導(dǎo)語(yǔ)：如何才能寫(xiě)好一篇土地法案例分析，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

【關(guān)鍵詞】 房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司; 土地增值稅; 應(yīng)納稅額; 納稅籌劃

中圖分類號(hào)：F812.0 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-5937（2016）03-0067-04

土地是一種特殊的商品，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，生產(chǎn)和生活建設(shè)用地的需求不斷擴(kuò)大，土地這種相對(duì)稀缺的資源，其價(jià)值也會(huì)自然增值。土地增值稅就是對(duì)土地價(jià)值按其增加額征收的一種稅。對(duì)于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司而言，土地增值稅直接影響其房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的利潤(rùn)，因此應(yīng)當(dāng)加以籌劃。

一、案例簡(jiǎn)介

設(shè)在某市的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司，開(kāi)發(fā)普通商品住房進(jìn)行銷售，其開(kāi)發(fā)的可供銷售的普通商品住房面積為5萬(wàn)平方米，當(dāng)?shù)赝惿唐纷》康氖袌?chǎng)售價(jià)在4 000元至4 400元之間。該房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司開(kāi)發(fā)商品住房的過(guò)程中，為取得土地使用權(quán)而支付的地價(jià)款和有關(guān)費(fèi)用為4 500萬(wàn)元，開(kāi)發(fā)土地與新建房及配套設(shè)施的成本為7 500萬(wàn)元，開(kāi)發(fā)土地與新建房及配套設(shè)施的費(fèi)用為1 000萬(wàn)元，財(cái)務(wù)費(fèi)用中的利息不能按房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目分?jǐn)?。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司所在地的城市維護(hù)建設(shè)稅稅率為7%，教育費(fèi)附加率為3%，當(dāng)?shù)卣?guī)定允許扣除的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)費(fèi)用的扣除比例為10%。

二、不同銷售價(jià)格下土地增值稅的計(jì)算及籌劃方案選擇

由于土地增值稅的計(jì)稅依據(jù)是土地增值額，稅率是四級(jí)超率累進(jìn)稅率，而土地增值額是轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)所取得的收入與法定扣除項(xiàng)目金額之差，選擇稅率時(shí)的依據(jù)是轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)所產(chǎn)生的增值額與法定扣除項(xiàng)目金額之比。因此，影響土地增值稅應(yīng)納稅額的主要因素是轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)所取得的收入和法定扣除項(xiàng)目金額。在該房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司可供銷售的普通商品住房面積確定的情況下，銷售價(jià)格直接影響轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)所取得的收入。該房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司如何進(jìn)行商品住房銷售定價(jià)，是納稅籌劃時(shí)必須考慮的問(wèn)題。

（一）不同銷售價(jià)格時(shí)，土地增值稅應(yīng)納稅額及利潤(rùn)的計(jì)算

考慮銷售價(jià)格這一因素時(shí)，應(yīng)在當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)價(jià)格4 000至4 400元之間進(jìn)行選擇。

1.當(dāng)普通商品住房?jī)r(jià)格為每平方米4 000元時(shí)。（1）轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)所取得的收入=4 000×5=20 000（萬(wàn)元）。（2）法定扣除項(xiàng)目金額=4 500+7 500+（4 500+7 500）×10%+20 000×5%×（1+7%+3%）+（4 500+7 500）×20%=16 700（萬(wàn)元）。（3）增值額=20 000-16 700=3 300（萬(wàn)元）。（4）增值額與法定扣除項(xiàng)目金額的比率=3 300÷16 700=19.76%。（5）土地增值稅應(yīng)納稅額=0（萬(wàn)元）。（6）轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)所取得的利潤(rùn)=3 300（萬(wàn)元）。

2.當(dāng)普通商品住房?jī)r(jià)格為每平方米4 200元時(shí)。（1）轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)所取得的收入=4 200×5=21 000（萬(wàn)元）。（2）法定扣除項(xiàng)目金額=4 500+7 500+（4 500+7 500）×10%+21 000×5%×（1+7%+3%）+（4 500+7 500）×20%=16 755（萬(wàn)元）。（3）增值額=21 000-16 755=4 245（萬(wàn)元）。（4）增值額與法定扣除項(xiàng)目金額的比率=4 245÷16 755=25.34 %，由于超過(guò)20%，所以適用稅率為30%。（5）土地增值稅應(yīng)納稅額=4 245×30%=1 273.5（萬(wàn)元）。（6）轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)所取得的利潤(rùn)=4 245-

1 273.5=2 971.5（萬(wàn)元）。

3.當(dāng)普通商品住房?jī)r(jià)格為每平方米4 400元時(shí)。（1）轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)所取得的收入=4 400×5=22 000（萬(wàn)元）。（2）法定扣除項(xiàng)目金額=4 500+7 500+（4 500+7 500）×10%+22 000×5%×（1+7%+3%）+（4 500+7 500）×20%=16 810（萬(wàn)元）。（3）增值額=22 000-16 810=

5 190（萬(wàn)元）。（4）增值額與法定扣除項(xiàng)目金額的比率=5 190÷16 810=30.87%，同樣適用30%的稅率。

（5）土地增值稅應(yīng)納稅額=5 190×30%=1 557（萬(wàn)元）。（6）轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)所取得的利潤(rùn)=5 190-1 557=3 633（萬(wàn)元）。

（二）不同銷售價(jià)格下，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司土地增值稅籌劃方案的選擇

由于價(jià)格變動(dòng)引起轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)所取得收入的變動(dòng)以及相關(guān)增值額、適用稅率等的變動(dòng)，在不同銷售價(jià)格下，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司土地增值稅應(yīng)納稅額及利潤(rùn)的變動(dòng)如表1所示。

根據(jù)表1所列數(shù)據(jù)，可對(duì)不同銷售價(jià)格下房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司土地增值稅籌劃方案進(jìn)行選擇。

1.方案二與方案一相比，轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)的收入增加了1 000萬(wàn)元，但由于增值額與法定扣除項(xiàng)目金額的比率在方案二中為25.43%，超過(guò)了免征土地增值稅的臨界點(diǎn)20%，而方案一中增值額與法定扣除項(xiàng)目金額的比率為19.76%，處于免征土地增值稅的臨界點(diǎn)20%以下，兩方案比較，方案二中繳納土地增值稅后的利潤(rùn)反而低于方案一。因此，在方案一與方案二的比較中，該房地產(chǎn)公司應(yīng)選擇方案一。

2.方案三與方案一相比，轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)的收入增加了2 000萬(wàn)元，增值額與法定扣除項(xiàng)目金額的比率在方案三中為30.87%，同樣超過(guò)了免征土地增值稅的臨界點(diǎn)20%，但由于方案三的銷售價(jià)格要高于方案一，因此，方案三中繳納土地增值稅后的利潤(rùn)要高于方案一。但同時(shí)應(yīng)考慮的是，方案三中的銷售價(jià)格是該房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司所在地同類商品房銷售價(jià)格中的最高價(jià)格，若按此價(jià)格銷售可能會(huì)產(chǎn)生銷售不暢的問(wèn)題，從而影響到房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司資金的回收及利潤(rùn)的實(shí)現(xiàn)。方案一由于定價(jià)比較適宜，盡管利潤(rùn)要比方案三低，但在綜合考慮比較之后，該房地產(chǎn)公司應(yīng)選擇方案一。

三、相同銷售價(jià)格下土地增值稅的計(jì)算及籌劃方案選擇

如上所述，銷售價(jià)格會(huì)直接影響轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)所取得的收入，從而影響增值額及其與法定扣除項(xiàng)目金額之比，因此，在土地增值稅納稅籌劃時(shí)應(yīng)充分考慮銷售價(jià)格。但除銷售價(jià)格外，土地價(jià)款、開(kāi)發(fā)成本、開(kāi)發(fā)費(fèi)用、有關(guān)稅金及加計(jì)扣除等因素的變動(dòng)，會(huì)影響到法定扣除項(xiàng)目金額的變動(dòng)，進(jìn)一步影響到增值額與法定扣除項(xiàng)目金額之比。而在影響法定扣除項(xiàng)目金額變動(dòng)的這些因素中，土地價(jià)款具有一定的剛性，有關(guān)稅金與轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)所取得的收入有關(guān)，開(kāi)發(fā)費(fèi)用和加計(jì)扣除均與土地價(jià)款和開(kāi)發(fā)成本有關(guān)，因此，在扣除項(xiàng)目金額中重點(diǎn)應(yīng)予以考慮的是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)成本。

（一）相同銷售價(jià)格時(shí)，土地增值稅應(yīng)納稅額及利潤(rùn)的計(jì)算

上述房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司在開(kāi)發(fā)的普通商品住宅中，假設(shè)銷售價(jià)格定位在每平方米4 400元相對(duì)較高的價(jià)格上，則可以通過(guò)增加房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)成本用于公共配套設(shè)施，以改善商品房居住環(huán)境，從而提高開(kāi)發(fā)的商品房吸引力。在商品房銷售價(jià)格不變的基礎(chǔ)上，通過(guò)增加房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)成本進(jìn)行土地增值稅納稅籌劃，房地產(chǎn)的開(kāi)發(fā)成本增加可按5%的增幅逐步提高。在此為簡(jiǎn)化計(jì)算，只對(duì)增幅為10%和20%的情況進(jìn)行計(jì)算，增幅為5%和15%的情況則在表2中列示，具體計(jì)算過(guò)程不再詳述。

1.房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)成本不增加時(shí)。土地增值稅的計(jì)算如上面方案三的計(jì)算過(guò)程，在此不再詳細(xì)計(jì)算。

2.房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)成本增加10%，即750萬(wàn)元時(shí)。（1）轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)所取得的收入=4 400×5=22 000（萬(wàn)元）。（2）法定扣除項(xiàng)目金額=4 500+8 250+ （4 500+8 250）×10%+22 000×5%×（1+7%+3%）+（4 500+8 250）×20%=17 785（萬(wàn)元）。（3）增值額=22 000-17 785=

4 215（萬(wàn)元）。（4）增值額與法定扣除項(xiàng)目金額的比率=4 215÷17 785=23.70%，由于超過(guò)20%，所以適用稅率為30%。（5）土地增值稅應(yīng)納稅額=4 215×30%=1 264.5（萬(wàn)元）。（6）轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)所取得的利潤(rùn)=4 215-1 264.5=

2 950.5（萬(wàn)元）。

3.房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)成本增加20%，即增加1 500萬(wàn)元時(shí)。（1）轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)所取得的收入=4 400×5=22 000（萬(wàn)元）。（2）法定扣除項(xiàng)目金額=4 500+9 000+

（4 500+9 000）×10%+22 000×5%×（1+7%+3%）+

（4 500+9 000）×20%=18 760（萬(wàn)元）。（3）增值額=

22 000-18 760=3 240（萬(wàn)元）。（4）增值額與法定扣除項(xiàng)目金額的比率=3 240÷18 760=17.27%。（5）土地增值稅應(yīng)納稅額=0（萬(wàn)元）。（6）轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)所取得的利潤(rùn)=3 240（萬(wàn)元）。

（二）相同銷售價(jià)格下，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司土地增值稅籌劃方案的選擇

由于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)成本變動(dòng)引起法定扣除項(xiàng)目金額變動(dòng)以及相關(guān)增值額的變動(dòng)、適用稅率等的變動(dòng)，對(duì)相同銷售價(jià)格下，由于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)成本變動(dòng)所引起的土地增值稅應(yīng)納稅額及利潤(rùn)的變動(dòng)如表2所示。

根據(jù)表2所列數(shù)據(jù)，可對(duì)相同銷售價(jià)格下房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司土地增值稅籌劃方案進(jìn)行選擇。

1.方案一與方案二、方案三、方案四相比。隨著房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)成本的逐漸增加，引起法定扣除項(xiàng)目金額的不斷增加，增值額與法定扣除項(xiàng)目金額的比率由30.87%逐步降低為20.40%，但其比率均在免征土地增值稅的臨界點(diǎn)20%以上，因此，未能享受免征土地增值稅的稅收優(yōu)惠。雖然在方案二、方案三、方案四中，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司可運(yùn)用增加的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)成本完善公共配套設(shè)施，以改善商品房居住環(huán)境，提高開(kāi)發(fā)的商品房的吸引力，以消除方案一中因銷售價(jià)格高可能產(chǎn)生的銷售不暢問(wèn)題，但與方案一比較，方案二、方案三、方案四中繳納土地增值稅后的利潤(rùn)比方案一低很多，因此，方案二、方案三和方案四并非優(yōu)先選擇方案。

2.方案五與方案三、方案四相比。由于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)成本增加較多，增值額與法定扣除項(xiàng)目金額的比率為17.27%，降到了免征土地增值稅的臨界點(diǎn)20%以下。方案五由于享受到了免征土地增值稅的優(yōu)惠，繳納土地增值稅后的利潤(rùn)要高于方案三和方案四，而且方案五有更多增加的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)成本可用于提高商品房的性價(jià)比，因此優(yōu)于方案三和方案四。方案五與方案二相比，雖然繳納土地增值稅后的利潤(rùn)要略低于方案二，但同樣由于性價(jià)比要遠(yuǎn)高于方案二，因此方案五優(yōu)于方案二。

3.方案一與方案五相比。在相同的銷售價(jià)格下，方案一由于上述原因可能會(huì)產(chǎn)生銷售不暢的問(wèn)題，從而影響到房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司資金的回收及利潤(rùn)的實(shí)現(xiàn)。方案五由于上述原因，能夠解決方案一中存在的問(wèn)題，有較好的性價(jià)比。方案一的增值額與法定扣除項(xiàng)目金額的比率為30.87%，超過(guò)了免征土地增值稅的臨界點(diǎn)20%，但由于方案一的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)成本要遠(yuǎn)低于方案五，因此，方案一中繳納土地增值稅后的利潤(rùn)要高于方案五。但方案五中的增值額與法定扣除項(xiàng)目金額比率低于土地增值稅的臨界點(diǎn)20%較多，因此應(yīng)在方案五的基礎(chǔ)上尋找更為合理的方案。

為較準(zhǔn)確地確定合理的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)成本，假設(shè)其為C，按照增值額與法定扣除項(xiàng)目金額比率計(jì)算的方法，可以確立等式{22 000-[（4 500+C）+（4 500+C）×10%+22 000×5%×（1+7%+3%）+（4 500+C）×20%]}÷[（4 500+C）+（4 500+C）×10%+22 000×5%×（1+7%+3%）+（4 500+C）×20%]=20%，通過(guò)計(jì)算可知C=

8 671.79（萬(wàn)元）。對(duì)這一計(jì)算結(jié)果取整數(shù)8 672萬(wàn)元，在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)成本為8 672萬(wàn)元時(shí)，轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)的利潤(rùn)計(jì)算如下：（1）轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)所取得的收入=4 400×5=

22 000（萬(wàn)元）。（2）法定扣除項(xiàng)目金額=4 500+8 672+（4 500+8 672）×10%+22 000×5%×（1+7%+3%）+

（4 500+8 672）×20%=18 333.6（萬(wàn)元）。（3）增值額=

22 000-18 333.6=3 666.4（萬(wàn)元）。（4）增值額與法定扣除項(xiàng)目金額的比率=3 666.4÷18 333.6=19.99%。

（5）土地增值稅應(yīng)納稅額=0（萬(wàn)元）。（6）轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)所取得的利潤(rùn)=3 666.4（萬(wàn)元）。具體計(jì)算結(jié)果如表3所示。

由表3可見(jiàn)，方案六與表2中的五個(gè)方案相比，無(wú)論是性價(jià)比還是繳納土地增值稅后的利潤(rùn)均有較大的優(yōu)越性，因此是較為合理的方案。

總之，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司在進(jìn)行土地增值稅納稅籌劃時(shí)，應(yīng)根據(jù)土地增值稅適用稅率的特點(diǎn)及相應(yīng)的稅收優(yōu)惠措施，重點(diǎn)考慮增值額。通過(guò)對(duì)影響增值額的各個(gè)因素的調(diào)整，控制增值額與扣除項(xiàng)目金額的比率，盡可能享受免稅待遇或適用較低稅率，從而在稅法規(guī)定范圍內(nèi)減輕土地增值稅稅負(fù)。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 伍唯佳.土地增值稅籌劃的幾個(gè)實(shí)用方法[J].財(cái)會(huì)月刊，2014（1）：79-80.

[2] 郭小峰，張霞.基于房地產(chǎn)企業(yè)的土地增值稅稅收籌劃分析[J].會(huì)計(jì)之友，2013（29）：108-110.

篇2

關(guān)鍵詞：行政法治；行政法治理念；行政協(xié)商；行政方式；行政治理

中圖分類號(hào)：D912.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008-7168（2013）03-0040-11

一、導(dǎo)言：現(xiàn)代行政法治之發(fā)展與行政方式之轉(zhuǎn)向

在中國(guó)，受傳統(tǒng)文化和現(xiàn)實(shí)因素的影響，行政權(quán)在公民生活中扮演著至為重要的角色，行政法治也被寄予厚望——其承載著人們對(duì)行政權(quán)力與公民權(quán)利間良好關(guān)系的向往①；浸潤(rùn)著人們對(duì)權(quán)利與自由的渴望。然而，就當(dāng)前我國(guó)行政法治實(shí)踐而言，良性的權(quán)力與權(quán)利關(guān)系并未如愿而至；相反，我國(guó)民眾“仇官”心理不斷加劇，一件件官民惡性對(duì)抗不斷涌現(xiàn)。在一定程度上講，當(dāng)前我國(guó)行政法治遭遇著現(xiàn)代性困境、危機(jī)和挫敗；并且，這種困境與危機(jī)，集中表現(xiàn)為行政權(quán)力主體與公民權(quán)利主體的矛盾與對(duì)抗。與其消極地把這種官民矛盾歸結(jié)為中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期的無(wú)奈，毋寧積極地正視傳統(tǒng)行政法治因過(guò)于強(qiáng)調(diào)規(guī)范主義功用，而在主體間關(guān)懷上陷入嚴(yán)重缺失。畢竟，公民權(quán)利是行政法治的終極關(guān)懷，行政權(quán)力主體與公民權(quán)利主體是行政法治的基本力量；任何忽視公民之主體性，忽視行政權(quán)力主體與公民權(quán)利主體之主體間性的行政法治都會(huì)在“單向度”的痛苦掙扎中陷入萬(wàn)劫不復(fù)。唯有注重公民的主體地位，強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力主體與公民權(quán)利主體間交往互動(dòng)的行政法治，才是彰顯和諧行政法律關(guān)系，實(shí)現(xiàn)控制行政權(quán)力、保障公民權(quán)之價(jià)值追求的行政法治。

在此意義上，中國(guó)現(xiàn)代行政法治已不能再囿于傳統(tǒng)意義上簡(jiǎn)單的法律規(guī)則之治，而應(yīng)當(dāng)成為表達(dá)公民對(duì)行政正義之冀望，寄托公民對(duì)真、善、美之追求的善治模式，或者說(shuō)現(xiàn)代行政法治乃善治意義上的法治。具體到行政過(guò)程中，這種“善”應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)為公民主體性的彰顯，行政主體服務(wù)意識(shí)和服務(wù)能力的提升，公共利益與個(gè)人利益在良性互動(dòng)中獲取平衡與滿足；并且在此過(guò)程中，主體行為應(yīng)當(dāng)受到正式法律程序的保障與規(guī)制。在此意義上，現(xiàn)代行政法治視野下的行政應(yīng)當(dāng)是一種民主行政、服務(wù)行政、平衡行政和程序行政；換言之，民主行政、服務(wù)行政、平衡行政和程序行政是貫穿于現(xiàn)代行政法治始終，反映精神，體現(xiàn)現(xiàn)代行政法治走向的基本理念——盡管人們對(duì)現(xiàn)代行政法治理念有著不同的認(rèn)知②，但是作為一種“善治”的表征，毋庸置疑的是，其應(yīng)在價(jià)值上契合民主之訴求，在功能上表達(dá)服務(wù)之需要，在實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)平衡之選擇，在形式上擁有程序之保障。而無(wú)論是民主行政、服務(wù)行政、平衡行政，抑或是程序行政都需要通過(guò)與其旨趣相契合的行政方式加以貫徹和表彰。

而行政協(xié)商就是一種表彰公民的主體權(quán)利，強(qiáng)調(diào)行政過(guò)程之主體間性，尋求行政過(guò)程中主體間對(duì)話與協(xié)作的現(xiàn)代行政方式。行政協(xié)商的過(guò)程，就是行政主體同公民、法人或其他組織依照一定的程序就行政過(guò)程中的行政管理、決策事項(xiàng)或由行政管理、決策所引發(fā)的其他相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行溝通、對(duì)話、妥協(xié)進(jìn)而達(dá)成合意或形成諒解、協(xié)作的過(guò)程[1]。在很大程度上，行政協(xié)商作為一種注重行政權(quán)力主體與公民權(quán)利主體間溝通、對(duì)話的行政方式，是人們?cè)诜此紓鹘y(tǒng)單方性、強(qiáng)制性的行政方式之缺憾與現(xiàn)代行政法治實(shí)踐發(fā)展之訴求的基礎(chǔ)上所作出的一種理性選擇——畢竟，“秩序是通過(guò)協(xié)商確定的，而非通過(guò)服從贏得的”[2]。行政協(xié)商強(qiáng)調(diào)在一定的程序和實(shí)體規(guī)則的保障和推動(dòng)下，通過(guò)行政過(guò)程中主體間平等的溝通、對(duì)話來(lái)彰顯公民的主體地位；通過(guò)協(xié)商來(lái)凸顯主體間的交往理性③，增進(jìn)行政決策的合意性、共識(shí)性與科學(xué)性；通過(guò)協(xié)商來(lái)實(shí)現(xiàn)行政治理關(guān)系的和諧。正是在此意義講，行政協(xié)商與行政法治發(fā)展的現(xiàn)代性要求相契合，集中詮釋了民主行政、服務(wù)行政、平衡行政和程序行政等現(xiàn)代行政法治理念。探究行政協(xié)商在行政治理實(shí)踐中的展開(kāi)與實(shí)現(xiàn)路徑，并逐步推進(jìn)行政協(xié)商這種現(xiàn)代行政治理方式的法律化、制度化，將有利于良性的行政權(quán)力與權(quán)利關(guān)系的形成，有助于促進(jìn)我國(guó)現(xiàn)代行政法治、行政善治的實(shí)現(xiàn)。

二、行政協(xié)商凸顯民主行政

行政協(xié)商作為一種強(qiáng)調(diào)權(quán)利主體在行政過(guò)程中之主體參與的行政方式，無(wú)疑表達(dá)了行政過(guò)程中之民主價(jià)值，凸顯了現(xiàn)代民主行政理念之發(fā)展走向。

（一）民主行政乃現(xiàn)代行政法治的題中之義

“民主”源自希臘文Demokratia，是Demos與Kratos的合成，就原初意義而言，其意味著“人民的權(quán)力”或“人民的統(tǒng)治”[3]（p.366）。傳統(tǒng)意義上，“人民的統(tǒng)治”，政治的民主合法性由立法機(jī)關(guān)所承載，行政活動(dòng)的民主正當(dāng)性系立法機(jī)關(guān)通過(guò)制定成文法來(lái)傳送。也就是說(shuō)，“傳統(tǒng)的行政法模式將行政機(jī)關(guān)設(shè)想為一個(gè)純粹的傳送帶，職責(zé)是在特定案件中執(zhí)行立法指令”[4] （p.10），即只要行政活動(dòng)是依循立法機(jī)關(guān)所制定的法律來(lái)進(jìn)行的，那么它就被視為具有民主正當(dāng)性。但是，自20世紀(jì)以降，伴隨著“行政國(guó)家”的出現(xiàn)，法律與行政之間的“傳送帶”已然失靈。

一方面，行政立法的空前興起和繁盛，意味著行政機(jī)關(guān)已經(jīng)超出了法律之“傳送者”的角色假定，而日益表露出“法律”之“制定者”的身份屬性。尤其是在當(dāng)下中國(guó)，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的社會(huì)改革，使得行政機(jī)關(guān)在法律規(guī)范體系的創(chuàng)立上具有更多的積極性——行政立法在中國(guó)的法律淵源體系中占據(jù)著越來(lái)越大的比重，行政法規(guī)、行政規(guī)章的數(shù)量早已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了立法機(jī)關(guān)所制定的法律。其中浩如煙海的各類行政規(guī)章已成為實(shí)踐中行政活動(dòng)所奉行的最為重要、直接的依據(jù)，以致有學(xué)者感慨“傳統(tǒng)法治的法律統(tǒng)治之理念已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)章統(tǒng)治之現(xiàn)實(shí)”[5]。另一方面，與中國(guó)對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展效率的追求相適應(yīng)，行政權(quán)的作用空間不斷擴(kuò)張，由此帶來(lái)了行政活動(dòng)中行政裁量的無(wú)所不在。盡管行政裁量權(quán)的存在有利于強(qiáng)化行政執(zhí)法的靈活性，但是也“誘惑了行政機(jī)關(guān)做了許多背離行政目的、原則的‘壞事’，加重了行政合法性的危機(jī)”[6]。此外，中國(guó)的公民主體意識(shí)日益覺(jué)醒，傳統(tǒng)的行政法制框架已無(wú)法滿足公民對(duì)行政活動(dòng)的主體熱情，這更加劇了為行政活動(dòng)尋求新的民主正當(dāng)性資源的必要性和緊迫性。因此，將民主元素融入現(xiàn)代行政法治實(shí)踐當(dāng)中，彰顯行政過(guò)程中公民的主體性，推行民主行政，必然成為現(xiàn)代行政法治之基本理念。

（二）民主行政應(yīng)在主體協(xié)商過(guò)程中表達(dá)

在參與民主理論的推動(dòng)下，自20世紀(jì)中后期開(kāi)始，西方學(xué)者開(kāi)始探究通過(guò)公民在公共行政中的參與來(lái)化解現(xiàn)代行政的民主危機(jī)。由此，行政活動(dòng)中的民主參與機(jī)制獲得了愈加廣泛的關(guān)注，行政參與也近乎成為行政民主的代名詞。甚至，在有些學(xué)者看來(lái)，“公共行政的民主特性就在于公民直接參與”[7]。但是，行政參與的實(shí)現(xiàn)方式、參與深度和廣度在行政法治實(shí)踐中遭遇著諸多詰難與挑戰(zhàn)。而伴隨著協(xié)商民主，這種強(qiáng)調(diào)通過(guò)參與者的理性對(duì)話，實(shí)現(xiàn)偏好轉(zhuǎn)變，追求決策或行為共識(shí)的民主理論的興起和發(fā)展，人們開(kāi)始探究如何將協(xié)商民主理論應(yīng)用于行政法治實(shí)踐中，如何在復(fù)雜的行政治理過(guò)程中借助協(xié)商的手法來(lái)強(qiáng)化行政的民主性。

畢竟，在很大程度上，協(xié)商本身就是一種參與形式，并且還是參與獲得深化的一種重要表現(xiàn)。因?yàn)?，協(xié)商意味著參與者之間的各種觀念能夠進(jìn)行自由的交流，“這些觀念涉及實(shí)踐推理且總是潛在地促進(jìn)著偏好的轉(zhuǎn)變”[8]。而只有促進(jìn)參與者偏好轉(zhuǎn)變的參與過(guò)程，才能夠推進(jìn)參與者理性共識(shí)的實(shí)現(xiàn)；如此，在主體協(xié)商的基礎(chǔ)上所做出的公共決策才更具有合意基礎(chǔ)和民主認(rèn)同性?；蛟S正是由于協(xié)商所蘊(yùn)含的這種深層次的民主效用之所在，早在原始社會(huì)，它就是“原始民主的基本形式，是處理公共事務(wù)的重要途徑和方式”[9]（p.19）。如今，在現(xiàn)代制度的推進(jìn)和保障下，協(xié)商已成為彰顯國(guó)家和公共事務(wù)中主體間的交往理性，弘揚(yáng)現(xiàn)代民主精神的重要方式。在廣泛的公共行政活動(dòng)中，只有切實(shí)保障和推進(jìn)行政主體與公民間的商談、對(duì)話，才能化解立法與行政間傳送帶斷裂后所導(dǎo)致的民主危機(jī)，促進(jìn)現(xiàn)代民主行政的實(shí)現(xiàn)。

（三）行政協(xié)商是彰顯民主行政的重要方式

在很大程度上，行政協(xié)商正是“協(xié)商”這種民主實(shí)現(xiàn)方式與現(xiàn)代行政的民主訴求在公共行政治理過(guò)程中對(duì)接的產(chǎn)物，是一種蘊(yùn)含民主意念的現(xiàn)代行政方式。它強(qiáng)調(diào)在行政治理過(guò)程中，行政主體應(yīng)積極回應(yīng)公民的權(quán)利訴求，尊重公民的主體地位，并在行政立法、行政管理、行政決策等活動(dòng)中通過(guò)與公民間的對(duì)話、溝通，讓公民意志滲入具體的行政活動(dòng)過(guò)程中，并對(duì)行政活動(dòng)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響作用。倘若說(shuō)，“民主就意味著某種形式的公共協(xié)商”[10]；那么可以認(rèn)為，民主行政就必然是在行政主體與公民間協(xié)商推進(jìn)的行政，或者說(shuō)行政協(xié)商是表達(dá)民主行政的重要方式。

一方面，行政協(xié)商的過(guò)程是公民主體地位回歸的過(guò)程。只有在擁有平等、獨(dú)立身份的主體之間才可能真正展開(kāi)協(xié)商。在此意義上講，行政協(xié)商終結(jié)了傳統(tǒng)行政管理關(guān)系的“不對(duì)等性”，公民再不是以“行政相對(duì)人”的身份，而是以“行政當(dāng)事人”的身份參與到行政治理過(guò)程當(dāng)中；在關(guān)涉重大公共利益的行政決策中，公民可以依據(jù)法定的條件和方式，憑借其主體地位直接與其在行政領(lǐng)域的人（行政機(jī)關(guān)）展開(kāi)對(duì)話、磋商。另一方面，行政協(xié)商的過(guò)程是公民主體權(quán)利實(shí)現(xiàn)的過(guò)程。行政協(xié)商體現(xiàn)的是行政機(jī)關(guān)與公民間通過(guò)理往在偏好轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上尋求一定共識(shí)的過(guò)程，并且這種共識(shí)應(yīng)當(dāng)是“心靈的共識(shí)，而非辯論的共識(shí)”[11]（p.23）。即便這種共識(shí)很難上升到“君心似我心”的境界，但由于協(xié)商共識(shí)的形成過(guò)程，是行政主體與公民克服他們最初的純主觀意念，形成行政效果之共同可預(yù)期、可接受性的過(guò)程。因此，公民的協(xié)商、交往權(quán)利能夠在一定程度上轉(zhuǎn)化為交往權(quán)力。即公民的權(quán)利意志能夠在一定程度上滲入到行政活動(dòng)當(dāng)中，并對(duì)最終的行政決策結(jié)果產(chǎn)生實(shí)質(zhì)的影響。也就是說(shuō)，行政協(xié)商既強(qiáng)調(diào)行政過(guò)程中公民主體地位的彰顯，又強(qiáng)調(diào)公民主體權(quán)利的實(shí)現(xiàn)；它是傳統(tǒng)單向行政走向現(xiàn)代雙向行政的產(chǎn)物，集中凸顯了現(xiàn)代民主行政理念。甚至可以說(shuō)，在現(xiàn)代多元化的社會(huì)環(huán)境下，復(fù)雜的行政治理過(guò)程中謀求行政的民主合法性，就必然需要推進(jìn)和發(fā)展行政協(xié)商。

三、行政協(xié)商詮釋服務(wù)行政

行政協(xié)商強(qiáng)調(diào)行政過(guò)程中行政權(quán)力主體對(duì)公民、法人或其他組織等權(quán)利主體的尊重與關(guān)懷，詮釋了現(xiàn)代服務(wù)行政的發(fā)展走向。

（一）服務(wù)行政乃現(xiàn)代行政法治的內(nèi)在訴求

在很大程度上，服務(wù)行政是現(xiàn)代行政法治的時(shí)代主題。就現(xiàn)代意義而言，公民是國(guó)家的享有者，是包括行政權(quán)在內(nèi)的一切國(guó)家權(quán)力的實(shí)質(zhì)擁有者。因此，作為接受公民之委托行使行政權(quán)的行政機(jī)關(guān)，理所當(dāng)然地應(yīng)該為作為委托者和擁有者的公民提供服務(wù)。正是在此意義講，“提供公共服務(wù)成了政府必須履行的法定義務(wù)”[12]，享有行政機(jī)關(guān)所提供的公共服務(wù)是公民的當(dāng)然權(quán)利；法治政府也便成為當(dāng)然的服務(wù)政府④。

在現(xiàn)實(shí)意義上，正如服務(wù)行政之倡導(dǎo)者厄斯特·福斯多夫所指出，服務(wù)行政興起是由于在經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展的情勢(shì)下，公民僅憑自己的能力和自身掌握的資源已經(jīng)不足以維持自身的生活，因此，政府應(yīng)當(dāng)履行“生存照顧”的義務(wù)，為確保公民獲得足夠的生活資源而提供服務(wù)[13]（p.52）。如今，對(duì)于轉(zhuǎn)型期的中國(guó)而言，經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展，各種形勢(shì)空前復(fù)雜，諸如社會(huì)福利的提供、社會(huì)資源的合理分配、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的維護(hù)、勞動(dòng)者合法權(quán)益的保護(hù)等一系列問(wèn)題，都不是公民僅僅依靠自身的能力所能解決的。因此，行政主體作為社會(huì)治理的主要力量，不僅要為公民履行“生存照顧”的義務(wù)，而且要履行“發(fā)展照顧”的義務(wù)。換言之，我國(guó)現(xiàn)代行政法治的著力點(diǎn)不能只是體現(xiàn)為對(duì)行政權(quán)力的規(guī)范與匡約，還應(yīng)該通過(guò)法律原則、精神的導(dǎo)向和規(guī)則的促進(jìn)，以及其合理的行政方式的運(yùn)用，使得行政主體能夠?yàn)楣竦纳罡ｌ砗腿姘l(fā)展提供行之有效的服務(wù)。

（二）行政協(xié)商在目標(biāo)上契合服務(wù)行政

推行行政協(xié)商的目標(biāo)訴求與服務(wù)行政的意旨在形式和實(shí)質(zhì)兩個(gè)層面都具有高度的契合性。

就形式目標(biāo)而言，服務(wù)行政意在強(qiáng)調(diào)在堅(jiān)持行政法治的總體原則下，致力于服務(wù)型政府建設(shè)。盡管人們基于不同維度對(duì)服務(wù)型政府有著不同的解讀和認(rèn)知，但是從行政法學(xué)的意義上講，服務(wù)型政府的核心應(yīng)在于“以服務(wù)行政模式履行政府法定義務(wù)”[14]?；蛘哒f(shuō)，唯有秉承服務(wù)行政的理念與模式，才可能達(dá)成服務(wù)型政府所追求的合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠(chéng)實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一等方面的內(nèi)在統(tǒng)一。而行政協(xié)商作為一種彰顯行政主體與公民之主體間性的行政方式，強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)通過(guò)柔性的手法去尋求主體間的合作，追求行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。其所依托和追求的政府，同樣也應(yīng)當(dāng)是一種服務(wù)型政府。倘若說(shuō)，國(guó)家及其政府既“有一只粗暴之手，也有一只溫柔之手”[15]（p.187），那么行政協(xié)商可謂是政府那只“溫柔之手”所采行的“溫柔的舉措”。其意在促使政府的“溫柔”弱化政府的“粗暴”，進(jìn)而讓政府真正以“服務(wù)者”的形象呈現(xiàn)在公眾面前。

就實(shí)質(zhì)目標(biāo)而言，服務(wù)行政所追尋的乃權(quán)利保障與公共福祉的實(shí)現(xiàn)——倘若說(shuō)，“行政機(jī)關(guān)在本質(zhì)上應(yīng)被定位為增進(jìn)公共福祉”[16]（p.10），那么服務(wù)行政在本質(zhì)上應(yīng)圍繞維護(hù)公民的主體權(quán)利、增進(jìn)公共福祉而展開(kāi)。服務(wù)行政的這一實(shí)質(zhì)目標(biāo)追求，也正是現(xiàn)代行政之“善”性的體現(xiàn)。在一定程度上，與其稱之為服務(wù)行政，毋寧說(shuō)是善的行政。而行政協(xié)商是為了在現(xiàn)代多元社會(huì)背景下，通過(guò)促進(jìn)主體間的理性商談、體諒式行動(dòng)，來(lái)謀求行政權(quán)力主體與權(quán)利主體間的合作、共治，從而更好地保障公民權(quán)利，增進(jìn)公共福祉。在此意義上，行政協(xié)商的過(guò)程本質(zhì)上就是一種強(qiáng)調(diào)行政治理過(guò)程之公民中心化，凸顯了現(xiàn)代行政法治的善治意味⑤，追求權(quán)利福祉的過(guò)程。因此，行政協(xié)商的實(shí)質(zhì)追求與服務(wù)行政之本質(zhì)訴求之間具有高度契合性。

（三）行政協(xié)商在功能上推進(jìn)服務(wù)行政

就功能而言，服務(wù)行政“就是要轉(zhuǎn)變政府的角色，使政府成為公共服務(wù)的供給者，服務(wù)行政就是要以出于公心、服從民意、設(shè)身處地為人民著想、努力提高服務(wù)質(zhì)量為己任，以社會(huì)公眾的滿意度為最高標(biāo)準(zhǔn)”[17]。而行政協(xié)商強(qiáng)調(diào)，行政主體在行政治理過(guò)程中應(yīng)尊重、關(guān)切公民，并采用與公民對(duì)話、協(xié)商的方式展開(kāi)行政活動(dòng)。這就意味著，一方面，行政協(xié)商的推行有利于行政主體之服務(wù)意識(shí)的長(zhǎng)成與服務(wù)身份的明確——行政協(xié)商的過(guò)程，本身就是促進(jìn)行政主體摒棄行政權(quán)力擁有者之優(yōu)越地位，用服務(wù)意識(shí)取代威權(quán)意志，從而實(shí)現(xiàn)從國(guó)家強(qiáng)制權(quán)力的運(yùn)用者到公共服務(wù)的提供者這樣一個(gè)角色轉(zhuǎn)變的過(guò)程。行政協(xié)商實(shí)踐在很大程度上，也是一種提升行政主體及其工作人員之服務(wù)意識(shí)的實(shí)踐。另一方面，行政協(xié)商的推行有利于促進(jìn)行政主體之服務(wù)質(zhì)量與服務(wù)效果的提升。行政協(xié)商的過(guò)程既是主體間平等對(duì)話的過(guò)程，也是加強(qiáng)人文關(guān)懷，促進(jìn)現(xiàn)代行政合理化、便民化的過(guò)程。因此，在行政協(xié)商的推行過(guò)程中，既可以通過(guò)主體交往不斷吸收公民智慧，從而提升服務(wù)質(zhì)量；也可以通過(guò)主體交往來(lái)強(qiáng)化行政法制監(jiān)督，鞏固服務(wù)效果的過(guò)程。正是在此意義上，行政協(xié)商乃推進(jìn)服務(wù)行政發(fā)展的重要行政方式，服務(wù)型政府的構(gòu)建、現(xiàn)代行政法治價(jià)值的凸顯必然需要著力強(qiáng)調(diào)并推進(jìn)行政協(xié)商。

四、行政協(xié)商回應(yīng)平衡行政

行政協(xié)商注重于行政權(quán)力主體與權(quán)利主體間平等對(duì)話關(guān)系的實(shí)現(xiàn)，平等對(duì)話效果之達(dá)成，生動(dòng)回應(yīng)了平衡行政理念及其發(fā)展走向。

（一）平衡行政是行政法治的現(xiàn)實(shí)訴求

盡管，“平衡論”作為行政法的理論基礎(chǔ)遭受不少挑戰(zhàn)和質(zhì)疑⑥；但平衡行政作為現(xiàn)代中國(guó)行政法治的一種基本理念的價(jià)值與地位應(yīng)當(dāng)是可以肯定的——在現(xiàn)實(shí)意義上，現(xiàn)代行政法治進(jìn)程就是不斷追求行政關(guān)系、行政價(jià)值平衡的過(guò)程。

首先，就行政法治的價(jià)值追求而言，控制行政權(quán)只是手段，終極追求仍在于保障公民權(quán)。而公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)必然需要依賴于一個(gè)平衡有序的行政秩序——正如羅爾斯所指出，“正義否認(rèn)為一些人分享更大利益而剝奪另一些人的自由是正當(dāng)?shù)?，不承認(rèn)許多人享受的較大利益能綽綽有余地補(bǔ)償強(qiáng)加于少數(shù)人的犧牲”[18] （p.70）；也就是說(shuō)，正義實(shí)質(zhì)是一種利益平衡，行政法只有維護(hù)行政關(guān)系的平衡，才能促使行政主體積極捍衛(wèi)權(quán)利正義。

其次，就中國(guó)的文化期許而言，正如錢穆所指出，“天人合一”是中國(guó)傳統(tǒng)文化之歸宿[19]。而所謂的“天人合一”實(shí)質(zhì)上強(qiáng)調(diào)的是一種平衡與和諧狀態(tài)。這種文化觀念，具體表現(xiàn)為人們?nèi)粘Ｉ畹闹小爸杏埂被蚱胶?。并且，人們已把這種“平衡”期待寄予了與他們生活最為密切的行政主體——很大程度上，中國(guó)民眾對(duì)社會(huì)正義的理解就表現(xiàn)為期待政府能夠有效地維護(hù)他們生活中的平衡有序狀態(tài)，讓每個(gè)階層能夠在各自的生活方式下獲得相對(duì)的滿足。但是，就現(xiàn)實(shí)意義而言，當(dāng)下中國(guó)社會(huì)的失衡，各個(gè)階層都處于不滿足狀態(tài)，其引發(fā)甚至惡化了公民與政府間的對(duì)抗關(guān)系、加劇了各種社會(huì)矛盾。因此，行政法治必然要在社會(huì)關(guān)系，特別是行政關(guān)系的平衡導(dǎo)向上有所作為。在此意義上講，現(xiàn)代行政法治還應(yīng)當(dāng)是一種平衡之治，平衡行政應(yīng)成為現(xiàn)代行政法治理念的重要內(nèi)容之一——通過(guò)管理與服務(wù)兩大行政手段之間的平衡，推動(dòng)行政權(quán)力與公民權(quán)利間關(guān)系的平衡，實(shí)現(xiàn)公共利益與國(guó)家利益、公共利益與個(gè)人利益間的平衡⑦。

（二）行政協(xié)商體現(xiàn)了現(xiàn)代行政手法之平衡

所謂行政手法，意指行政活動(dòng)中所采用的手段與方法。現(xiàn)代行政活動(dòng)的開(kāi)展主要倚重于管理與服務(wù)這兩種手法。管理是“通過(guò)計(jì)劃工作、組織工作、領(lǐng)導(dǎo)工作和控制工作的諸過(guò)程來(lái)協(xié)調(diào)所有的資源，以便達(dá)到既定目標(biāo)”[20]（p.5）。而服務(wù)強(qiáng)調(diào)通過(guò)一定方式、方法的運(yùn)用以滿足他人的利益或需求。在行政治理活動(dòng)中，管理手法一般重在“控制”，以剛性為主，服務(wù)手法一般重在“授益”，以“柔性”為主。然而，在現(xiàn)代行政活動(dòng)中，行政主體為了達(dá)成行政目標(biāo)就既需要運(yùn)用管理手段，對(duì)人、財(cái)、物進(jìn)行協(xié)調(diào)，又需要運(yùn)用服務(wù)手段彰顯現(xiàn)代行政的人本關(guān)懷，以獲取公民對(duì)行政的認(rèn)同與支持?？梢哉f(shuō)，在行政活動(dòng)中，管理與服務(wù)本身就是一體兩面的統(tǒng)一，只有達(dá)成二者的動(dòng)態(tài)平衡才能促進(jìn)現(xiàn)代行政之主體關(guān)懷與現(xiàn)實(shí)效率的統(tǒng)一。

在很大程度上，行政協(xié)商正體現(xiàn)了現(xiàn)代行政之管理手法和服務(wù)手法間的平衡。盡管，行政協(xié)商以推進(jìn)服務(wù)行政為目標(biāo)，注重行政治理過(guò)程中柔性化、人性化、惠益化的服務(wù)性行政手法的采用，但其并未否認(rèn)管理手法的功效，在一定程度上，行政協(xié)商方式的運(yùn)用相當(dāng)依賴于管理手法的支撐。一方面，在行政協(xié)商過(guò)程中，盡管柔手法的采用是其基本格調(diào)，但是協(xié)商過(guò)程中公共資源的協(xié)調(diào)與配置仍需要依托剛性的管理手法。只有通過(guò)有效的管理手法的促進(jìn)和保障才能實(shí)現(xiàn)行政協(xié)商活動(dòng)的有序開(kāi)展、服務(wù)目標(biāo)之有效達(dá)成。另一方面，盡管行政協(xié)商強(qiáng)調(diào)行政決策的作出應(yīng)建基于行政主體與公民間的商談；但是，這種商談不可能是無(wú)止境的，最終必然還是行政主體運(yùn)用一定的管理手法所作出的。也就是說(shuō)，行政協(xié)商決策的作出既需要秉承服務(wù)思想、采用服務(wù)手法，但是同樣也需要依助于管理手法；否則很可能會(huì)出現(xiàn)“討論冗長(zhǎng)，私利抬頭”⑧，科學(xué)決策也就無(wú)法形成。在行政協(xié)商過(guò)程中，服務(wù)依托于管理，管理提升著服務(wù)，二者手法共同促進(jìn)著行政協(xié)商效果的實(shí)現(xiàn)。正是在此意義上講，行政協(xié)商方式的有效運(yùn)用，有利于促進(jìn)行政治理過(guò)程中管理手法與服務(wù)手法的平衡、統(tǒng)一。

（三）行政協(xié)商促進(jìn)著行政治理過(guò)程中主體關(guān)系與主體利益的平衡

首先，行政協(xié)商推動(dòng)著行政權(quán)力與公民權(quán)利間關(guān)系的平衡。行政法主要調(diào)整的是行政權(quán)力主體與行政權(quán)利主體間的關(guān)系，因此，行政權(quán)力與公民權(quán)利間關(guān)系的平衡乃行政平衡的核心之所在。行政協(xié)商從靜態(tài)與動(dòng)態(tài)的雙重意義上回應(yīng)了行政平衡的這一核心訴求。一方面，行政協(xié)商建立在參與主體間權(quán)利（力）、地位對(duì)等的基礎(chǔ)上，只有自由而平等的主體間才可能產(chǎn)生真正意義上的對(duì)話、商談。換言之，行政協(xié)商強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力與公民權(quán)利在靜態(tài)的總量上的均衡，以此來(lái)破解傳統(tǒng)行政關(guān)系的不對(duì)等，從而確立行政權(quán)力主體與權(quán)利主體間的平等關(guān)系。另一方面，行政協(xié)商過(guò)程強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力主體與公民權(quán)利主體間的博弈、互動(dòng)，注重權(quán)利主體對(duì)行政決策的影響力，在一定程度上形成了權(quán)利主體對(duì)行政權(quán)力主體“分而治之”的權(quán)力；也就是說(shuō)，權(quán)利主體可以通過(guò)與行政權(quán)力主體的協(xié)商互動(dòng)，將潛在優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為對(duì)話力，進(jìn)而獲取一定的對(duì)行政法律關(guān)系的肯定性控制力。 在此基礎(chǔ)上，行政權(quán)力與公民權(quán)利間就能夠獲得平衡對(duì)接。

其次，行政協(xié)商實(shí)現(xiàn)著公共利益與國(guó)家利益、公共利益與個(gè)人利益間的平衡。行政協(xié)商的過(guò)程，也體現(xiàn)為行政治理主體間諸種利益的博弈過(guò)程。一般而言，現(xiàn)代行政具有雙重屬性，即國(guó)家性和公共性。當(dāng)行政機(jī)關(guān)作為國(guó)家機(jī)關(guān)作出某種抽象行政行為時(shí)，其主要表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)所代表的國(guó)家利益與社會(huì)公眾所代表的公共利益間的博弈；當(dāng)行政機(jī)關(guān)作為行政主體針對(duì)公民、法人或其他組織作出具體行政行為時(shí)，其主要表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)所代表的公共利益與公民間的個(gè)人利益的博弈。盡管我們不否認(rèn)，“行政的公共性是行政的最高倫理標(biāo)準(zhǔn)”[21]（p.7），公共利益應(yīng)當(dāng)處于優(yōu)先性的地位；但是，任何時(shí)候公共利益都不可能置國(guó)家利益與個(gè)人利益于不顧。行政協(xié)商，正是強(qiáng)調(diào)通過(guò)行政過(guò)程中各種利益間的理性對(duì)話、妥協(xié)；在維護(hù)公共利益的同時(shí)，也尊重國(guó)家利益、個(gè)人利益；并促進(jìn)公共利益與國(guó)家利益；公共利益與個(gè)人利益間的平衡、共贏，促成行政法治效果的最大化。

五、行政協(xié)商彰顯程序行政

在一定意義上，現(xiàn)代行政法治的核心在于程序法治[22]（p.381），法治行政的核心在于程序行政。行政法治程序不僅具有促進(jìn)和保障行政實(shí)體正義之實(shí)現(xiàn)的工具價(jià)值，而且還具有本身所固有的程序正義價(jià)值。而行政協(xié)商過(guò)程也極為注重程序的運(yùn)用——正如哈貝馬斯所指出，“話語(yǔ)政治必須依賴相應(yīng)程序的制度化”[23] （p.288），行政協(xié)商作為一種話語(yǔ)行政方式同樣有賴于相應(yīng)程序的推進(jìn)和保障。在很大程度上，行政協(xié)商的推進(jìn)過(guò)程，深化了程序參與、強(qiáng)化了程序公正、彰顯了程序理性，進(jìn)而集中表達(dá)了現(xiàn)代行政法治的程序行政理念。

（一）行政協(xié)商推行的過(guò)程即行政程序參與深化的過(guò)程

就理論意義而言，行政協(xié)商本身就是一個(gè)注重行政主體與公民間平等對(duì)話的過(guò)程，其必然需要強(qiáng)調(diào)通過(guò)行政協(xié)商程序?qū)駞⑴c的真實(shí)性加以保障。換言之，行政協(xié)商程序所強(qiáng)調(diào)的參與須具有廣泛性和主體間的平等性，其不僅應(yīng)當(dāng)保障“所有受影響的公民有平等的機(jī)會(huì)和權(quán)利來(lái)表達(dá)他們的想法和利益”[24]（p.168）；而且還應(yīng)當(dāng)通過(guò)程序規(guī)則的設(shè)置確保公民的對(duì)話權(quán)利和權(quán)力的落實(shí)，將公民置身于與行政主體對(duì)等的地位。更重要的是，行政協(xié)商的推進(jìn)過(guò)程，還應(yīng)當(dāng)是程序參與效果深化的過(guò)程。為了使得經(jīng)由行政協(xié)商所產(chǎn)生的行政處理或決策更具民主性、科學(xué)性，行政協(xié)商程序往往會(huì)更加注重協(xié)商、對(duì)話過(guò)程中當(dāng)事人之間意見(jiàn)的表達(dá)和情緒的釋放，公民的程序參與因此而更具真實(shí)性。

就現(xiàn)實(shí)意義而言，在我國(guó)的行政處理和行政救濟(jì)領(lǐng)域，促進(jìn)和保障行政主體與公民間對(duì)話、合作的行政程序都在一定程度上獲得了法律的明確。在行政處理領(lǐng)域，以我國(guó)《行政處罰法》和《行政許可法》為核心所確認(rèn)的聽(tīng)證程序在很大程度上，就是行政協(xié)商程序的表達(dá)方式之一，它對(duì)我國(guó)公民在行政治理活動(dòng)的參與中起到了一定的強(qiáng)化作用。在行政救濟(jì)領(lǐng)域，行政協(xié)商程序也逐步獲得了法律的肯定。譬如，2010年修訂實(shí)施的《國(guó)家賠償法》第13條第1款所規(guī)定的，“賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)之日起兩個(gè)月內(nèi)，作出是否賠償?shù)臎Q定。賠償義務(wù)機(jī)關(guān)作出賠償決定，應(yīng)當(dāng)充分聽(tīng)取賠償請(qǐng)求人的意見(jiàn)，并可以與賠償請(qǐng)求人就賠償方式、賠償項(xiàng)目和賠償數(shù)額依照本法第四章的規(guī)定進(jìn)行協(xié)商”，這在很大程度上可視之為對(duì)行政協(xié)商程序的明確。盡管，由于國(guó)家賠償法中的行政協(xié)商程序缺乏相應(yīng)整體性規(guī)則的構(gòu)建，而存在不少缺陷，其實(shí)際功效也會(huì)大打折扣。但是，不可否認(rèn)，其推動(dòng)了我國(guó)行政救濟(jì)領(lǐng)域中行政協(xié)商程序探索和發(fā)展的進(jìn)程，有助于我國(guó)行政程序參與價(jià)值的深化。

（二）行政協(xié)商推進(jìn)的過(guò)程即行政程序公正強(qiáng)化的過(guò)程

公正性是行政程序的核心價(jià)值之所在。程序公正關(guān)鍵在于強(qiáng)調(diào)，針對(duì)公民較之于行政主體的相對(duì)弱勢(shì)地位，賦予公民一定的程序性權(quán)利，從而確保其擁有與行政主體進(jìn)行博弈，維護(hù)自身合法權(quán)利的能力——正因?yàn)槿绱?，法?guó)行政法將公民在程序中所擁有的“防衛(wèi)權(quán)”被視為程序公正的基本要求[25]（p.175）。在一般意義上，人們將行政程序之公正性期待賦予了聽(tīng)證程序，并認(rèn)為，聽(tīng)證程序所回應(yīng)的是，當(dāng)政府行為或某個(gè)決定而可能影響當(dāng)事人權(quán)利的時(shí)候，“當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)被賦予了解有關(guān)信息并為自己利益辯護(hù)的機(jī)會(huì)”[26]（p.160）。而行政協(xié)商所依賴的協(xié)商程序在一定程度上內(nèi)含著聽(tīng)證程序，或者說(shuō)，聽(tīng)證程序本身即是行政協(xié)商程序的表達(dá)方式之一；它不但具備行政聽(tīng)證程序的基本功能，并且在更大程度上加強(qiáng)了公民權(quán)利較之于行政權(quán)力的博弈功效，強(qiáng)化了程序公正。

然而，聽(tīng)證只能稱之為一種“初級(jí)階段”的行政協(xié)商程序——在聽(tīng)證過(guò)程中公民所獲得的只是一種消極意義上的辯護(hù)性的程序性權(quán)利，一個(gè)健全的行政協(xié)商程序不僅只是維護(hù)公民的辯護(hù)性權(quán)利，而且還應(yīng)當(dāng)推進(jìn)的是一種建基于公民之主體地位的具有一定積極意義的博弈性權(quán)利。公民可以憑借其在行政協(xié)商過(guò)程中所擁有的權(quán)利，最終對(duì)決策結(jié)果產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。換言之，行政協(xié)商程序應(yīng)當(dāng)是一種以公民的程序性權(quán)利為核心所構(gòu)建的程序機(jī)制。因?yàn)椋姓f(xié)商以主體間的平等為前提，且這種協(xié)商性的平等“必須強(qiáng)到足以保證所有公民包容在協(xié)商之內(nèi)，并將外在的或內(nèi)生的影響，如權(quán)力、財(cái)富和已有的社會(huì)不平等排除在外的地步”[27] （pp.3233）。在公共治理過(guò)程中，行政主體與公民間在資源享有上的不對(duì)等乃無(wú)法改變的事實(shí)。因此，要想扭轉(zhuǎn)公民在當(dāng)前行政治理過(guò)程中的弱勢(shì)商談局勢(shì)，走向公民與行政主體間的平等協(xié)商、強(qiáng)勢(shì)對(duì)話，就必然要通過(guò)一系列程序性權(quán)利的設(shè)計(jì)、安排和賦予來(lái)促進(jìn)公民在行政協(xié)商過(guò)程中“對(duì)話力”的形成。只有當(dāng)公民在行政協(xié)商過(guò)程中擁有相對(duì)于行政主體的影響決策結(jié)果的實(shí)質(zhì)對(duì)話力，行政程序的公正性才能獲得保障。

（三）行政協(xié)商發(fā)展的過(guò)程即行政程序理性彰顯的過(guò)程

行政程序理性的核心在于通過(guò)促進(jìn)權(quán)力的理性行使和權(quán)利的理性表達(dá)與和運(yùn)用來(lái)促成理性的行政治理關(guān)系⑩。而權(quán)力的理性行使與權(quán)利的理性表達(dá)都只有在權(quán)利主體與權(quán)力主體間良性互動(dòng)的基礎(chǔ)上才能實(shí)現(xiàn)。行政協(xié)商的過(guò)程正是強(qiáng)化行政權(quán)力主體與公民權(quán)利主體良性互動(dòng)的過(guò)程，其所依托的行政協(xié)商程序也正彰顯了程序理性的現(xiàn)實(shí)要求。

在一定程度上講，行政協(xié)商程序因應(yīng)促進(jìn)行政權(quán)力主體與權(quán)利主體間的理性協(xié)作而生。壓制、對(duì)抗不可能產(chǎn)生自由和自主的理流，唯有理性協(xié)商、對(duì)話才能形成理解、諒解和合作——行政治理關(guān)系的惡化，大多時(shí)候可以歸結(jié)為行政公務(wù)人員與公民間固執(zhí)地堅(jiān)持了不應(yīng)該堅(jiān)持的一己偏好，輕易放棄了不該放棄的理性認(rèn)知，這種偏差必然需要在程序化的協(xié)商過(guò)程中化解。畢竟，“偏好可經(jīng)由協(xié)商得到轉(zhuǎn)變”[28]（p.17）；而理性認(rèn)知、理性共識(shí)也可以在偏好轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上形成。行政程序所具有的這種能夠促進(jìn)行政主體與公民間理性認(rèn)知產(chǎn)生的價(jià)值，可稱之為實(shí)質(zhì)理性。正是行政程序?qū)嵸|(zhì)理性的存在才為良好的行政治理關(guān)系之形成奠定了基礎(chǔ)。與此同時(shí)，行政協(xié)商程序也能夠推動(dòng)行政治理關(guān)系的平衡展開(kāi)——在行政協(xié)商程序下，公民從話語(yǔ)權(quán)利中所獲取的交往權(quán)力對(duì)行政權(quán)產(chǎn)生了一定的監(jiān)督作用，從而克制了權(quán)力的恣意性。同樣，由于受行政權(quán)力的牽制和激勵(lì)，公民增進(jìn)了行使權(quán)利和履行義務(wù)的積極性。而公民與行政主體之間的權(quán)力與權(quán)利關(guān)系的平衡為主體間良性互動(dòng)關(guān)系的形成提供了現(xiàn)實(shí)條件。行政協(xié)商程序的這一價(jià)值，可稱之為行政程序的形式理性。正是由于形式理性與實(shí)質(zhì)理性的結(jié)合，現(xiàn)代行政程序之理性才能夠在行政協(xié)商的過(guò)程中加以充分的彰顯，公民與行政主體之間的溝通——協(xié)作——服務(wù)這樣的良性互動(dòng)的模式才能獲得切實(shí)推進(jìn)。

然而，我國(guó)傳統(tǒng)行政程序并未充分重視其在實(shí)現(xiàn)主體間理性關(guān)系上的價(jià)值，特別是在侵益性行政領(lǐng)域，由于這種程序價(jià)值的忽視，行政主體與公民間的關(guān)系尤為緊張。因此，有必要探求行政協(xié)商程序與侵益性行政行為適當(dāng)?shù)膶?duì)接空間，通過(guò)行政協(xié)商程序來(lái)促進(jìn)我國(guó)侵益性行政管理公共行政的人性化、平衡化，弱化行政主體與公民之間在侵益性行政過(guò)程中的對(duì)立。

六、推進(jìn)行政協(xié)商的路向

總之，行政協(xié)商乃彰顯行政治理活動(dòng)之主體間性，注重行政權(quán)力主體與公民權(quán)利主體合作、互動(dòng)的現(xiàn)代行政方式。它詮釋了現(xiàn)代行政法治理念、表征著現(xiàn)代行政法、行政法治的發(fā)展走向。行政協(xié)商的應(yīng)用有助于促進(jìn)我國(guó)行政治理危機(jī)的化解，促進(jìn)多元共治的行政治理模式的形成。然而，行政協(xié)商真正融入我國(guó)當(dāng)前的行政法治實(shí)踐中還存在諸多困境。行政協(xié)商理論支撐的乏力，行政法律關(guān)系主體協(xié)商意識(shí)的薄弱、協(xié)商能力的欠缺，保障和促進(jìn)行政協(xié)商的法律制度的不健全等，都成為影響其價(jià)值與效果發(fā)揮的阻滯性因素。

（一）以加強(qiáng)類型化研究為前提夯實(shí)行政協(xié)商的理論基礎(chǔ)

行政協(xié)商的類型化研究是根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)將行政協(xié)商劃分為不同的類別加以分析，并探究每種類別所涵括的行為措施。加強(qiáng)行政協(xié)商的類型化研究，有利于把握行政協(xié)商的產(chǎn)生和發(fā)展規(guī)律，強(qiáng)化行政協(xié)商的理論基礎(chǔ)，進(jìn)而導(dǎo)向行政協(xié)商的應(yīng)用和發(fā)展。一般而言，根據(jù)行政協(xié)商適用原因的不同，可將其劃分為三種類型加以研究。

一是規(guī)則性行政協(xié)商，即行政主體在制定規(guī)范性文件時(shí)，就相關(guān)內(nèi)容與公民、法人或其他組織商談，以促成民主、科學(xué)的規(guī)范性文件做出的過(guò)程。行政規(guī)范性文件往往涵攝范圍廣泛、涉及的主體眾多，對(duì)公共利益影響較大；因此，在行政規(guī)范性文件的制定過(guò)程中采用行政協(xié)商的方式、方法就有利于改善規(guī)則的質(zhì)量與正當(dāng)性[29]（p.207）。美國(guó)從20世紀(jì)80年代開(kāi)始就在行政規(guī)制的制定過(guò)程中展開(kāi)了行政協(xié)商實(shí)踐，并于1990年頒布了《協(xié)商制定規(guī)則法》 。在我國(guó)當(dāng)前的新形勢(shì)下，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)快速發(fā)展，國(guó)家行政事務(wù)日益繁雜，加強(qiáng)規(guī)則性行政協(xié)商的應(yīng)用性研究，是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，促進(jìn)我國(guó)行政法治、善治效果深化的必然要求。

二是處理性行政協(xié)商，即在具體行政行為的行使過(guò)程中，在一定條件下，行政主體就該行政行為所關(guān)涉事項(xiàng)與公民交流、對(duì)話以形成合意的活動(dòng)。在具體行政處理過(guò)程，主體間的良性商談不僅有利于和諧的行政治理關(guān)系的構(gòu)建，而且有利于強(qiáng)化行政管理、執(zhí)法的效果，畢竟?jié)B入雙方意志的行政行為，能夠增強(qiáng)雙方主體推行或遵循的積極性與主動(dòng)性。正因如此，具體處理活動(dòng)中的行政協(xié)商在當(dāng)下各國(guó)大量應(yīng)用，譬如德國(guó)的《公害規(guī)制法》、《土地法》中的協(xié)商條款，日本日漸普遍的行政協(xié)商實(shí)踐等[30]（p.7）。在我國(guó)，行政指導(dǎo)與行政合同乃處理性行政協(xié)商最為典型的行為表達(dá)，有必要在此基礎(chǔ)上，通過(guò)類型研究近一步拓展處理性行政協(xié)商的內(nèi)涵與外延。

三是補(bǔ)救性行政協(xié)商，即行政主體與公民之間就行政爭(zhēng)議進(jìn)行商談以促進(jìn)諒解或達(dá)成妥協(xié)的過(guò)程。在當(dāng)前的行政法治實(shí)踐中，傳統(tǒng)的行政解紛方式因過(guò)于單一、僵硬而日漸暴露出諸多不足。行政協(xié)商方式在行政救濟(jì)領(lǐng)域的運(yùn)用可以在一定程度上彌補(bǔ)傳統(tǒng)解紛方式的不足，其不僅可以推動(dòng)行政糾紛化解方式的多元化發(fā)展，而且還可以通過(guò)促進(jìn)矛盾雙方對(duì)話、反復(fù)磋商、移情，在相對(duì)和平的環(huán)境下緩解矛盾雙方的對(duì)抗，推動(dòng)雙方的諒解和合作——協(xié)商性的解紛方式可以盡可能軟化依照僵硬規(guī)則的判定，減少對(duì)抗和非黑即白的處理結(jié)果給當(dāng)事人帶來(lái)的不滿，盡可能爭(zhēng)取合理的結(jié)果[31]。當(dāng)前，我國(guó)的行政賠償、行政等制度是補(bǔ)救性行政協(xié)商最可倚重的平臺(tái)，有必要以這些既有制度為依托，推進(jìn)補(bǔ)救性行政協(xié)商的類型化研究。

（二）以培育協(xié)商意識(shí)與協(xié)商能力為基礎(chǔ)提升行政協(xié)商的主體素養(yǎng)

協(xié)商意識(shí)以尊崇憲法法律、尊重他人權(quán)利與自由、恪守自身義務(wù)與信諾、懂得寬容與理解、愿意溝通與交流等理性觀念為核心，實(shí)質(zhì)是一種現(xiàn)性意識(shí)。行政協(xié)商乃尋求“偏好”轉(zhuǎn)變、謀求合意的過(guò)程。但是，偏好的轉(zhuǎn)變、合意的達(dá)成是一個(gè)理性抉擇的過(guò)程[32] （p.3），只有在具有理性協(xié)商意識(shí)的行政公務(wù)人員與公民間才能達(dá)成。換言之，只有在理性的參與者之間行政協(xié)商才能真正展開(kāi)。然而，當(dāng)前我國(guó)行政治理關(guān)系主體協(xié)商意識(shí)薄弱，“官”不愿與“民”協(xié)商，“民”不知如何與“官”協(xié)商，雙方缺乏進(jìn)行商談、對(duì)話的心理基礎(chǔ)和價(jià)值預(yù)期。因此，只有弘揚(yáng)法治文化，促進(jìn)行政主體及其工作人員尊崇憲法法律、尊重人、關(guān)懷人、服務(wù)人的現(xiàn)代法治意識(shí)的長(zhǎng)成；促進(jìn)公民尊崇憲法法律、懂得寬容與理解、知曉捍衛(wèi)自己及他人的權(quán)利與自由的公民意識(shí)的形成。

協(xié)商意識(shí)為行政協(xié)商的推行提供了主體觀念的支撐，不過(guò)這種主體意識(shí)尚需要轉(zhuǎn)化為實(shí)踐中的行動(dòng)表達(dá)才能產(chǎn)生切實(shí)的力量。也就是說(shuō)，行政治理關(guān)系主體不僅需要具有協(xié)商意識(shí)，而且需要具備將這種意識(shí)貫徹到實(shí)踐中的能力或技巧。即行政主體及其公務(wù)人員與公民相互間在商談過(guò)程中，能夠?qū)W會(huì)運(yùn)用一定的對(duì)話方式、表達(dá)技巧、傾聽(tīng)習(xí)慣、應(yīng)變能力等，從而使得他們之間的協(xié)商意愿、傾向能夠在實(shí)踐中獲得表彰。唯有如此，行政治理過(guò)程中的參與主體才能夠進(jìn)行合理的表達(dá)、論證，合理的協(xié)商行事 ；行政協(xié)商作為一種現(xiàn)代行政方式才能在行政治理過(guò)程中確實(shí)發(fā)揮應(yīng)有的價(jià)值與功能。

在我國(guó)當(dāng)前依法治國(guó)的整體環(huán)境下，協(xié)商意識(shí)的培養(yǎng)、協(xié)商能力的提升，必然有賴于法治文化的弘揚(yáng)和推進(jìn)。當(dāng)然，法治文化的弘揚(yáng)是一個(gè)需要全社會(huì)共同努力的復(fù)雜工程。但其中最為基礎(chǔ)的就是要加強(qiáng)法治教育，通過(guò)現(xiàn)代教育的力量讓人們克制“獸性”張揚(yáng)“理性”、拋棄“野蠻”趨向“文明”、消解“狹隘”表彰“寬容”，摒棄“偏見(jiàn)”走向恕道和理性論事[33]（p.62）。然而，法治文化的弘揚(yáng)，人們理性意識(shí)的形成、行政公務(wù)人員及公民協(xié)商能力的長(zhǎng)成不能只是依賴于傳統(tǒng)的學(xué)校教育，更需要借助于行政協(xié)商實(shí)踐的推動(dòng)——畢竟，“實(shí)踐乃教育的真實(shí)，因而也是公民教育的精髓”[34]（p.7）。更重要的是，行政協(xié)商融入行政治理實(shí)踐是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，不可能在法治文化完全發(fā)育成熟，行政公務(wù)人員與公民的理性意識(shí)和能力完全長(zhǎng)成之后再來(lái)推行。因此，應(yīng)當(dāng)將法治意識(shí)的培養(yǎng)和協(xié)商的能力提升寓于行政協(xié)商實(shí)踐當(dāng)中，通過(guò)廣泛展開(kāi)的行政協(xié)商實(shí)踐為公民理性協(xié)商意識(shí)的成長(zhǎng)、協(xié)商能力的提升提供現(xiàn)實(shí)沃土。

（三）以構(gòu)建行政協(xié)商制度為核心奠定行政協(xié)商的制度支撐

當(dāng)前我國(guó)行政協(xié)商方式的法律化、制度化的不足，已成為阻滯其發(fā)展的關(guān)鍵因素；因此，加強(qiáng)行政協(xié)商制度的建構(gòu)也成為推進(jìn)行政協(xié)商發(fā)展的核心之所在。

首先，應(yīng)加強(qiáng)行政協(xié)商的實(shí)體制度建構(gòu)，特別是要明確行政協(xié)商的適用范圍、適用條件、適用模式等。就范圍而言，行政協(xié)商方式在行政治理過(guò)程中的適用應(yīng)當(dāng)存在一定的限度。傳統(tǒng)意義上，奉行實(shí)踐理性的行政法治，由于過(guò)于注重結(jié)果，已暴露出了越來(lái)越多的弊病。因此，在理論上，行政協(xié)商作為一種凸顯交往理性，尋求行政治理過(guò)程中當(dāng)事人間的合作、促進(jìn)公共信息共享、彰顯現(xiàn)代行政之柔和化、人性化的行政方式應(yīng)盡可能廣泛地運(yùn)用于行政治理過(guò)程中。但是，在現(xiàn)實(shí)意義上，以追求公共福祉為目的的現(xiàn)代行政必然需要注重公共治理過(guò)程中的效率，以及行政本身的權(quán)威性；倘若事事協(xié)商，可能會(huì)無(wú)一落實(shí)，從而會(huì)影響公共行政的價(jià)值。從公共行政的價(jià)值和現(xiàn)實(shí)要求上講，應(yīng)急性行政、即時(shí)強(qiáng)制性行政、確定性的行政執(zhí)行，以及采協(xié)商方式會(huì)不利于國(guó)家、集體或個(gè)人權(quán)利之保護(hù)的行政事項(xiàng)應(yīng)排除在行政協(xié)商方式的適用范圍之外。并且，排除事項(xiàng)之外的行政治理活動(dòng)并非都會(huì)當(dāng)然地運(yùn)用行政協(xié)商方式，具體的行政協(xié)商方式的運(yùn)用還應(yīng)當(dāng)遵循一定的條件。只不過(guò)，這種條件應(yīng)當(dāng)是開(kāi)放式的，或者說(shuō)只要不違背禁止性規(guī)定，都可以適用行政協(xié)商。

就模式而言，行政協(xié)商應(yīng)當(dāng)采用直接協(xié)商與間接協(xié)商相結(jié)合、正式協(xié)商與非正式協(xié)商相結(jié)合的模式。所謂直接行政協(xié)商是指在行政治理過(guò)程中，行政主體與公共行政活動(dòng)所指向或涉及的具體當(dāng)事人所進(jìn)行的對(duì)話和磋商。而間接協(xié)商是指當(dāng)公共行政涉及面較廣，或者不適宜直接協(xié)商，公民、法人或其他組織則可以通過(guò)推選代表人參與行政治理活動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)與行政主體的間接協(xié)商。正如美國(guó)學(xué)者詹姆斯·博曼所指出：“公眾和官僚以及行政機(jī)構(gòu)之間的互動(dòng)不足構(gòu)成了對(duì)公共協(xié)商的最大挑戰(zhàn)?！盵35]（p.154）規(guī)范化的直接協(xié)商與間接協(xié)商相結(jié)合的模式可以促使行政主體與公民間在行政治理過(guò)程中的互動(dòng)更加充分，從而推進(jìn)行政治理的民主化和科學(xué)化。并且，法律不僅應(yīng)當(dāng)規(guī)范行政主體與公民間就公共事務(wù)的正式對(duì)話，而且還應(yīng)當(dāng)倡導(dǎo)主體雙方非正式的商談；甚至，每個(gè)行政機(jī)關(guān)都可以圍繞自身發(fā)展出一個(gè)非正式的對(duì)話領(lǐng)域。畢竟，以“情感”為中心的非正式協(xié)商領(lǐng)域在一定程度上可以對(duì)以“制度”為中心的正式協(xié)商領(lǐng)域具有促進(jìn)和強(qiáng)化作用。而無(wú)論采取何種行政協(xié)商模式，其表達(dá)形式都應(yīng)當(dāng)獲得規(guī)范化與多元化發(fā)展，制度化的協(xié)商論壇、網(wǎng)絡(luò)商談等都可以成為行政協(xié)商的具體表達(dá)形式。

其次，應(yīng)加強(qiáng)行政協(xié)商程序制度的建構(gòu)。盡管，我國(guó)《行政處罰法》、《行政許可法》等行政法律規(guī)范中已對(duì)行政聽(tīng)證程序進(jìn)行了明確規(guī)定，但是嚴(yán)格意義上的行政協(xié)商程序尚未建立。而當(dāng)前強(qiáng)化我國(guó)行政協(xié)商的程序制度構(gòu)建的關(guān)鍵就在于探索以公民程序性權(quán)利為核心的程序規(guī)則的建構(gòu)。換言之，行政協(xié)商程序應(yīng)能夠讓公民的積極性和博弈力在行政協(xié)商程序的啟動(dòng)、展開(kāi)到最終協(xié)商決定或決策作出的整個(gè)過(guò)程中都能獲得保障。我國(guó)既有的《行政處罰法》、《行政許可法》、《國(guó)家賠償法》、《條例》等行政單行法律、法規(guī)在一定程度上已經(jīng)存在一定的基礎(chǔ)性行政協(xié)商程序規(guī)則。當(dāng)前，我們可以依托于既有單行法律、法規(guī)的發(fā)展來(lái)推動(dòng)行政協(xié)商程序的建立健全，以相應(yīng)的實(shí)體制度為依托建構(gòu)起行政協(xié)商的啟動(dòng)、運(yùn)行和救濟(jì)程序。

（四）以相關(guān)配套機(jī)制建設(shè)為關(guān)鍵形成行政協(xié)商的現(xiàn)實(shí)依托

行政協(xié)商是一種促進(jìn)行政權(quán)力主體與權(quán)利主體間互動(dòng)、合作的柔性行政方式，這意味著行政協(xié)商的展開(kāi)在一定程度上依托的是“軟法”，而不可能完全的依靠剛性的法律規(guī)范。這就使得促進(jìn)行政協(xié)商的相關(guān)機(jī)制建設(shè)尤為重要。其中，加強(qiáng)以下三方面的機(jī)制建設(shè)尤為關(guān)鍵。

一是應(yīng)在行政主體與公民、法人或其他組織之間建構(gòu)起權(quán)責(zé)互聯(lián)機(jī)制。也就是說(shuō)，在公共治理過(guò)程中，行政主體與公民、法人或其他組織之間應(yīng)當(dāng)是權(quán)益共享、義務(wù)或責(zé)任共擔(dān)。畢竟，現(xiàn)代行政決策關(guān)涉的是公共利益，處理的是社會(huì)公共資源的分配，指向的是社會(huì)公平、正義[36]。任何行政決策的作出都不可能只是關(guān)乎某一方的利益，不當(dāng)?shù)臎Q策所產(chǎn)生的影響也不可能是單方面的。只有在治理關(guān)系主體雙方之間真正明確這種利益與責(zé)任上的牽連，他們?cè)诠仓卫砘顒?dòng)中才會(huì)更具有商談的欲望、積極性與自律性，行政協(xié)商的價(jià)值預(yù)期才值得期待。

二是應(yīng)加強(qiáng)社會(huì)組織在公共治理過(guò)程中的參與機(jī)制建設(shè)。公民個(gè)體的力量相對(duì)弱小，其在復(fù)雜的行政治理過(guò)程中很難始終確保與行政主體進(jìn)行平等協(xié)商、對(duì)話的效力。而我國(guó)日漸興起的公民社會(huì)在聚合公民主體意志，表達(dá)公民主體訴求、維護(hù)公民主體權(quán)利，監(jiān)督政府權(quán)力合法行使等方面發(fā)揮著越來(lái)越大的作用。因此，必須進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)公民社會(huì)組織的培育和發(fā)展，發(fā)揮公民社會(huì)組織在聚合公民權(quán)利、制約行政權(quán)力方面的功效，“使其成為行政對(duì)話的中介和橋梁，通過(guò)有組織的表達(dá)和參與來(lái)優(yōu)化行政對(duì)話的過(guò)程和效果”[37]。

三是加快推進(jìn)行政權(quán)轉(zhuǎn)化機(jī)制的發(fā)展。伴隨著我國(guó)法治建設(shè)的發(fā)展，國(guó)家行政權(quán)的社會(huì)化已成為行政法發(fā)展的趨勢(shì)。它意味著我國(guó)公共行政主體的多元化、公共治理主體的多元化發(fā)展——“公共管理社會(huì)化的過(guò)程就是公共管理與服務(wù)主體由一元走向多元、由單一政府管理變換為政府與社會(huì)共同治理的過(guò)程”[38]。加快行政權(quán)的社會(huì)轉(zhuǎn)化將為行政協(xié)商的廣泛展開(kāi)提供極大的條件與契機(jī)。畢竟，一方面，行政權(quán)的社會(huì)化有利于公共行政主體與公民間更直接、更廣泛的對(duì)話、協(xié)作；另一方面，行政權(quán)的社會(huì)化將有利于在公民權(quán)力主體之間建構(gòu)其公共行政權(quán)力的內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)、制約機(jī)制，這種權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制將成為實(shí)現(xiàn)行政自我規(guī)制的一種重要途徑。而這種自我規(guī)制模式的形成將有利于克制行政恣意，為行政協(xié)商的展開(kāi)提供促進(jìn)和保障條件。

然而，需要明確的是，行政協(xié)商只是一種行政方式或手段，而不是行政目的。推行與發(fā)展行政協(xié)商的目的在于促成行政過(guò)程中兩種當(dāng)事人間的良性互動(dòng)關(guān)系，打造法治環(huán)境下“善”的政府，追尋公民的幸福生活。當(dāng)然，將行政協(xié)商視為一種行政手段，并不意味著其僅具有工具價(jià)值，實(shí)質(zhì)上，其更應(yīng)當(dāng)是一種基本社會(huì)治理戰(zhàn)略。它植根于這樣一種哲學(xué)信念，即在現(xiàn)代行政法治進(jìn)程中，行政權(quán)力主體與行政權(quán)利主體都應(yīng)當(dāng)對(duì)自身的角色與地位有著正確的認(rèn)知，都應(yīng)當(dāng)為美好的生活模式的形成貢獻(xiàn)出自己的智慧與力量。也就是說(shuō)，應(yīng)當(dāng)將行政協(xié)商這種蘊(yùn)含現(xiàn)代法治理念的行政方式，逐漸發(fā)展為公共行政領(lǐng)域中主體間的一種生活方式。倘若如此，推進(jìn)行政協(xié)商的過(guò)程，無(wú)疑就是為公民美好生活而奮斗的過(guò)程。

注釋：

①在現(xiàn)代國(guó)家生活中，行政權(quán)力與公民權(quán)利間存在著不可避免的張力，行政法之規(guī)范行政權(quán)、保障公民權(quán)之價(jià)值的達(dá)成，良好的社會(huì)治理狀態(tài)的實(shí)現(xiàn)，必然是建立在行政權(quán)力主體與公民權(quán)利主體間良好的互動(dòng)關(guān)系的基礎(chǔ)之上。在此意義上講，形成良好的行政權(quán)力與公民權(quán)利關(guān)系既是行政法治的基本關(guān)懷，也是公民的現(xiàn)實(shí)期待。

②譬如，有的學(xué)者將現(xiàn)代行政法治理念總結(jié)為：“治官”行政、“有限”行政、“陽(yáng)光”行政、“契約”行政。參見(jiàn)宋智敏、顏柯：《WTO背景下中國(guó)行政法治理念之轉(zhuǎn)變》，《行政與法》2004年第4期。有的學(xué)者認(rèn)為：“社會(huì)主義行政法治理念的內(nèi)容包括法治行政、服務(wù)行政、公開(kāi)行政、民主行政、公正行政、誠(chéng)信行政、效能行政、責(zé)任行政八個(gè)方面?！眳⒁?jiàn)石佑啟：《社會(huì)主義行政法治理念的內(nèi)容探析》，《湖北警官學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第2期。

③在哈貝馬斯看來(lái)，交往理性與實(shí)踐理性相區(qū)分，它摒棄了行為的主觀性、單方面性和自我中心化，強(qiáng)調(diào)把主體之間的“互動(dòng)連成一體、為生活形式賦予解構(gòu)的語(yǔ)言媒介”；強(qiáng)調(diào)通過(guò)溝通、對(duì)話來(lái)獲取理解、達(dá)成共識(shí)，從而實(shí)現(xiàn)行為的合理性。參見(jiàn)哈貝馬斯：《在事實(shí)與規(guī)范之間——關(guān)于法律和民主法治國(guó)的商談理論》，童世駿譯，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店2003年版，第4-6頁(yè)。

④在楊建順教授看來(lái)，“服務(wù)型政府”理念對(duì)法治政府具有依賴性，現(xiàn)代法治政府的建設(shè)理念正是政府服務(wù)理念的體現(xiàn)。參見(jiàn)楊建順：《論“服務(wù)型政府”在行政法上的定位》，《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第1期。在此意義上，服務(wù)型政府是法治政府應(yīng)有的題中之義，是法治政府的現(xiàn)代性表征。

⑤盡管人們對(duì)善治有著多維解讀，并且在社會(huì)發(fā)展過(guò)程中其內(nèi)涵也并非永恒不變的，但是應(yīng)當(dāng)肯定的是，善治本質(zhì)上包含著民主，其強(qiáng)調(diào)公私主體間的互動(dòng)、合作，要義在于公民參與、精髓在于“以民眾為中心”。參見(jiàn)曼德、阿斯夫：《善治：以民眾為中心的治理》，國(guó)際行動(dòng)援助中國(guó)辦公室編譯，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2007年版，第126127頁(yè)。

⑥平衡論系以羅豪才先生為代表的行政法學(xué)者所提出，其主要強(qiáng)調(diào)“在行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系中，權(quán)利與義務(wù)在總體上應(yīng)當(dāng)平衡。它既表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方的權(quán)利和義務(wù)分別平衡，也表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方各自權(quán)利義務(wù)的自我平衡”。 參見(jiàn)羅豪才等：《現(xiàn)代行政法的理論基礎(chǔ)——論行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方的權(quán)利義務(wù)平衡》，《中國(guó)法學(xué)》1993年第1期。

⑦實(shí)質(zhì)上，即便是“平衡論”的倡導(dǎo)者們，對(duì)行政“平衡”的內(nèi)容的認(rèn)知也是有差異的。譬如，有學(xué)者認(rèn)為：“行政法中的平衡，實(shí)質(zhì)上是一種使各種對(duì)峙或沖突因素處于相互協(xié)調(diào)之中的和諧狀態(tài)。它可以分解為以下幾個(gè)方面的要求，即行政法上權(quán)利義務(wù)的總體平衡，行政主體與相對(duì)人之間關(guān)系的平衡，公共利益與個(gè)人利益之間的平衡以及效率與公正的平衡等?！蓖蹂a鋅：《再論現(xiàn)代行政法的平衡精神》，《法商研究》1995年第2期。有學(xué)者認(rèn)為：“平衡是指：當(dāng)行政法中‘行政權(quán)力’和‘個(gè)人權(quán)利’兩個(gè)價(jià)值取向發(fā)生沖突時(shí)，不能偏廢，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)客觀情況和理性的要求，對(duì)兩者進(jìn)行權(quán)衡抉擇，使‘行政權(quán)力’和‘個(gè)人權(quán)利’的分配取舍達(dá)到適度恰當(dāng)?shù)臓顟B(tài)?！焙魏２ǎ骸秾?duì)行政法上平衡原則的思考》，《法學(xué)雜志》1996年第4期。而在我們看來(lái)，平衡行政的“平衡”主要涵括手段的平衡、關(guān)系的平衡和利益的平衡三個(gè)方面。

⑧正如盧梭所指出，缺乏一定的剛性約束、調(diào)度，過(guò)多的商談，將會(huì)導(dǎo)致討論冗長(zhǎng)，意見(jiàn)分歧，吵鬧不休，私利抬頭。參見(jiàn)盧梭：《盧梭民主哲學(xué)》，陳惟和等譯，九州出版社2004年版，第65頁(yè)。

⑨如霍菲爾德指出，“權(quán)力是對(duì)他人特定法律關(guān)系的肯定性控制力”；“國(guó)家強(qiáng)制力并不是權(quán)力的必要內(nèi)涵；不具備國(guó)家強(qiáng)制力的公民、法人或其他組織，因?yàn)槔鏍顩r或信息、科技優(yōu)勢(shì)，均有可能成為法律意義上的權(quán)力主體”。參見(jiàn)鄭春燕：《現(xiàn)代行政過(guò)程中的法律關(guān)系》，《法學(xué)研究》2008年第1期。

⑩有的學(xué)者認(rèn)為，“程序理性的中心問(wèn)題是通過(guò)一系列的程序機(jī)制限制自由裁量權(quán)，盡可能地保證自由裁量權(quán)行使的理性化”。參見(jiàn)王錫鋅：《行政程序法理念與制度研究》，中國(guó)民主法制出版社2007年版，第175頁(yè)。在我們看來(lái)，裁量權(quán)的理性行使只是外在表現(xiàn)，其中心在于通過(guò)促進(jìn)權(quán)力的理性行使和權(quán)利的理性表達(dá)和運(yùn)用來(lái)促成理性的行政治理關(guān)系。

B11《協(xié)商制定規(guī)則法》要求聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)在《聯(lián)邦登記》通告協(xié)商行政立法，正式許可設(shè)立協(xié)商委員會(huì)。并且，還要求行政機(jī)關(guān)將協(xié)商制定的規(guī)則按照傳統(tǒng)方式進(jìn)行公告與評(píng)論。參見(jiàn)朱迪·弗里曼：《合作治理與新行政法》，畢洪海、陳標(biāo)沖譯，商務(wù)印書(shū)館2010年版，第213頁(yè)。

B12正如哈貝馬斯所言：“只有有能力的人才能合理行事?！惫愸R斯：《交往行為理論》（第一卷），曹衛(wèi)東譯，上海出版集團(tuán)、上海人民出版社2004年版，第14頁(yè)。這種合理行事的能力既是一種客觀能力，也是一種主觀能力。在主觀上，其源自現(xiàn)代法治文化的確認(rèn)，人們理性認(rèn)知、理性意識(shí)的形成。

B13如何實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)的有效規(guī)制乃行政法治的中心議題，而在現(xiàn)代社會(huì)“僅僅仰仗立法、司法的外部規(guī)制，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的；行政的自我規(guī)制，一直是非常重要的、不容忽視的推動(dòng)行政法治之力量”。參見(jiàn)沈巋：《行政自我規(guī)制與行政法治：一個(gè)初步考察》，《行政法學(xué)研究》2011年第3期。當(dāng)然，行政自我規(guī)制的路徑應(yīng)當(dāng)是復(fù)雜、多元的，但是公共行政權(quán)力主體之間的良性競(jìng)爭(zhēng)應(yīng)當(dāng)成為實(shí)現(xiàn)其自我規(guī)制的重要方式之一。

參考文獻(xiàn)：

[1]蔡武進(jìn).行政賠償?shù)膮f(xié)商圖景[J].甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)，2012，（5）.

[2]崔卓蘭，蔡立東.從壓制型行政模式到回應(yīng)型行政模式[J].法學(xué)研究，2002，（4）.

[3]Victoria Neufeldt，David B.Guralnik.Webste's New World College Dictionary[M].Hudson.Ohio：Macmillan， 1995.

[4][美]理查德·B.斯圖爾特.美國(guó)行政法的重構(gòu)[M].沈巋.北京：商務(wù)印書(shū)館，2002.

[5]王錫鋅.當(dāng)代行政的“民主赤字”及其克服[J].法商研究，2009，（1）.

[6]章劍生.尋求行政訴訟和解在法律規(guī)范上的可能性[J].現(xiàn)代法學(xué)，2009，（2）.

[7]Linda Deleon，Peter Deleon.The Democratic Ethos and public Management[J].Administration & society， 2002，（3）.

[8]Maeve Cooke.Five Arguments for Deliberative Democracy[J].Political Studies，2000，（48）.

[9]韓冬梅.西方協(xié)商民主理論研究[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2008.

[10]Willia m Rehg，James Bohman.Discourse and democracy： The formal and informal bases of legitimacy[J].Journal of Political Philosophy，1996，（4）.

[11][美]尤根·哈貝馬斯.公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型[M].郭官義.上海：學(xué)林出版社，2004.

[12]蔡樂(lè)渭.服務(wù)行政基本問(wèn)題研究[J].江淮論壇，2009，（3）.

[13]陳新民.公法學(xué)札記[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2001.

[14]江必新.行政法學(xué)研究應(yīng)如何回應(yīng)服務(wù)型政府的實(shí)踐[J].現(xiàn)代法學(xué)，2009，（1）.

[15][法]弗里德里克·巴斯夏.財(cái)產(chǎn)、法律與政府[M].秋風(fēng).貴陽(yáng)：貴州人民出版社，2003.

[16]葉俊榮.行政法案例分析與研究方法[M].臺(tái)北：臺(tái)灣三民書(shū)局，1999.

[17]沈榮華.論服務(wù)行政的法治架構(gòu)[J].中國(guó)行政管理，2004，（1）.

[18][美]羅爾斯.正義論[M].何懷宏.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1988.

[19]錢穆.中國(guó)文化對(duì)人類未來(lái)可有的貢獻(xiàn)[J].中國(guó)文化，1991，（4）.

[20]譚力文，李燕萍.管理學(xué)（第三版）[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，2009.

[21]張弘.公共行政與服務(wù)行政下中國(guó)行政法的結(jié)構(gòu)性變革[M].北京：法律出版社，2010.

[22]江國(guó)華.中國(guó)行政法（總論）[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，2012.

[23][德]尤爾根·哈貝馬斯.包容他者[M].曹衛(wèi)東.上海人民出版社，2002.

[24]Young，Iris Marion.Inclusion and Democracy[M].NY：Oxford University Press，2000.

[25]王錫鋅.行政程序法理念與制度研究[M].北京：中國(guó)民主法制出版社，2007.

[26]K. C. Davis.Administrative Law Text（3rd edition）[M].Emeryville：West Publishing Company，1972.

[27][美]詹姆斯·博曼.公共協(xié)商：多元主義、復(fù)雜性與民主[M].黃相懷.北京：中央編譯出版社，2006.

[28]陳剩勇，何包鋼.協(xié)商民主的發(fā)展[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2006.

[29][美]朱迪·弗里曼.合作治理與新行政法[M].畢洪海，陳標(biāo)沖.北京：商務(wù)印書(shū)館，2010.

[30][日]大橋洋一.行政法學(xué)的結(jié)構(gòu)性變革[M].呂艷濱.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2008.

[31]范愉.多元糾紛解決機(jī)制與可持續(xù)發(fā)展：如何在社會(huì)轉(zhuǎn)型中實(shí)現(xiàn)善治[EB/OL].http：///html/cxjt/hg/8443286244053.shtml，20110521.

[32]周葉中，蔡武進(jìn).論公民民主的協(xié)商秉性[A].珞珈法學(xué)論壇[C]∥武漢：武漢大學(xué)出版社，2012.

[33]蔡武進(jìn).視域下死刑問(wèn)題“不確定”之“確定” [C]//刑法論叢（第27卷）.北京：法律出版社，2011.

[34]江國(guó)華.憲法與公民教育——公民教育與中國(guó)的未來(lái)[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，2010.

[36]Patricia W.Ingraham，David H.Rosenbloom.The New Public Personnel and New Public Service[J].Public Administration Review，1989，（2）.