決定了我國的行政執(zhí)法中人文關(guān)懷的程度較低，在行政執(zhí)法領(lǐng)域大量存在著野蠻執(zhí)法，暴力執(zhí)法 ，很多方面存在著侵犯人權(quán)，泯滅人性的情形。這與我國的法治建設(shè)背道而馳，極大的破壞了法治建設(shè)，同時也侵害了法律的尊嚴(yán)，違背了法律追求的終極價值——人文關(guān)懷。破壞了政府的形象，繼而破壞了政府和人民之間的本應(yīng)具有的相互信任和相互依賴的良好的關(guān)系。甚至對人民生命財產(chǎn)造成嚴(yán)重的侵害。因此，我國應(yīng)該高度重視行政執(zhí)法中存在的 這些問題，通過立法、司法、行政手段來規(guī)范行政執(zhí)法人員，使其時刻銘記在執(zhí)法過程中要以尊重人權(quán)，關(guān)愛生命為首要價值追求。行政執(zhí)法過程要充滿人文關(guān)懷。基于此本文在行政執(zhí)法應(yīng)體現(xiàn)人文關(guān)懷的基礎(chǔ)理論的基礎(chǔ)上結(jié)合現(xiàn)實中行政執(zhí)法體現(xiàn)人文關(guān)懷的成就與不足，對如何使行政執(zhí)法中體現(xiàn)人文關(guān)懷作深入的探索以求些許有益成果。

一、概念解析

行政執(zhí)法是指行政主體在行政管理過程中依照法定的職權(quán)和程序，針對具體的事件，執(zhí)行行政法律規(guī)范的專門活動。行政執(zhí)法有廣義和狹義之分，廣義說認(rèn)為行政執(zhí)法包括行政立法、行政執(zhí)法和行政司法三類。狹義說認(rèn)為僅指行政執(zhí)法，本文采用狹義說。

古希臘哲學(xué)家普羅塔哥拉的名言“人是萬物的尺度”①就閃耀著人文關(guān)懷的光芒。一般來說，人文的東西，主要是指心性、道德、文化、情操、信仰、審美、學(xué)問、修養(yǎng)等人的品性，它主要與人的價值、人的尊嚴(yán)、人的獨立人格、人的個性、人的生存和生活意義、人的理想和人的命運等等密切相關(guān)。因此，所謂人文關(guān)懷就是以人文尺度為標(biāo)準(zhǔn)而對真實的個人的生活的關(guān)懷②。

因此，所謂行政執(zhí)法中的人文關(guān)懷，是指行政執(zhí)法的全部過程需要吸收人文關(guān)懷的內(nèi)涵，行政執(zhí)法的主體要積極發(fā)揮主觀能動性和行政自由裁量權(quán)，把執(zhí)法的過程變成為考慮相對人的主觀感受、尊重相對人的個體意志以及設(shè)置寬容、合理的行政程序，為行政相對人提供服務(wù)。

二、行政執(zhí)法體現(xiàn)人文關(guān)懷的立論基礎(chǔ)。

（一）法理基礎(chǔ)

現(xiàn)代法治國家法律是至高無上的，法律是實現(xiàn)公平正義平等的最終保障，因此為維護(hù)法律的尊嚴(yán)，實現(xiàn)法律的效力，法律就必須具有一定的強制性，需要一定的強制力為后盾否則法律很難實現(xiàn)其應(yīng)有的效力，更不能達(dá)到調(diào)整社會關(guān)系維護(hù)社會秩序的目的。但是這并不意味著法律就是施行暴力，就必須實行強制手段。法律還需要具有人文關(guān)懷，法律具有人文關(guān)懷是法治應(yīng)有的特征，也只有體現(xiàn)人文關(guān)懷的法律才具有生命力，才能被人們所遵守和信仰，法律的評判結(jié)果才能被人們所接受和執(zhí)行，否則法律將會被人們所遺棄，法治社會就難以實現(xiàn)。因此，法律必須體現(xiàn)人文關(guān)懷。行政執(zhí)法是法律實施的主要的組成部分，它使大多數(shù)的法律 在社會生活中發(fā)揮作用，使國家經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會公共事務(wù)都依法有序運行。行政執(zhí)法是最廣泛最普遍的實施法律的活動，是法律實現(xiàn)的主要途徑。行政執(zhí)法的 最終目的是保障人民的權(quán)利，行政執(zhí)法能否體現(xiàn)人文關(guān)懷就決定了法律的人文關(guān)懷能否實現(xiàn)，最終決定人民的權(quán)利能否得到保障。因此要實現(xiàn)法律的人文關(guān)懷首先要求行政執(zhí)法的人文關(guān)懷。

（二）憲法基礎(chǔ)

隨著憲法時代的到來，憲法作為一國的根本法，是保護(hù)公民權(quán)利的基本法，我國憲法已經(jīng)明確規(guī)定人民主權(quán)原則、基本人權(quán)原則作為憲法基本原則。保護(hù)人權(quán)是憲法的根本使命。憲法修正案已經(jīng)將：“國家尊重和保障人權(quán)”寫如入憲法，憲法必須保障人權(quán)，這是憲法中人文關(guān)懷的體現(xiàn)。然而大多數(shù)情況下憲法不能直接保障人權(quán)，它需要行政執(zhí)法來實現(xiàn)，因此行政執(zhí)法必須遵守憲法的規(guī)定保障人權(quán)，體現(xiàn)人文關(guān)懷，否則就是違憲。憲法作為人權(quán)的保障書，現(xiàn)代憲法以尊重和保障人權(quán)作為其出發(fā)的點和歸宿。政府存在和運作的根本目的就是保障人民的生命、財產(chǎn)和自由。憲法中寫入“尊重和保障人權(quán)”這一條款充分表明憲法對人權(quán)的重視，表明了憲法對人文關(guān)懷的客觀要求?！胺沙鲇谌饲椤睉椃ǖ倪@一進(jìn)步，體現(xiàn)了對人的價值的肯定和關(guān)懷。表明了憲法朝著人道、人性、人情的方向努力。憲法能夠積極的保護(hù)人權(quán)，這對人權(quán)的保護(hù)有至關(guān)重要的作用，然而“徒法不足以自行”，它需要具體的行政執(zhí)法部門在實施具體行為時重視對人權(quán)的保護(hù)，對人性的尊重，因此，行政執(zhí)法中體現(xiàn)人文關(guān)懷是憲法保護(hù)人權(quán)和體現(xiàn)人文關(guān)懷的客觀要求。

（三）行政法理論基礎(chǔ)

近十年來，行政法理論的發(fā)展取得了巨大的成就，行政的理論基礎(chǔ)發(fā)生了巨大的變化，自從羅豪才教授于1993年發(fā)表了《現(xiàn)代行政法的理論基礎(chǔ)－論行政機關(guān)與相對人一方的權(quán)利與義務(wù)平衡》之后，迅速出現(xiàn)了各種理論基礎(chǔ)，諸如“管理論”、“控權(quán)論”、“平衡論”、“保權(quán)－控權(quán)均衡說”、“公共權(quán)利論”、“服務(wù)論”、“政府法治論”等等，對于這些學(xué)說觀點，學(xué)術(shù)界一直存在爭論，然而經(jīng)過細(xì)致分析，“政府法治論”更能為多數(shù)學(xué)者接受，同時也能與當(dāng)下的國情相適應(yīng)，是行政法發(fā)展的趨勢，它不僅體現(xiàn)積極平衡精神的內(nèi)化，為中國的行政法學(xué)發(fā)展明確了政府法治的目標(biāo)，它能夠充分的發(fā)揮政府的積極作用，同時能夠有效的保障公民的權(quán)利。它不僅能夠控制政府的行為還能引導(dǎo)、督促政府更好的為人民服務(wù)。③

基于行政法治論的指引，現(xiàn)代行政法的價值取向由傳統(tǒng)的“國家本位”、“公共利益本位”，向“社會本位”、“權(quán)利本位”轉(zhuǎn)變，由傳統(tǒng)的“權(quán)力－服從”關(guān)系向“權(quán)利－服務(wù)”轉(zhuǎn)變，由“強制行政”向“非強制行政”轉(zhuǎn)變，行政手段也向“柔性”發(fā)展，更多的體現(xiàn)人性化的，使原來的單方管制向溝通、合作、配合發(fā)展，這些新型的行政理念和行政手段不僅使行政法治得到有效的執(zhí)行，行政效益也大大的提高，更能夠體現(xiàn)對人的價值的尊重和行政執(zhí)法的人文關(guān)懷。

政府法治論使得政府要做到為人民服務(wù)，在自覺地做到“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”，因此在具體的行政執(zhí)法中就要求政府要轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，轉(zhuǎn)變職能，弱化強權(quán)力手段的行使，盡量采取一些人性化的管理手段，使行政執(zhí)法能夠真正的滿足人民人道化的生存，使人民感受到法律使尊重人性的，法律的遵旨是保護(hù)人權(quán)的，使得行政執(zhí)法體現(xiàn)更多的人文關(guān)懷。

因此，行政執(zhí)法體現(xiàn)人文關(guān)懷是 現(xiàn)代行政的價值取向，是新型行政理念的追求的目標(biāo)，是法治政府的必然要求。

三、行政執(zhí)法中人文關(guān)懷的現(xiàn)狀分析

（一）行政執(zhí)法中有利于實現(xiàn)人文關(guān)懷的因素：

1、立法方面的人性化趨勢

隨著中國法治建設(shè)的深入一系列人性化的立法不斷的出臺。隨著中國法治進(jìn)程的穩(wěn)步推進(jìn)，立法的人性化趨勢將更加明顯，這為行政執(zhí)法提出了更高的要求，成為行政執(zhí)法體現(xiàn)人文關(guān)懷的法律依據(jù)。

⑴《憲法修正案》為行政執(zhí)法體現(xiàn)人文關(guān)懷確立了憲法依據(jù)。憲法修正案把“國家尊重和保障人權(quán)”列為重要條款。這是 “以人為本”執(zhí)政理念的重要體現(xiàn)。以人為本，是政府應(yīng)當(dāng)樹立的一個重要執(zhí)政理念，它是指一切從人民群眾的需要出發(fā)，尊重人、愛護(hù)人、理解人、關(guān)心人、依靠人，努力實現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好人民群眾的根本利益，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，不斷提高人民的生活水平和健康水平，創(chuàng)造人們充分發(fā)揮聰明才智的社會環(huán)境，促進(jìn)人的全面發(fā)展。以人為本的思想，貫穿于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的各個方面，其中一個重要方面就是在行政執(zhí)法中要凸顯“人文關(guān)懷”。政府的執(zhí)法行為必須以憲法為根本準(zhǔn)則，追求“人文關(guān)懷”，否則就是違憲，這就為行政執(zhí)法體現(xiàn)人文關(guān)懷確立了憲法依據(jù)。

⑵ 彰顯人性化的《居民身份證法》將使公民擁有更大自由

“三無人員”的出現(xiàn)、假身份證泛濫、執(zhí)法機關(guān)隨意查身份證，各方面肆意扣押身份證等等，無不與舊有的身份證管理制度密切相連。今后，施行了17年的《居民身份證條例》將退出歷史舞臺，我國正式施行《中華人民共和國居民身份證法》。以上種種缺憾，都將祛除和完善。新法對“公民”的說法突破了城鄉(xiāng)居民在身份上的“界限”，這不僅與憲法的稱謂相統(tǒng)一，同時，也使公民的權(quán)利義務(wù)更明確了，體現(xiàn)了對個人人格的尊重。

⑶《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》充滿濃厚的人文關(guān)懷的氣息。2003年的“孫志剛之死”事件引起強烈的社會反響，同年8月1日起，《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》正式實施，1982年5月國務(wù)院的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》同時廢止?！冻鞘猩顭o著的流浪乞討人員救助管理辦法》的出臺顯然是對實施達(dá)二十多年的收容遣送制度反思和檢討的結(jié)果。它徹底取消了收容遣送制度固有的強制功能和對公民人身自由的限制性，使救助真正成為自愿、公益和純救濟(jì)性的臨時性社會救助措施，各地的“收容遣送站”也更名為“救助管理站”。這一嶄新的立法主旨彰顯了現(xiàn)代政府的公共服務(wù)理念，有助于實現(xiàn)由權(quán)力型政府向服務(wù)型政府的角色轉(zhuǎn)換，洋溢著濃厚的人文關(guān)懷的氣息。

轉(zhuǎn)貼于 ⑷《婚姻登記條例》體現(xiàn)人性化。婚姻登記與廣大人民群眾的切身利益密切相關(guān)，隨著社會的發(fā)展，尤其是2001年《婚姻法》的修改，《婚姻登記管理條例》已經(jīng)不能完全適應(yīng)新形勢的需要。新的《婚姻登記條例》取消了原來條例中的“管理”兩個字，這不僅僅是名稱的變更，它表明了在婚姻登記中政府職能從過去強調(diào)對婚姻登記的管理向充分尊重公民個人的自主權(quán)利、重視提供公共服務(wù)的轉(zhuǎn)變。新條例取消了內(nèi)地居民辦理結(jié)婚、離婚登記需要由單位或村民委員會出具證明、強制性的婚前體檢等規(guī)定，并要求登記機關(guān)對符合條件的申請人當(dāng)場予以辦理，這一切都充分體現(xiàn)了政府的便民原則，彰顯了尊重公民私權(quán)的立法理念，體現(xiàn)人性化。

⑸《道路交通安全法》凸顯對生命尊重。新法凸顯生命尊重，就通行原則、事故處理、處罰標(biāo)準(zhǔn)等作了一系列的新規(guī)定，《道路交通安全法》的出臺，一方面從制度層面規(guī)范和監(jiān)督公安交管部門及交警的執(zhí)法活動，從源頭上防范亂執(zhí)法、濫執(zhí)法和野蠻執(zhí)法、以權(quán)謀私現(xiàn)象;另一方面把尊重生命、關(guān)懷生命的執(zhí)法理念深入交通執(zhí)法的每一個環(huán)節(jié)。

⑹《行政許可法》便民措施突出對人的關(guān)懷。2004年7月1日起正式施行的《行政許可法》是我國法治建設(shè)中的一件大事，對于保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機關(guān)有效實施行政管理，都有重要意義。這部法標(biāo)志著我國統(tǒng)一完整的行政許可法律制度的全面建立，這也是全世界第一部完整、專門、獨立的許可法典。《行政許可法》按照合法與合理、效能與便民、監(jiān)督與責(zé)任的原則，確立了行政許可的一系列便民和服務(wù)的原則，規(guī)定了一個窗口對外、相對集中行政許可、不得收費、講求時效等重要制度，對各級政府和政府各部門都將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響?！叭宋年P(guān)懷”深入行政許可的每一個領(lǐng)域，“以人為本”的系列便民措施成為行政執(zhí)法探索新的手段的典范。以上的系列立法都有一個共同的特點，都是規(guī)范政府的執(zhí)法行為;以上的系列立法還有一個共同的特點，它們都閃耀著“人文關(guān)懷”的光芒。人性化立法已成為法治國家的必然要求。立法將越來越多關(guān)注廣大人民群眾的真實生活，越來越尊重每個社會個體的人格獨立和人格尊嚴(yán)，追求人的全面發(fā)展。行政權(quán)的行使要貫徹公平、公正、公開、便民的原則，接受公眾的監(jiān)督，執(zhí)法要崇尚理性，要追求人文關(guān)懷。

2、行政執(zhí)法中人性化

政府不斷的轉(zhuǎn)變觀念，轉(zhuǎn)變職能通過實施各種措施努力推進(jìn)依法行政，不斷的完善和深化政府在社會管理、公共服務(wù)方面的職能，著力建設(shè)立足發(fā)展，營造環(huán)境，創(chuàng)新進(jìn)取，勤政為民、廉潔高效、公正透明的、依法誠信、積極提供公共產(chǎn)品的政府，使政府真正成為“依法服務(wù)，誠信服務(wù)，高效服務(wù)”的政府。政府樹立“以人為本”、“執(zhí)政為民”的新觀念，更加強調(diào)政府的社會管理和公共服務(wù)職能，實現(xiàn)由“發(fā)展型政府”向“分公共服務(wù)型政府”的。在具體的實務(wù)中不斷的失業(yè)保險、城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險、最低生活保障、醫(yī)療報、生育保險的覆蓋范圍，這些措施樹立了政府的“親民服務(wù)”的形象，使人民得到了 真正的實惠，彰顯了政府執(zhí)法中注重人文關(guān)懷的理念。同時在各種具體的執(zhí)法部門，一些體現(xiàn)人文關(guān)懷的舉措紛紛出臺，如：

⑴公安部推出30條便民利民措施。

公安部門堅持執(zhí)法為民思想，以最廣大人民的根本利益為出發(fā)點和落腳點?！叭罕娎鏌o小事?！睘榱饲袑崬槿嗣袢罕娚a(chǎn)生活提供更加便利的服務(wù)，維護(hù)廣大人民群眾的利益，公安部在深入開展調(diào)查研究、廣泛征求人民群眾和社會各界意見的基礎(chǔ)上，決定在戶籍管理、交通管理、出入境管理、消防管理等四個方面，陸續(xù)實行30條便民利民措施。這30條便民利民措施，大多圍繞人們的衣食住行展開，看似很“小”，對普通百姓日常生活的影響卻很大。

戶籍管理方面，到西部地區(qū)工作的應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生，可以根據(jù)本人意愿，將戶口遷到工作地區(qū)，也可以遷回原籍。到西部地區(qū)投資、興辦實業(yè)的人員以及西部開發(fā)建設(shè)所需要的各類人才，可以不遷戶口，戶口遷入西部地區(qū)的，如果今后返回原遷出地工作、生活，也可以將戶口遷回原遷出地。新出生嬰兒的常住戶口登記，隨父隨母自愿選擇。取消出國、出境1年以上的人員注銷戶口的規(guī)定（在國外、境外定居的除外）。取消被判處徒刑、被決定勞動教養(yǎng)的人員注銷戶口的規(guī)定。

交通管理方面， 考領(lǐng)小型汽車駕駛證的人員年齡上限由現(xiàn)行的60周歲放寬到70周歲。持有小型汽車準(zhǔn)駕車型駕駛證的人員超過70周歲的，每年審驗1次駕駛證，并進(jìn)行身體檢查，符合駕駛條件的，可以繼續(xù)駕駛。允許左下肢殘疾的人員考領(lǐng)小型、微型自動擋載客汽車駕駛證。

出入境管理方面，居民憑身份證、戶口簿按需申領(lǐng)護(hù)照的范圍，今年內(nèi)由上海、南京等25個大中城市擴(kuò)大到100個大中城市，達(dá)到全國大中城市總數(shù)的1/3。在實行按需申領(lǐng)護(hù)照的大中城市，除規(guī)定的國家工作人員外，居民申請辦理《往來港澳通行證》、《大陸居民往來臺灣通行證》的，免交工作單位或者公安派出所的意見。

這些措施體現(xiàn)了公安機關(guān)在行政執(zhí)法中的人文關(guān)懷，更加有利于保護(hù)公民的合法權(quán)益，體現(xiàn)了執(zhí)法為民的思想，標(biāo)志著公安管理從執(zhí)法型到服務(wù)型、從限制型到保護(hù)型的轉(zhuǎn)變，在更高的層次上實現(xiàn)國民待遇的公平和社會公正。

⑵近年來，監(jiān)獄管理部門做了許多體現(xiàn)人文關(guān)懷的有益探索。

獄政部門考慮犯人最終要回歸社會，為犯人的良好改造提供了許多富有創(chuàng)造性的條件，包括學(xué)習(xí)、生活、思想等。具有代表性的是2003 年，經(jīng)湖南永州市公安局的申請，在監(jiān)服刑的曲南生和女友鄧桂成順利結(jié)婚，成為中國首例由公安部批準(zhǔn)結(jié)婚的服刑人員，公安部在批文中說:“結(jié)婚是公民的一項基本權(quán)利，留所服刑犯服刑期間，如申請結(jié)婚，應(yīng)當(dāng)允許其辦理結(jié)婚手續(xù)。”人性化的執(zhí)法往往會給被執(zhí)法者內(nèi)心以震撼，更有利于執(zhí)法目的的實現(xiàn)。④

監(jiān)獄城中秋“不設(shè)防”。9月11日是農(nóng)歷的中秋節(jié)。這一天，記者接到一個讓人聽起來似乎很驚訝的任務(wù)：探訪監(jiān)獄新城。在與省女子監(jiān)獄的一位監(jiān)獄長閑聊時記者得知，此次活動是被“擠”出來的。組織這個活動是為了配合一年一次的秋季減刑大會，原定的日期本不在這一天，但為了能給服刑人員與家屬創(chuàng)造一個團(tuán)圓的機會，監(jiān)獄領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)過了千方百計的協(xié)調(diào)，才把日子改在了這一天。除了讓服刑人員及家屬在監(jiān)獄新城團(tuán)聚外，女子監(jiān)獄還安排了一系列特殊的節(jié)目：部分服刑人員可以和家屬一同賞月；在今天舉行減刑大會……雖然只是一個日期的改動，但其中卻透露出一個信號，人性化正在逐漸滲透每一個角落。⑤

（二）行政執(zhí)法中不利于實現(xiàn)人文關(guān)懷的因素

在現(xiàn)代行政執(zhí)法的過程中有不少體現(xiàn)人文關(guān)懷的舉措，政府在行政執(zhí)法中越來越注重人文關(guān)懷，但是，現(xiàn)實生活中仍存在著大量的有失人文關(guān)懷的事例，行政執(zhí)法真正實現(xiàn)全面的人文關(guān)懷并非一日之功，還需要漫長的成長過程，這顯然是一個系統(tǒng)工程，需要全社會的不懈努力才能實現(xiàn)。

1、執(zhí)法的法律依據(jù)存在沖突。

由于社會發(fā)展的不可預(yù)測性決定了行政立法總有一定的滯后性，同時我國法律體系還不健全我們的法律體系中還有空白，很多方面達(dá)不到其應(yīng)有的效果，不具備教育作用與威懾作用。在現(xiàn)有的法律中，往往缺乏可操作性。立法不具體，不明確，法律責(zé)任不清也造成了行政執(zhí)法發(fā)展滯后，從而出現(xiàn)機構(gòu)設(shè)置上的混亂，一些行政機關(guān)人以立法，立一個法就成立一個執(zhí)法隊伍，造成執(zhí)法隊伍的龐雜，進(jìn)而出現(xiàn)多層執(zhí)法，重復(fù)處罰的情形。這不僅是違法行政而且對相對人的權(quán)力造成極大的侵害，同時也影響行政效益。

2、執(zhí)法人員官本位思想及人治色彩濃重，缺乏人文素養(yǎng)。

在中國這樣一個具有長期人治色彩和“官本位”意識的國度，許多人對依法治國!依法行政的理解不深，僅停留在表面"自依法治國成為治國方略以來，“依法治省”、“依法治市”、“依法治縣”的口號層出不窮，但政府違法行政卻經(jīng)常發(fā)生，正如賀衛(wèi)方教授所說“大多時候中國習(xí)慣口號治國”，在許多官員的內(nèi)心深處，遇事最先想到的往往是領(lǐng)導(dǎo)的命令或者是以往的慣例，而不是法律，骨子里面缺少法律思維和法律信仰，許多官員法律意識、服務(wù)意識淡薄，不但沒能成為依法治國、依法行政的積極實施者和推動者，反而成為依法治國、依法行政的嚴(yán)重阻礙，其掌握的權(quán)力成為牟取私利的通行證。

3、行政執(zhí)法缺乏有效的監(jiān)督違法行政屢見不鮮。

當(dāng)前，我國在行政執(zhí)法領(lǐng)域中的問題十分突出，有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，違法不究的現(xiàn)象大量存在，以言代法、以權(quán)壓法、知法犯法、徇私枉法時有發(fā)生。一些執(zhí)法人員素質(zhì)不高，私欲嚴(yán)重，在一些地方和單位甚至出現(xiàn)了國家權(quán)力部門化，部門權(quán)力利益化，部門利益私人化等現(xiàn)象，嚴(yán)重侵犯了公民、法人的合法權(quán)益，社會對此反應(yīng)強烈?！耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力”，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)利的人使用權(quán)利，一直到遇到界限時方休止，行政執(zhí)法也是如此，如果不對行政權(quán)實施有效的控制，必然導(dǎo)致行政權(quán)力的濫用和對公民、法人及其他組織合法權(quán)益的侵犯。我國憲法明文規(guī)定，“人民群眾對國家工職人員職務(wù)行為享有監(jiān)督權(quán)”，怎樣監(jiān)督監(jiān)督什么?卻不得而知，我們不僅需要價值層面的正義，而且更需要可以看見并可以操作和實現(xiàn)的正義，否則，人民當(dāng)家作主只能是一句空話。要想實現(xiàn)有效的監(jiān)督必須也只能在政務(wù)透明，信息暢通，反饋及時的環(huán)境下依靠群眾和不斷的制度創(chuàng)新才能完成。

四、執(zhí)法體現(xiàn)人文關(guān)懷的對策

（一）確立行政執(zhí)法的基本原則

1、政府信息公開原則

政府信息公開是建立法治政府、親民政府、服務(wù)型政府、契約型政府的必要條件。信息公開，有助于政府改變工作作風(fēng)，提高辦事效率，從而加強與公民之間的相互交流和信任，提高公民接受行政管理、履行行政義務(wù)的自覺性，更是對人性的尊重，能夠體現(xiàn)人文關(guān)懷。政府信息公開制度的建立，必將在政府和行政相對方之間起到有效溝通的作用，為行政執(zhí)法領(lǐng)域全面貫徹人文關(guān)懷創(chuàng)造條件。

2、 比例原則

德國行政法學(xué)鼻祖奧托·麥耶曾經(jīng)將比例原則譽為行政法中的“皇冠原則”。我國臺灣地區(qū)著名的行政法學(xué)者陳新民教授認(rèn)為：“比例原則是拘束行政權(quán)力違法最為有效的原則，其在行政法學(xué)中扮演的角色，可比擬‘誠信原則’在民法中居于‘帝王條款’之地位，所以，吾人稱比例原則是行政法中之‘帝王條款’，當(dāng)之不過?！毙姓?zhí)法中體現(xiàn)人文關(guān)懷就必須使用比例原則，因為，它能很好的處理二者之間的關(guān)系。比例原則，要求政府采取的措施，包括普遍措施和個案措施，都要適應(yīng)于它所追求的法律所規(guī)定目的，不得有所偏離；如果政府干預(yù)公民的自由為實現(xiàn)公共利益所不可缺少的，那么政府的這種干預(yù)必須是最小限度的，也就是說，政府在其職權(quán)范圍內(nèi)再也沒有侵害更小的措施可以采取。同時，政府采取的措施對公民來說事不過分的，對政府的行政目標(biāo)來說又是適當(dāng)?shù)?。如在需要對公民采取強制措施時必須尊重比例原則，如果有多種手段可以選用，應(yīng)當(dāng)選擇其中對個人自由限制最小的一種。比例原則不僅有利于行政目的的視線，而且能夠使相對人的損失達(dá)到最小的，能夠很好地體現(xiàn)人文關(guān)懷，因此應(yīng)使用比例原則。⑥

3、 緊急行政的必限度原則

在任何國家，因自然的或社會的種種原因而出現(xiàn)的緊急狀況都是不可完全避免的，因此政府需要有緊急行政權(quán)來迅速處理緊急情況，維護(hù)人民的生命財產(chǎn)安全。但是，行使緊急行政權(quán)也應(yīng)有必要的限度否則就會對公民的合法的權(quán)力造成侵害。緊急狀態(tài)下公民的基本權(quán)利的限制不能低于本國憲法與國際法所確認(rèn)的最低標(biāo)準(zhǔn)。要在法律中明確規(guī)定對公民的權(quán)力的限定范圍。緊急狀態(tài)下受到限制的基本權(quán)利只應(yīng)是個人權(quán)利中的人身自由權(quán)、表達(dá)自由權(quán)、社會權(quán)力中的財產(chǎn)權(quán)、罷工權(quán)、以及政治權(quán)力等其他權(quán)利便無限制的必要。⑦

4．信賴保護(hù)原則

信賴保護(hù)原則來源于民法的誠信原則，二戰(zhàn)以后在世界許多國家行政法治實踐中得到廣泛認(rèn)可和運用，它是指因政府行為具有確定力、拘束力和執(zhí)行力，行政決定一旦作出，政府就不得反復(fù)無常，朝令夕改，要講誠信，法律要求相對人也對此予以信任和依賴。信賴保護(hù)原則的基礎(chǔ)是公眾對國家和國家權(quán)力合法性的信任，這種信任是政府維護(hù)公共安全、社會穩(wěn)定的重要條件。這種信任應(yīng)受到保護(hù)。公眾信任如果不能受到保護(hù)，公民權(quán)利、公共秩序乃至整個社會都會處于不穩(wěn)定、無序、多變的狀態(tài)。信賴保護(hù)原則的形成，既是從形式法治走向?qū)嵸|(zhì)法治的需要，也是民主與法治相互滲透交融的結(jié)果。通過保護(hù)相對人的信賴?yán)妫瑢崿F(xiàn)公權(quán)與私權(quán)的理性平衡，促進(jìn)社會秩序和經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定。信賴保護(hù)原則的提出是保護(hù)相對方合法權(quán)益的需要，也是對向?qū)Ψ接枰匀宋年P(guān)懷的必然要求?！缎姓S可法》首次肯定了行政許可領(lǐng)域的信賴保護(hù)原則，其基本含義是政府實施行政許可行為必須誠實講信用，具體體現(xiàn)在行政許可制度上有兩個方面內(nèi)容:一是是行政機關(guān)做出行政許可的決定給被許可人帶來利益，行政機關(guān)不得隨意撤銷該項許可;二是如果遇有必須撤銷行政許可的情形，行政機關(guān)在撤銷許可時，如果被許可人基于信賴行政許可決定的合法性，投入人力、物力、財力開展了生產(chǎn)經(jīng)營活動，因行政許可的撤銷而產(chǎn)生的損害，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)予以補償。隨著法治化程度的進(jìn)一步提高，信賴保護(hù)原則也必將貫穿到行政執(zhí)法的每一個領(lǐng)域。

（二）樹立新型的行政執(zhí)法理念

第一，政府要正確進(jìn)行價值定位，樹立法治政府、親民政府、服務(wù)型政府、契約型政府形象。實現(xiàn)法治的一個重要方面就是政府要依法行政。系列人性化立法為政府執(zhí)法提供了執(zhí)法依據(jù)，政府依法行政是立法中人文關(guān)懷得以體現(xiàn)于客觀現(xiàn)實的基本保障。因而建立法治型政府應(yīng)該是政府進(jìn)行價值定位的首要目標(biāo)。隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，政府要改變傳統(tǒng)的強權(quán)色彩，通過公權(quán)、私權(quán)合作，采取行政合同、行政契約等方式，充分發(fā)揮社會中介組織的作用，引導(dǎo)廣大人民群眾共同參與對國家和社會公共事務(wù)的管理，建立服務(wù)型政府、契約型政府。

第二，對行政執(zhí)法法律關(guān)系主體人格的尊重。行政執(zhí)法全面體現(xiàn)人文關(guān)懷，就必須對行政執(zhí)法法律關(guān)系的每一方參與主體的獨立人格予以尊重。執(zhí)法人員的主體人格獨立。行政執(zhí)法中的人文關(guān)懷不僅要體現(xiàn)在對行政相對人一方，也要體現(xiàn)在具體履行職務(wù)的執(zhí)法人員身上。長期以來，我國的立法和行政部門都把行政執(zhí)法人員設(shè)計為執(zhí)法機器，為其設(shè)置了種種桎梏而剝奪了憲法和法律賦予的多種權(quán)利。行政權(quán)的基本特點決定了行政自由裁量權(quán)存在的必然性，而最有資格行使這種權(quán)力的便是廣大奮戰(zhàn)在執(zhí)法前線的行政執(zhí)法人員。他們更了解行政案件的具體情況，更了解行政相對人的實際需要。因而，行政自由裁量權(quán)里面的人文關(guān)懷，更多的是行政執(zhí)法人員的合法化、理性化執(zhí)法，執(zhí)法人員的主體人格應(yīng)該受到尊重。

（三）厘清執(zhí)法必嚴(yán)與人文關(guān)懷的關(guān)系

要正確把握好執(zhí)法必嚴(yán)與人文關(guān)懷的關(guān)系。就必須明確二者是辯證統(tǒng)一的關(guān)系，二者均體現(xiàn)著法律精神。執(zhí)法必嚴(yán)是構(gòu)建和諧社會的重要保障，主要體現(xiàn)著執(zhí)法人員對自己工作的高度責(zé)任感和在執(zhí)法過程中的嚴(yán)謹(jǐn)、慎重、一絲不茍的敬業(yè)精神，面對違法行為敢于依法查處、公正處罰，而非野蠻執(zhí)法、粗暴執(zhí)法；人文關(guān)懷主要體現(xiàn)在執(zhí)法程序和執(zhí)法手段上，人文關(guān)懷，不是遷就不管，該查的不查，該罰的不罰，任由違法行為存在和泛濫，而是在執(zhí)法過程中增加點人情味，提倡人文關(guān)懷。二者是互相依存、互相促進(jìn)的。沒有執(zhí)法必嚴(yán)的要求，就無法體現(xiàn)法律的尊嚴(yán)，權(quán)利人的合法權(quán)利就無法保障；沒有人文關(guān)懷的執(zhí)法，就是忽視或無視行政相對人的權(quán)利，容易演變成野蠻執(zhí)法。只有達(dá)到認(rèn)識上的統(tǒng)一，執(zhí)法才能到位而不越位，社會才能得以和諧。通過執(zhí)法必嚴(yán)與人文關(guān)懷有機結(jié)合，剛?cè)嵯酀?jì)，入情入理，切實求得公正執(zhí)法和執(zhí)法效果的和諧。

（四）加強對執(zhí)法人員和公民的法律教育

著名法哲學(xué)家伯爾曼在《法律與宗教》的扉頁寫到“法律必須被信仰，否則形同虛設(shè)”，中國目前的法制教育還沒有擺脫普法水平，應(yīng)該看到，現(xiàn)階段還有許多人對依法治國、依法行政的理解還停留在表象層面，對依法治國、依法行政的真正內(nèi)涵理解還有待深入，對法律的本質(zhì)依賴感還不夠強，法律的真正權(quán)威還沒得到國人的一致認(rèn)可，為此全社會還必須加強法制教育。

當(dāng)前，要加強對我國公民的法制教育，就是要強化三種觀念:法律至上的觀念;法律面前人人平等的觀念;自覺維護(hù)法律尊嚴(yán)的觀念只有當(dāng)所有的公民都養(yǎng)成學(xué)法、守法、懂法并監(jiān)督法律的實效的良好風(fēng)氣;公務(wù)員真正樹立服務(wù)意識，不唯權(quán)，只唯法，時時刻刻依法行政，依法治國依法行政才會獲得巨大的生命力。

結(jié)語

行政執(zhí)法體現(xiàn)人文關(guān)懷是行政法治的必然要求，行政執(zhí)法中體現(xiàn)人文關(guān)懷程度反映了一過的法治化程度。隨著我國法治建設(shè)的不斷進(jìn)步，依法治國依法行政的觀念已經(jīng)深入人心，成為時代的強音，這客觀上將促進(jìn)行政法治化水平的提高，進(jìn)而使行政執(zhí)法中體現(xiàn)人文關(guān)懷程度的逐漸提高。近幾年來，無論是立法、司法還是執(zhí)法都加強了人文關(guān)懷，在尊重人性，保護(hù)人權(quán)方面取得了巨大的進(jìn)步，然而由于種種原因的存在，要想真正實現(xiàn)行政執(zhí)法全面的人文關(guān)懷這一目標(biāo)，還有很多的困難，這需要從觀念到制度全面的創(chuàng)新，要以新型的行政法理論為指導(dǎo)，確立法治型政府和服務(wù)型政府，要以人文關(guān)懷為行政執(zhí)法的基本價值取向，在其與其它價值向沖突時以人文關(guān)懷為首要的價值而優(yōu)先考慮。

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[關(guān)鍵詞]服務(wù)視角；工商；行政管理

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.24.129

[中圖分類號]F203.9 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1673-0194（2016）24-0-01

主動服務(wù)是現(xiàn)工商行政管理新的創(chuàng)新理念，與時俱進(jìn)和解放思想是工商行政服務(wù)管理最主要的基本前提。工商行政管理的本質(zhì)屬性是要求行政管理將與時俱進(jìn)與解放思想中的精髓納入其中，這是對工商行政的人民性和現(xiàn)代性的基本要求，也是我國工商行政管理具有獨特力量的所在。在工商行政管理服務(wù)實踐的過程中，工商行政管理仍然保持著創(chuàng)新精神，不斷對工商行政管理傳統(tǒng)模式中不符合的服務(wù)觀念進(jìn)行整改。也要不斷地對工商行政的服務(wù)工作提出新的觀點和思想，以創(chuàng)新為主，來提升工商行政管理的職能的效率。

1 傳統(tǒng)的工商行政管理模式

我國傳統(tǒng)的工商行政管理中，其體制與經(jīng)濟(jì)模式相互適應(yīng)，將指令性的計劃及行政手段來作為重要特征。傳統(tǒng)的行政管理模式，主要是強調(diào)工商行政機關(guān)中行政權(quán)力的單向行駛，但其存在著以下問題。

1.1 強制性管理

傳統(tǒng)的工商行政管理是以政府的權(quán)力以強制性為中心的一種管理模式，其具有良好的維護(hù)職能。社會經(jīng)濟(jì)市場條件下，工商行政管理是根據(jù)在一定范圍的框架內(nèi)對具體的市場交易來進(jìn)行管制的，這種管制模式的有效性和快速性是其他的經(jīng)濟(jì)部門所不具有的，且在工商行政管理中是其存在的主要前提。目前，工商管理依靠行政的權(quán)利來對市場進(jìn)行管理，但在市場運行的規(guī)律上，強制性的管理模式對改進(jìn)政府的管理活動及提高政府能力方面來講，并不能起到大的促進(jìn)作用。

1.2 剛性管理

在傳統(tǒng)工商行政管理的行政執(zhí)法和監(jiān)管中，主要是強調(diào)以管理制度為中心的一種剛性管理，認(rèn)為只有采用強制性的手段來管理才能完成目標(biāo)，這種管理模式講究的是服從性。剛性管理是按照其規(guī)章管理制度來進(jìn)行的程序化管理，是以規(guī)章制度為中心的一種管理模式。以行政管理的角度看，管理人員只是從達(dá)到效果的最大化來考慮的，對管理價值上沒有起到重視。這樣剛性的行政管理模式，對問題的解決是不利于及時化解和整改的，主要原因還是因管理中長期忽視服務(wù)理念而造成的。

1.3 管理模式過于簡單

傳統(tǒng)的工商行政管理模式過于簡單，將強制性的管理模式作為工商行政管理的后盾。首先，主要是強調(diào)以管理制度為中心；其次，是以采取收費和罰款來進(jìn)行。這樣的管理模式過于呆板，毫無新穎性。通常是事發(fā)之后，再對其進(jìn)行管理和處罰，所以缺少事前的教育和疏導(dǎo)，因此造成企業(yè)與政府矛盾的增加，使公眾對工商行政管理的合法性存在較深的質(zhì)疑。另外，工商行政管理傳統(tǒng)的管理模式，直接會影響到行政職能的轉(zhuǎn)變及其服務(wù)型的構(gòu)建。再加上工商行政管理人員的素質(zhì)較低，機構(gòu)也比較復(fù)雜，導(dǎo)致了傳統(tǒng)工商行政管理無法對新時代的發(fā)展和要求得到很好的適應(yīng)。

2 服務(wù)視角下的工商行政管理

2.1 以民為本的行政理念

對工商管理行政的服務(wù)型視角來講是以民眾為中心的一種行政理念，而不是以政府為中心。以民為本的服務(wù)理念主要是要處理好管制和服務(wù)的關(guān)系，樹立起間接和直接服務(wù)的意識。服務(wù)型的成立是服務(wù)對服務(wù)的選擇或接受來作為主要前提，在服務(wù)型的引導(dǎo)下，工商行政的管理部門必須要迅速的建立起新的管理方案，逐漸提高工商行政管理的能力，不斷對社會的需求作出回應(yīng)。

2.2 向服務(wù)型轉(zhuǎn)變

工商部門的管理活動都是停留在行政執(zhí)法的表面上。只有將監(jiān)管的職責(zé)做到位，才可以使市場持續(xù)規(guī)范，這樣的轉(zhuǎn)變是工商行政管理部門的基本工作。工商行政部門是管制型的代表之一，但監(jiān)管是一種管理手段，并不是一個出發(fā)點，更不是一個管理目的。在實際社會中，多數(shù)工商局的監(jiān)管方式還是以經(jīng)濟(jì)為前提進(jìn)行的，其監(jiān)管的服務(wù)職能和意識都不夠明顯。在建設(shè)服務(wù)型政府的背景之下，工商部門在進(jìn)行管理的同時必須要重視現(xiàn)社會的需要，通過服務(wù)來促進(jìn)監(jiān)管。政府的行政管理不能以強制性的手段來作為經(jīng)常性執(zhí)法方式，要將行政指導(dǎo)作為一種溫和的行政管理手段，這也是建設(shè)服務(wù)型管理部門最重要的切入點。

3 結(jié) 語

優(yōu)化、提高工商行政管理的職能是現(xiàn)代社會主義市場的主要內(nèi)容，也是工商行政管理中最為重要的職責(zé)。無論是從政府的起源方面來看，還是從其他角度來看，其存在的價值和目的就是為人民服務(wù)，工商行政的管理部門在履行自身職責(zé)時，一定要先對群眾樹立起主動服務(wù)的意識，必須對人民有著豐厚的情感，這樣才能更好的代表與符合人民的基本利益，堅定以人為本的理念，解決好人民所反應(yīng)的各種問題。

主要參考文獻(xiàn)

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關(guān)鍵詞：質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督；行政約談；制度建設(shè)

DOI：10.16640/ki.37-1222/t.2017.08.175

從我國行政約談制度發(fā)展歷程中可以看出，該制度有著非常旺盛的生命力，對于政府職能轉(zhuǎn)變、行政效率提高都具有非常重要的現(xiàn)實性意義，所以筆者認(rèn)為在質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督工作中引入并大力推廣該項制度，具有非常重要的現(xiàn)實性意義。然而從幾年來部分地區(qū)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門實行該項制度的經(jīng)驗來看，整個制度研究及體系建設(shè)上還存在明顯不足。所以，有必要對其展開全面的、深入的分析。

1 質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政約談制度現(xiàn)狀分析

1.1 法律制度不健全

對于一些引入行政約談制度比較早的部門，目前正處于自上而下一體化模式的構(gòu)建過程中，例如前不久《食品藥品安全責(zé)任約談辦法》的提出公開征求意見。而質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督工作中行政約談制度主要在部分地區(qū)基層監(jiān)督部門中散步，并且多數(shù)情況下以部門內(nèi)部文件形式體現(xiàn)，尚缺少規(guī)范的、系統(tǒng)的、統(tǒng)一的法律制度體系，從整體上來看法制化水平偏低。

1.2 缺少相關(guān)管理條例

行政約談在實行前期需要展開一定的調(diào)查工作，需要調(diào)查和搜集的信息很多，其中涉及到的問題也比較多，例如人權(quán)、安全等相關(guān)問題，在約談溝通過程中還可能會遇到一些問題，這些問題應(yīng)該如何向上級反映，上級應(yīng)該如何對這些問題進(jìn)行應(yīng)對、展開監(jiān)督等。上述問題都需要得到有效解決和處理，因此必須建立起相關(guān)管理條例對這些行為進(jìn)行規(guī)范。

1.3 使用范圍不廣泛

經(jīng)過多年來的發(fā)展，目前我國行政約談制度的使用范圍已經(jīng)開始擴(kuò)大，從最開始的行政稽查逐步擴(kuò)展到了監(jiān)督檢查、行政執(zhí)法及糾紛調(diào)解等行政監(jiān)管領(lǐng)域工作。但是當(dāng)前由于受到發(fā)展速度的限制，質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督領(lǐng)域中對行政約談制度的應(yīng)用尚局限于一些基層質(zhì)量監(jiān)督部門的特種設(shè)備、行政處罰及視頻生產(chǎn)等領(lǐng)域中，該項制度的適用范圍比較狹窄，綜合效果也不是很明顯。

2 有關(guān)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督約談制度建設(shè)的構(gòu)想

當(dāng)前談及的行政約談制度，實際上是一種隨著行政管理制度及相關(guān)經(jīng)濟(jì)體制不斷磨合、影響產(chǎn)生的新事物，其比較明顯的特征是體現(xiàn)了柔性執(zhí)法及服務(wù)型政府的法治理念，從最大程上避免“強行為”在實施過程中可能會在政府與公眾之間產(chǎn)生的沖突與矛盾，其執(zhí)行目的在于促進(jìn)政府與公正之間和諧關(guān)系的形成。

2.1 健全法律制度體系

隨著法律建設(shè)步伐的不斷推進(jìn)，按照質(zhì)量監(jiān)管工作的職能特點，加強總局與地方質(zhì)量監(jiān)督部門的協(xié)同，將全系統(tǒng)合力發(fā)揮出來，從而建立起一套與質(zhì)監(jiān)工作實際需求相符合的行政約談法律制度體系。首先，應(yīng)始終堅持“統(tǒng)一規(guī)范”原則，不斷推動約談制度立法，隨著社會需求及相關(guān)工作發(fā)展到了一定程度之后，在具備了立法條件之后，會考慮將《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政約談管理辦法》上升為行政法律或法規(guī)；其次，總局部門應(yīng)始終堅持“突出重點”的原則，嚴(yán)格結(jié)合部門的職能分工，把握住工作中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，制定出行政執(zhí)法、特種設(shè)備監(jiān)察及食品生產(chǎn)監(jiān)管等一系列專業(yè)性制度規(guī)定，最終形成統(tǒng)一的約談制度模式；第三，從地方部門角度來說應(yīng)堅持“地方特色”原則，在遵從上級部門的規(guī)定基礎(chǔ)上，緊密圍繞地方實際工作需求，建立起基于“共性與個性”相結(jié)合的行政約談制度體系。

2.2 規(guī)范約談制度程序

其中的一般程序可以參照的約談進(jìn)程進(jìn)行分段設(shè)計，至少應(yīng)包括下面幾項內(nèi)容：第一，約談前準(zhǔn)確階段確定約談主題、是由及對象，并擬定出約談提綱，制定約談通知及記錄等相關(guān)資料；第二，約談實施階段明確身份核實、利益回避等相關(guān)制度，例如行政機關(guān)應(yīng)對人出示自己的有效公務(wù)證件、表明身份；第三，約談后處理階段應(yīng)區(qū)分約談的內(nèi)容與性質(zhì)，明確后處理程序，例如行政相對人約談之后應(yīng)反饋整改的情況，無故不參加約談或者沒有認(rèn)真落實約談內(nèi)容應(yīng)綜合考慮等。

2.3 完善約談制度內(nèi)容

縱觀目前的發(fā)展情況，各部門行政約談內(nèi)容由于其適用范圍不同表現(xiàn)出了一定差異，所以行政約談性質(zhì)及法律關(guān)系都各不相同，具體來說常見的約談內(nèi)容可以歸為下面幾類：第一，行政指導(dǎo)類，其內(nèi)容往往是行政機關(guān)按照國家法律及相關(guān)政策規(guī)定，利用提醒、指導(dǎo)及協(xié)商等方式，引導(dǎo)相對人自愿作出某種行為，最終實現(xiàn)一定行政管理目標(biāo)；第二，行政協(xié)調(diào)類，其內(nèi)容主要是召集糾紛涉及到的相關(guān)人，針對糾紛事項進(jìn)行溝通及協(xié)商，最終達(dá)到處理糾紛、解決矛盾的目的；第三，行政監(jiān)管類，其內(nèi)容主要表現(xiàn)為行政機關(guān)按照其職責(zé)權(quán)限，針對未履行法律職責(zé)造成嚴(yán)重后果的行政相對人進(jìn)行訓(xùn)誡或質(zhì)詢；第四，行政處罰類，其內(nèi)容主要按照行政執(zhí)法程序分成兩個不同階段，其一，在做出處罰決定之前，由行政機關(guān)告知相對人其違法行為的事實，并給出行政處罰決定的依據(jù)，其二，在做出行政罰之前，針對違法行為相對人給予警告、責(zé)令整改等。

3 結(jié)語

綜上，隨著近年來依法行政的不斷推進(jìn)，行政約談作為一種新的柔性行政監(jiān)管制度開始創(chuàng)立并發(fā)展，經(jīng)過多年來的實踐應(yīng)用表明，該項制度充分體現(xiàn)了服務(wù)型政府的理念，與現(xiàn)代行政監(jiān)管強調(diào)合作的發(fā)展趨勢相符合，同時還踐行了服務(wù)、監(jiān)管有效結(jié)合的原則，從一定程度上來說為現(xiàn)行法律提供了補充，該項制度的應(yīng)用對于政府職能的轉(zhuǎn)變以及監(jiān)管效率的提升都發(fā)揮了非常重要的作用。本文僅對質(zhì)量監(jiān)督系統(tǒng)行政約談制度建設(shè)提出了相關(guān)設(shè)計思路，實際上約談制度每個環(huán)節(jié)都值得深入探析，但是無論如何不斷創(chuàng)新永遠(yuǎn)都是質(zhì)監(jiān)事業(yè)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)：

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[2]馮貴霞.“共識互動式”環(huán)保政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的形成――以環(huán)保約談制為例[J].東岳論叢，2016（04）：55-61.

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一、在學(xué)習(xí)提高中深化認(rèn)識，進(jìn)一步開啟思想理念的引領(lǐng)力

“四個只有”的提出，不僅是工商行政管理理論的升級，也對工商工作的認(rèn)識提出了新的學(xué)習(xí)要求。一是重新詮釋了新的歷史時期工商行政管理的基本定義?！八膫€只有”把市場監(jiān)管、服務(wù)發(fā)展、消保維權(quán)、隊伍建設(shè)作為新時期工商行政管理的四大元素加以明確和強調(diào)，使我們認(rèn)識到新的歷史時期工商行政管理是什么、為什么、干什么、怎么干，這些帶有根本性、方向性的問題，使工商行政管理的基本含義更加一目了然、更加明確具體。二是深刻揭示了新的歷史時期工商行政管理的內(nèi)在規(guī)律。“四個只有”在理論上支起了工商行政管理的行為體系框架，闡明了工商行政管理內(nèi)部四大要素之間的哲學(xué)關(guān)系：依法開展監(jiān)管是“第一職責(zé)”，是工商行政管理的根本所在；服務(wù)科學(xué)發(fā)展是“第一要務(wù)”，是工商行政管理的要義所在；行使消費維權(quán)是“第一使命”，是工商行政管理的宗旨所在；抓好隊伍建設(shè)是“第一目標(biāo)”，是工商行政管理的核心所在。四者互為聯(lián)系，互為作用，使工商行政管理始終服務(wù)黨和國家發(fā)展大局，始終置于提升自我、發(fā)展自我的不敗之地。三是科學(xué)定位了新形勢下工商部門的職能要求。新“三定”方案將國家工商總局職責(zé)核定為15項，概括為市場主體準(zhǔn)入與監(jiān)管、市場秩序維護(hù)、消費者權(quán)益保護(hù)、商標(biāo)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)與廣告監(jiān)管、禁止傳銷與規(guī)范直銷五大職能?！八膫€只有”的提出，將15項職責(zé)、五大職能概括為四大價值取向，充分體現(xiàn)了工商行政管理職能的法定性、獨特性和系統(tǒng)性。將工商行政管理職能落腳到當(dāng)前的發(fā)展形勢上來，落腳到監(jiān)管的現(xiàn)實任務(wù)上來，落腳到大眾的民生需要上來，落腳到自身的改革發(fā)展上來，為工商行政管理工作劃定了行駛的“航線”，樹起了前進(jìn)的“燈塔”。四是全面分析了新形勢下工商部門的作用地位?！八膫€只有”的提出，向人們說明工商行政管理機關(guān)是為維護(hù)健全市場經(jīng)濟(jì)體制，行使綜合監(jiān)管執(zhí)法職能的部門，是推進(jìn)中國特色社會主義事業(yè)偉大進(jìn)程中發(fā)揮重要作用的部門，是為人民群眾謀福祉、維權(quán)益的部門，是一個不斷加強自身建設(shè)、豐富提升服務(wù)監(jiān)管能力的部門，是一個在我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和黨的建設(shè)等各個層面都發(fā)揮著重大作用的部門。深刻認(rèn)識“四個統(tǒng)一”，全面了解工商行政管理的作用地位，可以使我們增強從事工商行政管理工作的自豪感和榮譽感，充分發(fā)揮監(jiān)管、服務(wù)、維權(quán)和加強隊伍建設(shè)的主動性、積極性和創(chuàng)造性。

二、在開拓進(jìn)取中積極實踐，進(jìn)一步激發(fā)改革創(chuàng)新的原動力

改革創(chuàng)新是工商行政管理得以不斷發(fā)展的動力和源泉?！八膫€只有”的提出，對新時期工商行政管理工作理念、職能目標(biāo)、體制機制、組織制度、行為模式都提出了新的要求，并且只有通過不斷的改革創(chuàng)新，才能使行動緊跟時代的步伐。才能使事業(yè)充滿希望的生機，才能對更加多元化、復(fù)雜化的市場主體和市場經(jīng)營行為實施有效監(jiān)管。才能使各項工作更加體現(xiàn)時代性、把握規(guī)律性、富有創(chuàng)造性。站在新的歷史起點上，“四個只有”要求我們永無休止地解放思想，永不停步地改革創(chuàng)新，永無止境地付諸實踐。

(一)要求我們加快轉(zhuǎn)變職能，適應(yīng)政府行政體制改革的要求

我國經(jīng)濟(jì)正處在調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)型、增效益的關(guān)鍵時期，社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，要求工商部門必須以服務(wù)為導(dǎo)向，按照黨的十七大、十七屆四中全會建設(shè)服務(wù)型政府、學(xué)習(xí)型機關(guān)的要求，加快落實法律法規(guī)賦予工商部門的各項監(jiān)管職責(zé)，加快職能轉(zhuǎn)變，在監(jiān)管制度、服務(wù)方式、執(zhí)法模式等方面實現(xiàn)全面創(chuàng)新，積極服務(wù)大局、服務(wù)群眾、服務(wù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

(二)要求我們堅持以人為本，樹立務(wù)實為民的價值取向

以人為本、改善民生是工商行政管理的總要求。執(zhí)法為民是工商行政管理市場監(jiān)管和行政執(zhí)法的價值取向，也是工商行政管理改革發(fā)展的本質(zhì)要求和遵循的最基本原則?！八膫€只有”所提及的無論是服務(wù)發(fā)展，還是依法監(jiān)管、消保維權(quán)、工商自身建設(shè)。其出發(fā)點只有一個：就是為人民服務(wù)。同時。要求我們在改革創(chuàng)新中始終圍繞“以人為本”這一科學(xué)發(fā)展觀的核心，牢牢把握執(zhí)法為民的本質(zhì)，通過克服市場監(jiān)管和行政執(zhí)法過程中諸多與以人為本、執(zhí)法為民不相符、不適應(yīng)的理念和行為，不斷提高監(jiān)管、服務(wù)、維權(quán)、執(zhí)法的效能和水平，切實維護(hù)廣大人民群眾的合法權(quán)益，為人民群眾提供熱情、周到、高效、便捷的服務(wù)。

(三)要求我們做到依法行政，不斷鞏固和履行工商行政管理職能

依法行政是工商行政管理的生命線，也是工商行政管理改革創(chuàng)新的前提，更是“四個只有”的底線保障。工商事業(yè)要改革創(chuàng)新就必須在法律規(guī)定的框架內(nèi)開展，不能隨意突破和放寬。我們要在依法行政的前提下，根據(jù)工作面臨的新情況、新問題、充分發(fā)揮工作的主動性和創(chuàng)造性，不斷改革創(chuàng)新監(jiān)管手段和措施，促進(jìn)依法行政，不斷提高工商執(zhí)法的有效性、執(zhí)行力。

(四)要求我們切實注重實效，把不斷提升監(jiān)管服務(wù)效能融入到工作全過程

“四個只有”要求我們的改革創(chuàng)新不是停留在口號上、文件上、會議上，關(guān)鍵在于立足降低執(zhí)法和服務(wù)成本，提升監(jiān)管工作效能，真正用解決影響工商事業(yè)科學(xué)發(fā)展的實際困難來實現(xiàn)工作創(chuàng)新，把改革創(chuàng)新的過程融入到追求實效的過程，把改革創(chuàng)新的成果體現(xiàn)在工作思路、工作措施、工作實績上，實現(xiàn)工作效果和社會效果的統(tǒng)一。

三、在應(yīng)對挑戰(zhàn)中與時俱進(jìn)，進(jìn)一步增強升級轉(zhuǎn)型的助推力

“四個只有”理論來源于工商系統(tǒng)高層領(lǐng)導(dǎo)對于形勢發(fā)展的正確判斷，來源于“四個統(tǒng)一”、“四個轉(zhuǎn)變”、“四化建設(shè)”等一系列工商行政管理科學(xué)發(fā)展理論的思想繼承，實現(xiàn)了工商行政管理基本理論的升級與飛躍，但也要求工商行政管理各項工作在這一理論的指導(dǎo)下轉(zhuǎn)型升級，以應(yīng)對市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展、社會結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整、經(jīng)濟(jì)形式的多元化趨向、政府自身改革的不斷推進(jìn)和公民民主意識的逐步增強。

(一)應(yīng)對好思想觀念的挑戰(zhàn)

思想是行動的先導(dǎo)，樹立正確的監(jiān)管理念，對于工商行政管理部門的改革發(fā)展至關(guān)重要。我們必須在基本理論升級的前提下促進(jìn)當(dāng)前各項工作指導(dǎo)思想、工作理

念的更新與提高，要通過更新發(fā)展理念，把工商行政管理置于服務(wù)科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會和諧的大局中去思考謀劃；要通過更新監(jiān)管理念，努力推進(jìn)科學(xué)監(jiān)管、依法監(jiān)管和有效監(jiān)管；要通過更新執(zhí)法理念把依法行政、規(guī)范執(zhí)法作為工商行政執(zhí)法的基本準(zhǔn)則去履職盡責(zé)；要通過更新維權(quán)理念，使城鄉(xiāng)消費者同步享受消費維權(quán)公共服務(wù)；要通過更新素質(zhì)理念，建設(shè)好政治素質(zhì)、文化素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)、作風(fēng)素質(zhì)全面過硬的干部隊伍。

(二)應(yīng)對好形勢環(huán)境的挑戰(zhàn)

當(dāng)今時代是經(jīng)濟(jì)形勢千變?nèi)f化的時代，是信息技術(shù)高度發(fā)達(dá)的時代，也是我國法律制度、公眾思想變革更新的時代。為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生，黨和政府改革發(fā)展的政策領(lǐng)域不斷拓寬，企業(yè)商戶、各類市場主體自我發(fā)展的要求不斷提高，廣大人民群眾對于物質(zhì)文明、精神文明、政治文明、生態(tài)文明愿望渴求的不斷增多，這就要求我們工商部門必須以超前的思維、長遠(yuǎn)的目光來審視四周，適應(yīng)政策、經(jīng)濟(jì)、民生的環(huán)境發(fā)展要求，以更高的標(biāo)準(zhǔn)實現(xiàn)科學(xué)監(jiān)管、依法行政。

(三)應(yīng)對好監(jiān)管方式的挑戰(zhàn)

要牢牢抓住監(jiān)管不放松。從監(jiān)管的領(lǐng)域、監(jiān)管的層面、監(jiān)管的角度、監(jiān)管的重點、監(jiān)管的方法、監(jiān)管的效益出發(fā)，切實創(chuàng)新監(jiān)管機制，朝著建設(shè)服務(wù)型政府的方向。著力推動經(jīng)驗管理向知識管理、收費管理向服務(wù)管理、權(quán)力管理向責(zé)任管理、單一執(zhí)法向綜合執(zhí)法、粗放式管理向規(guī)范化管理轉(zhuǎn)變，不斷提升市場監(jiān)管和行政執(zhí)法的效能和水平，大力整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序，切實營造規(guī)范有序的市場環(huán)境。

(四)應(yīng)對好素質(zhì)能力的挑戰(zhàn)

當(dāng)前，由于長期實行工商系統(tǒng)封閉式組織管理體制，致使干部隊伍存在與形勢發(fā)展和崗位需求不相適應(yīng)、不相符合的現(xiàn)象：如年齡老化，思想觀念、知識結(jié)構(gòu)和工作方式難以適應(yīng)監(jiān)管制度改革的要求；理論素養(yǎng)不高，開創(chuàng)新局面的能力不足；作風(fēng)不踏實，服務(wù)意識不強；紀(jì)律松懈，、違紀(jì)違法行為時有發(fā)生。這些問題和不足歸結(jié)為兩個方面就是“能力”和“素質(zhì)”的問題，只有以高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求不斷加強隊伍建設(shè)，才能使工商隊伍落實新職能能力、服務(wù)科學(xué)發(fā)展能力、應(yīng)對突發(fā)事件管理能力和駕馭高科技、新技術(shù)能力得到全面提高，實現(xiàn)政治思想扎實堅定、懲防體系堅實牢固、政風(fēng)行風(fēng)全面好轉(zhuǎn)、工商文化氛圍濃厚、發(fā)展環(huán)境內(nèi)和外順，為工商行政管理事業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展提供扎實的人力資源基礎(chǔ)和人力資源保障。

(五)應(yīng)對好管理體制的挑戰(zhàn)

當(dāng)前，國家工商總局和省工商局“三定”已經(jīng)基本落實到位，在工商行政管理工作的決策層，工商行政管理的職責(zé)權(quán)限、機構(gòu)設(shè)置和組織領(lǐng)導(dǎo)形式這些根本性、全局性、戰(zhàn)略性、長期性的問題已經(jīng)固化成章。為建立統(tǒng)一高效的工商行政管理工作體系奠定了扎實的基礎(chǔ)，但某些影響職能發(fā)揮的體制性痼疾還在一定程度上存在，如在食品安全監(jiān)管、文化市場監(jiān)管上存在職能交叉現(xiàn)象，工商干部特別是基層干部升職晉級的空間狹小現(xiàn)象。市縣工商部門機構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一、不盡合理現(xiàn)象，基層工商所規(guī)格低、經(jīng)費保障不足等等。解決好這些問題。才能達(dá)到轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能的目標(biāo)，才能符合建設(shè)服務(wù)型工商、責(zé)任型工商、法律型工商、廉潔型工商的總體要求。

(六)應(yīng)對好緊急任務(wù)的挑戰(zhàn)

當(dāng)前，由于市場經(jīng)濟(jì)體制處于初級階段，國家經(jīng)濟(jì)管理法律法規(guī)的滯后，工商行政管理體制的不盡完善，自然生態(tài)的突然變化，容易引發(fā)一些擾亂經(jīng)濟(jì)秩序的突發(fā)事件、緊急事件，而且經(jīng)濟(jì)違法行為呈群體性、預(yù)謀性、聚集性和專業(yè)性的特點，一些突發(fā)性的重大事件源于自然現(xiàn)象卻足以導(dǎo)致使局部地區(qū)經(jīng)濟(jì)秩序的混亂，這些都給工商行政執(zhí)法管理提出了更高的要求。這就要求我們牢牢把握“四個只有”，對照工商自身職能，建立健全行政執(zhí)法責(zé)任制、市場預(yù)警制，面對突發(fā)事件，緊急事件、重大復(fù)雜案件，工商執(zhí)法人員第一時間趕赴現(xiàn)場，迅速采取應(yīng)急措施，制定行之有效的方案，將突發(fā)問題化解到最小，將損失降到最低，杜絕瀆職和失誤。形成一套對重大突發(fā)問題的快速反應(yīng)長效機制。以此提高監(jiān)管的快速反應(yīng)能力和執(zhí)法的權(quán)威性、有效性。

四、在監(jiān)管服務(wù)中發(fā)展自我，進(jìn)一步形成有為有位的支撐力

“四個只有”是一個有機統(tǒng)一體，它以緊迫的語言氣勢和必然的因果關(guān)系，把履行工商行政管理職責(zé)與各項工作的最終效益直觀的表達(dá)出來，句句催人思變，句句警醒奮進(jìn)。踐行這一理論，必須處理好四大關(guān)系：一要正確處理好監(jiān)管與服務(wù)的關(guān)系，牢記全心全意為人民服務(wù)的宗旨，在監(jiān)管中體現(xiàn)良好服務(wù)，在服務(wù)中依法監(jiān)管，實現(xiàn)監(jiān)管與服務(wù)的統(tǒng)一，實現(xiàn)對法律負(fù)責(zé)與對經(jīng)營者、消費者負(fù)責(zé)的統(tǒng)一，二要正確處理好服務(wù)發(fā)展與自我發(fā)展的關(guān)系，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展是大局。是工商行政管理工作的立足點和出發(fā)點；自我發(fā)展是根基。是工商行政管理工作的力量保證，二者同等重要，應(yīng)同步實施、同步推進(jìn)。三要正確處理好有所為與有所不為的關(guān)系，服務(wù)、監(jiān)管、維權(quán)、發(fā)展應(yīng)立足實際、統(tǒng)攬全局、審時度勢、趨利避害，切實做到服務(wù)不越位，監(jiān)管不越法，維權(quán)不失職。發(fā)展不失時。四要正確處理好履行職責(zé)與樹立形象的關(guān)系，依法履行工商行政管理職責(zé)是謀取社會地位、樹立部門形象的第一手段，但在這一過程中要講求方式方法，要重教育輕處罰、重指導(dǎo)輕指責(zé)、重幫扶輕檢查。

踐行這一理論，還要進(jìn)一步關(guān)注民生、加大執(zhí)政為民的力度，樹立五種意識：一是樹立履職為民的宗旨意識，把民情民意民難作為市場監(jiān)管和行政執(zhí)法的第一信號，從解決群眾急切盼望的問題抓起，努力創(chuàng)造領(lǐng)導(dǎo)滿意、群眾認(rèn)可的政績。二是完善監(jiān)管為民的方法手段，緊密結(jié)合工商行政管理職能，創(chuàng)造性地貫徹落實“四個只有”，積極順應(yīng)市場主體的新變化、消費者韻新訴求、社會各界的新呼聲，著力在監(jiān)管機制、服務(wù)方式、維權(quán)體系、執(zhí)法方式上加大創(chuàng)新力度，以創(chuàng)新的理念、創(chuàng)新的方法、創(chuàng)新的思路、創(chuàng)新的措施實現(xiàn)各項工作的新突破。三是提升服務(wù)為民的工作效能，通過開展政風(fēng)行風(fēng)建設(shè)、機關(guān)效能建設(shè)，加強“四化建設(shè)”、推進(jìn)“四個轉(zhuǎn)變”，使工商行政管理插上科技的翅膀，提高辦事的效率，推行好政務(wù)公開，廣泛接受社會各界的監(jiān)督，贏得人民群眾最大的滿意度。四是抓好民之所急的大事難事，著眼黨委政府關(guān)注的發(fā)展難題，立足人民群眾反映的熱點難點，狠抓服務(wù)企業(yè)改制、全民就業(yè)創(chuàng)業(yè)、中小企業(yè)和農(nóng)村貨款難、流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管、黑網(wǎng)吧整治、打擊傳銷和變相傳銷、查處假冒偽劣大案要案等工作，樹立工商部門扛大旗、立大功、創(chuàng)大業(yè)的良好形象。五是善為利民惠民的好事實事，要挖掘好工商部門的職能資源，通過開展商標(biāo)興企富農(nóng)、發(fā)展訂單農(nóng)業(yè)、實施經(jīng)紀(jì)活農(nóng)、紅盾護(hù)農(nóng)等工作，堅持把群眾的冷暖時刻掛在心頭，把解決企業(yè)商戶、廣大消費者所需所盼作為政績追求的第一動機，真正帶著感情、帶著責(zé)任、帶著實干作風(fēng)為群眾辦好每一件事。

踐行這一理論，更要進(jìn)一步主動而為、把握先機，凝

聚好隊伍建設(shè)的整合力。一是以推進(jìn)學(xué)習(xí)型機關(guān)建設(shè)加快隊伍素質(zhì)的提升，整合隊伍的能力資源。二是以推進(jìn)工商文化建設(shè)形成先進(jìn)的價值取向、思維方式、職業(yè)道德，整合隊伍的精神資源。三是以推進(jìn)工商法制建設(shè)加快工商立法、嚴(yán)格依法行政、強化執(zhí)法監(jiān)督，整合隊伍的法律資源。四是以推進(jìn)基礎(chǔ)建設(shè)和基層建設(shè)抓重點、打基礎(chǔ)、管長遠(yuǎn)，為工商事業(yè)科學(xué)發(fā)展備足后勁，整合隊伍的系統(tǒng)資源。

五、在持續(xù)提升中統(tǒng)籌推進(jìn)，進(jìn)一步謀求全面發(fā)展的協(xié)調(diào)力

“四個只有”既強調(diào)依法監(jiān)管在工商行政管理中的基本職能，又強調(diào)服務(wù)經(jīng)濟(jì)在促進(jìn)科學(xué)發(fā)展中的重要作用，也強調(diào)了消保維權(quán)在爭取群眾支持上的重要意義，還強調(diào)了隊伍建設(shè)在事業(yè)發(fā)展中的保障作用。踐行這一理論，第一要義是胸懷全局，促進(jìn)發(fā)展；本質(zhì)特征是立足監(jiān)管，拓展職能；根本方法是創(chuàng)新機制，強化服務(wù)；基本要求是腳踏實地，有為有位；內(nèi)在保證是注重建設(shè)、提升能力。踐行這一理論，要求我們在工作中做到統(tǒng)籌發(fā)展、協(xié)調(diào)有力、有度、有效，著力抓好五方面的協(xié)調(diào)：

(一)以目標(biāo)管理協(xié)調(diào)全局

在工作謀劃上，圍繞“四大任務(wù)”分解重點工作，確定一批重點工作項目，落實到責(zé)任部門和單位，明確完成時限。在明確努力方向后，集中時間、集中人員、集中精力，實行重點攻堅、合力攻關(guān)，在破難攻堅中搶占先機，挖掘潛在優(yōu)勢，發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，創(chuàng)造競爭優(yōu)勢，真正做到橫向有位置、縱向有名次。

(二)以持續(xù)發(fā)展協(xié)調(diào)過程

在抓好“四大任務(wù)”、開展“四化建設(shè)”、完成“四個轉(zhuǎn)變”、實現(xiàn)“四高目標(biāo)”的過程中，必須站高望遠(yuǎn)，深謀遠(yuǎn)慮。把當(dāng)前與今后結(jié)合起來，既講實效，更重長效，切實把握好短期“顯績”與長期“潛績”的辯證關(guān)系，科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧，在解決好現(xiàn)實需要的同時，充分考慮長遠(yuǎn)的利益，謀求長遠(yuǎn)發(fā)展，決不能鼠目寸光、急功近利。我們要堅持用科學(xué)的、辯證的、全面的眼光看待工商行政管理各項事業(yè)，把可持續(xù)發(fā)展作為第一前提。切實防止創(chuàng)造那種當(dāng)前有“甜頭”、今后吃苦頭。表面看似“有作為”，其實質(zhì)是“壞作為”、“亂作為”的“病態(tài)績效”。

(三)以團(tuán)結(jié)穩(wěn)定協(xié)調(diào)環(huán)境

團(tuán)結(jié)是干好工作的力量源泉，是檢驗一個領(lǐng)導(dǎo)班子有沒有戰(zhàn)斗力的重要標(biāo)志，是衡量干部素質(zhì)的試金石。團(tuán)結(jié)出凝聚力、出戰(zhàn)斗力、出新的生產(chǎn)力。不團(tuán)結(jié)，勢必一盤散沙，什么事情也干不成，踐行“四個只有”也就成了一句空話。因此，“四個只有”必須以團(tuán)結(jié)為支撐、為保證、為動力，要求全系統(tǒng)要靜心謀事，埋頭干事，合作共事，務(wù)求成事，切實做到上下合拍、系統(tǒng)共振。

(四)以人性管理協(xié)調(diào)矛盾

要在依法監(jiān)管的過程中尊重人權(quán)，要在服務(wù)發(fā)展的過程中尊重民意，要在消保維權(quán)的過程中關(guān)注民生，要在隊伍建設(shè)的過程中發(fā)揚民主，通過人性化執(zhí)法、人性化服務(wù)、人性化管理，樹立“親和力”，消除“對抗力”，最大限度地爭取群眾的理解和支持，使各種矛盾得以有效化解和緩和，達(dá)到事半功倍、和諧發(fā)展的行政管理目標(biāo)。

篇6

關(guān)鍵詞：知識產(chǎn)權(quán)糾紛；行政調(diào)解；行政執(zhí)法模式；行政服務(wù)模式

中圖分類號：D9234 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1008-5831（2017）04-0086-09

隨著“十三五”時期公共服務(wù)行政的發(fā)展，知識產(chǎn)權(quán)糾紛行政調(diào)解制度將在中國知識產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)體系中扮演著愈來愈重要的角色。由于受到傳統(tǒng)執(zhí)法模式的限制，目前在知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域，行政調(diào)解的功能并沒有得到有效的開發(fā)和培育。與此同時，學(xué)界針對知識產(chǎn)權(quán)糾紛行政調(diào)解的研究并未引起足夠關(guān)注[1]，這種理論的滯后與知識產(chǎn)權(quán)糾紛調(diào)解實務(wù)的發(fā)展形成了強烈的緊張關(guān)系，如何沖破傳統(tǒng)行政執(zhí)法模式的桎梏，實現(xiàn)制度建構(gòu)的創(chuàng)新，使其在現(xiàn)實中更具活力，并向現(xiàn)代的行政服務(wù)模式巧妙過渡，是一個頗具實踐意義的論題。

一、制度之嬗：一種社會歷史學(xué)語境的解讀

（一）從身份到契約的映射

19世紀(jì)，英國歷史法學(xué)的集大成者亨利?梅因在《古代法》一書中，以穿透歷史的眼光洞悉制度的理性發(fā)現(xiàn)了偉大的社會演進(jìn)規(guī)律，并概括出“從身份到契約”的發(fā)展公式。在梅因的視域里，身份在古代是個人對父權(quán)制家庭的隸屬關(guān)系，是一種先賦的固定不變的條件，古代社會每個人被定格在家庭和群體的網(wǎng)絡(luò)里，凝為一種常駐不變的人格狀態(tài)。但在現(xiàn)代社會，隨著家族依附的消亡，身份的束縛性逐漸淡化，表征身份的地位、權(quán)威也開始弱化，身份更多地被個人義務(wù)的增長所取代，只能在整體契約化的框架下有限存在，退守一隅。契約是一種基于當(dāng)事人意思自治而對各自權(quán)利義務(wù)的平等約定[2]。在社會的運動發(fā)展中，家族不斷地被個人取而代之，源自家族的各種權(quán)利義務(wù)關(guān)系也逐步被新的契約關(guān)系所代替，基于個人的自由合意產(chǎn)生新的契約秩序。正如梅因所言，當(dāng)今之社會格局不同于舊日之歷代秩序的不同之處，主要在于契約在社會交往活動中的重要性相異，所占之范圍有別[3]，恰恰是這種變化彰顯了人類文明的進(jìn)步，描述了人類發(fā)展史的實質(zhì)性變遷。

從身份到契約是現(xiàn)代法治社會發(fā)展的主導(dǎo)性趨勢，是人不斷走向自由和獨立的必然過程。在當(dāng)今中國，整個社會歷經(jīng)了全面改革開放，無論是國家經(jīng)濟(jì)體制還是社會文化風(fēng)氣，都深深地印記著“從身份到契約”的社會轉(zhuǎn)型。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，商品生產(chǎn)和交換已充斥整個社會，競爭與妥協(xié)也制約著每個個體，個人可以通過自由訂立協(xié)定為自己創(chuàng)設(shè)權(quán)利、義務(wù)和社會地位而不受制于國家機構(gòu)的權(quán)威或干涉，社會秩序之重建內(nèi)在地開始朝著契約性整合的方向發(fā)展[4]。具體到知識產(chǎn)權(quán)糾紛領(lǐng)域，上述社會發(fā)展趨勢允許交易主體通過契約式的自愿達(dá)成某種程度的妥協(xié)或和解以解決知識產(chǎn)權(quán)糾紛。這種契約化解決糾紛的主張相應(yīng)地要求參與調(diào)解的國家機關(guān)是以服務(wù)的姿態(tài)介入，積極促成當(dāng)事人之間的糾紛化解，而不應(yīng)該以執(zhí)法的形式強迫交易主體扭曲自己的意愿達(dá)成。

（二）從沖突到和諧的呼喚

當(dāng)今，中國正處在一個從傳統(tǒng)社會進(jìn)入現(xiàn)代社會、從農(nóng)耕文明邁向工業(yè)文明、從封閉式管制過渡到開放式治理的轉(zhuǎn)型期，隨著改革開放的不斷深化，社會格局發(fā)生了急劇變遷，體制機制遭遇了重大變革，利益關(guān)系面臨著巨大調(diào)整，思想意識得到了深刻重塑。這種空前的社會之大變局、利益之大調(diào)整、資源之大整合，雖然推動了中國經(jīng)濟(jì)社會的蓬勃發(fā)展和公民意識的增強，但同樣帶來了或顯性或隱性的各種矛盾和紛爭，暴露出各式各樣的問題和病癥。由于人們?nèi)找嬖鲩L的經(jīng)濟(jì)文化需求、社會意識的多樣化和利益格局的切割化，不同的群體有著不同的利益主張和思想傾向，這就不可避免地滋生出復(fù)雜多重的利益關(guān)系，出現(xiàn)多元價值觀的沖突與碰觸，促使各種社會矛盾產(chǎn)生。這種情況下，如何化解各類矛盾和問題，建設(shè)社會主義和諧社會，便成為一個需要重視的問題。

欲發(fā)揮某種制度的解紛功能，其前提性條件就是要有適合其生長的制度性基礎(chǔ)。也就是說，無論這種糾紛解決機制的形態(tài)如何、功能怎樣、運行是否順暢、效果是否明顯，都是由其現(xiàn)實基礎(chǔ)和實踐條件所決定的。一般而言，在社會平穩(wěn)發(fā)展的條件下，社會可以適當(dāng)鼓勵當(dāng)事人積極提起各種訴求，主張權(quán)利，同時適當(dāng)強化司法審判功能。但在當(dāng)今社會矛盾積聚的轉(zhuǎn)型期，必須慎重對待和及時妥善處理各種糾紛和訴求，充分利用協(xié)商調(diào)解機制化解矛盾，實現(xiàn)對社會的有效治理。因為調(diào)解不僅具有終結(jié)訴訟的效果[5]，同時它還能通過抑制糾紛維持公共秩序和經(jīng)濟(jì)活動的有序運作。從法治文化來看，從沖突到和諧也是中國傳統(tǒng)倫理觀念的延續(xù)性要求。中國古代十分注重“和”文化，強調(diào)“天人合一”“以和為貴”“和諧大同”，合意型的調(diào)解解紛方式有著本土文化的根基。由于傳統(tǒng)的行政執(zhí)法模式與社會需求愈來愈不符，要求知識產(chǎn)權(quán)糾紛行政調(diào)解必須由剛性壓制轉(zhuǎn)變成柔性勸說的行政服務(wù)模式，這樣才能彰顯這一機制的時代特色。

（三）從控制到疏導(dǎo)的漸變

縱觀人類發(fā)展史，社會的發(fā)展是由身份社會走向契約社會，國家政治組織的使命是由攘狄安邦、控制臣民走向維護(hù)公共秩序、疏導(dǎo)利益配置，通過強權(quán)介入的剛性控制手段正在逐漸讓位于通過疏導(dǎo)方式的柔性治理方式?！翱刂啤币恢笔钦螄业陌樯?，無論是融法入儒的中華法系，還是中世紀(jì)教法合一的大陸法系，抑或先例約束的英美法系，控制治理手段從未退出過歷史的舞臺。進(jìn)入21世紀(jì)后，尤其是互聯(lián)網(wǎng)時代的到來，民主呼聲日益高漲，國民素質(zhì)大幅提高，光靠傳統(tǒng)的控制手段堵不住個體權(quán)益主張的洪水，必須要向疏導(dǎo)的治理手段發(fā)生轉(zhuǎn)變，由堰塞懸河變成排洪泄?jié)场?/p>

在以往，政治國家對市民社會的鉗制，主要通過諸如法律、規(guī)訓(xùn)、紀(jì)律、道德、神旨、權(quán)力等手段進(jìn)行強制性控制，通過這種控制實現(xiàn)對行為的抑制和對越軌行為的預(yù)防，進(jìn)而以行為約束來維護(hù)社會秩序。隨著服務(wù)型政府的建設(shè)，政治國家對市民社會的影響，則更多地通過觀念的道義力量來影響人的思想，包括習(xí)俗、道德、宗教和輿論對人們的內(nèi)在教育和疏導(dǎo)，并借助對現(xiàn)有制度體系的證成和正當(dāng)性詮釋來實F人們自動自發(fā)遵循社會規(guī)范和自覺自愿接受秩序安排的目的。在龐德看來，所謂社會控制（social control），就是以某種工具或社會力量，使人們臣服于有特定目的的法律社會工程中，在這里人們能遵紀(jì)守法，捍衛(wèi)和維持秩序的安定[6]。龐德認(rèn)為，控制不單指權(quán)力控制，也指對人性的控制，在一定程度上暗含有疏導(dǎo)之意。中國正處于社會轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵時期，以國家權(quán)力為中心的傳統(tǒng)社會控制體系開始弱化，這在多發(fā)性、復(fù)雜性的知識產(chǎn)權(quán)糾紛領(lǐng)域表現(xiàn)得尤為突出，以前行政執(zhí)法模式的調(diào)解由于不利于緩解當(dāng)事人之間的利益沖突，有違當(dāng)事人的真實意思，導(dǎo)致執(zhí)行率低，這就促使其向行政服務(wù)模式調(diào)解轉(zhuǎn)型，以疏導(dǎo)、對話、協(xié)商的方式，鼓勵當(dāng)事人在合意的基礎(chǔ)上和平解決糾紛，謀求各方都樂于接受的調(diào)解結(jié)果。

二、制度之鑒：一種比較分析法的研究

知識產(chǎn)權(quán)行政調(diào)解是中國糾紛解決機制的一個有機組成部分。放眼全球，有些國家的知識產(chǎn)權(quán)行政管理機關(guān)并不直接執(zhí)法，而是交由警察或海關(guān)等部門強制實施，但仍在其職權(quán)范圍內(nèi)積極作為，為知識產(chǎn)權(quán)的糾紛解決探索了有效的行政服務(wù)道路。在倡導(dǎo)服務(wù)型國家的時代，如何充分發(fā)揮行政主體在知識產(chǎn)權(quán)糾紛調(diào)解中的優(yōu)勢和作用受到了許多國家和地區(qū)的高度重視。

（一）世界知識產(chǎn)權(quán)組織仲裁和調(diào)解中心的調(diào)解程序

當(dāng)今世界，與知識產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造和使用相關(guān)的交易越來越具有國際性，而創(chuàng)新模式也正在發(fā)生巨大的變化，由多方參與者訂立合同、共同創(chuàng)造和共享知識的開放式創(chuàng)新更為常見。這也導(dǎo)致了國際知識產(chǎn)權(quán)糾紛的大幅增長，國際范圍內(nèi)出現(xiàn)了大量的對知識產(chǎn)權(quán)糾紛調(diào)解服務(wù)的需求。世界知識產(chǎn)權(quán)組織仲裁和調(diào)解中心是隸屬于世界知識產(chǎn)權(quán)組織國際局的一個行政管理單位（an administrative unit），于1994年成立。該中心主要是為商業(yè)實體提供仲裁和調(diào)解服務(wù)，以解決其在商事交往活動中的知識產(chǎn)權(quán)摩擦或糾紛。根據(jù)《世界知識產(chǎn)權(quán)組織調(diào)解規(guī)則》之規(guī)定，知識產(chǎn)權(quán)糾紛的調(diào)解程序主要有單行調(diào)解、先調(diào)后裁兩種類型WIPO仲裁與調(diào)解中心管理的ADR程序主要有：單行調(diào)解、先調(diào)后裁、單行仲裁、快速仲裁和域名爭議解決程序。針對不同的爭議解決程序WIPO仲裁與調(diào)解中心分別制定了《WIPO調(diào)解規(guī)則》《WIPO仲裁規(guī)則》《WIPO快速仲裁則》《WIPO統(tǒng)一域名爭議解決規(guī)則》等。 。其中，調(diào)解程序的啟動由當(dāng)事人申請，調(diào)解員的確定可以雙方協(xié)商選任或由中心指定，調(diào)解方式可以選擇引導(dǎo)式調(diào)解或評判式調(diào)解，調(diào)解員的角色定位于始終為當(dāng)事人溝通提供便利、評估、撮合的服務(wù)。在這里，引導(dǎo)式調(diào)解不作實質(zhì)性評判，也不對實體內(nèi)容發(fā)表意見，只為當(dāng)事人提供程序性的溝通渠道；評判式調(diào)解則可以提出不具約束力的評估意見和可供選擇的調(diào)解方案，是否接受則由雙方自主決定，即使雙方當(dāng)事人作出選擇也沒有任何強制性的執(zhí)行力。如若一方不履行，對方只能再尋求司法途徑予以救濟(jì)。而先調(diào)后裁程序是指先經(jīng)過調(diào)解程序予以救濟(jì)，如未在指定期限內(nèi)達(dá)成一致，導(dǎo)致調(diào)解失敗或一方拒絕，則轉(zhuǎn)為仲裁程序予以強制解決，這可以促使雙方更積極善意地對待調(diào)解。由于該中心能以溫和又不失專業(yè)的方式解決知識產(chǎn)權(quán)爭端，因此備受世界各地自然人或企業(yè)的青睞。由此可知，WIPO調(diào)解程序的服務(wù)定位明顯有別于中國過去一直奉行的執(zhí)法定位，其作用機理值得我們深思。

（二）英國知識產(chǎn)權(quán)局增設(shè)的調(diào)解服務(wù)

自20世紀(jì)90年代以來，英國知識產(chǎn)權(quán)局開始大力提倡當(dāng)事人利用調(diào)解程序來解決知識產(chǎn)權(quán)糾紛，并于2004年修改《專利法》新增第74條，規(guī)定任何人可以請求專利局在專利有效性或侵權(quán)問題上給出一個不具有約束力的意見。在新的商標(biāo)異議程序中，也規(guī)定了更長的冷卻期，以促成當(dāng)事人盡量采用協(xié)商調(diào)解方式。從2006年4月起，英國知識產(chǎn)權(quán)局正式對外提供具有保密性、中立性和自愿性的“調(diào)解服務(wù)”（mediation service），協(xié)助所有適合調(diào)解的案件當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解。他們做法的獨特之處在于區(qū)別了適合調(diào)解的案件和適合審查或訴訟的案件，將調(diào)解鎖定在服務(wù)的范疇內(nèi)，主要從積極因素和消極因素兩個方面來考慮相關(guān)糾紛是否適用調(diào)解程序

英國知識產(chǎn)權(quán)局建議當(dāng)出現(xiàn)下列積極因素的時候，調(diào)解可能具有優(yōu)勢：訴訟成本過高；問題高度復(fù)雜或者涉及多方當(dāng)事人；當(dāng)事人涉及多個訴訟；雙方當(dāng)事人在現(xiàn)有的談判中已面臨僵局；當(dāng)事人在爭議解決后仍希望繼續(xù)維持其原有的合作關(guān)系；爭議涉及敏感資訊的披露；雙方當(dāng)事人不希望在訴訟過程中公開隱私與爭議等。當(dāng)出現(xiàn)下列消極因素時，則不適合調(diào)解：糾紛通過訴訟程序可以迅速得以判決；當(dāng)事人迫切需要禁止令或者其他保護(hù)性救濟(jì)；有必要使該案例成為判例；雙方當(dāng)事人希望獲得社會公眾的關(guān)注等。，[7]。對于涉及公共利益的考量，不論是對商標(biāo)顯著性條件、商標(biāo)異議和對無效程序中絕對條件的認(rèn)定，還是對專利權(quán)有效性的認(rèn)定，都需要通過英國知識產(chǎn)權(quán)局的審查核準(zhǔn)，限制由當(dāng)事人以私人間協(xié)商談判的方式來解決。

英國知識產(chǎn)權(quán)局的調(diào)解服務(wù)由其內(nèi)設(shè)機構(gòu)“查詢和建議服務(wù)處”來提供

“查詢與建議服務(wù)處”設(shè)置在英國知識產(chǎn)權(quán)局，所提供的服務(wù)原為商標(biāo)檢索與建議、新式樣設(shè)計檢索、可專利性信息檢索、專利不侵權(quán)信息檢索、專利有效性檢索以及研究成果授權(quán)等相關(guān)信息。在英國知識產(chǎn)權(quán)局決定增加調(diào)解這一糾紛解決方式后，在該服務(wù)處便新增了調(diào)解服務(wù)的內(nèi)容。，有一支處理知識產(chǎn)權(quán)糾紛技術(shù)嫻熟、經(jīng)驗豐富的調(diào)解員團(tuán)隊，任由當(dāng)事人自主選擇。選擇調(diào)解員時，英國知識產(chǎn)權(quán)局建議當(dāng)事人應(yīng)注重于該調(diào)解員能否為當(dāng)事人所信賴、能否把控調(diào)解現(xiàn)場的緊張僵著狀態(tài)、能否抓住調(diào)解的問題癥結(jié)和雙方的利益需求、能否提出令雙方滿意的可行方案。為了能更便捷、更有效地解決知識產(chǎn)權(quán)糾紛，調(diào)解程序應(yīng)充分尊重當(dāng)事人的合意，即使調(diào)解無法達(dá)成，仍可請求調(diào)解員制作一份不具有拘束力的調(diào)解條款建議書，在今后的訴訟中為法官裁判提供重要的參考。若當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議，該協(xié)議原則上僅具有民事合同效力。若當(dāng)事人認(rèn)為有必要時，也可以請求法院將調(diào)解內(nèi)容制作成同意令（consent order），使其具有強制執(zhí)行的可能。此外，在英國雖然注重調(diào)解的非強制性，但法院仍可對無理拒絕調(diào)解或不理會法庭調(diào)解建議的一方采用訴訟費用罰則，以激勵雙方在某些具有調(diào)解適宜性的案件中盡量選擇調(diào)解方式[8]。

無論是調(diào)解建議的制定，還是對調(diào)解程序的把控；無論是調(diào)解場域的布置，還是調(diào)解時間的安排；無論是調(diào)解人員的設(shè)置，還是調(diào)解協(xié)議的達(dá)成，其方方面面都體現(xiàn)了英國知識產(chǎn)權(quán)局對于調(diào)解制度的服務(wù)精神有著充分的理解和把握，充分尊重當(dāng)事人的意愿，強調(diào)提供高效便捷的行政服務(wù)。這不同于中國現(xiàn)行的行政執(zhí)法模式下的知識產(chǎn)權(quán)糾紛行政調(diào)解，更適合于知識產(chǎn)權(quán)爭議解決的高度專業(yè)性以及商業(yè)競爭層面的需求。

（三）韓國政府支持下的知識產(chǎn)權(quán)糾紛行政調(diào)解

韓國知識產(chǎn)權(quán)行政管理機關(guān)包括專利廳（專利、商標(biāo)及新知識產(chǎn)權(quán)）、文化觀光部（版權(quán)）、信息通信部（計算機軟件）及其下設(shè)的各類審議調(diào)解委員會。其中，專利廳下設(shè)的布圖設(shè)計審議調(diào)停委員會主要是審議布圖設(shè)計權(quán)、獨占利用權(quán)和普通利用權(quán)等相關(guān)事項，調(diào)解法律保護(hù)權(quán)益等相關(guān)糾紛，其審議職能帶有咨詢性質(zhì)，而調(diào)解職能具有糾紛仲裁機構(gòu)的職能。著作權(quán)審議調(diào)停委員會

著作權(quán)審議調(diào)停委員會于2007年7月隨著新修訂的著作權(quán)法的施行而改稱為“著作權(quán)委員會”。是于1987年7月1日依據(jù)《著作權(quán)法》設(shè)立的法定委員會，隸屬韓國文化觀光部，是韓國對版權(quán)業(yè)務(wù)進(jìn)行實質(zhì)性管理的主要機構(gòu)，主要職能為審議、登記版權(quán)以及調(diào)停版權(quán)有關(guān)糾紛。依據(jù)《計算機軟件保護(hù)法》設(shè)立的計算機軟件審議調(diào)解委員會

計算機軟件審議調(diào)解委員會后來改稱“軟件著作權(quán)委員會”，韓國現(xiàn)行《計算機程序保護(hù)法》第5章對其職能有專門規(guī)定：（1）軟件著作權(quán)保護(hù)，包括軟件著作權(quán)事務(wù)審議，軟件著作權(quán)爭端的調(diào)停、調(diào)解和仲裁以及軟件著作權(quán)鑒定；（2）促進(jìn)軟件的合法使用，包括進(jìn)行教育和宣傳、建立軟件著作權(quán)管理系統(tǒng)、設(shè)立軟件盜版報告中心；（3）軟件綜合管理，包括軟件登記、軟件源代碼托管、軟件信托管理；（4）法律和政策研討，包括進(jìn)行調(diào)查研究、開展國際交流等。，是保護(hù)軟件知識產(chǎn)權(quán)的專門機構(gòu)，隸屬于信息通信部

長期以來，韓國著作權(quán)保護(hù)由文化體育觀光部管轄，計算機程序保護(hù)則由信息通信部管轄。2008年信息通信部被并入新成立的知識經(jīng)濟(jì)部，知識經(jīng)濟(jì)部取代信息通信部主管軟件產(chǎn)業(yè)，但不再管計算機程序保護(hù)，軟件著作權(quán)保護(hù)的職能劃歸文化體育觀光部，該部成為同時管轄著作權(quán)和計算機程序保護(hù)的部門。，主要是審議計算機軟件著作權(quán)及與軟件相關(guān)的事項，調(diào)解計算機軟件相關(guān)糾紛。2002年，韓國信息通信部在韓國互聯(lián)網(wǎng)信息中心下設(shè)域名糾紛調(diào)解委員會，專門負(fù)責(zé)與國家互聯(lián)網(wǎng)域名（.kr）相關(guān)糾紛的調(diào)解。

在韓國，如果糾紛當(dāng)事人利用知識產(chǎn)權(quán)調(diào)解制度，調(diào)解程序簡便，調(diào)解費用極其低廉且可免交，除商標(biāo)、專利等無效、撤消判斷以外的知識產(chǎn)權(quán)糾紛都可申請調(diào)解，其中最突出的也最有成效的是著作權(quán)糾紛調(diào)解制度?！绊n國模式”的特點是建立了政府支持下的著作權(quán)社會管理體制，尊重著作權(quán)的私權(quán)屬性和市場規(guī)律，同時又全面考慮到了著作權(quán)管理的特殊性以及亞洲發(fā)展中國家的法治文化。韓國采取下設(shè)半官方機構(gòu)的方式將大量著作權(quán)行政管理事務(wù)下放，將行政調(diào)解交由韓國軟件著作權(quán)委員會和韓國著作權(quán)委員會這兩個機構(gòu)具體負(fù)責(zé)。著作權(quán)糾紛調(diào)解可以保密，一旦調(diào)停成立，便具有與通過裁判達(dá)成的和解同等的效力；如調(diào)停內(nèi)容未被履行，根據(jù)韓國大法院規(guī)定，委員會擁有自所在地法院取得強制執(zhí)行函、無需再經(jīng)裁判即可強制執(zhí)行的權(quán)力。也就是說，雙方當(dāng)事人一旦達(dá)成調(diào)解協(xié)議，權(quán)利義務(wù)關(guān)系就此確定，任何一方不得再行，其生效后，便具有和生效判決同樣的法律效力，可以作為強制執(zhí)行的依據(jù)

韓國的《軟件產(chǎn)業(yè)振興法》規(guī)定的軟件事業(yè)糾紛調(diào)解委員會、《電子商務(wù)基本法》規(guī)定的電子商務(wù)糾紛調(diào)解委員會、《發(fā)明振興法》規(guī)定的產(chǎn)業(yè)財產(chǎn)權(quán)糾紛調(diào)解委員會等機構(gòu)所進(jìn)行的調(diào)解，在效力上等同于民法上的和解協(xié)議。。

雖然韓國知識產(chǎn)權(quán)調(diào)解制度具有鮮明的司法色彩，通過立法直接賦予行政調(diào)解協(xié)議以等同于司法調(diào)解的效力，使其產(chǎn)生類似司法裁判的法律效力，但這種調(diào)解既不像仲裁一樣要求選擇程序及準(zhǔn)據(jù)法，也不像訴訟一樣公開進(jìn)行，但在處理糾紛過程中要求盡可能吸納當(dāng)事人的意見，因而具備了更多的服務(wù)性特征。

（四）中國臺灣地區(qū)比較成熟的著作權(quán)糾紛行政調(diào)解機制

中國臺灣地區(qū)較好地傳承了很多優(yōu)秀的文化傳統(tǒng)，也十分倡導(dǎo)“和”文化，因此在糾紛處理中很重視調(diào)解，并在歷次知識產(chǎn)權(quán)相關(guān)的法律修訂及機構(gòu)設(shè)置中陸續(xù)將行政調(diào)解機制引入到知識產(chǎn)權(quán)法律體系中。在著作權(quán)法領(lǐng)域，專門出臺了《著作權(quán)爭議調(diào)解辦法》《積體電路電路布局鑒定暨調(diào)解委員會設(shè)置辦法》《經(jīng)濟(jì)部智慧財產(chǎn)局著作權(quán)審議及調(diào)解委員會組織規(guī)程》等，其中新修訂的《著作權(quán)法》第82條在主體方面、程序方面、效力方面、錯誤糾正方面都做了明確規(guī)定，內(nèi)容系統(tǒng)全面，制度相對合理。根據(jù)該法相關(guān)規(guī)定，行政主管機關(guān)設(shè)置著作權(quán)審議及調(diào)解委員會，辦理下列事項：（1）為教育目的利用他人已公開發(fā)表著作涉及的使用報酬率之審議；（2）著作權(quán)中介團(tuán)體與利用人間對使用報酬爭議之調(diào)解；（3）著作權(quán)或制版權(quán)爭議之調(diào)解；（4）其他有關(guān)著作權(quán)審議及調(diào)解之咨詢。

在中國臺灣地區(qū)，著作權(quán)審議及調(diào)解委員會制作的調(diào)解書本身并沒有法律強制力，但可以通過專門的司法審核賦予知識產(chǎn)權(quán)糾紛行政調(diào)解書以法律效力。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，調(diào)解書須由著作權(quán)審議及調(diào)解委員會在做出后7日內(nèi)及時送至管轄法院，予以司法審核，否則將不具備強制執(zhí)行力。由此可見，雖然說調(diào)解書是由行政機關(guān)主動送請法院審核，帶有類似中國大陸執(zhí)法模式的痕跡，但這樣做的前提是充分尊重當(dāng)事人雙方所為的程序處分意愿，促使已達(dá)成的調(diào)解協(xié)議盡快實現(xiàn)，為當(dāng)事人提供更高效、便捷的服務(wù)。法院應(yīng)盡快審核調(diào)解書，除有違反法令、公序良俗或不能強制執(zhí)行者外，應(yīng)由法官簽名并蓋法院印信，除抽存一份外，發(fā)還著作權(quán)主管機關(guān)送達(dá)當(dāng)事人。調(diào)解經(jīng)法院核定后，當(dāng)事人就不得再對同一案件提訟，也不得向其他機關(guān)請求告訴或自訴。一旦民事調(diào)解獲得管轄法院的核定，該調(diào)解就與民事判決具有同一的確定力和執(zhí)行力；經(jīng)法院核定的刑事調(diào)解，以給付金錢或其他代替物或有價證券之一定數(shù)量為標(biāo)的者，其調(diào)解書具有執(zhí)行名義。此外，還規(guī)定了行政調(diào)解協(xié)議的司法救濟(jì)程序，即民事調(diào)解經(jīng)法院核定后，有無效或得撤銷之原因者，當(dāng)事人應(yīng)于法院核定的調(diào)解書送達(dá)后30日內(nèi)，向原核定法院提起宣告調(diào)解無效或撤銷調(diào)解之訴。由此，在一定程度上實現(xiàn)了著作權(quán)糾紛行政調(diào)解與司法程序的良性銜接，不過行政調(diào)解是否具有強制執(zhí)行力仍有賴于公權(quán)力的作為及服務(wù)功能的發(fā)揮。

從WIPO仲裁與調(diào)解中心及英、韓、中國臺灣地區(qū)的知識產(chǎn)權(quán)糾紛行政調(diào)解實務(wù)中，不難發(fā)現(xiàn)各地的行政調(diào)解存在一種趨同化現(xiàn)象，更多地強調(diào)行政管理機關(guān)在知識產(chǎn)權(quán)糾紛處理過程中的服務(wù)傾向，管理機關(guān)能夠最大化地尊重當(dāng)事人之間的自由協(xié)議，而非使用強制性的意志逼迫當(dāng)事人雙方或向有主觀偏袒的一方妥協(xié)。而且，這種趨勢隨著服務(wù)理念的倡導(dǎo)，在世界各國越來越得到強化，這就要求我們必須對中國現(xiàn)有的知識產(chǎn)權(quán)糾紛行政調(diào)解制度進(jìn)行新的審視和構(gòu)建。

三、制度之維：一種基于建構(gòu)論的應(yīng)然設(shè)計

建構(gòu)論（constructionism）是20世紀(jì)80年代以來興起的一種試圖超越現(xiàn)代主義和后現(xiàn)代思想的科學(xué)理念，尋求的是理解個人的和主體間的意義和動機，認(rèn)為人能積極創(chuàng)造或主動建構(gòu)社會世界，而社會是人類意圖的產(chǎn)物，是主觀見之于客觀的改造。從人類理性出發(fā)，行政服務(wù)模式下的知識產(chǎn)權(quán)糾紛調(diào)解機制會是怎樣的，應(yīng)從哪些維度進(jìn)行建構(gòu)，筆者試從以下方面予以闡述。

（一）調(diào)解主體的居間性

知識產(chǎn)權(quán)糾紛行政{解是雙方當(dāng)事人就知識產(chǎn)權(quán)引發(fā)的民事糾紛，提請知識產(chǎn)權(quán)行政主管機關(guān)予以解決，其不是采取壓制性的方式，而是在其職能范圍內(nèi)采取服務(wù)性的方式，對當(dāng)事人予以勸導(dǎo)、說服、調(diào)和，使其在共情性的平等交涉中予以互諒互釋，并達(dá)成一致協(xié)議的過程。從調(diào)解制度的主體結(jié)構(gòu)看，調(diào)解制度有別于訴訟制度中的“等腰三角形”結(jié)構(gòu)，更多的是一種線性結(jié)構(gòu)，行政調(diào)解機關(guān)居于“關(guān)系線”的中間，線端為糾紛的雙方當(dāng)事人。這種關(guān)系結(jié)構(gòu)與訴訟主體結(jié)構(gòu)的不同在于訴訟程序中法官是居于等腰三角形的頂端，以超然中立的態(tài)度進(jìn)行居中裁判，力求做到不偏不倚，而調(diào)解程序中行政管理機關(guān)的調(diào)解員是融入到當(dāng)事人的關(guān)系線之中，以居間調(diào)處的方式進(jìn)行斡旋，通過教育疏導(dǎo)促成當(dāng)事人各方自愿達(dá)成解紛方案。究其不同，這是由行政調(diào)解制度的本質(zhì)屬性所決定的，有學(xué)者認(rèn)為行政調(diào)解解決糾紛屬于行政機關(guān)在行使管理職能時的附帶行為，不是行政處分行為，本質(zhì)上符合行政指導(dǎo)行為的特征和原則[9]。行政指導(dǎo)多為實現(xiàn)一定行政目的之行為，將行政調(diào)解定性為行政指導(dǎo)仍待商榷，但屬于廣義上的行政服務(wù)行為卻無疑義，正是這種服務(wù)性使得知識產(chǎn)權(quán)管理機關(guān)要轉(zhuǎn)變以前執(zhí)法模式下的錯誤定位，將角色重新拉回到居間服務(wù)的地位，調(diào)解員既不能像法官一樣消極被動，又不能像執(zhí)法員一樣強制主動，但應(yīng)積極為當(dāng)事人雙方提供解決糾紛的溝通機會與互動平臺。在知識產(chǎn)權(quán)糾紛行政調(diào)解過程中，調(diào)解員要從服務(wù)的角度幫助當(dāng)事人澄清爭議事實，向當(dāng)事人傳遞與糾紛有關(guān)的法律信息，界定并明晰雙方利益與觀點，用傾聽和化解的方式而非“逼人就范”的執(zhí)法手段來軟化彼此的對立情緒，消解雙方分歧，引導(dǎo)其就糾紛解決方案進(jìn)行協(xié)商，促使調(diào)解協(xié)議達(dá)成。

（二）調(diào)解范疇的相容性

一種糾紛解決機制的生命力，不僅體現(xiàn)在其程序設(shè)計的合理性，或具有與其他糾紛解決方式的差異性，能填補其他方式功能設(shè)計的空白外，還體現(xiàn)在其調(diào)整范疇的相容性，能吸納足夠量的各種爭議。目前，中國的知識產(chǎn)權(quán)糾紛涉及確權(quán)、侵權(quán)、許可、轉(zhuǎn)讓、出資、獎酬、異議、復(fù)審、無效等多種類型，但專利、商標(biāo)、集成電路布圖設(shè)計、奧林匹克標(biāo)志、動植物新品種等相關(guān)的法律法規(guī)僅就侵犯相應(yīng)知識產(chǎn)權(quán)的賠償數(shù)額規(guī)定了調(diào)解，甚至在著作權(quán)領(lǐng)域尚無可以適用行政調(diào)解的明確法律規(guī)定。2010年修訂的《專利法實施細(xì)則》第85條對于可調(diào)解的5種專利糾紛予以列舉，包括專利權(quán)和專利申請權(quán)的權(quán)屬爭議、發(fā)明設(shè)計人的主體資格爭議、職務(wù)發(fā)明的獎酬爭議、臨時保護(hù)期間的許可費用爭議及其他爭議，其中第五款的表述彰顯了擴(kuò)充性。這也反映了一種新的立法趨勢，說明調(diào)解的可適用空間正在擴(kuò)張，因而應(yīng)當(dāng)合理地拓展知識產(chǎn)權(quán)糾紛行政調(diào)解的范圍。建議借鑒英國的區(qū)分模式，對適合行政調(diào)解的或不適合行政調(diào)解的案件進(jìn)行類型化，然后給出服務(wù)性的建議指引，凡是當(dāng)事人可合意處分的又不損害公共利益或第三人利益的，均可納入行政調(diào)解服務(wù)范圍之內(nèi)。對于一般的知識產(chǎn)權(quán)民事糾紛原則上均可由知識產(chǎn)權(quán)行政管理機關(guān)調(diào)解處理，對于與知識產(chǎn)權(quán)授權(quán)審查、強制實施相關(guān)的糾紛則不宜進(jìn)行行政調(diào)解，因為專利、商標(biāo)等權(quán)利的取得、確認(rèn)或強制許可關(guān)涉到申請人和公眾利益的平衡，不得通過私人處分造成對公眾利益的限制或侵害。

（三）調(diào)解程序的正當(dāng)性

程序正當(dāng)性可以說是知識產(chǎn)權(quán)糾紛行政調(diào)解的靈魂，是當(dāng)事人選擇以行政調(diào)解方式處理爭議的吸引力之所在。正如彼得?斯坦和約翰?香德所言，不管實體規(guī)則是好還是壞，人們僅關(guān)心那些規(guī)則能否得到公平地實施，是否符合程序正義[10]。在知識產(chǎn)權(quán)行政調(diào)解程序中，最首要的是保障參與者在調(diào)解中法律地位和權(quán)利義務(wù)的對等性，并得到調(diào)解員的平等對待和對其自主意思的尊重。如果爭議雙方地位不平等，就不可能在相互妥協(xié)的基礎(chǔ)上達(dá)成合意，也不可能阻止公權(quán)力對私人處分的過度干涉，無法扭轉(zhuǎn)現(xiàn)行行政執(zhí)法模式下“以勸壓調(diào)、以拖壓調(diào)、以罰壓調(diào)、以誘壓調(diào)”的不理想局面。形式的表象、窮究應(yīng)歸結(jié)為程序本身的內(nèi)核。從這一層面而言，自愿原則才是調(diào)解制度的基石，也是其正當(dāng)性的源泉，由其衍生的可選擇性和處分性是要求形式公平的內(nèi)在因素。知識產(chǎn)權(quán)糾紛行政調(diào)解要求經(jīng)過雙方當(dāng)事人同意才可啟動程序，且行政機關(guān)應(yīng)充分尊重當(dāng)事人的意思自治，在中立克制的立場上為兩造增進(jìn)信息之傳達(dá)和溝通之便捷，不得強制調(diào)解、以權(quán)壓調(diào)、久拖不調(diào)或懸而未決。調(diào)解的魅力就在于它的靈活性和變通性，在于它的合意志性和合目的性，能以較少的強制實現(xiàn)化解糾紛的獨特張力，弱化法律的剛性，使?fàn)幾h解決留有余地[11]。調(diào)解員應(yīng)從總體上協(xié)調(diào)當(dāng)事人的動意，避免相互的僵持，使知識產(chǎn)權(quán)權(quán)利人與侵權(quán)人之間難以調(diào)和的利益得到最大程度的平衡與滿足，使當(dāng)事人之間原有的合作抑或良性的競爭關(guān)系得以維持。

（四）調(diào)解期待的可致性

人類社會中，任何一種制度都是合目的性的存在，這里的目的既可能指制度創(chuàng)設(shè)者的目的，即制度創(chuàng)設(shè)之后本身所具有的工具價值，也可能指制度參與者的目的，即參與者遵守、服從制度所帶來的目的的實現(xiàn)。在知識產(chǎn)權(quán)糾紛解決過程中，人們之所以選擇行政調(diào)解，最重要的決策因素說到底就是他們的調(diào)解期待能否滿足、能否達(dá)致。而能否實現(xiàn)當(dāng)事人的調(diào)解目的，并非在于解決方案嚴(yán)格基于法律而形成，而在于當(dāng)事人雙方對解決方案的認(rèn)同。這是知識產(chǎn)權(quán)行政調(diào)解機制與知識產(chǎn)權(quán)審判機制的重大不同，也是知識產(chǎn)權(quán)行政調(diào)解與知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法的重大差異。在由傳統(tǒng)的行政執(zhí)法模式轉(zhuǎn)向現(xiàn)代的行政服務(wù)模式的過程中，當(dāng)事人的自由意思越能保障，調(diào)解的功能越能最大化，價值越能實現(xiàn)，可接受度和認(rèn)同度就越高[12]。在行政調(diào)解中，如果沿用行政執(zhí)法模式的思維，違背當(dāng)事人的意志強制調(diào)解，在相當(dāng)多的場合將致使當(dāng)事人選擇調(diào)解的目的落空，導(dǎo)致調(diào)解協(xié)議無法達(dá)成或難以履行。如果不規(guī)范原來行政執(zhí)法模式下權(quán)力的濫用，不僅違背了行政調(diào)解服務(wù)行為的本質(zhì)屬性，而且無法利用程序公正消解當(dāng)事人的不滿，致使當(dāng)事人對調(diào)解的公正性產(chǎn)生合理懷疑，影響調(diào)解的執(zhí)行力和制度初衷。調(diào)解期待可致的前提是自愿，保障卻在于調(diào)解協(xié)議的效力確定。因此，通過司法程序確認(rèn)知識產(chǎn)權(quán)糾紛行政調(diào)解協(xié)議，賦予其一定的強制執(zhí)行力，不僅是必要的，也是當(dāng)然的。只有通過司法確認(rèn)程序或其他類似的程序，賦予具有確定性的給付內(nèi)容[13]，保障行政調(diào)解協(xié)議的可執(zhí)行性，才能使預(yù)期的調(diào)解目的實現(xiàn)，更好地維護(hù)社會秩序。

四、制度之立：一種范式轉(zhuǎn)換下的現(xiàn)實回應(yīng)

社會范式（sociological paradigm）是不同階段社會構(gòu)成和存在以及人的生存和存在的具體范式，該術(shù)語最早由美國科學(xué)史家T.S.庫恩在《科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)》（1962）一書中使用。隨著社會的發(fā)展，不同范式的更迭要求不同的社會治理，也就相應(yīng)要求不同的法律制度。從制度供給來看，中國行政調(diào)解存在嚴(yán)重的供給不足[14]，行政服務(wù)模式下的知識產(chǎn)權(quán)糾紛調(diào)解制度的建立恰好是中國社會D型破除行政執(zhí)法模式流弊的要求，是對建設(shè)服務(wù)性政府的某一側(cè)面的回應(yīng)。要確立這一新的制度，需要從以下方面著重做好相應(yīng)工作。

（一）理念更新：回歸行政服務(wù)定位

知識產(chǎn)權(quán)糾紛行政調(diào)解是知識產(chǎn)權(quán)行政管理機關(guān)根據(jù)糾紛當(dāng)事人的要求，為其提供法律幫助或促成糾紛解決的行為，從某種意義上說，屬于行政機關(guān)在行使管理職能時的衍生行為，不是行政處分行為，更多的符合行政服務(wù)行為的本質(zhì)和特征。在整個社會民主秩序的框架下，建設(shè)以公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)服務(wù)責(zé)任的政府已成為全球趨勢，權(quán)力本位不再是主導(dǎo)原則，而代之以社會本位或公眾利益本位，政府權(quán)威的樹立和鞏固不再是來源于手中掌握的權(quán)力，而是在于政府具有滿足公眾現(xiàn)代化需求，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力。知識產(chǎn)權(quán)糾紛行政調(diào)解的強化，無疑契合當(dāng)前世界各國紛紛倡導(dǎo)建設(shè)服務(wù)型政府的發(fā)展趨勢。

目前，中國的知識產(chǎn)權(quán)糾紛行政調(diào)解采取的還是傳統(tǒng)思路，沿用政府主導(dǎo)的行政執(zhí)法模式，行政執(zhí)法和行政調(diào)解的雙重身份決定了知識產(chǎn)權(quán)管理機關(guān)習(xí)慣于按照自己的意志行事，導(dǎo)致行政調(diào)解出現(xiàn)定位偏差，行政執(zhí)法色彩較濃，調(diào)解期待不能實現(xiàn)。隨著社會轉(zhuǎn)型，以“命令―服從”關(guān)系運行的行政管制模式已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前社會治理的現(xiàn)實需要，應(yīng)調(diào)整為“服務(wù)―合作”關(guān)系運行的公共服務(wù)模式。由“壓制型政府”走向“服務(wù)型政府”，這是歷史發(fā)展的必然，也反映了國家治理理念的革新，為人民服務(wù)理應(yīng)成為國家體制及其機構(gòu)存續(xù)、運轉(zhuǎn)和發(fā)展的基本宗旨[15]。知識產(chǎn)權(quán)糾紛行政調(diào)解以當(dāng)事人自愿接受為其產(chǎn)生預(yù)期效果的前提條件，是一種以理服人的軟性行政手段，這一過程本身就是促進(jìn)對話和相互協(xié)商的進(jìn)程。它的核心價值是通過當(dāng)事人之間的博弈、對話，在合意的基礎(chǔ)上謀求雙方都樂于接受的調(diào)解結(jié)果。在現(xiàn)代行政服務(wù)的模式下，行政調(diào)解主體有必要回歸行政服務(wù)的定位，重塑行政服務(wù)的理念，以中間人的身份介入糾紛的處理，以達(dá)成共識性的解決方案為基本驅(qū)動，盡可能讓不同利益訴求的當(dāng)事人在調(diào)解中有充分的發(fā)言，相互之間減少不必要的對抗而增加更多的對話與合作機會，引導(dǎo)雙方當(dāng)事人在平等、自愿的調(diào)解氛圍中溝通，促使當(dāng)事人在互利、共贏的基礎(chǔ)上實現(xiàn)妥協(xié)的正義。

（二）完善立法：健全行政調(diào)解規(guī)范

目前，中國知識產(chǎn)權(quán)糾紛行政調(diào)解缺乏頂層設(shè)計和統(tǒng)一構(gòu)架，不同知識產(chǎn)權(quán)類型和子領(lǐng)域的有關(guān)規(guī)則良莠不齊，要么簡陋，要么缺失，要么不協(xié)調(diào)，規(guī)則的矛盾與沖突對發(fā)揮知識產(chǎn)權(quán)管理機關(guān)定紛止?fàn)幍墓δ茌^為不利。這反映在如下方面：其一，原本具有行政可調(diào)解性的案件并未納入立法范疇，導(dǎo)致知識產(chǎn)權(quán)糾紛行政調(diào)解的類型較少、范圍過窄。其二，行政調(diào)解主體沒有獨立的機構(gòu)設(shè)置，沒有強制的法律約束，缺乏制度性的束縛，致使強制調(diào)解、忤逆調(diào)解、越權(quán)調(diào)解等現(xiàn)象時有發(fā)生。其三，行政調(diào)解沒有嚴(yán)格的程序性規(guī)則，規(guī)定既不統(tǒng)一也不系統(tǒng)，不能很好地維護(hù)調(diào)解程序的正當(dāng)性。其四，行政調(diào)解的效力缺乏法律的保障，導(dǎo)致調(diào)解協(xié)議成為一紙空文，無法執(zhí)行。

因此，有必要進(jìn)一步完善立法，健全知識產(chǎn)權(quán)糾紛行政調(diào)解的制度規(guī)范，在《著作權(quán)法》《商標(biāo)法》《專利法》等法律中，設(shè)置專門條款，對其原則、范圍、方式、程序、效力與法律責(zé)任等作出原則性規(guī)定。在行政法規(guī)、部門規(guī)章、司法解釋、地方政府規(guī)章等層面，進(jìn)一步深化規(guī)定該制度的實體內(nèi)容和程序規(guī)范，也可以專門制定《知識產(chǎn)權(quán)糾紛行政調(diào)解辦法》。建議重點予以立法規(guī)范的內(nèi)容有：（1）程序的啟動：由當(dāng)事人共同提出，一方提出調(diào)解申請，另一方同意調(diào)解的視為共同提出；（2）程序的展開：明確自愿和處分原則，當(dāng)事人可自由選擇調(diào)解員、調(diào)解場所或時間，可自行擬定調(diào)解方案或作出非公平的讓步；明確保密和服務(wù)原則，調(diào)解機關(guān)只能在中立的立場上積極引導(dǎo)調(diào)解達(dá)成，為當(dāng)事人提供政策法律、技術(shù)判斷等服務(wù)上的幫助；（3）程序的終結(jié)：調(diào)解成功的，制作行政調(diào)解書，并告知當(dāng)事人可向有管轄權(quán)的法院申請司法確認(rèn)，以獲得強制執(zhí)行力；調(diào)解不成的，告知當(dāng)事人可向人民法院。

（三）人才保障：加強專業(yè)人才培養(yǎng)

鑒于行政執(zhí)法模式下調(diào)解機構(gòu)與執(zhí)法機構(gòu)常?；焱?，導(dǎo)致知識產(chǎn)權(quán)糾紛行政調(diào)解的功能發(fā)生異化，正如棚獺孝雄所言：“在仔細(xì)觀察中，你不難發(fā)現(xiàn)實際的調(diào)解過程存在著很多決定性的因素，這些因素疊加在一起就會使‘強制性合意’成為可能。因為調(diào)解主體可能在具體爭議的處理中帶有自身的偏見或關(guān)涉其自身的利益，這時他就會為了一己之利迫使促成合意達(dá)成，以至于使其對當(dāng)事人產(chǎn)生事實上的影響力。”[16]正因為存在這種現(xiàn)象，知識產(chǎn)權(quán)糾紛行政調(diào)解才有必要走專門化的道路，實現(xiàn)職業(yè)化的路徑選擇，通過設(shè)立獨立的機構(gòu)，整合專業(yè)的調(diào)解人員，使其成為當(dāng)事人信任的解紛渠道。

人是保障制度落實的軟層面中最核心的要素，調(diào)解員的素質(zhì)直接決定了知識產(chǎn)權(quán)糾紛行政調(diào)解機制運行的有效性和健康性。既要從組織設(shè)置上著手，優(yōu)化調(diào)解機構(gòu)的資源配置，又要從人才培養(yǎng)上使力，儲備一支跨領(lǐng)域、高素質(zhì)的人才隊伍，籌建一個多元化、高標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)解專家?guī)臁＜規(guī)斐蓡T的組成不限于知識產(chǎn)權(quán)相關(guān)領(lǐng)域，還應(yīng)包括技術(shù)類、評估類、信息類、經(jīng)管類、商務(wù)類的人才，不限于行政部門，還應(yīng)包括高校、中介、社團(tuán)等企事業(yè)單位的專家。這種多元化的設(shè)置，能確保專家?guī)焯峁┑恼{(diào)解具有相應(yīng)的分工協(xié)作性、專業(yè)權(quán)威性、獨立服務(wù)性，推動行政調(diào)解向?qū)ｉT化和職業(yè)化的方向轉(zhuǎn)型。在調(diào)解員的篩選和培育上，除了考量法律知識的掌握情況外，還要特別注意溝通技能、調(diào)解技能的培訓(xùn)，因為只有調(diào)解員善于提煉雙方當(dāng)事人爭議的焦點，充分了解糾紛產(chǎn)生的背景，耐心傾聽當(dāng)事人的表述，做到以當(dāng)事人為導(dǎo)向，才能緩解當(dāng)事人的對抗心理，獲得當(dāng)事人對其專業(yè)性、權(quán)威性的認(rèn)同，進(jìn)而有效地解決知識產(chǎn)權(quán)糾紛。

（四）訴調(diào)銜接：建立審查救濟(jì)制度

構(gòu)建“服務(wù)型政府”，就是希望在合法的基礎(chǔ)上充分發(fā)揮行政權(quán)力的積極能動性，為公民、法人和其他組織提供高效便捷的服務(wù)。行政機關(guān)介入民事糾紛處理是現(xiàn)代行政的重要內(nèi)容，但要充分發(fā)揮這項行政服務(wù)的效能，一方面有必要遏制行政權(quán)力的濫用，另一方面需有途徑確認(rèn)行政調(diào)解的效力，避免行政服務(wù)資源的浪費。這就要求我們在知識產(chǎn)權(quán)糾紛行政調(diào)解的制度構(gòu)建上參考韓國、中國臺灣地區(qū)等法域的做法與經(jīng)驗，增設(shè)司法審查和救濟(jì)制度，通過司法機關(guān)的效力監(jiān)督來減少強制調(diào)解發(fā)生的可能性，使非自愿達(dá)成的或損害公共利益及第三人利益的調(diào)解獲得司法救濟(jì)，有效實現(xiàn)行政調(diào)解與司法訴訟的程序銜接。

其一，要破解行政調(diào)解的定性問題，賦予行政調(diào)解協(xié)議相應(yīng)的效力。知識產(chǎn)權(quán)糾紛行政調(diào)解作為一種行政服務(wù)行為，是為了促成雙方當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解而實施的勸導(dǎo)、告誡、建議，這種行為不同于行政執(zhí)法，不具有強制力，也不產(chǎn)生行政法上的直接效果。但這種行為又有別于行政合同行為，因為行政合同可以直接產(chǎn)生民法和行政法上交叉的契約效果。行政調(diào)解協(xié)議類同于人民調(diào)解協(xié)議，只具有約束雙方當(dāng)事人的民事合同性質(zhì)，當(dāng)事人基于此得請求民事之訴，而非請求行政之訴。

其二，要建立知識產(chǎn)權(quán)糾紛行政調(diào)解司法審查機制。如果一方當(dāng)事人對行政調(diào)解不服或?qū)π姓{(diào)解協(xié)議反悔，那么他可以再行請求法院予以司法救濟(jì)，法院受理后會對其先進(jìn)行形式審查，再對其調(diào)解達(dá)成的意思真實性和協(xié)議合法性審查，以判定其最終效力。如果管轄法院認(rèn)為并無違反法律法規(guī)強制性規(guī)定的情形，也不存在損害第三人利益或違反善良風(fēng)俗的情形，就可以裁定確認(rèn)行政調(diào)解協(xié)議，否則裁定不予確認(rèn)、撤銷或駁回申請，當(dāng)事人可以直接提起民事訴訟或者要求重新作出調(diào)解。一旦調(diào)解協(xié)議經(jīng)司法確認(rèn)，那么該行政調(diào)解協(xié)議就被賦予了判決的等同效力，當(dāng)事人得請求法院直接予以強制執(zhí)行。通過司法確認(rèn)機制，司法審查能確保行政調(diào)解的有效化和調(diào)解協(xié)議效力的穩(wěn)定化，同時能防止行政調(diào)解解紛機制的虛置，減少行政調(diào)解協(xié)議可能存在的瑕疵和錯誤。

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[16]棚瀨孝雄.糾紛的解決與審判制度[M].王亞新，譯.北京：中國政法大學(xué)出版社，2004：13.

篇7

一、指導(dǎo)思想和目標(biāo)

1．指導(dǎo)思想：推行市容市政管理行政指導(dǎo)，要以黨的*精神為指針，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，堅持執(zhí)政為民，堅持以人為本，轉(zhuǎn)變管理方式，提高行政效能，增強執(zhí)法親和力，改善執(zhí)法環(huán)境，全面推進(jìn)和諧城管建設(shè)。

2．工作目標(biāo)：實現(xiàn)管理方式由粗放型向精細(xì)化轉(zhuǎn)變、由單一剛性向剛?cè)嵯酀?jì)轉(zhuǎn)變、由傳統(tǒng)行政管理向現(xiàn)代行政管理轉(zhuǎn)變，探索建立和諧共生的新型市容市政管理關(guān)系，積極推動“執(zhí)法型城管”向“服務(wù)型城管”轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)管理與發(fā)展、管理與服務(wù)、管理與維權(quán)、管理與執(zhí)法的統(tǒng)一，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會和諧發(fā)展。

二、工作原則

市容市政管理行政指導(dǎo)，是指市容市政管理機關(guān)在行政管理過程中，基于國家法律法規(guī)的規(guī)定、原則及立法精神和政策規(guī)定，立足市容市政管理職能，針對不同情況，適時靈活地采取指導(dǎo)、提示、勸阻、建議等非強制性方式，謀求行政管理相對人的同意或協(xié)助，引導(dǎo)其做出或不做出某種行為，以有效實現(xiàn)一定行政目的的行為。

推行行政指導(dǎo)工作應(yīng)立足于“城管部門所能、社會民眾所愿、法律法規(guī)所許”，把握好“立足職能、全面導(dǎo)入、因事制宜、和諧管理”的基本要求，堅持以下五項原則：

1.合法性原則。市容市政管理部門應(yīng)當(dāng)在法定職責(zé)與職能范圍內(nèi)實施行政指導(dǎo)，所實施的指導(dǎo)行為不應(yīng)違背法律、法規(guī)、規(guī)章的精神和原則以及國家相關(guān)政策。

2.合理性原則。實施行政指導(dǎo)采取的方案、方式應(yīng)與行政指導(dǎo)的目的具有必要的、合理的聯(lián)系，行政指導(dǎo)行為應(yīng)基于正當(dāng)、合理的考慮，內(nèi)容應(yīng)當(dāng)適度，合乎情理，并且具備可行性和有效性。

3.公正公平公開原則。所實施的行政指導(dǎo)應(yīng)當(dāng)公正、規(guī)范，同一事項的行政指導(dǎo)不因相對人的身份、經(jīng)濟(jì)狀況、社會地位的不同而給予不同的指導(dǎo)。實施的行政指導(dǎo)事項、形式等內(nèi)容應(yīng)當(dāng)對行政管理相對人公開，以切實保障公民、法人和其他組織的知情權(quán)。

4.以人為本原則。實施的行政指導(dǎo)應(yīng)當(dāng)充分尊重行政管理相對人的自主選擇，通過說理，使行政管理相對人認(rèn)同和自愿接受，達(dá)到預(yù)期的管理目的。不得強制或變相強制相對人接受行政指導(dǎo)，不得因相對人拒絕接受行政指導(dǎo)而對其采取不利措施。

5.效率原則。實施行政指導(dǎo)應(yīng)當(dāng)結(jié)合市容市政管理實際和特點，適時靈活地將行政指導(dǎo)與行政許可、行政強制、行政處罰等傳統(tǒng)方式統(tǒng)一于工作之中，用成本效益最大化的方式、方法，及時、有效地實施，以促進(jìn)職能到位和提高執(zhí)法效能。

三、主要內(nèi)容

市容市政管理行政指導(dǎo)應(yīng)貫穿于市容市政管理的全過程，行政指導(dǎo)人員要在事前、事中、事后，根據(jù)不同管理對象和管理行為，具體實施以下行政指導(dǎo)：

（一）審批服務(wù)行政引導(dǎo)。是指行政機關(guān)根據(jù)部門職能，在日常監(jiān)管中主動為企業(yè)或個人服務(wù)，事前幫助、引導(dǎo)其規(guī)范自身行為，促進(jìn)其合法經(jīng)營、健康發(fā)展的建議和意見。

1.審批事項約見服務(wù)。申請人可以通過電話、互聯(lián)網(wǎng)向市容市政管理窗口咨詢有關(guān)審批事項。窗口工作人員在確定申請事項基本符合條件后，主動與申請人約定時間到現(xiàn)場勘察，當(dāng)場向申請人提出修改意見，并將需要辦理的手續(xù)及材料以書面形式通知服務(wù)對象，盡量使申請人到窗口時一次審批完成。

2.審批事項提示。市容市政管理窗口對本窗口申辦事項涉及的后續(xù)手續(xù)及程序，以書面提示單形式，向服務(wù)對象就下一環(huán)節(jié)的審批進(jìn)行提示，提供有關(guān)審批依據(jù)及流程，引導(dǎo)申請人做好事項審批，避免申請人利益受到損失。

3.攤點疏導(dǎo)管理。對道路實行分類管理，開辟疏導(dǎo)點，實行定點、定時統(tǒng)一管理；加強與工商、公安、衛(wèi)生、街道等部門聯(lián)動，建立流動攤販入市疏導(dǎo)機制，引導(dǎo)行政管理相對人規(guī)范經(jīng)營。

（二）整治事項行政提示。是指市容市政管理機關(guān)在開展重大市容環(huán)境綜合整治前，加大媒體宣傳力度，整治事項公告，并主動與相關(guān)部門、單位、商家、個人積極進(jìn)行溝通、說服的行為。適用于道路景觀提升、街巷綜合整治、戶外廣告整治、市政設(shè)施維修、市區(qū)道路大修等綜合整治項目。

（三）執(zhí)法事項行政提示。是指城管執(zhí)法機關(guān)在執(zhí)法事項發(fā)生前，按照“宣傳、服務(wù)、教育、管理、處罰”五步工作法要求，對行政管理相對人開展法規(guī)宣傳、實施貼心服務(wù)、進(jìn)行說服教育、提示執(zhí)法事項的制度。

1.法律法規(guī)宣傳提示。城管執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)以口頭形式或書面形式積極向管理相對人宣傳法律、法規(guī)、規(guī)章和政策，引導(dǎo)當(dāng)事人學(xué)法守法，規(guī)范行為。市容市政管理部門應(yīng)當(dāng)大力推進(jìn)政務(wù)公開，加強工作，暢通溝通渠道，認(rèn)真辦理群眾來信來電來訪，營造市民理解、支持、參與城管執(zhí)法工作的輿論環(huán)境和良好氛圍。

2.違章高發(fā)時段教育提示。對某一違法行為或群眾舉報投訴高發(fā)時段到來前，城管執(zhí)法人員以口頭或書面形式向行政管理相對人宣傳、解釋法律法規(guī)規(guī)章，提示、引導(dǎo)、督促其按照城市管理法律法規(guī)及政策要求履行義務(wù)。

3.審批事項事后提示。審批事項手續(xù)完成后，其事后管理由市容市政管理窗口以提示單形式，提前告知服務(wù)對象對審批事項應(yīng)盡的城市管理法律義務(wù)，盡可能減少違法行為發(fā)生，達(dá)到有效防止和減少社會矛盾的效果。

（四）輕微問題行政警示。是指行政管理相對人違法行為輕微并能及時糾正時，城管執(zhí)法人員告誡其糾正違法行為，并告知其應(yīng)明確知曉的行為規(guī)范和要求，而不再對其進(jìn)行行政處罰的制度。

1.口頭告誡。是針對行政管理相對人違法行為輕微并能夠即時改正的事項，執(zhí)法人員應(yīng)對其進(jìn)行口頭告誡并做相應(yīng)記錄（記錄應(yīng)包括違法行為發(fā)生的時間、地點、違法事實、改正情況，并由行政管理相對人簽字確認(rèn)）。

2.書面告誡。是針對行政管理相對人違法行為輕微但不能即時改正的事項，執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)制作告誡書，督促其限期改正。行政管理相對人在改正違法行為后，應(yīng)在告誡書上簽字，承諾今后不再實施同一違法行為。

（五）突出問題行政約見。是一種以約見形式，對行政管理相對人進(jìn)行教育，以便更好地解決問題的制度。適用于行政管理相對人出現(xiàn)違反城市管理法律、法規(guī)、規(guī)章的違法行為，已被城管執(zhí)法機關(guān)多次處以行政處罰，屢教不改的；違法行為造成嚴(yán)重后果或不良社會影響的；行政管理相對人對案件存在疑義而難以處理的。由城管執(zhí)法機關(guān)書面約見行政管理相對人或其上級主管單位，要求其采取有效措施進(jìn)行整改，避免違法行為再次發(fā)生。

（六）管理責(zé)任行政建議。是指屬于同一類型的行業(yè)普遍存在某類違法行為時，或因管理單位管理責(zé)任缺失造成某類違法行為時，由城管執(zhí)法機關(guān)將違法行為人的違法事實、處理結(jié)果等情況抄告相關(guān)行業(yè)協(xié)會或管理單位，必要時由市容市政管理部門以建議函形式對違法行為人的主管單位提出管理建議和意見的制度。

（七）重大案件行政回訪。是指市容市政管理和行政執(zhí)法機關(guān)對重大案件或多發(fā)案件進(jìn)行事后回訪的制度。

1.重大案件回訪。對符合重大行政處罰備案條件的案件和行政機關(guān)認(rèn)為進(jìn)行事后回訪對規(guī)范、引導(dǎo)行政管理相對人遵守法律法規(guī)，避免再次發(fā)生違法行為有積極作用的案件，由城管執(zhí)法管理部門負(fù)責(zé)回訪。

2.多發(fā)事件回訪。在市容市政管理部門職權(quán)管轄范圍內(nèi)，對群眾反映強烈的事件、案件和在社會具有普遍影響的案件及群眾反復(fù)投訴的事件，在處理完畢后，由綜合協(xié)調(diào)或效能督察部門負(fù)責(zé)定期回訪，鞏固成果，防止問題回潮。

（八）典型問題行政披露。是指市容市政管理部門通過新聞媒體向社會和相關(guān)行政管理部門披露、公示嚴(yán)重影響城市市容環(huán)境秩序、造成嚴(yán)重后果、產(chǎn)生惡劣影響或行政管理相對人反復(fù)違反法律法規(guī)且拒絕整改或拒絕接受行政機關(guān)處罰的違法行為，通過提高社會監(jiān)督力度促進(jìn)當(dāng)事人糾正違法行為的制度。

四、工作要求

1.統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識

推行行政指導(dǎo)工作，是全面落實科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建和諧社會的必然要求；是轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念、創(chuàng)新執(zhí)法方式，不斷提高依法行政能力、服務(wù)人民群眾能力和服務(wù)城市建設(shè)管理能力的重要措施；是引導(dǎo)行政管理相對人主動維護(hù)市容環(huán)境秩序的有效途徑。要拋棄管理就是單純處罰、許可、收費的傳統(tǒng)觀念，樹立管理也要引導(dǎo)、執(zhí)法先要服務(wù)的現(xiàn)代觀念。要按照國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》和《*市建設(shè)法治政府行動計劃》的要求，認(rèn)真落實“科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政”的理念，充分認(rèn)識行政指導(dǎo)的重要意義和具體內(nèi)涵，積極發(fā)揮行政指導(dǎo)的作用。要力爭在短時間內(nèi)，通過狠抓落實，建立起有效的行政指導(dǎo)工作機制，實現(xiàn)市容市政管理與城管行政執(zhí)法模式由粗放、低效管理向精細(xì)、高效管理的轉(zhuǎn)變，由突擊、運動式管理向經(jīng)常性、持續(xù)性管理的轉(zhuǎn)變，由事后被動管理向事前主動管理的轉(zhuǎn)變；實現(xiàn)市容市政管理水平與執(zhí)法水平跨越式發(fā)展；實現(xiàn)執(zhí)法績效與社會效益雙贏局面，進(jìn)一步促進(jìn)市容市政管理和執(zhí)法機關(guān)自身建設(shè)，改善執(zhí)法機關(guān)與行政管理相對人關(guān)系，不斷優(yōu)化執(zhí)法管理環(huán)境，提升市容市政管理部門形象。

2．加強領(lǐng)導(dǎo)，健全組織

各級領(lǐng)導(dǎo)班子要把行政指導(dǎo)工作作為系統(tǒng)性、全局性的創(chuàng)新工作，列入重要議事日程，認(rèn)真組織實施。市市容市政管理局成立推行行政指導(dǎo)工作領(lǐng)導(dǎo)小組：

*

市市容市政管理局推行行政指導(dǎo)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的具體工作由政策法規(guī)處負(fù)責(zé)組織實施。

領(lǐng)導(dǎo)小組主要負(fù)責(zé)制定工作方案和具體規(guī)則制度，審定行政指導(dǎo)項目，評估行政指導(dǎo)成果，監(jiān)督行政指導(dǎo)行為；組織、協(xié)調(diào)、督促、指導(dǎo)各市（縣）、區(qū)局、市局各處室、直屬大隊開展行政指導(dǎo)工作。

各市（縣）、區(qū)局要相應(yīng)成立推行行政指導(dǎo)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，制定在本轄區(qū)推進(jìn)行政指導(dǎo)的具體實施方案。該實施方案要以本意見為基礎(chǔ)，具有可操作性。

篇8

【關(guān)鍵詞】公務(wù)員；公務(wù)員分類制度；公務(wù)員分類改革

一、我國公務(wù)員分類管理制度概述

（一）我國公務(wù)員分類管理制度的含義及特征

公務(wù)員分類制度是指將適合分類的各種職位，依工作性質(zhì)、難易程度、責(zé)任輕重及所需人員任職資格條件予以職位類別和等級系列劃分的制度。

我國《公務(wù)員法》第14條規(guī)定“國家實行公務(wù)員職位分類制度?！甭毼环诸惖奶攸c是以“事”為中心，以工作內(nèi)容作為區(qū)分，強調(diào)專業(yè)需求和適才適所。主要體現(xiàn)為：

1. 職位設(shè)置以“事”為中心，對“事”不對人。職位分類制度只針對具體職位而非人員進(jìn)行分類。因事設(shè)職，因職擇人，因事定級和因事給薪，職位不隨人走，同一職位不同時期不同的人擔(dān)任是主要特征。

2. 職位分類意味著職位數(shù)量具有限定性。職位設(shè)置建立在定職能、定機構(gòu)、定編制的基礎(chǔ)上，職位數(shù)量以有效完成工作任務(wù)所需職位足底數(shù)額為限定標(biāo)準(zhǔn)，不得隨意增設(shè)、減少或者變更職位。

3. 職務(wù)與級別相對應(yīng)，實現(xiàn)了不同職務(wù)與級別有效銜接。根據(jù)職位分類設(shè)置公務(wù)員職務(wù)和級別，職務(wù)與級別存在對應(yīng)關(guān)系，針對同一級別不同職務(wù)，雖然工作性質(zhì)和主要事務(wù)不同，但勞動報酬方面一般相同。

（二）我國建立公務(wù)員職位分類管理制度的分類原則

1. 兼顧原則。中國公務(wù)員分類制度兼顧“品位分類制”和“職位分類制”的優(yōu)點。在現(xiàn)代社會經(jīng)濟(jì)條件下，實行職位分類為主，應(yīng)當(dāng)兼顧吸收品位制的一些優(yōu)點。此外，中國地域遼闊，上下之間和橫向之間的差別很大，公務(wù)員分類制度兼顧了全國地區(qū)之間的不平衡，兼顧中央行政機關(guān)和地方行政機關(guān)的差別。

2. 適用原則。中國公務(wù)員分類制度從中國公務(wù)員隊伍十分龐大、層次多、地域廣、縱橫差異大的實際出發(fā)，在考慮分類制度的科學(xué)性和先進(jìn)性的同時，考慮了分類制度的適用性、操作性和簡便性。

3. 動態(tài)原則。中國公務(wù)員分類制度還處在暫行階段，隨著經(jīng)濟(jì)、社會和國家形勢的發(fā)展，分類制度也會進(jìn)行不斷調(diào)整，不斷完善，因而現(xiàn)行的分類制度是在保證科學(xué)性和先進(jìn)性的前提下，盡可能在滿足需要的同時，為未來的改善、完善留下了足夠空間。

（三）我國建立公務(wù)員職位分類管理制度的意義

1. 選拔錄用更加合理。實行職位分類制度后，每個職位對工作性質(zhì)、難易程度、責(zé)任大小及所需知識技能等方面做出明確規(guī)定，人事機關(guān)在選拔人才時根據(jù)職位說明書有針對性篩選所需人才，真正做到選賢任能，才盡其用。

2. 考核更客觀，約束性更強?？己吮仨殘猿侄ㄐ院投肯嘟Y(jié)合，職位分類正是通過對職位各項要求的分析而提供了一個科學(xué)考核標(biāo)準(zhǔn)，真正做到對公務(wù)員的有效監(jiān)督和約束。

3. 培訓(xùn)更具針對性，培訓(xùn)效果更明顯。職位分類通過制定職位說明書，依照不同職位設(shè)置的具體情況確定公務(wù)員培訓(xùn)具體內(nèi)容，使培訓(xùn)工作更具針對性、目的性，保障了公務(wù)員素質(zhì)的提高。

4. 為實行合理的工資制度奠定了基礎(chǔ)。職位分類以工作責(zé)任輕重，難易程度等進(jìn)行劃分，工資多少與工作難易、責(zé)任輕重掛鉤，根本上克服了工資分配上的平均主義，為合理確定公務(wù)員工資報酬提供了依據(jù)。

5. 提高了行政工作效率、確立了行政工作崗位責(zé)任制。職位分類制度將各機關(guān)的職責(zé)權(quán)限予以明確規(guī)定，每個職位之間界限明晰，擔(dān)任該職位的公務(wù)員必須嚴(yán)格遵循法定權(quán)限，履行法定職責(zé)，不僅提高了行政工作效率，而且保證了行政工作崗位責(zé)任制的確立。

二、山西省公務(wù)員職位分類管理制度存在的問題

（一）未能確立“政事分類”的分類方法

將公務(wù)員分為政務(wù)、業(yè)務(wù)兩類，在黨的十三大報告中就已經(jīng)明確提出，由于某些原因，在《公務(wù)員法》中并未體現(xiàn)。“政事分類”只是一個管理體制的技術(shù)原則，不具有制度本質(zhì)的意義。這一分類方式的缺失對職位分類制度產(chǎn)生了消極影響，直接體現(xiàn)為將一部份不適用職位分類的人員納人了對象范圍。由于未能確立“政事分類”，使公務(wù)員“官本位”思想濃厚，不能較好適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變，不利于服務(wù)型政府建設(shè)。

（二）職務(wù)分類的科學(xué)化程度不高

“職務(wù)”是原來干部人事制度中的概念，傳統(tǒng)的職位分類制度并不存在此概念，將“職務(wù)”引人我國公務(wù)員分類制度，是對以往干部人事制度的繼承。從法律條文的具體表述看，制度設(shè)計者的意圖在于將“職務(wù)”建立在“職位”的基礎(chǔ)上，即職位是職務(wù)、職責(zé)、職權(quán)的統(tǒng)一，意圖通過這種界定，提高人事管理的科學(xué)化程度。但具體運行中，職位與職務(wù)權(quán)重失衡，職務(wù)占據(jù)了主導(dǎo)。

（三）“職位設(shè)置”與“職位類別”的設(shè)置未能有效街接

《公務(wù)員法》第18條規(guī)定了公務(wù)員職位設(shè)置程序，第14條規(guī)定了公務(wù)員職位類別劃分。但此兩條規(guī)定并未實現(xiàn)有效對接，即未能在職位設(shè)置和職位類別劃分之間設(shè)定依照什么標(biāo)準(zhǔn)與程序進(jìn)行有關(guān)職位分類。有職位而無分類。有類別區(qū)分卻不能以職位設(shè)置的角度進(jìn)行限定，使我國公務(wù)員分類制度呈現(xiàn)“職位”與“分類”相脫節(jié)，“職位職務(wù)二元化”的特點。同時，《公務(wù)員法》規(guī)定了依照職位性質(zhì)、特點和具體需要對公務(wù)員進(jìn)行分類，但對于何種類別的職位在總職位所占比重、所適用領(lǐng)域未予規(guī)定，導(dǎo)致職位設(shè)置隨意性較強。

（四）非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的設(shè)置未能發(fā)揮有效作用

對公務(wù)員進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)與非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的劃分，可以追溯到1993年的《國家公務(wù)員暫行條例》，當(dāng)時設(shè)置非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)主要出于兩方面：一是鑒于當(dāng)時的司、處、科級領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)較多，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。二是因領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)有限，可以解決部分沒有承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員待遇問題。然而事與愿違，制度設(shè)計的初衷已經(jīng)背離。由于領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)有限，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員晉升渠道單一，處于非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員權(quán)力配置過小，導(dǎo)致行政機構(gòu)“長官意志”橫行。同時，將公務(wù)員劃分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)與非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，無異于在所有公務(wù)員中設(shè)置了“兩個跑道”，大部分公務(wù)員熱衷于追求領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、但領(lǐng)導(dǎo)職位畢竟有限，擠不進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)職位的公務(wù)員，要不失去工作熱情，要不脫離公務(wù)員隊伍，難以吸引優(yōu)秀人才。

（五）公務(wù)員職務(wù)設(shè)置沒有解決中央公務(wù)員與地方公務(wù)員的差異問題

中央與地方在公務(wù)員的職位要求、任職程序、責(zé)任大小、工作難易程度方面均有較大差異，西方發(fā)達(dá)國家對中央和地方公務(wù)員的差異都加以區(qū)分，但我國公務(wù)員分類制度全國“一盤棋”模式明顯，沒有反映出地方、部門的差異性、特殊性，未能有效銜接各級行政區(qū)域人員編制問題，構(gòu)成地方行政體制改革的重大障礙。

三、山西省實行公務(wù)員分類改革的可行性對策

（一）推行公務(wù)員職務(wù)與職級并行、職級與待遇掛鉤制度

當(dāng)前干部人事管理強調(diào)職務(wù)較多，工資待遇等都與職務(wù)掛鉤。特別是在縣以下機關(guān)，受機構(gòu)規(guī)格等限制，公務(wù)員職務(wù)晉升難、待遇偏低的矛盾更為突出。黨的十六大報告提出，完善干部職務(wù)和職級相結(jié)合的制度。黨的十七屆四中全會要求，建立健全干部職務(wù)與職級并行制度，實行干部職級與待遇掛鉤?！稕Q定》明確提出，推行公務(wù)員職務(wù)與職級并行、職級與待遇掛鉤制度。目前，有關(guān)部門對建立公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度進(jìn)行了深入研究，擬訂了具體辦法?？偟目紤]是，在公務(wù)員法規(guī)定的制度框架內(nèi)，保持現(xiàn)有領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升制度不變，建立依據(jù)級別和任職年限等條件晉升職級的制度，實行職級與待遇掛鉤，強化職級在確定干部工資、福利等方面的作用，實現(xiàn)職務(wù)與職級并行。職務(wù)與職級的主要區(qū)別：職務(wù)主要體現(xiàn)工作能力和職責(zé)大小，通過職數(shù)控制和管理，與政治、工作和生活各項待遇掛鉤；職級主要體現(xiàn)年功和資歷，通過設(shè)置任職年限和級別條件控制和管理，與生活待遇掛鉤。這項制度經(jīng)中央批準(zhǔn)正在縣以下機關(guān)開展試點。要在試點的基礎(chǔ)上加以完善和推廣。

（二）加快建立專業(yè)技術(shù)類、行政執(zhí)法類公務(wù)員和聘任人員管理制度

公務(wù)員法規(guī)定，按照公務(wù)員職位的性質(zhì)、特點和管理需要，將公務(wù)員職位劃分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類等類別。近年來，中央有關(guān)部門在公安、國家安全、稅務(wù)、工商、質(zhì)檢等機關(guān)開展了專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類公務(wù)員管理試點。要在總結(jié)試點經(jīng)驗基礎(chǔ)上，抓緊制定專業(yè)技術(shù)類、行政執(zhí)法類公務(wù)員管理辦法。一是科學(xué)劃分職位范圍。將機關(guān)中單純從事專業(yè)技術(shù)工作、為機關(guān)履行職責(zé)提供專業(yè)技術(shù)支持和服務(wù)的公務(wù)員，如法醫(yī)、刑事技術(shù)鑒定等人員，劃為專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員進(jìn)行管理。將行政機關(guān)中依照法律、法規(guī)對行政執(zhí)法相對人直接開展征收、稽查、強制、處罰等的一線執(zhí)法人員，劃為行政執(zhí)法類公務(wù)員進(jìn)行管理。要適應(yīng)機關(guān)工作對專業(yè)化要求越來越高的實際，適當(dāng)拓寬專業(yè)技術(shù)類職位設(shè)置范圍，如宏觀經(jīng)濟(jì)部門要有經(jīng)濟(jì)學(xué)方面的專家，環(huán)保部門要有環(huán)保方面的專家，衛(wèi)生計生部門要有醫(yī)保計生方面的專家。二是建立符合專業(yè)技術(shù)和行政執(zhí)法類職位特點的管理制度。專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員，重點是建立符合專業(yè)性人才成長規(guī)律的吸引、培養(yǎng)、選拔、評價、使用制度，解決機關(guān)急需的專業(yè)人才引不進(jìn)、管不好、留不住的問題。行政執(zhí)法類公務(wù)員，重點是通過精細(xì)化管理提高執(zhí)法效能和公共服務(wù)水平。三是完善聘任人員管理制度。著眼于為機關(guān)少量專業(yè)性較強的職位和輔職位提供更為開放靈活、便捷的用人方式，完善職位聘任配套制度，創(chuàng)新聘任合同管理，有的可以不走公務(wù)員序列。

（三）完善基層公務(wù)員錄用制度

做好基層公務(wù)員錄用工作，有利于提高公務(wù)員隊伍整體素質(zhì)，改善公務(wù)員隊伍來源結(jié)構(gòu)。近年來，有關(guān)部門采取措施鼓勵縣鄉(xiāng)機關(guān)吸引優(yōu)秀應(yīng)屆畢業(yè)生報考，加大從優(yōu)秀村干部和大學(xué)生村官等服務(wù)基層項目人員中定向招錄基層公務(wù)員的力度等，取得較好成效。但目前在基層特別是艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)仍存在部分職位招人難問題，一些優(yōu)秀村干部、優(yōu)秀工人農(nóng)民等生產(chǎn)一線人員，由于文化層次較低，很難通過考試脫穎而出進(jìn)入公務(wù)員隊伍。因此，要完善基層公務(wù)員錄用制度，在艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)適當(dāng)降低進(jìn)入門檻。在堅持“凡進(jìn)必考”基礎(chǔ)上，可采取適當(dāng)降低報考學(xué)歷、專業(yè)要求，探索多樣化考試方式，拿出一定數(shù)量職位面向特定群體招考等。

參考文獻(xiàn)

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篇9

非法營運一直是社會秩序管理中難以根治的問題。這一在正規(guī)制度邊緣游走的群體，給社會秩序的穩(wěn)定帶來極大的影響，不僅關(guān)系到客運市場運行的平穩(wěn)以及社會治安的維護(hù)，還牽扯到法律關(guān)系界定、侵權(quán)賠償以及行政執(zhí)法相關(guān)的一系列法律問題。政府職能轉(zhuǎn)型時期，如何有效靈活地應(yīng)對社會管理之棘手問題，是對政府執(zhí)法智慧的有力考驗。常言道，“疏”優(yōu)于“堵”，但是如何有效疏導(dǎo)，改變一味處罰帶來的治標(biāo)不治本；如何貫徹比例原則，以最小的行政成本達(dá)到最優(yōu)的行政效率；如何實現(xiàn)依法行政，遵循正當(dāng)法律程序?qū)崿F(xiàn)行政目標(biāo)，這是我們解決非法營運現(xiàn)象的理論起點。一、長期存在且難以撼動的非法營運現(xiàn)象分析

縱觀現(xiàn)實，非法營運的問題早已不是新鮮話題，它是行政管理中的棘手問題。非法營運，即沒有依法取得營運權(quán)而實施了營運行為，未按規(guī)定領(lǐng)取有關(guān)主管部門核發(fā)的營運證件和超越核定范圍進(jìn)行經(jīng)營。①時下，城市非法營運的現(xiàn)象著實嚴(yán)重且屢禁不止，成為困擾各地交通運輸管理部門的難題。

非法營運現(xiàn)象的長期存在，原因在于：

首先，由于出租車的運營有其特殊的審批運作模式，而且相對復(fù)雜繁瑣，所以，“黑車”以求繞過這些審批手續(xù)和環(huán)節(jié)來達(dá)到贏利目的；其次，“黑車”成本低，車主能夠自主調(diào)控價格以滿足乘車人的需求；再次，城市的公共交通資源匱乏，為“黑車”的泛濫提供了溫床。最后，部分地區(qū)對非法營運的不重視，使得“黑車”為所欲為。

綜上所述，非法營運正是因為以上種種原因而能夠“長盛不衰”。相關(guān)行政部門也正是因為這樣而加大力度打擊和處罰這一不法現(xiàn)象，維護(hù)社會秩序的穩(wěn)定，保護(hù)公民合法的人身財產(chǎn)安全。

二、加大行政執(zhí)法力度，徹底打擊黑車的原因

“黑車”的危害主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，“黑車”車主未經(jīng)過正規(guī)培訓(xùn)，上崗缺乏指導(dǎo)性，在進(jìn)行營業(yè)活動時存在很大的隨意性。正是由于缺乏相關(guān)的規(guī)定規(guī)制，從而導(dǎo)致“黑車”在運營過程中產(chǎn)生很多不可避免的問題。“黑車”車主的素質(zhì)也參差不齊，所以經(jīng)常會與乘客出現(xiàn)各種糾紛與沖突，在一定程度上甚至?xí)仙椒缸铩?/p>

其次，“黑車”的本身車輛狀況也不盡如人意，因為沒有經(jīng)過相關(guān)部門審批和監(jiān)測，所以“黑車”車主任意選用各類車型，甚至報廢車輛也會上路載客，大量的安全隱患便不言而喻了，嚴(yán)重危害市民的生命健康安全。

然后，正規(guī)出租車的利益受到?jīng)_擊，嚴(yán)重違反了社會公平原則。因為，出租車市場的準(zhǔn)入機制就相對嚴(yán)苛復(fù)雜，正規(guī)出租車在成本上明顯比“黑車”投入的大，而“黑車”又利用自身的優(yōu)勢搶占正規(guī)出租車的市場，這就造成了投入與產(chǎn)出的明顯不對等，從而嚴(yán)重?fù)p害正規(guī)出租車的合法利益。另一方面，正規(guī)出租車又承擔(dān)著不斷上漲的車份錢、油錢等運營成本，其利益受到了相當(dāng)大的沖擊。②

而且，從“黑車”車主自身的角度來看，因為缺乏有力的制度規(guī)范以及行業(yè)支持，導(dǎo)致“黑車”車主的利益也無法得到充分保障，一旦合法權(quán)益受到損害時，賠償與救濟(jì)也存在著局限性。

最后，“黑車”在道路、商業(yè)區(qū)、居民區(qū)以及學(xué)校附近“聚居”，嚴(yán)重影響市民生活工作環(huán)境的安寧，強拉乘客，欺詐乘客的風(fēng)氣盛行，嚴(yán)重?fù)p害公民的合法權(quán)益。三、行政執(zhí)法投入與打擊成效不成正比的法學(xué)原因分析

為加強對出租車市場的監(jiān)管，切實維護(hù)出租車經(jīng)營者和人民群眾的合法權(quán)益，公安部、交通運輸部曾在全國開展集中打擊“黑車”等非法營運的專項治理活動。③

這種嚴(yán)打只是形式主義，在特定的時間，特定的地點，重拳出擊，也只有一時的功效，這陣狂風(fēng)暴雨之后，“黑車”又會如雨后春筍般蓬勃發(fā)展。缺乏相關(guān)行政法律法規(guī)的具體辦法管理，沒有長效機制，

轉(zhuǎn)貼于

難以保證正常的交通運輸秩序。

查處“黑車”過程中還存在取證困難的問題。依法嚴(yán)肅查處“黑車”是政府相關(guān)執(zhí)法部門應(yīng)盡職責(zé)，但是，執(zhí)法過程應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)以人為本，讓社會公眾感受到法治、接受法治，是進(jìn)一步維護(hù)人民利益的過程，同樣也是體現(xiàn)執(zhí)政為民的過程，必須體現(xiàn)社會誠信、公平以及正義。但是，有關(guān)部門在取證手段上的使用不當(dāng)，明顯違反法律，是對公權(quán)力的濫用，是對依法行政的摒棄，是對正當(dāng)程序原則的褻瀆，直接影響整個社會秩序的穩(wěn)定和健康運行。

民眾對例如“釣魚執(zhí)法”這樣荒唐的執(zhí)法取證行為持否定態(tài)度，因為這從另一個層面上就限制了公民行為的合法自主性，行政權(quán)力的濫用使得整個社會環(huán)境陷入了明顯的不安之中。因此，政府部門將自己陷入兩難的境地，對于非法營運現(xiàn)象的處理，若是管理不力，放任不作為，則合法經(jīng)營者的利益無法得到有效保障，且各種社會問題，潛在的交通安全隱患以及正常營運秩序的擾亂等層出不窮；然而痛下決心徹底懲治“黑車”，卻找不到合理有效地措施，反而過猶不及，采取非法的取證手段，造成了更大的社會混亂。

曾有人提出，對打擊“黑車”工作造成制約的原因還有一個方面就是，交通法規(guī)的層次低，執(zhí)法手段又軟，交通部部令中只有警告和罰款兩種行政處罰方式，而地方條例在處罰量化方面又不夠明確，從而影響到查處力度。④

但隨著實踐的發(fā)展，對于黑車的懲治，目前不僅增強了行政處罰力度，而且還上升到了刑事制裁的層面。政府部門正在努力彌補法律法規(guī)具體規(guī)范上的缺失。然而，效果并非料想，上有政策，下有對策，執(zhí)行與否還是一個問題。而且法律法規(guī)只在法律責(zé)任上作出具體規(guī)定，但是對于處罰程序，性質(zhì)界定等重要方面卻存在空白。在車站、醫(yī)院、重要路段等“黑車”的身影仍舊頻繁出現(xiàn)，一些薄弱偏僻地方，“黑車”更是成為出行的唯一交通工具。另一個方面而言，光知道事后懲治，而不從問題根源出發(fā)，只能使得行政執(zhí)法活動進(jìn)行的極為被動。

黑車的存在，完全基于其根深蒂固的市場。“黑車”在相關(guān)部門的打擊下依然頑強地生長著，其市場特征非常明顯。“黑車”的供給是隨著市場空間(主要是地域空間)的產(chǎn)生而不斷增加，多具有塊塊特征，填補正規(guī)交通工具在時間和空間上覆蓋的“空缺點”，這一空缺點正是“黑車”的“生存點”。讓“黑車”消失幾乎是不可能的事情。而在這些塊塊市場內(nèi)，各“黑車”之間在競爭中早就形成自己的秩序和生態(tài)環(huán)境。⑤

四、控制和解決非法營運的有效方法

政府部門一直以來不遺余力的堅持“疏堵結(jié)合、標(biāo)本兼治、綜合治理、依法監(jiān)管”的原則，加大對“黑車”等非法營運的打擊力度，改善營運環(huán)境，保障從業(yè)人員和廣大人民群眾的合法權(quán)益，建立健全長效機制，促進(jìn)出租車業(yè)和公共交通健康發(fā)展。⑥

但是，雖然一直極為重視打擊“黑車”，但是社會效應(yīng)不明顯，成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于收效。黑車的存在，特別是人們對這種反制度現(xiàn)象的同情，體現(xiàn)的是一種可以稱之為“反制度式抗?fàn)?rdquo;的行為模式。當(dāng)一種反制度式抗?fàn)帿@得社會相當(dāng)同情，而這種同情又是源于體制本身的不公正或弊端的時候，對這種反制度行為的治理將會愈發(fā)困難，甚至可能演變?yōu)橐环N使事態(tài)不斷惡化的邏輯。⑦轉(zhuǎn)貼于

 第一、我們需要客觀的看待“黑車”存在這一現(xiàn)象。我們應(yīng)當(dāng)從根源入手，“黑車”的存在有其市場性，比如在公共交通設(shè)施無法覆蓋的地區(qū)，其充當(dāng)著重要甚至唯一的交通工具，公眾依賴這種邊緣化的交通模式，但是“黑車”仍舊不為主流思想的肯定，因為它是對社會公共安全以及公民的人身財產(chǎn)安全的潛在威脅。但是不能僅將注意力放在事后的制裁與處罰之上，應(yīng)當(dāng)事先預(yù)防，從根源上預(yù)防“黑車”的出現(xiàn)。嚴(yán)格車輛年檢以及相關(guān)管理的制度，淘汰所有報廢車輛，加強對于駕駛員技能與交規(guī)的考查；注重對于原有“黑車”聚集地的巡邏檢查；普及公共交通運營網(wǎng)的覆蓋面積，避免盲點和空缺；支持受“黑車”侵害而造成損失的公民之舉報，并保障救濟(jì)。

第二、從行政法原理角度探討，公共行政本身也是具有局限性的，公共行政講求效益，但是這一效益的實現(xiàn)恰似一個拋物曲線，存在一個最高點，一旦超過這個臨界點，反倒降低公共行政的效率，所以不能無限制地加大公共行政的力度，這樣不科學(xué)的行為會導(dǎo)致呈現(xiàn)負(fù)效應(yīng)。同樣比例原則也指出如果采取的措施的成本要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于效能的收益，就應(yīng)當(dāng)放棄這種干預(yù)，應(yīng)當(dāng)尋求最佳方案，能夠平衡各方利益，保證成本與收益之間合理對稱。政府應(yīng)當(dāng)正確定位，工作理念逐步向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，從宏觀上對大局進(jìn)行把握，對出租車的市場準(zhǔn)入以及客運方面進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，逐步完善交通運輸行政許可制度，建立健全周到便捷的公共運輸體系，以此壓縮非法營運的存在空間。

第三、制定行之有效的法律法規(guī)，對于非法營運和黑車性質(zhì)的鑒定，以及處罰方式、法律責(zé)任作出明確規(guī)定，使得在具體行政執(zhí)法過程中有法可依。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到立法是一個形式上的制約手段，但是在實踐中，查處黑車往往為了指標(biāo)和政績，缺乏相應(yīng)的長效機制。因此，在整治非法營運中，應(yīng)當(dāng)避免重復(fù)的人力物力的投入，依據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)規(guī)定，對于行政權(quán)力的行使以及證據(jù)的取得需要形成一套科學(xué)的機制。

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【關(guān)鍵詞】高速公路；路政職能；職能轉(zhuǎn)變

一、高速公路路政職能

高速公路路政管理是社會化管理鏈中的一環(huán)，其主要職能就是充分發(fā)揮高速公路這一社會資源的優(yōu)勢，為社會發(fā)展服務(wù)。高速公路路政管理，具有以下特征：高速公路路政管理的主體是交通主管部門和高速公路管理機構(gòu)，高速公路路政管理的主體是交通主管部門和高速公路管理機構(gòu)，其他任何機關(guān)、組織都無權(quán)進(jìn)行路政管理。高速公路路政管理是一種國家行政管理活動，它不是一般的社會管理活動，以國家的名義進(jìn)行管理，體現(xiàn)了國家的意志，因此高速路政管理權(quán)是由國家賦予行使的。

二、高速公路路政職能轉(zhuǎn)變的必要性

隨著社會經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展，全面建設(shè)小康社會步伐的不斷加快，群眾從“有路行”逐漸向“行好路”轉(zhuǎn)變，這就對高速公路路政管理工作提出了更新更高的要求和期待。主要體現(xiàn)在四個方面：一是對高速公路路政管理工作嚴(yán)格、公正、文明執(zhí)法提出了新要求新期待，不僅要求我們嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法，還要求我們文明執(zhí)法、高效執(zhí)法、廉政執(zhí)法；二是對高速公路路政管理工作的服務(wù)水平提出了新要求、新期待，不僅要求我們嚴(yán)格管理，還要求我們熱誠服務(wù)，誠信服務(wù)；三是對高速公路安全出行提出了新要求、新期待，不僅要求我們有管理行為，還要取得實效，創(chuàng)造安全、暢通、有序的道路通行環(huán)境；四是對路政隊伍建設(shè)提出了新要求新期待，不僅要有過硬的業(yè)務(wù)素質(zhì)，還要有為民服務(wù)的公仆意識。面對人民群眾的新要求新期待，我們理應(yīng)緊緊抓住人民群眾所關(guān)注的暢通、安全、執(zhí)法和服務(wù)等民生問題，以人民群眾的新要求新期待為努力方向，以人民群眾的滿意為根本標(biāo)準(zhǔn)，著力營造安全、暢通、文明、和諧的高速公路通行環(huán)境。

三、高速公路路政職能轉(zhuǎn)變的基本思路

轉(zhuǎn)型發(fā)展是對原有發(fā)展的揚棄，是一個整合、提升、深化、創(chuàng)新的過程，是更好更快的發(fā)展。具體到高速公路路政管理工作，就是要努力提升路政隊伍的綜合執(zhí)法能力、科技應(yīng)用能力、公共服務(wù)能力和應(yīng)急處置能力，著力推動“四個轉(zhuǎn)變”：一是轉(zhuǎn)變行政職能，由公共管理型向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變，在切實履行公共管理職責(zé)的同時，為社會公眾創(chuàng)造更多、品質(zhì)更高的公共服務(wù)；二是轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，由單純行政執(zhí)法向行業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)變，由路政案件的事后被動執(zhí)法向事前主動預(yù)防轉(zhuǎn)變，由純粹的高速公路行政執(zhí)法向綜合治理轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)社會效益和社會價值的最大化；三是轉(zhuǎn)變執(zhí)法方式，由粗放型執(zhí)法向精細(xì)化、規(guī)范化執(zhí)法轉(zhuǎn)變；四是轉(zhuǎn)變管理手段，實現(xiàn)由人工傳統(tǒng)方式向科技創(chuàng)新方式轉(zhuǎn)變，大力創(chuàng)新和推廣使用先進(jìn)技術(shù)和裝備，全面提升監(jiān)測預(yù)警能力、科學(xué)決策能力、指揮調(diào)度能力和應(yīng)急處置能力。

四、高速公路路政職能轉(zhuǎn)變的對策和建議

1.解放思想，樹立科學(xué)的執(zhí)法理念。要正確認(rèn)識和分析當(dāng)今高速公路路政管理工作面臨的新形勢和新任務(wù)，結(jié)合自身隊伍建設(shè)實際，通過形勢教育、責(zé)任教育，解放干部職工思想，解開轉(zhuǎn)型發(fā)展的思想束縛，提高轉(zhuǎn)型發(fā)展的緊迫感和歷史責(zé)任感，增強抓轉(zhuǎn)型發(fā)展的自覺性、主動性和堅定性。大力倡導(dǎo)管理就是服務(wù)的理念，培育和弘揚公路文化。通過深入學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀，開展深化作風(fēng)建設(shè)年和文明執(zhí)法主題教育活動，全面落實“三服務(wù)”，著力構(gòu)建“和諧路政”，采取人性化的舉措取得管理對象的認(rèn)同和配合，充分滿足人民群眾對高速公路路政管理工作的合理訴求。建立和推行服務(wù)承諾制、首問負(fù)責(zé)制、一次告知制、聯(lián)合審批制、過錯追究制等執(zhí)法、便民服務(wù)機制，引導(dǎo)和督促執(zhí)法人員端正執(zhí)法理念，規(guī)范服務(wù)行為。

2.切實加強行業(yè)管理，全面履行行政職責(zé)。法律法規(guī)對公路的保護(hù)日益增強，履行和運用現(xiàn)有法律法規(guī)是高速公路路政管理部門履行職責(zé)的直接反映，但由于固有的做法和經(jīng)驗的沿襲傳承，高速公路路政管理部門對高速公路的保護(hù)集中在處理路損案件、建筑控制區(qū)管理等傳統(tǒng)工作內(nèi)容上，高速公路線路、通行、應(yīng)急搶險、涉路養(yǎng)護(hù)施工等領(lǐng)域尚未形成系統(tǒng)、有效的實踐經(jīng)驗和做法。目前，各地高速公路路政管理部門往往以路損案件為主要業(yè)務(wù)，大部分資源投入此項工作，我們可以由現(xiàn)在的“運動員”轉(zhuǎn)變?yōu)椤安门袉T”，突出平等民事主體的自治意識，減少行政干預(yù)；同時以維護(hù)收費秩序為例，高速路政部門不應(yīng)只在收費通道擁堵時，指派隊員疏導(dǎo)交通，維護(hù)秩序，更應(yīng)從宏觀上調(diào)查掌握收費站車流量情況，檢查車道設(shè)置是否符合相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等因素，督促業(yè)主單位予以整改落實，從而從根本上維護(hù)收費秩序。違法超限運輸治理方面，今年7月1日起實施的《公路安全保護(hù)條例》加大了治超工作力度，高速公路路政管理部門應(yīng)從建立治超工作長效機制入手，持續(xù)開展專項整治行動，繼續(xù)保持打擊超限運輸?shù)母邏簯B(tài)勢，進(jìn)一步鞏固嚴(yán)打超限超載“一號行動”治理成果。涉路養(yǎng)護(hù)施工方面，高速公路線路長，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)高，養(yǎng)護(hù)施工頻繁，施工活動一旦處于無序狀態(tài)，對交通安全影響非常大。

3.改進(jìn)管理方式，實施預(yù)防性管理。開展預(yù)防性管理工作，一是必須加強路政管理機構(gòu)執(zhí)法隊伍建設(shè)，提高隊伍素質(zhì)，轉(zhuǎn)變工作機制，增強執(zhí)法為民意識，規(guī)范執(zhí)法行為，提高執(zhí)法和服務(wù)水平；二是要從思想上重視事前管理，強化路政巡查，加大路政宣傳力度，大力宣傳高速公路給沿線經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的效益，宣傳有關(guān)路政法律法規(guī)，增強沿線政府部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）、企業(yè)和群眾的公路法治意識，爭取他們的理解和支持，達(dá)成共識，形成遵紀(jì)守法，愛路護(hù)路的良好氛圍，為進(jìn)一步做好路政管理工作打下堅實的輿論基礎(chǔ)；三是自上而下建立科學(xué)全面的群管群防群治的預(yù)防體系，齊頭并舉，共同管理。

4.加強執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。執(zhí)法規(guī)范執(zhí)法是指高速公路路政管理部門在執(zhí)法活動中，嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行執(zhí)法，通過程序規(guī)則、制度設(shè)計來保證執(zhí)法行為的正當(dāng)性與合法性。執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)是一個長期、漸進(jìn)的系統(tǒng)工程，我們認(rèn)為主要應(yīng)從以下幾方面開展工作：一是切實轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，端正執(zhí)法思想，堅持依法辦案，文明執(zhí)法；二是規(guī)范執(zhí)法程序。加強執(zhí)法教育，完善執(zhí)法制度，落實執(zhí)法考評，強化執(zhí)法監(jiān)督，解決執(zhí)法突出問題，制定明確、嚴(yán)密、標(biāo)準(zhǔn)和具有可操作性的工作程序規(guī)范，使隊員開展執(zhí)法執(zhí)勤活動有章可循，減少工作中的隨意性；三是強化證據(jù)意識、程序意識、訴訟意識和人權(quán)意識，規(guī)范執(zhí)法，取信于民；四是從制度管理、組織機構(gòu)、教育訓(xùn)練和內(nèi)務(wù)管理等多方面加強規(guī)范化建設(shè)。

總之，鞏固“迎國檢”成果，推進(jìn)高速公路路政管理工作轉(zhuǎn)型發(fā)展，是一項艱巨的任務(wù)也是一項新的課題，需要我們繼續(xù)積極探索、不斷總結(jié)、大膽創(chuàng)新、逐步完善，才能走出一條符合自身實際的轉(zhuǎn)型發(fā)展之路。

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