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篇1

關鍵詞：成都；農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革；農(nóng)民增收

中圖分類號：F32

文獻標識碼：A

文章編號：1007―5194(2009)03―0093―06

一、農(nóng)村土地制度產(chǎn)權(quán)改革是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)和重點領域

1．農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革是深入推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中一道繞不過的坎。

2007年末，成都市共有農(nóng)業(yè)人口516.72萬人，占全市總?cè)丝诘?6.83％；實有耕地面積34.48萬公頃，人均耕地面積0.07公頃。2007年全市實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值3324.4億元，比上年增長15.3％。其中：第一產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)增加值235.5億元，增長5.5％；第二產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)增加值1504.0億元，增長18.9％；第三產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)增加值1584.9億元，增長13.6％。一、二、三產(chǎn)業(yè)比例關系為7.1:45.2:47.7。全市占46.83％的農(nóng)業(yè)人口僅僅創(chuàng)造了7.1％的國民生產(chǎn)總值，即接近1/2的人口創(chuàng)造的國民生產(chǎn)總值還不到1/10，農(nóng)村人口創(chuàng)造的社會財富遠遠低于社會平均效益。收入的增加總是與創(chuàng)造的社會財富成正比的。因此，只有在減少農(nóng)業(yè)人口和增大農(nóng)業(yè)經(jīng)濟總量上著力才能提高農(nóng)村人均收入。減少農(nóng)業(yè)人口，就必須大力推進城市化，轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口，剪斷已經(jīng)在城市定居和就業(yè)的人員與農(nóng)村土地的聯(lián)系，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革是前提條件；增大農(nóng)業(yè)經(jīng)濟總量，就必須大力推進傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，大力發(fā)展新型農(nóng)村經(jīng)濟，改變農(nóng)村經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)，土地流轉(zhuǎn)是前提條件，只有通過農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革，土地流轉(zhuǎn)才能加快。

2．憑借統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)在關鍵環(huán)節(jié)和重點領域先行先試的優(yōu)先權(quán)，率先推進農(nóng)村土地制度產(chǎn)權(quán)改革。

成都，從2003年開始實施“城鄉(xiāng)一體化”到2007年被批準為國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，歷時五年。成都的城市和農(nóng)村從基礎設施建設到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、從制度設計到思想觀念、從公共服務水平到收入水平差距都發(fā)生了巨大變化。從2002年到2008年的城鄉(xiāng)收入發(fā)展來看，成都市的城鄉(xiāng)差距小于全國。同時，成都農(nóng)民的人均純收入絕對數(shù)和增長速度也高于全國平均水平(見表1)。

分析表1，可見成都于2003年開始實施城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略以來，城鄉(xiāng)收入差距有了明顯縮小，顯示城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的實效。但到2006年，城鄉(xiāng)收入差距較上年出現(xiàn)擴大跡象，表明如果不對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)進行改革，雖然在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展上著力，其促進農(nóng)民增收、縮小城鄉(xiāng)收入差距的能量趨近極限?！俺青l(xiāng)一體化”的精髓是在“體”字上。城市經(jīng)濟迅猛發(fā)展得益于市場經(jīng)濟和明晰的產(chǎn)權(quán)，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展緩慢可歸咎于生產(chǎn)資料要素沒有明晰的產(chǎn)權(quán)，市場經(jīng)濟弱小。因而“城鄉(xiāng)一體化”就得實現(xiàn)城市經(jīng)濟體制與農(nóng)村經(jīng)濟體制的一體化。由此成都在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)建設上進入農(nóng)村改革的關鍵環(huán)節(jié)和重點領域，進入農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革這一“深水區(qū)”。

二、充分釋放農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革對促進農(nóng)民增收的能量

2008年1月1日，成都正式啟動農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度改革，出臺了《關于加強耕地保護進一步改革完善農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度的意見(試行)》。此次成都農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的指導思想是：深入貫徹落實科學發(fā)展觀，堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、‘四位一體’科學發(fā)展總體戰(zhàn)略，統(tǒng)籌推進‘三個集中’，深化農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度改革，建立健全歸屬清晰、權(quán)責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，構(gòu)建農(nóng)村市場經(jīng)濟的微觀基礎，切實推動農(nóng)村資產(chǎn)資本化，促進農(nóng)民生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)科學發(fā)展創(chuàng)造條件。改革的基本原則：(1)嚴格保護耕地；(2)穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營制度；(3)切實維護農(nóng)民利益；(4)重點突破、分步實施。改革的重點和基本步驟是：(1)開展農(nóng)村集體土地和房屋確權(quán)登記。對農(nóng)村集體土地所有權(quán)、集體建設用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)和房屋所有權(quán)進行確權(quán)登記，明確產(chǎn)權(quán)。集體土地所有權(quán)、集體建設用地使用權(quán)確權(quán)到村或組。承包地、自留地、宅基地和農(nóng)民的房屋確權(quán)到戶。(2)創(chuàng)立耕地保護機制。加強市域范圍內(nèi)土地利用規(guī)劃管理，實行耕地分級保護，設立耕地保護基金，建立耕地保護補償機制。(3)推動土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。促進農(nóng)用地承包經(jīng)營權(quán)和林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，支持農(nóng)村集體所有的未利用地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，探索建立對農(nóng)民自愿放棄土地承包經(jīng)營權(quán)的補償機制，建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務體系。(4)推動農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。農(nóng)村集體建設用地必須符合土地利用總體規(guī)劃并按規(guī)定程序報經(jīng)有權(quán)機關批準后才能依法取得。建立集體建設用地使用權(quán)出讓制度，依法促進集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，探索建立對農(nóng)民自愿放棄宅基地的補償機制，加強集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理。(5)開展農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)試點。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的房屋產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度，加強農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的管理，積極培育發(fā)展農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)交易市場。改革的保障措施是：完善覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系；強化規(guī)劃和土地用途管制；建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共住房制度；推進農(nóng)村金融體系建設；建立農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)糾紛調(diào)處機制。

可見，成都農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，就是“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)”，使農(nóng)民作為土地承包經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體地位得到制度的保證，由此帶來農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的深刻變化；就是為了更好地強化規(guī)劃和土地用途管制，用“全域成都”的新理念，打破城鄉(xiāng)界限，科學編制全域成都規(guī)劃；就是為了激活農(nóng)村土地資產(chǎn)的資本屬性，增強農(nóng)村發(fā)展的自身“造血”功能，發(fā)展和完善各種金融服務體系，促進產(chǎn)權(quán)與資本的有機結(jié)合；就是為了發(fā)展和壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，以產(chǎn)權(quán)和資本為紐帶，通過多種實現(xiàn)形式將農(nóng)戶組織起來參與市場競爭；就是為了促進農(nóng)村經(jīng)濟向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、規(guī)?；?jīng)營發(fā)展，通過完善社會保障體系推進城鄉(xiāng)社會保障制度一體化，從而為土地順暢流轉(zhuǎn)提供制度保證。

在推進此次農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的過程中，成都有四大舉措：

第一，對各區(qū)(市)縣試點村進行了“確權(quán)”，明確農(nóng)民及集體經(jīng)濟組織對承包地、宅基地、集體建設用地、農(nóng)村房屋、林權(quán)等物權(quán)關系。通過對農(nóng)戶土地、房屋、林權(quán)的調(diào)查、測量及公示等一系列環(huán)節(jié)，最終頒給集體《集體土地所有權(quán)證》，頒給農(nóng)戶《集體土地使用權(quán)證》、《房屋所有權(quán)證》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》和《集體林地使用權(quán)證》。此次確權(quán)頒證不僅使集體對農(nóng)地所有權(quán)得到明晰，而且也對農(nóng)地使用權(quán)的完整性進行了全面梳理，包括集體經(jīng)濟組織和集體組織成員的重新界定、承包權(quán)的長期固化 和宅基地確權(quán)的洗牌。在頒給農(nóng)民“四證”的同時還發(fā)給農(nóng)民“兩卡”，即耕地保護卡和養(yǎng)老保險卡。截止2008年底，全市共有222個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(涉農(nóng)街辦)、1676個村(涉農(nóng)社區(qū))、24004個組(社)開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點，涉及農(nóng)戶1 195891戶。完成入戶摸底調(diào)查1039268戶，完成土地測繪827261戶，完成確權(quán)結(jié)果公示570977戶，完成確權(quán)頒證314949戶。土地確權(quán)改革，為農(nóng)民擁有合法的土地產(chǎn)權(quán)財富提供了具有前置條件的制度安排，為農(nóng)民大幅度增加財產(chǎn)性收入提供了更大的空間。

第二，成立市和區(qū)(市)縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)擔保公司，開展農(nóng)村土地、房屋產(chǎn)權(quán)抵押擔保貸款。成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)擔保公司于2008年3月24日掛牌，不久，成都受四川汶川大地震影響部分地方成為特重災區(qū)，成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)擔保公司在災后重建中發(fā)揮了重要作用，針對災區(qū)農(nóng)民，通過市場機制解決災后重建的資金問題。受災農(nóng)戶自建住房，可以申請利用集體建設用地使用權(quán)抵押或新建房屋所有權(quán)抵押承諾，向農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)擔保公司抵押，獲得災后自建住房的貸款擔保。由農(nóng)村信用聯(lián)社和成都商業(yè)銀行發(fā)放農(nóng)村災后住房重建專項貸款。截止2008年底，已向4527戶災毀房屋農(nóng)戶出具意向擔保函，正式簽約2566戶，擔保貸款10704.2萬元。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)擔保公司的組建，更加深遠的意義還在于推動了土地產(chǎn)權(quán)資本化的進程，柔化了承包地、房屋不能抵押貸款的剛性規(guī)定。

第三，組建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，形成市、縣、鄉(xiāng)三級服務平臺。成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所其主要職能為：開展林權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)、集體建設用地使用權(quán)、農(nóng)業(yè)類知識產(chǎn)權(quán)、農(nóng)村經(jīng)濟組織股權(quán)等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目投融資服務。這為推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，廣泛吸引社會資本投向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，增加農(nóng)民收入，繁榮農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟提供了有效平臺，為各類生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動創(chuàng)造了條件。同時，由于土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，不僅使眾多的規(guī)模經(jīng)營成為現(xiàn)實，而且為形成眾多的農(nóng)合組織和建立龍頭企業(yè)與農(nóng)民緊密型利益聯(lián)結(jié)機制創(chuàng)造了條件。成都村產(chǎn)權(quán)交易所于2008年10月10日成立，截止2008年底，已有12個項目簽約，涉及土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的項目6個，流轉(zhuǎn)面積為16557.9畝；涉及集體建設用地使用權(quán)的項目3個，流轉(zhuǎn)面積153.28畝；涉及集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的項目3個，流轉(zhuǎn)面積2888畝。

第四，加快發(fā)展農(nóng)村金融建設和農(nóng)村金融制度改革步伐，為促進農(nóng)村土地資本化創(chuàng)造條件。成都積極推進市商業(yè)銀行、農(nóng)信社改革，加快組建地方保險公司等金融機構(gòu)，規(guī)范和發(fā)展多種形式的新型農(nóng)村金融機構(gòu)，鼓勵創(chuàng)建村鎮(zhèn)銀行、各類小額貸款公司，探索發(fā)展形式多樣的農(nóng)村民間金融，建立健全資本充足、功能健全、服務完善、運行安全的農(nóng)村金融體系。推進農(nóng)村信用社統(tǒng)一法人改革，建立了邛崍、大邑、彭州等村鎮(zhèn)銀行，引入淡馬錫小額貸款公司開展小額貸款服務，為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革后需要進行抵押貸款的農(nóng)民提供資金支持，從而創(chuàng)造了使農(nóng)戶基本上能夠享有現(xiàn)代企業(yè)一樣的在擴大再生產(chǎn)和提高生產(chǎn)水平過程中的融資條件。

三、成都農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革對農(nóng)民增收的實效分析

首先，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革提升了農(nóng)民主體地位，增強了農(nóng)民的土地觀念和財產(chǎn)意識。對農(nóng)村土地進行確權(quán)，本身就是為了確保農(nóng)民的主體地位。在確權(quán)頒證過程中，成都農(nóng)民自主成立村級議事會。，解決確權(quán)頒證出現(xiàn)的各種歷史疑難問題和現(xiàn)實矛盾。議事會是在推行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革中的一項創(chuàng)新，目的是充分尊重農(nóng)民意愿，保護農(nóng)民利益，使農(nóng)民有充分的話語權(quán)，有平等的機會參與改革，不僅充分調(diào)動出了農(nóng)民的“主人翁”精神，而且也激發(fā)出了農(nóng)民的創(chuàng)造性，讓農(nóng)民“自主、自愿、自治”。

其次，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革促進了土地流轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。通過農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，加快了土地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)。如成都市龍泉驛區(qū)黃土鎮(zhèn)洪安村，在確權(quán)頒證后流轉(zhuǎn)了3500畝土地給黑金果業(yè)有限公司，用于標準化綠色葡萄生產(chǎn)基地建設。該公司到目前為止已經(jīng)投入資金3510萬元，完成了標準化葡萄基地內(nèi)的道路、渠系、土地整理、灌溉等基礎設施建設，其中2500畝用于葡萄種植，1000畝用于彩色薯種植。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變極大地激發(fā)出了土地的增產(chǎn)增收效益。據(jù)調(diào)查，3500畝總純收入為1100萬元，每畝平均收入3142元，比流轉(zhuǎn)前每畝純收入1000元的基礎上增加收入2142元。

再次，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革促使勞動力轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)變農(nóng)民的生活方式。土地流轉(zhuǎn)后，讓在農(nóng)民獲得更多租金收入的基礎上擁有了工資性收入，促進了農(nóng)民從第一產(chǎn)業(yè)向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。以成都市雙流縣為例，農(nóng)民將手中的土地交給村集體經(jīng)濟組織，由村集體經(jīng)濟組織與農(nóng)業(yè)項目公司簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議。土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民每年每畝地收取900斤大米的租金，三年后開始遞增，每年每畝遞增50斤，到1200斤時封頂。這就使土地由原來的無償使用轉(zhuǎn)變?yōu)橛袃斒褂?，使農(nóng)民能夠獲得穩(wěn)定的收益。另外，農(nóng)業(yè)項目公司也要雇傭當?shù)剞r(nóng)民務工，每天工資約40元。同時，從土地閑置出來的年輕人可以進城打工，使其從第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向二、三產(chǎn)業(yè)。這樣，以上三項收入加起來，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革前提高了很多。另外，還推進了成都市的城市化進程。2008年，成都城市化率由2007年的62.58％上升到了63.58％。

復次，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革守住了耕地紅線。要保護耕地，保護農(nóng)民的合法權(quán)益，產(chǎn)權(quán)明晰是最好的辦法。通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，對農(nóng)用地、非農(nóng)用地的規(guī)模不僅僅是一次摸底，而且也是對過去遺留下來的土地問題的一次徹底地理清。在不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)民領到土地使用權(quán)證時，也領到了一張“耕地保護卡”。每年，成都市、縣兩級政府會從財政預算中安排26億元設立耕地保護基金。按照基本農(nóng)田補貼每年每畝400元、一般耕地補貼每年每畝300元的標準，全部打入農(nóng)民領到的這張“耕地保護卡”中。在這種情況下，一個30歲的農(nóng)民，如果他的耕地沒遭到破壞，到退休時大概可以領到3―5萬元。顯然這會調(diào)動起農(nóng)民保護耕地的積極性，即使將土地流轉(zhuǎn)了，也會主動監(jiān)督企業(yè)，不允許企業(yè)破壞耕地。這無疑能嚴格控制非農(nóng)建設占用耕地，確保耕地總量不減、質(zhì)量不降，從而使基本農(nóng)田得到有效保護。在耕地得到保護的基礎上，農(nóng)民也獲得了更多的轉(zhuǎn)移性收入(即政策性收入)。

四、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革對促進農(nóng)民增收的對策建議

2007年，成都農(nóng)民人均純收入5642元，其中家庭經(jīng)營性收入2520元、工資性收入2381元、財產(chǎn)性轉(zhuǎn)移性收入448元，比重為47.1:44.5:8.4。2008年，成都農(nóng)村居民人均純收入6481元，其中家庭經(jīng)營性收入人均2712元，工資性收人人均2752元，財產(chǎn)性收入509元，比重變化為45.4:46.1:8.5。 見表2

1．進一步健全土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場，確保農(nóng)民的利益不受侵害，促進農(nóng)民財產(chǎn)性收入的增加。

分析表2，在農(nóng)民的收入結(jié)構(gòu)中，財產(chǎn)性收入所占比重太小，這就意味著增幅空間大。因而進一步完善土地產(chǎn)權(quán)改革的政策和措施，確保農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的正當利益和合法的財產(chǎn)性收入，是提高農(nóng)民收入的重要途徑。

積極培育產(chǎn)權(quán)交易非利害沖突第三方組織，即市場中介，發(fā)展能夠保證“公平、公正、公開”，維護交易雙方利益，為產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)服務獨立的社會中介服務組織。比如估價機構(gòu)、公正機構(gòu)等。土地流轉(zhuǎn)與一般商品交易不同，其運行過程比較復雜，涉及估價、談判、簽約、鑒證、登記以及違約處理等眾多環(huán)節(jié)。所以，必須大力為流轉(zhuǎn)雙方提供信息溝通、法規(guī)咨詢、價格評估、合同簽訂、糾紛調(diào)處等服務的中介組織，培育農(nóng)村土地經(jīng)紀人或經(jīng)紀公司，完善中介服務體系，促進土地流轉(zhuǎn)高效、公開、公正地進行。

形成合理的土地流轉(zhuǎn)對價。土地流轉(zhuǎn)應該支付合理的對價。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)尤其是糧食生產(chǎn)收益低下，土地流轉(zhuǎn)往往難以形成合理的對價。土地流轉(zhuǎn)對價本質(zhì)上是農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)益的體現(xiàn)，它由農(nóng)戶的生存保障價值、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者對土地的投入、土地流轉(zhuǎn)的增值分成和土地的潛在效益等四部分組成。在進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，必須以合理的價格保障農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益。同時，由于土地流轉(zhuǎn)有一定的時間性，在流轉(zhuǎn)合約中必須充分考慮到通貨膨脹和物價變動等各種因素的影響，保障農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收入不因通貨膨脹等因素而縮水，特別是要防止應對實際對價過低而影響農(nóng)民生活。由于流轉(zhuǎn)中農(nóng)民弱勢地位，需要政府加強管理，制定土地流轉(zhuǎn)的最低價格以保護農(nóng)民利益。

允許農(nóng)村集體所有制的建設用地直接進入市場。這樣可以形成農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的真實市場價格，賦予農(nóng)民更多土地價格制定的發(fā)言權(quán)，有更多的機會參與土地增值收入的分配。法律必須明確公益性用地的范圍，采用列舉法明示其具體內(nèi)容，限制地方政府判斷公益性用地的自由裁量權(quán)。

2．發(fā)展新型農(nóng)村經(jīng)濟，組建多形式新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織，推動農(nóng)民向農(nóng)業(yè)工人轉(zhuǎn)變，或轉(zhuǎn)移就業(yè)，增加農(nóng)民工資性收入。

雖然農(nóng)民的工資性收入所占比重已經(jīng)較大，但工資性收入來源還很單一，主要是外出務工，或當?shù)卮蚬な杖?。這些收入，與新農(nóng)村建設、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)還沒有完全接軌。國際經(jīng)驗告訴我們，產(chǎn)權(quán)改革是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和市場化的基石和動力，能夠極大地推進傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)是一個大概念，涉及食品、醫(yī)藥、環(huán)保、工業(yè)原料、生態(tài)、休閑等領域。農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化和市場化能夠創(chuàng)造眾多新的、較高收入的就業(yè)崗位?？梢?，產(chǎn)權(quán)改革對促進農(nóng)民工資性收入的空間潛力較大。

創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式，不僅會形成新的農(nóng)村經(jīng)濟活動，而且會新增眾多新的就業(yè)崗位。比如，家庭經(jīng)營向采用先進科技和生產(chǎn)手段的方向轉(zhuǎn)變，增加技術(shù)、資本等生產(chǎn)要素投入，著力提高集約化水平，這樣就會形成一系列服務組織；比如，統(tǒng)一經(jīng)營向發(fā)展農(nóng)戶聯(lián)合與合作，形成多元化、多層次、多形式經(jīng)營服務體系的方向轉(zhuǎn)變，發(fā)展集體經(jīng)濟、增強集體組織服務功能，培育農(nóng)民新型合作組織，發(fā)展各種農(nóng)業(yè)社會化服務組織，鼓勵龍頭企業(yè)與農(nóng)民建立緊密型利益聯(lián)結(jié)機制，著力提高組織化程度，這樣就會新增加諸如管理、組織、生產(chǎn)、銷售等新的就業(yè)崗位，使眾多農(nóng)村剩余勞動力從家庭經(jīng)營轉(zhuǎn)向合作經(jīng)營，在獲取土地股份收入的同時還獲得參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和新型農(nóng)村經(jīng)濟建設的工資性收入。

3．堅定不移地推進土地產(chǎn)權(quán)資本化，增加農(nóng)業(yè)科技投入，發(fā)展高附加值農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村金融服務，提高農(nóng)民經(jīng)營性收入。

分析表2，農(nóng)民的經(jīng)營性收入所占比例較大。但與從事其他產(chǎn)業(yè)的主業(yè)收入相比，社會平均效益并不高，平均每月220元。這也是不少農(nóng)民寧愿撂荒也不愿精耕細作的原因。

產(chǎn)權(quán)改革促進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的市場化。這就是產(chǎn)權(quán)制度的力量。一方面，由于產(chǎn)權(quán)改革，規(guī)模化經(jīng)營成為普遍現(xiàn)象，交易成本大大降低，市場化程度大大提高；另一方面，無論是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)還是其他產(chǎn)業(yè)，現(xiàn)代經(jīng)營的基本條件就是負債經(jīng)營，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革必將使農(nóng)業(yè)負債經(jīng)營成為可能和普遍現(xiàn)象，由此，為了提高農(nóng)業(yè)品種的附加值，或提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；?、現(xiàn)代化，或擴大再生產(chǎn)，經(jīng)營主體有了充分利用外部資金的條件和可能。所以，加快農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)資本化進程，發(fā)展多種形式的金融服務，是提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營性收入的重要途徑。

產(chǎn)權(quán)改革并不意味著土地一定要流轉(zhuǎn)。在產(chǎn)權(quán)改革后，繼續(xù)從事家庭經(jīng)營的農(nóng)戶其收入的主要來源仍然是家庭經(jīng)營性收入。十七屆三中全會《決定》提出“家庭經(jīng)營要向先進科技和生產(chǎn)手段的方向轉(zhuǎn)變，增加技術(shù)、資本等生產(chǎn)要素投入，著力提高集約化水平，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效益”，這里所要求的“增加資本投入”，由于現(xiàn)階段農(nóng)戶的收益極其有效，土地產(chǎn)權(quán)的資本化是實現(xiàn)“增加資本投入”的必要前提。因而需要創(chuàng)新農(nóng)村金融，努力探索與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革相適應的多種農(nóng)村金融形式。

“增加技術(shù)投入”。首先，政府對科技農(nóng)業(yè)的研發(fā)和推廣納入公共產(chǎn)品范疇，研發(fā)和推廣主要由政府來做；其次才是農(nóng)民享用或象征性購買科技服務。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革使農(nóng)民真正成為經(jīng)營的主體、收益的主體。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革后，農(nóng)民對土地的關系更加緊密，主體地位明顯增強，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營的熱情明顯提高，對發(fā)展附加值高的科技農(nóng)業(yè)有內(nèi)在沖動。政府加大對高附加值科技農(nóng)業(yè)這種公共產(chǎn)品的供給，縮小農(nóng)業(yè)經(jīng)營與社會平均效益的差距，將極大地推動農(nóng)民參與發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，進而提高農(nóng)民的經(jīng)營性收入，實現(xiàn)“使廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共享改革發(fā)展成果”(十七屆三中全會《決定》)。

4．健全土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的風險防范機制，保障農(nóng)村安全和農(nóng)民持續(xù)增收。

要有流轉(zhuǎn)的可控機制，實現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)的可控流轉(zhuǎn)。對農(nóng)戶流轉(zhuǎn)和抵押的產(chǎn)權(quán)要進行評估，抵押公司和流轉(zhuǎn)中心必須把好關，不能讓后續(xù)生存和發(fā)展無剛性保障的農(nóng)戶對承包地或宅基地及自住房進行流轉(zhuǎn)。剛性保障包括居住保障和收入保障。在城鎮(zhèn)有固定的住所，有可靠的非農(nóng)收入來源，是可以流轉(zhuǎn)的兩大必備條件。

篇2

關鍵詞：土地征收;制度改革;征收補償

Discussion on the system for land expropriation and requisition compensation procedure reform

Wu Yongwei

Abstract:Land is the people's livelihood, pregnant with human life and wealth. Along with our country the ceaseless development that economy builds, city development, construction land is increasing significantly, the government needs to implement land acquisition relates to the whole interests of the society, and the national economy is closely related to the development, at the same time directly affects the social progress and stability. Based on the land system reform and the expropriation procedure adjustment research, proposed that land expropriation is advanced smoothly, and that the long-term interests of the farmer gets ensuring, avoid impose cause social contradiction.

Key words: Land expropriation;System reform;Expropriation and compensation

一、土地制度改革的思考

土地問題的關鍵在于我國的土地使用制度不合理，而土地使用制度的不合理又源于我國土地所有制結(jié)構(gòu)不合理。在土地所有制結(jié)構(gòu)改革方面，我們面臨的最大問題是，土地資源的稀缺性和農(nóng)村人口的不斷增加之間存在著深刻的矛盾。雖然土地承包制最大限度地滿足農(nóng)民對土地使用權(quán)的需求，但是，由于土地征用制度的存在，使得土地集體所有制處在一個極不穩(wěn)定的狀態(tài)。改變這種現(xiàn)狀，可行的辦法就是打破土地的二元所有制結(jié)構(gòu)，統(tǒng)一實行土地的國家所有，然后再由國家根據(jù)社會收入分配，以轉(zhuǎn)移支付的方式給農(nóng)民以必要的補助。

在生產(chǎn)關系方面，建立統(tǒng)一的土地所有制形態(tài)，改變基于不同土地所有制關系而產(chǎn)生的不合理分配關系。在戶籍管理制度不斷改革，勞動人口頻繁流動的今天，這樣的改革更有現(xiàn)實意義。因為，在農(nóng)村的勞動人口不斷增加，而土資源十分有限的情況下，按照既有的土地承包制度設計，總有一天會出現(xiàn)人口的增加導致農(nóng)村土地無法承載的情況。

二、我國目前農(nóng)村土地制度改革的思路和理由

農(nóng)村土地的國有化應當是我們未來改革的方向。其實，在現(xiàn)代社會，“民享”比“民有”更加重要，在土地國有化之后，只要建立完善的土地基金，并且用土地基金解決農(nóng)民的社會保障問題，農(nóng)村的貧困問題可能也就迎刃而解了。還有，在未來解決農(nóng)村土地問題，要改變以下觀念：

1、要改變農(nóng)村土地集體所有有利于保護農(nóng)民利益的觀念，將虛擬的農(nóng)村集體土地所有制改為國家所有制，建立統(tǒng)一的土地所有和土地管理制度。

2、要正視人口不斷增加與土地資源稀缺之間的緊張關系，從動態(tài)的角度進行土地制度的科學設計。

3、在改變二元戶籍制度之后，允許現(xiàn)在的農(nóng)民自愿選擇與國家建立新型的土地使用關系，打破許多地區(qū)單一的土地承包法律關系。

4、在土地的流轉(zhuǎn)過程中，國家應當考慮征收土地稅或者設立土地基金，服務于建立社會保障制度。

5、在改變土地所有制關系之后，國家應當根據(jù)不同地區(qū)生產(chǎn)力發(fā)展情況加大政府的財政轉(zhuǎn)移支付力度。

在過去的20多年里，農(nóng)村改革已經(jīng)取得了很大的成效。但是，現(xiàn)在看來，從上個世紀的90年代到現(xiàn)在，農(nóng)村改革缺乏制度創(chuàng)新，土地承包制度30年不變，固然為穩(wěn)定農(nóng)村的土地生產(chǎn)關系創(chuàng)造了條件，但由于土地承包制度無法應對農(nóng)村經(jīng)濟不斷變化的情況，因而在一些地區(qū)已嚴重變形，導致農(nóng)民僅依靠土地生活普遍相對貧困的境地。

從目前的情況來看，全面改革土地承包關系條件尚不具備，政府部門應當在土地宏觀調(diào)控的前提下，探索新的土地管理制度，并通過修改憲法和法律將農(nóng)村的集體所有制土地逐步地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜兄仆恋?，在實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)明晰的基礎上，根據(jù)不同地區(qū)土地資源頒布狀況，分別實行土地轉(zhuǎn)移、出租、承包和其他的經(jīng)營方式，并通過合同的形式明確土地的用途。對從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的要進行合理的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補貼，對那些不愿意進行土地經(jīng)營的農(nóng)民，要通過建立土地轉(zhuǎn)移和流轉(zhuǎn)機制以及生活保障制度，保證他們基本權(quán)利。

三、征收程序的完善

1、完善土地征收程序的相應法律法規(guī)或規(guī)章。我們國家也可以考慮制定專門的土地征收法律或行政法規(guī)，或者在現(xiàn)行的《土地管理法》中增加土地征收的章節(jié)，或者制定相應的規(guī)章。

2、明確規(guī)定申請、調(diào)查與認定程序，界定征收適用的范圍。尤其是在土地征收的申請被批準以后，必須予以公告或個別通知被征收者，以保證土地征收程序的公開性和透明度。

3、完善土地征收的補償程序。在土地征收補償程序中，我們需要做的是首先要規(guī)定土地資產(chǎn)的調(diào)查與認定程序。對于土地價值的認定，政府土地管理部門要委托專門的土地評估機構(gòu)來進行。同時要完善協(xié)商機制，聽取意見、審查或調(diào)查、協(xié)商并簽訂補償協(xié)議。

4、完善土地征收的申訴程序，應將司法審查引入土地征收補償爭端解決機制。無可置異，在我國土地征收是經(jīng)?，F(xiàn)象，行政機關不能直接和人民群眾經(jīng)常發(fā)生土地征收的沖突。我國憲法里已經(jīng)加進依法治國。牽涉人民群眾切身利益的，應該引導他們?nèi)シㄔ?，行政部門是相對強勢的，人民群眾是相對弱勢的，會造成不公平協(xié)商的情況。所以,應當走司法程序解決，司法機關是專門解決這些矛盾的地方。

四、提高征地程序的透明度，完善征地聽證制度

我國是一個法制國家，在涉及到征收公民財產(chǎn)權(quán)益的時候，必須賦予其充分的知情權(quán)、參與權(quán)和決定權(quán)，因此必須提高征地程序的透明度，完善征地聽證制度，以減少或消除征收與被征收者之間的矛盾，也在一定的程度上防止權(quán)利的濫用。舉行聽證會，傾聽大眾的心聲及解釋為何要這樣做，這不僅是民主的一種體現(xiàn)，更在消除政府與群眾之間的誤解起到了積極的作用，為政策的科學性及可行性提供依據(jù)。所以，完善我國征地的聽證制度，在當前顯得迫切而必要，政府可以通過聽證會公布相關的政策依據(jù),解釋相關補償制度，村民可以提出對項目的疑問和建議，通過這樣的互動，在一定程度上消除征地的矛盾，為決策的合理性提供實在的依據(jù)。

五、土地征收補償問題的完善

為確保被征收者可以獲得合理的補償，法律必須規(guī)定補償?shù)姆秶藴?、種類等條款。為了更好地維護農(nóng)民權(quán)益，首先，對于土地征收的補償標準而言，應采用公平的補償方式，由征收雙方以平等主體的方式對土地補償費、地上附屬物補償費、勞力安置費等費用進行一系列的要約與承諾來完成，這種方式也最能充分體現(xiàn)土地所有者及使用者的權(quán)益，也很好地維護了談判雙方的利益，不僅包括土地的價格，而且青苗及附著物補償費、新菜地開發(fā)建設、移民安置補助費等都應包括在補償?shù)姆秶鷥?nèi)。其次，法律應該明確土地征收補償?shù)姆秶Ｔ俅?，明確土地征收補償?shù)陌l(fā)放主體，盡管土地的所有權(quán)為農(nóng)民集體組織所有，但土地征收也損害了農(nóng)民的土地使用權(quán)，所以，土地補償費用也應該分配給農(nóng)民一部分，針對出現(xiàn)的農(nóng)民坐吃山空的現(xiàn)象，農(nóng)民此部分的收益可以通過社會保障的形式實現(xiàn)。集體土地征收對于農(nóng)民而言，最根本的影響在于其失去了賴以為生的基本生產(chǎn)資料，而非簡單的財產(chǎn)權(quán)益的喪失。因此，集體土地征收補償不僅要考慮農(nóng)民喪失的集體土地自身的價值，更應當從農(nóng)民日后生計的維護和可持續(xù)發(fā)展角度為農(nóng)民的長遠利益提供保障。

六、提高對農(nóng)村集體經(jīng)濟的補償和優(yōu)惠政策，并實行監(jiān)督機制

在我國，土地征收不僅征收了土地的所有權(quán)，還連帶地征收了附著于土地之上的土地承包經(jīng)營權(quán)。前文已經(jīng)分析到，由于我國集體土地所有權(quán)的先天缺陷，土地補償費實際上掌握在少數(shù)管理者手中，如何合理使用，發(fā)展村集體經(jīng)濟，是保障農(nóng)民利益的有效手段，政府對發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟應給予一定的優(yōu)惠政策，以最大限度的發(fā)揮其真正的作用，同時相關審計部門應對集體經(jīng)濟的合理使用進行跟蹤，是否真正用到為農(nóng)民辦實事上，只有這樣才能真正做到社會的和諧。

七、總結(jié)

隨著工業(yè)化和城市化進程的加快，對土地的需求不斷擴大，在城市現(xiàn)有土地存量不足的情況下，農(nóng)村土地日益成為新增用地的主要對象。由于對農(nóng)民集體土地所有權(quán)與使用權(quán)的限制，征收農(nóng)村土地成為擴大土地規(guī)模的主要途徑。通過分析我國集體土地征收中存在的問題，可以明確我們完善法律制度的方向，借鑒和吸收國外土地征收制度中的先進經(jīng)驗，可以規(guī)范集體土地向國有土地的轉(zhuǎn)變，保護集體、農(nóng)民的土地權(quán)益，縮小城鄉(xiāng)差距，加速土地資源配置的市場化的進程，從而為經(jīng)濟的發(fā)展提供用地保障的同時，對保持農(nóng)村經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和社會穩(wěn)定都具有重要意義。

參考文獻

1、王洪友 鄒麗萍.《論我國農(nóng)村土地集體所有權(quán)的主體虛位性》，《經(jīng)濟與社會發(fā)展》，2005年第1期。

篇3

關鍵詞：農(nóng)村；集體土地制度；改革

中圖分類號：S63 文獻標識碼：A 文章編號：1674-0432（2012）-09-0059-1

我國現(xiàn)行的土地制度起源于上世紀五十年代，生產(chǎn)力與科技推動經(jīng)濟快速發(fā)展，國家的經(jīng)濟格局發(fā)生了很大的變化：工農(nóng)經(jīng)濟聯(lián)系日益密切，城鄉(xiāng)重心發(fā)生偏移，農(nóng)民生活生產(chǎn)的主觀需求提升。以城鄉(xiāng)土地二元制為基礎的土地征收制度不完善性和以為基礎的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度不合理性逐漸顯化，引發(fā)了諸多問題。

首先，我國的土地征收制度難以實現(xiàn)被征地農(nóng)民生活水平提高的宗旨。

當前，我國的社會保障體系還不完善，現(xiàn)行的土地征收制度不能滿足農(nóng)民發(fā)展的需要。土地是農(nóng)民長遠的生計，是最基本的生產(chǎn)資料。在市場經(jīng)濟環(huán)境下的，我國的用工制度已經(jīng)從過去的“既要地，也要人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸灰?，不要人”，一但農(nóng)民失去土地，就無地可種、無地可耕，就失去了生存的根本保證，更無發(fā)展可言，農(nóng)民發(fā)展權(quán)無從落實。隨著耕地的不斷減少，用地現(xiàn)狀越來越緊張，矛盾愈來愈烈。

其次，我國現(xiàn)行的征地制度沒能體現(xiàn)出與時俱進的特性，也沒有實現(xiàn)平等的集體土地權(quán)能。

雖然科技的快速發(fā)展為生產(chǎn)帶來了無限量的附加值，但農(nóng)業(yè)的發(fā)展速度卻遠遠趕不上工業(yè)發(fā)展的速度，這就造成工農(nóng)產(chǎn)品附加值差距加大，交易條件顯失公平，最終使征地農(nóng)民的受償水平大大降低，收入大幅減少，挫傷了被征地農(nóng)民熱情和積極性。同時，現(xiàn)行的土地制度分設了不同的權(quán)能，但在法律上僅對農(nóng)民土地賦予了資源屬性。這就使農(nóng)村集體所有制土地的使用范圍和用途受到了很大的限制，制約了市場流轉(zhuǎn)的靈活性，導致市場的機動性受限，市場失去活力。

再次，現(xiàn)行的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度使農(nóng)村剩余勞動力的自由流動受到了很大的限制，也阻礙了農(nóng)民自主推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的步伐。

隨著城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)力發(fā)展的不平衡，城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)資料與勞動力配置出現(xiàn)明顯的失衡。農(nóng)村由于人均土地面積的減少，勞動力剩余增多；城市卻因為城市化的進程加快而急需大量的人力資源，這本是加快城市建設的有利契機，但現(xiàn)行的制度卻對農(nóng)村人力資源的流動設制了種種限定，造成了土地使用權(quán)受阻，因而產(chǎn)生了“農(nóng)民窮，民工荒”的怪異局面。再加上現(xiàn)行的農(nóng)村集體所有制的職權(quán)和功能并不完善，土地的權(quán)利和利益主體界定不夠明確，無法實施對土地的完全處置，不能充分獲得土地的收入權(quán)益，造成了農(nóng)民不能長期穩(wěn)定的享有土地的完整權(quán)益。

面對這一系列問題，我們要積極采取必要的改革和措施，盡快扭轉(zhuǎn)這種不利于社會進步和發(fā)展的局面。土地征收制度改革和農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革是城鄉(xiāng)經(jīng)濟和諧發(fā)展的關鍵。

一方面要建立公平合理的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。用法律條文的形式明確規(guī)定農(nóng)村集體和國有土地享有同等的權(quán)利，允許農(nóng)民對集體建設用地的土地使用權(quán)進行合理合法的出讓，租賃等交易，充分發(fā)揮市場對資源配置的基礎性作用。另一方面，明確農(nóng)村集體土地的權(quán)能，進一步完善我國的農(nóng)村集體土地權(quán)利體系，并對土地的各種處置權(quán)進行詳細的劃分，加快推進農(nóng)村土地確權(quán)登記制度建設，切實維護農(nóng)民的合法財產(chǎn)權(quán)，使農(nóng)民在法律上得到有效的保障。

加快構(gòu)建適應社會主義市場經(jīng)濟土地產(chǎn)權(quán)制度的同時還要加快推進征地制度改革。

首先要確定合理的征地補償標準，采用多種方式進行征地補償安置。制定公平合理的土地區(qū)片價機制，并長期保持不變，以使農(nóng)民對征地政策有穩(wěn)定的心態(tài)。

其次要使資源配置以及政府采購制度得到相應的改革，進一步完善農(nóng)村經(jīng)濟的組織結(jié)構(gòu)。政府應該根據(jù)各地方區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展狀況和管理水平以及經(jīng)營能力制定一定的傾斜政策，給予政策支持，讓農(nóng)村集體土地有穩(wěn)定、持續(xù)的收入。

要努力實現(xiàn)把監(jiān)管和服務有機地結(jié)合起來，把權(quán)利和責任實實在在地放下去，并加快改進征地工作的機制。

一方面，要充分發(fā)揮農(nóng)民的主體地位。讓被征地農(nóng)民有充分的知情權(quán)和參與權(quán)，使農(nóng)民的權(quán)益得到切實的保障。并逐步構(gòu)建以政府監(jiān)管為基礎、人民群眾為主流，市場機制為主導的新格局，充分發(fā)揮農(nóng)民的主導作用，實現(xiàn)農(nóng)民的自我監(jiān)督、自我約束、自我參與、自我實現(xiàn)，讓農(nóng)民成為改革真正的主導者和受益人。

另一方面，完善司法程序和機制，讓政務公開透明。國家要進一步加強政府的法制建設，提高政府部門依法行政的意識和能力。并進一步完善司法制度和程序，充分顯現(xiàn)司法的公正與公平。

將農(nóng)民的利益納入城市化進程，理性分析現(xiàn)有的政策和市場需求狀況，合理安排用地，充分發(fā)揮每一塊土地的最大效益，減少征地規(guī)模。在堅持農(nóng)村土地集體所有制的前提下，進一步強化土地民事權(quán)利制度，讓農(nóng)民有完整的土地財產(chǎn)權(quán)，可以充分利用土地得到應得的利益，并使土地得到合理、有效的配置，進一步加快推進農(nóng)村集體土地制度改革，充分實現(xiàn)農(nóng)民的利益，讓農(nóng)民無后顧之憂。

參考文獻

[1] 高飛.集體土地所有權(quán)主體制度研究.法律出版社.[1] 徐鳳真.集體土地征收制度創(chuàng)新研究.法律出版社.

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關鍵詞：土地；審批；制度；改革；分析

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A 文章編號：1006-8937（2015）08-0140-01

近年來，隨著土地違法問題的不斷出現(xiàn)，我國相關部門進行了土地審批制度改革，主要進行了審批環(huán)節(jié)完善、審批權(quán)限明確以及審批方式創(chuàng)新。盡管我國進行了相關法律修訂，也進行了一定程度的審批制度改革和完善，但在當前的土地審批當中還存在一系列問題。本文主要從探討當前土地審批制度缺陷入手，提出土地審批制度的完善措施。

1 當前土地審批制度的缺陷

1.1 審批前提條件問題和國土資源部門管理問題

在當前的土地審批制度實施當中存在審批前提條件問題和國土資源部門管理問題。在當前的項目備案當中需要做好前提準備工作，另外在土地項目評估、災害評估以及聽證當中也必須做好前提準備工作，且對于那些種類不同的項目用地來說，要想通過審批批準，必須提供所有相關文件，包括林地占用等資料。在項目審批過程中，國土資源部門還必須進行土地容積率審查，還要審查土地項目的投資強度情況，審查這些數(shù)據(jù)是否符合相關標準要求。

1.2 審批程序問題和審批時限問題

在當前的土地審批制度實施當中還存在審批程序不合理問題和審批時限限制性問題。相關法律法規(guī)表明，針對縣級人民政府和市級人民政府來說，必須嚴格根據(jù)土地利用總規(guī)劃審批，在土地轉(zhuǎn)用之前都應當進行嚴格的土地使用情況審查，在土地征收之前也應當如此。這就意味著在土地項目申請到申請結(jié)束這個過程中需要進行兩次土地審批。而對于審批時限來說，要想審批申請成功，其時間長達一年多，甚至更長。這么長的時限，對于那些招商項目來說的話，很可能會錯過最佳商機。

2 土地審批制度改革對策

當前土地審批工作當中的問題比較多，這些問題的出現(xiàn)會大大降低土資源部門的管理力度，也會增加部門與社會之間的一系列矛盾。因此必須提出相應的改進措施，進行有效的土地制度改革。

2.1 進行科學審批、加強嚴進寬出

要治本，就必須進行土地審批制度改革，對傳統(tǒng)土地審批制度進行完善，對傳統(tǒng)審批結(jié)構(gòu)進行創(chuàng)新，要完善建設用地流程。要進行土地報批模式創(chuàng)新和完善。要實現(xiàn)國家規(guī)劃和土地利用規(guī)劃以及城鎮(zhèn)規(guī)劃的有效結(jié)合，使得這三大規(guī)劃內(nèi)容可以得到良好銜接，這樣可以提高土地征收項目的完成效率，提高審批效率。

土地審批的最終目標是解決土地征收當中的問題，征地方案審批對農(nóng)民經(jīng)濟的影響是比較大的。征地方案審批過程中，可以進行征地方案和供地方案合并，使這兩個方案共同審批。

2.2 土地審批職能的良好轉(zhuǎn)換

通過土地審批，依法用地的高效性能夠得到保證，當前土地審批當中還存在審批效率低的問題，這和審批權(quán)限之間的關系是比較大的，要想提高審批效率，必須進行土地審批職能良好轉(zhuǎn)換。要保證土地審批職能良好轉(zhuǎn)換，要著重落實土地利用總體規(guī)劃工作，進行土地使用計劃合理調(diào)控，實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的有效銜接，落實耕地保護工作，增強土地監(jiān)管。另外對于農(nóng)村集體建設用地審批來說，在當前的審批權(quán)限管理下，這些集體建設用地在審批過程中，不但要上報縣級以上政府，還要辦理各項手續(xù)，必須辦理規(guī)劃手續(xù)等，如果把這些農(nóng)村集體建設用地審批工作的審批權(quán)限下放到基層政府和相關部門的話，不僅可以實現(xiàn)基層政府和相關部門的職能科學配置，還可以從根本上提高審批效率和社會效益。

2.3 依法審批，完善征地補償標準

2.3.1 創(chuàng)新和完善征地補償計算模式

要進行征地補償計算模式創(chuàng)新和完善，提高征地補償標準，還要把補償資金使用到農(nóng)民的養(yǎng)老中。要想提高征地補償標準，就要進行標準模式創(chuàng)新和完善。要從處理平衡性問題入手，要堅持等量補償原則，保證補償標準在城市低保標準以上。

2.3.2 要有效解決征地遺留問題

在當前的土地審批當中還存在征地困難等相關問題，主要是征地遺留問題，要想解決該問題，就要大力發(fā)展留用地，可以通過開發(fā)經(jīng)營以及出租的方式進行留用地處理。另外還可以通過辦公房屋置換獲取集體效益。要優(yōu)惠出售集體房屋的政策，防止政策傾斜，實現(xiàn)村級經(jīng)濟平衡發(fā)展。

2.3.3 創(chuàng)新和完善醫(yī)療保證制度

在進行農(nóng)村土地征收的同時要采取養(yǎng)老保障措施，在土地征收費用當中進行適當?shù)谋Ｕ腺Y金提取，在落實土地有效征收和養(yǎng)老保障工作當中落實醫(yī)療保障工作。

2.4 適當減少審批環(huán)節(jié)

在當前的土地審批過程中，審批過程比較復雜，且審批環(huán)節(jié)比較多，在土地審批制度改革中，應當著重落實土地審批前權(quán)屬核準工作，還要做好土地使用情況調(diào)查，落實數(shù)據(jù)建庫工作，這樣可以促進社會的穩(wěn)定和諧。

在土地審批制度改革中，還要做好批前把關工作，在征地報批之間進行補償公告，運用兩公告一登記的模式，要適當減少相關審批環(huán)節(jié)，另外，還要減少土地報件中不重要的文件和資料。

3 結(jié) 語

綜上所述，在當前的土地審批制度改革當中，還存在一系列尚待解決的問題，要完善土地審批制度，必須研究建設用地審批中出現(xiàn)的一系列問題，完善新增建設土地審批和管理制度，在嚴格控制用地范圍的基礎上提高土地使用效益。

參考文獻：

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[2] 郭建偉.論土地征收審批制度的思路及其完善措施[J].科技資訊，2013，（2）.

[3] 李紅娟.我國農(nóng)村土地征收法律制度改革的問題與對策――基于征地制度改革試點的分析[J].管理現(xiàn)代化，2014，（1）.

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特別是農(nóng)村集體土地征收補償安置引發(fā)的矛盾和糾紛、大量農(nóng)村剩余勞動力尋求進城務工面臨的一系列社會問題，日益成為嚴重影響社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展的難題，影響政府的公信力和威信。 制度弊端

中國現(xiàn)行的土地制度發(fā)端于上世紀50年代，成熟于80年代，其制度設計有兩個核心要素：一是以“城鄉(xiāng)土地二元制”為基礎的土地征收制度；二是以“聯(lián)產(chǎn)承包責任制”為基礎的集體土地產(chǎn)權(quán)制度。

客觀地說，在當時土地、資金相對匱乏的條件下，這兩項制度有效推動了重點區(qū)域的快速城鎮(zhèn)化、工業(yè)化，防止了農(nóng)村土地的無序流失，避免了城鄉(xiāng)建設對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的沖擊。同時，保護了農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自主性和積極性，刺激了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的快速發(fā)展。

但在當下，城鄉(xiāng)發(fā)展的重心和農(nóng)民生活生產(chǎn)的主觀需求都發(fā)生了很大的變化，現(xiàn)行制度中一些不夠完善的地方逐漸顯化。 當下，中國城鄉(xiāng)發(fā)展的重心和農(nóng)民生活生產(chǎn)的主觀需求發(fā)生了很大的變化，現(xiàn)行土地制度中一些不夠完善的地方逐漸顯化。

首先，現(xiàn)行的土地征收制度難以保障被征地農(nóng)民“生活水平有提高，長遠生計有保障”。

土地征收補償一直以被征收土地的農(nóng)業(yè)年產(chǎn)值作為基點進行測算。與上世紀80年代初相比，當下普通公職人員的工資增長100倍以上，但糧食價格增長還不到10倍。由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)值增加遠遠趕不上工業(yè)發(fā)展的速度，農(nóng)產(chǎn)品和工業(yè)產(chǎn)品附加值的差距越來越大，農(nóng)、工部門之間交易條件不斷惡化，造成被征地農(nóng)民的實際受償水平大大減少，相對收入大幅降低。同時，農(nóng)地轉(zhuǎn)為國有土地進行商業(yè)開發(fā)，政府獲得了土地增值收益，開發(fā)商或其他投資者也能從土地漲價中獲益，被征地農(nóng)民卻無法分享發(fā)展成果，造成城鄉(xiāng)差距日益拉大。

當今社會的發(fā)展主要依賴第二、第三產(chǎn)業(yè)，這意味著必須持續(xù)將一定數(shù)量的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地。在當前社會保障體系尚不完善的情況下，土地是農(nóng)民長遠生計的根本依賴。過去征地制度是“既要地，也要人”，將被征地農(nóng)民轉(zhuǎn)為“吃皇糧”的非農(nóng)人員，“過上城里人的日子”。但在當下，政府已無法提供“吃皇糧”式就業(yè)機會，征地往往是“只要地，不要人”，普遍做法是給被征地農(nóng)民發(fā)放一筆安置補助費，讓他們自謀出路。所以，一旦土地被征，農(nóng)民將面臨失去生產(chǎn)資料的困境，并陷入喪失發(fā)展權(quán)的危機中。

此外，在現(xiàn)行土地制度下，集體土地僅被賦予了資源屬性，但沒有被賦予資產(chǎn)和資本屬性，其僅在有限的情形下才可以進行建設和進入市場，這就限制了市場流轉(zhuǎn)的可能性，客觀上也限制了農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)，導致他們在社會分配中處于弱勢地位。

據(jù)有關研究測算，目前中國農(nóng)民財產(chǎn)性收入僅占人均純收入的3%，遠低于城市居民，造成社會分配不公。

其次，現(xiàn)行集體土地產(chǎn)權(quán)制度既不利于“三農(nóng)”問題解決，又不利于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展。

在法理上，農(nóng)村土地為集體所有，現(xiàn)實的情況是其權(quán)能并不完整，權(quán)利和利益主體在組織上界定也不明確，農(nóng)民個人無法獲得充分的土地處置和收入權(quán)益。聯(lián)產(chǎn)承包責任制下，賦予農(nóng)民的僅僅是承包經(jīng)營權(quán)，土地使用權(quán)無法流轉(zhuǎn)，土地資源整合困難，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的企業(yè)化、規(guī)模化、專業(yè)化、規(guī)范化難以實現(xiàn)。

由于農(nóng)民不能穩(wěn)定、長期享有土地完整權(quán)益，還誘導種種短期行為產(chǎn)生。一個明顯例子是，農(nóng)民并沒有對本應視為“命根子”的土地進行科學有效的養(yǎng)護，造成了土地質(zhì)量不斷下降。在被譽為“中國糧倉”的東北地區(qū)，坡耕地的黑土層厚度已從上世紀六七十年代的80厘米至100厘米減少到現(xiàn)在的20厘米至30厘米，土壤有機質(zhì)含量由12%下降到1%至2%，85%的土地處于養(yǎng)分虧缺狀態(tài)，農(nóng)業(yè)的后續(xù)發(fā)展堪稱岌岌可危。

由于生產(chǎn)條件的變化，城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)資料與勞動力配置關系出現(xiàn)明顯的失衡。一方面，農(nóng)村人均土地面積逐步減少、勞動力剩余不斷增多，迫切需要進城尋求第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展機會；另一方面，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程不斷加快，城市也迫切需要大量的人力資源。這本是加快城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展的重要階段和有利契機，理應建立起合理機制，促進農(nóng)村人口有序流向城市，但現(xiàn)行的制度設計卻對這種流動給予種種限制。

《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》規(guī)定，“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地?！边@樣一來，農(nóng)民如果舉家遷入城市，就必須放棄在農(nóng)村僅有的土地權(quán)利，冒很大的生活、生存風險，去一個全新的環(huán)境白手起家。

所以，相當一部分農(nóng)民選擇“留守一畝三分地”，形成了農(nóng)民勞動力資源閑置和第二、第三產(chǎn)業(yè)工人短缺的怪圈。 賦權(quán)思路

中國仍處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展期，由土地利益引發(fā)的矛盾也將進入激發(fā)期。

1996年-2010年，全國建設用地增加7410萬畝，已造成3000多萬農(nóng)民失去土地。2010年-2020年，全國還需要安排新增建設用地5250萬畝，其中占用耕地約3000萬畝。按照目前全國人均耕地水平和現(xiàn)階段每征收一畝耕地大約造成0.78個失地農(nóng)民測算，這一階段將有2300萬農(nóng)民失去土地。

如果繼續(xù)沿襲現(xiàn)行的“只要地、不要人”的“一腳踢”模式，勢必招致農(nóng)民的抵制，破壞黨和政府的形象與公信力。

在現(xiàn)有土地利益分配格局下，大量被征地農(nóng)民往往未能實現(xiàn)生產(chǎn)生活的同步發(fā)展，甚至變?yōu)樾碌摹盁o產(chǎn)者”，加上少數(shù)地方在征地過程中工作方式簡單、粗暴，以及存在違反程序、克扣征地補償款項等行為，引發(fā)農(nóng)民強烈不滿和抗爭。

據(jù)國家局統(tǒng)計，當前群體性上訪事件60%與土地有關。土地糾紛已經(jīng)成為稅費改革后農(nóng)民上訪的頭號焦點，占社會上訪總量的40%，其中征地補償糾紛又占到土地糾紛的84.7%，每年因為征地拆遷引發(fā)的糾紛在400萬件左右，且呈易發(fā)、多發(fā)態(tài)勢。

要解決這個突出問題，從源頭來講，必須科學研判經(jīng)濟發(fā)展形勢，利用土地價格機制加快第二、第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，縮短中國進入后工業(yè)化時代的進程，將建設用地的峰值控制在合理的規(guī)模；通過理性分析現(xiàn)有技術(shù)水平和市場需求狀況，科學測算用地總規(guī)模，合理安排各個發(fā)展階段的土地利用；切實做到“各類建設少占地、不占或少占耕地，以較少的土地資源消耗支撐更大規(guī)模的經(jīng)濟增長”，充分發(fā)揮每一塊地的最大效益，減少征地規(guī)模，確保留足糧食安全必需的土地和子孫后代生存發(fā)展的空間。

從根本來講，必須堅持十七屆三中全會提出的“產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴格管理”的16字方針，落實《物權(quán)法》精神，進一步強化土地民事權(quán)利制度，賦予農(nóng)民完整的土地財產(chǎn)權(quán)，強化產(chǎn)權(quán)的保護與救濟，加快推進集體土地制度改革，解除失地農(nóng)民的后顧之憂。

當下，應轉(zhuǎn)變觀念，將農(nóng)民的利益納入城鎮(zhèn)化進程一并考慮，堅持市場化改革導向，充分兼顧公平和效率，秉承尊重民意、惠及民生的理念，加快征地制度改革。

如果賦予集體完全的土地權(quán)能、賦予農(nóng)民永久的土地權(quán)益，土地使用權(quán)便可通過市場得到合理、有效的配置。一方面有利于加大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資本投入和科技投入，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；?、機械化。這樣，農(nóng)村所釋放出的勞動力也將源源不斷地為第二、第三產(chǎn)業(yè)提供勞動力資源，為轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)贏取寶貴的空間和時間，最終實現(xiàn)農(nóng)村勞動力、資本、土地資源集約高效配置的良性循環(huán)。另一方面也有利于農(nóng)民在征地過程中爭取更加充分的利益，謀求堅實的長遠生計保障。

其實，國內(nèi)并不乏破解征地弊端的案例。比如，海南省三亞市城中村征地拆遷的“月川模式”和陵水縣征收集體土地的“大墩村模式”，以及解決被征地后失地失業(yè)農(nóng)民生產(chǎn)生活問題的“港尾模式”都依照相似的思路，即充分考慮農(nóng)民應享有的土地用益物權(quán)，按照發(fā)展權(quán)益不減少的原則，實行“留地安置”，將有穩(wěn)定和持久收入的出租屋、鋪面等物業(yè)交由集體經(jīng)濟組織建設經(jīng)營，將出租車運輸、園林綠化、土石方、建材、土地平整等風險小、收入穩(wěn)定、管理要求低的項目和工程交由集體經(jīng)濟組織運營，成功幫助農(nóng)民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)型。同時，扶持成立村辦股份公司，促進被征地農(nóng)民共同發(fā)展、共同富裕，實現(xiàn)了“被征地群眾利益和社會效益提高，政府財務和行政成本降低”的多方共贏效果。 改革建議

改革土地征收制度和農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，是農(nóng)村經(jīng)濟突圍、城鄉(xiāng)經(jīng)濟和諧發(fā)展的核心和關鍵，是社會管理升級的大文章。

第一，構(gòu)建適應社會主義市場經(jīng)濟體制要求的現(xiàn)代農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度。

一是明晰健全農(nóng)村集體土地權(quán)能。逐步賦予集體土地完整產(chǎn)權(quán)，包括土地的永久占用權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)，并細化設置發(fā)展權(quán)、典權(quán)、地上權(quán)等土地權(quán)利。加快推進農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證，強化土地權(quán)利救濟和法律服務，切實維護農(nóng)民土地合法財產(chǎn)權(quán)益，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、集約化、規(guī)模化發(fā)展提供明晰的產(chǎn)權(quán)關系及資源配置的基礎條件。

二是建立合理有序城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。在法律中明確賦予集體土地與國有土地同等權(quán)利，在符合相關規(guī)劃前提下，允許農(nóng)民通過土地使用權(quán)出讓、產(chǎn)權(quán)交易、租賃、入股等多種方式參與生產(chǎn)經(jīng)營建設。

探索建立城市規(guī)劃范圍內(nèi)國有土地和集體土地兩種產(chǎn)權(quán)并存管理機制。充分發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用，促進城鄉(xiāng)土地優(yōu)化配置。進一步完善資源要素的價格形成和利益分配調(diào)節(jié)機制，理順政府、集體、農(nóng)民之間的利益分配關系，合理分配土地收益。假設今后將10%的被征收農(nóng)用地轉(zhuǎn)為集體建設用地，留給被征地的農(nóng)民，按照每年新增800萬畝計算，20年后，留給集體的建設用地為1600萬畝，與之相比，2020年的國有建設用地可能超過2.5億畝，前者占比不及6.5%。這樣，既不會影響城市土地國有的主體地位，又可解決較大的社會問題。

第二，按照“尊重民意、惠及民生”的要求推進征地制度改革。

一是合理確定征地補償標準。按照土地價格的構(gòu)成理論，對土地權(quán)益者各項權(quán)利的產(chǎn)能價值以及因基礎設施、規(guī)劃用途改變等形成的級差地租進行全面核算，以土地平均用益物權(quán)為基礎，制定土地區(qū)片價。同時，建立與社會總體收入、消費水平相適應的征地補償動態(tài)調(diào)整機制，確保補償安置標準的合理性長期不變。

二是鼓勵推進多種方式的征地補償安置機制。量化被征用土地的發(fā)展權(quán)益，按照“發(fā)展權(quán)不減少”的原則，以“留地安置”“換地安置”“留物業(yè)安置”等多種方式，給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織安排相應的建設用地，并且通過用途安排、明確規(guī)劃和修訂法律等手段，切實保障被征地農(nóng)民的持續(xù)生存和發(fā)展能力。

三是改革資源配置和政府采購制度。農(nóng)民土地被征收后，政府要適時引導農(nóng)村基層組織形式的改革，調(diào)整農(nóng)村集體組織的生產(chǎn)關系。同時，要根據(jù)“各階層發(fā)展機會均等”的原則，結(jié)合區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展狀況、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理水平、經(jīng)營能力等，給被征地農(nóng)民制定傾斜政策，給“留用地”配套合適的商業(yè)機會和產(chǎn)業(yè)項目，將老百姓能夠經(jīng)營好的項目交由村民經(jīng)濟組織經(jīng)營；同時定向采購農(nóng)村集體的產(chǎn)品，讓農(nóng)村集體的土地轉(zhuǎn)變?yōu)橛蟹€(wěn)定、持續(xù)收入的財產(chǎn)性物權(quán)，共享工業(yè)化與城鎮(zhèn)化成果。

第三，按照“把監(jiān)管和服務抓起來、把權(quán)利和責任放下去”的原則改進征地工作機制。

一是充分尊重農(nóng)民集體、個人與政府、企業(yè)的平等民事權(quán)利主體地位，引入公眾參與機制，保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)，逐步構(gòu)建政府監(jiān)管服務為基礎、人民群眾組織為主體、市場配置機制為主導的新格局。通過建立經(jīng)費獎勵、投勞投工報酬等新的利益機制，充分調(diào)動農(nóng)民的積極性，真正放手、賦權(quán)和讓利，實現(xiàn)農(nóng)民群眾自我監(jiān)督、自我約束、自發(fā)參與。允許集體經(jīng)濟組織成立征地拆遷公司，作為實施征地拆遷的主體。地方政府經(jīng)過合理評估后，將征地拆遷補償費直接支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，節(jié)余部分歸農(nóng)民集體使用與分配。讓農(nóng)民真正成為改革的主導者、受益者，實現(xiàn)其從被動征地拆遷到主動自行征地拆遷的轉(zhuǎn)變，有效化解征地矛盾和沖突。

篇6

文件解讀：不是所有土地都可以入市，只有符合規(guī)劃和用途管制的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地才可以。

記者：三中全會后，一些地方摩拳擦掌，急于在農(nóng)村土地制度改革上取得突破，您怎么看？

陳錫文：目前對有關改革部署，不要誤讀、誤判，必須認真學習和全面領會黨的十八屆三中全會《決定》對這方面改革的要求和部署，不要事情還沒弄明白就盲目推進。農(nóng)村土地制度改革必須遵循最近在山東考察時的講話精神，要有序推進改革，該中央統(tǒng)一部署的不要搶跑，該盡早推進的不要拖宕，該試點的不要倉促推開，該深入研究后再推進的不要急于求成，該得到法律授權(quán)的不要超前推進。

農(nóng)村土地制度改革，有三條底線是不能突破的。第一，不能改變土地所有制，就是農(nóng)民集體所有；第二，不能改變土地的用途，農(nóng)地必須農(nóng)用；第三，不管怎么改，都不能損害農(nóng)民的基本權(quán)益。

記者：農(nóng)村集體建設用地都可以入市嗎？

陳錫文：《決定》指的是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地，而不是所有農(nóng)村集體建設用地。所謂“農(nóng)地入市”或“農(nóng)村集體土地入市”是誤讀，是不準確的。“入市”這個問題看起來很簡單，卻有著明確的前置條件和限制條件，前置條件是只有符合規(guī)劃和用途管制的這部分土地才可以，限制條件則必須是集體經(jīng)營性建設用地。這是因為農(nóng)村的集體建設用地分為三大類：宅基地、公益性公共設施用地和經(jīng)營性用地。也就是說只有屬于集體經(jīng)營性建設用地的，如過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，才可以進入城市的建設用地市場，享受和國有土地同等權(quán)利。

因此，關于“農(nóng)地入市”的問題，是有明確的前提和限制條件的，千萬不能認為農(nóng)村土地可以隨便使用、隨便買賣了。

記者：那么，如何理解建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場？

陳錫文：土地要素市場和其他資源要素市場不同，區(qū)別在于土地利用必須按規(guī)劃分類管理。農(nóng)村的農(nóng)業(yè)用地和建設用地不能隨意變換用途；城里的建設用地也分為商貿(mào)建設用地、住宅用地、工礦企業(yè)用地、公共設施用地等。按照規(guī)劃，各類用地的價格是不同的。這么多類別的土地，不可能在同一個市場進行交易。我們所說的建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，主要指內(nèi)在機制、定價原則等方面的統(tǒng)一，而不是說各種不同用途、不同類型的土地都在一個市場買賣。

記者：推進建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，對我國現(xiàn)行的征地制度有何改進？農(nóng)民的收益是否會隨之增加？

陳錫文：過去在征收農(nóng)民土地時，長期存在兩個問題：一是農(nóng)民土地被征收后，土地所有權(quán)都轉(zhuǎn)為國有；另一個則是征收集體土地對農(nóng)民的補償標準比較低，農(nóng)民不太滿意。

三中全會《決定》提出的“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”恰恰對這兩個問題做出了改進。第一，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地可以不改變所有權(quán)就進入城鎮(zhèn)建設用地市場，這部分用地仍歸農(nóng)民集體所有。第二，根據(jù)《決定》精神，今后應提高農(nóng)民征地補償標準，兼顧國家、集體、農(nóng)民三者利益。補償款不夠，可以從當?shù)卣@得的土地出讓金純收益中提取，現(xiàn)在很多大中城市的補償標準都突破30倍了。

誤讀二：土地承包權(quán)可以抵押

文件解讀：土地承包經(jīng)營權(quán)可抵押的是經(jīng)營權(quán)，承包權(quán)作為物權(quán)依然不許抵押。

記者：土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的到底是什么權(quán)？這個權(quán)又能抵押給誰？

陳錫文：三中全會提出，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，這與過去的規(guī)定相比是一個突破。

按照現(xiàn)行法律，農(nóng)民對承包地只享有占有、使用、收益的權(quán)利，并沒有處分權(quán)，所以土地承包經(jīng)營權(quán)是不允許抵押、擔保的，因為抵押、擔保實際上就是一種處分權(quán)，因為一旦抵押擔保，到期無法償還貸款，那土地就變成別人的了，變成事實上的農(nóng)村土地買賣。

但是，現(xiàn)實中農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，又需要資金，商業(yè)銀行每一筆貸款都必須有有效抵押物，而農(nóng)民又缺乏，造成了貸款難。所以這次中央就把經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中單獨分離出來，允許抵押擔保，但承包權(quán)作為物權(quán)依然不許抵押。這樣既能緩解農(nóng)民的貸款難，又能做到風險可控，即便到期還不上貸款，農(nóng)民失去的也不過是幾年的經(jīng)營收益，并不會威脅到他的承包權(quán)。

至于誰能接受抵押擔保的土地，我認為只有有資質(zhì)的銀行機構(gòu)才可以做，一定要避免一般自然人和普通企業(yè)法人做這件事。

記者：鼓勵工商資本下鄉(xiāng)，會不會造成變相圈地？

陳錫文：工商企業(yè)到農(nóng)村去租賃土地，原有法律就是允許的，但也是有限制，第一不能改變所有權(quán)；第二不能改變用途，原來是種地的你不能去蓋廠房；第三不能損害農(nóng)民的權(quán)益。這一次三中全會《決定》對什么樣的工商資本能下鄉(xiāng)，表述得更加明確，限定得也更加嚴格。首先要適合企業(yè)化經(jīng)營，農(nóng)民一家一戶干起來很難的或干不了的，就適合工商企業(yè)來搞，那就可以引進、鼓勵；其次，企業(yè)進來就是要搞現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，不能搞房地產(chǎn)也不能搞旅游業(yè)。

誤讀三：宅基地可以自由買賣

文件解讀：農(nóng)民對宅基地只有使用權(quán)，土地則屬于農(nóng)民集體所有。

記者：農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)問題，也引起人們的關注。為什么要提出住房財產(chǎn)權(quán)問題？

陳錫文：住房財產(chǎn)權(quán)是個新概念。三中全會《決定》提出，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，這是一個新的突破，在于積極探索農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的一種可能實現(xiàn)形式。

記者：農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)可抵押擔保轉(zhuǎn)讓，是否意味著農(nóng)民馬上就可以將房子輕松變現(xiàn)？城里人很快就能去農(nóng)村買房了？

陳錫文：這種情況還不會出現(xiàn)。農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押擔保轉(zhuǎn)讓是一個重大問題，必須慎重穩(wěn)妥推進，選擇若干地方先進行試點，摸索經(jīng)驗。抵押完了還不上怎么辦？房子收走了流離失所怎么辦？轉(zhuǎn)讓在什么范圍進行？等等，這些問題，都必須經(jīng)過試點才能夠得到答案。應該指出的是，這些試點必須按照程序依法獲得授權(quán)，必須在規(guī)定的范圍內(nèi)進行，不能自行其是、擅自開展。

記者：住房財產(chǎn)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，是否意味著農(nóng)民的宅基地也可以買賣了？

篇7

關鍵詞：集體土地 利用制度 改革 建議

一、我國土地利用制度的總體形態(tài)

我國土地所有制分為國家所有和集體所有兩種形態(tài)，國家所有土地包括城市的土地、依法征收的土地等，主要類型是建設用地，也有占比較少的國有農(nóng)場等土地。集體所有土地包括農(nóng)村土地、城市郊區(qū)土地、自留地、自留山等，主要類型是耕地等農(nóng)用地，也包括占比較少的宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地等集體建設用地。我國實行嚴格的土地用途管制制度，將土地分為農(nóng)用地、未利用地和建設用地，除宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設施公益事業(yè)可以使用集體建設用地外，其他各類建設項目需依法申請使用國有建設用地，其取得方式包括出讓、劃撥、出租、轉(zhuǎn)讓、作價出資入股等。

二、我國土地利用制度中存在的問題

長期以來，我國在土地利用制度設計上重國有而輕集體，對集體土地特別是集體建設用地重視不夠，主要表現(xiàn)在：

（一）重國有土地開發(fā)而輕集體土地利用

我國通過物權(quán)法、土地管理法、房地產(chǎn)管理法、出讓轉(zhuǎn)讓暫行條例等法律法規(guī)設計了國有土地使用權(quán)的出讓、劃撥、轉(zhuǎn)讓、抵押等使用和流轉(zhuǎn)制度，規(guī)定除宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設施公益事業(yè)可以使用集體土地外，其他建設項目必須使用國有土地。這客觀抑制了集體土地經(jīng)濟效益的發(fā)揮，使國有土地成為各項經(jīng)濟建設的必需品，推動國有土地價格逐年升高，地王不斷涌現(xiàn)，土地收益成為政府重要財政來源和支撐。

（二）國有土地物權(quán)制度完善而集體土地物權(quán)制度缺失

對國有建設用地，物權(quán)法等規(guī)定了建設用地所有權(quán)、用益物權(quán)、擔保物權(quán)、地役權(quán)等完備的物權(quán)制度，而對集體建設用地，雖也有物權(quán)保護內(nèi)容，但零星而不完整，表現(xiàn)在：一是用益物權(quán)中，集體建設用地只規(guī)定了宅基地使用權(quán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設施和公益事業(yè)用地使用權(quán)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地使用權(quán)，嚴格禁止房地產(chǎn)、工業(yè)商業(yè)和國家建設項目占用集體土地，也無出讓、劃撥、出租等多樣性供地方式規(guī)定。二是擔保物權(quán)中，除規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的廠房等建筑物設定抵押其所占用集體土地使用權(quán)同時抵押外，其他集體建設用地使用權(quán)不得單獨設定抵押，從而大大限制了集體土地融資功能的發(fā)揮，限制了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。

（三）集體土地和國有土地之間流轉(zhuǎn)的單方面性

國家為了公共利益的需要，可以通過征收程序把集體土地變?yōu)閲宜?，但被征國有土地則不能再回轉(zhuǎn)到集體所有狀態(tài)，從而在總量上形成了國有土地逐年增加，而集體土地逐年減少的態(tài)勢。

（四）征地補償標準和國有土地出讓價格比例失衡

國家在征收集體土地過程中，要對集體經(jīng)濟組織及失地農(nóng)民進行征地補償，支付土地補償費、安置補助費、地上附著物及青苗補償費和失地農(nóng)民社會保障費，而這些補償費標準偏低，以東營市各縣區(qū)為例，補償費一般只占到土地出讓金的10%至40%左右，而像北上廣深等大城市，這一比值差距會更大，形成巨大的剪刀差。

三、對土地利用制度改革的幾點建議

（一）放寬集體建設用地利用的限制，逐步賦予其與國有建設用地同等權(quán)能

我國農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展相對落后，2015年全國農(nóng)民人均可支配收入僅占城鎮(zhèn)人均可支配收入的36.6%，農(nóng)民收入主要還是依賴傳統(tǒng)農(nóng)耕，缺少其他收入渠道。土地為財富之母，在國家嚴格規(guī)劃管控下，應逐步賦予集體建設用地與國有土地同等的各項權(quán)能，探索建立集體土地出讓轉(zhuǎn)讓制度，擴大集體建設用地使用范圍，發(fā)揮集體建設用地潛在經(jīng)濟效益，以增加土地收益在村集體和農(nóng)民收入中的比重，并規(guī)定將土地收益的一定比例用于農(nóng)村生活環(huán)境的改善和基礎設施的建設，必將推動農(nóng)村社會經(jīng)濟快速健康發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距。

（二）擴大和完善集體土地物權(quán)內(nèi)容和范圍

在現(xiàn)有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地及公共設施公益事業(yè)用地使用權(quán)的基礎上，放寬使用權(quán)范圍限制，在符合規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策前提下，允許工商業(yè)在一定條件下使用集體建設用地，并賦予除公共設施公益事業(yè)用地外的其他集體建設用地使用權(quán)擔保物權(quán)權(quán)能，以充分發(fā)揮集體土地融資擔保功能，激活農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展。

（三）嚴格限制土地征收條件，提高征地補償標準

“為公共利益需要”征收集體土地這一規(guī)定過于原則而不具體，實踐中只要符合產(chǎn)業(yè)政策的各類工廠、加油站、寫字樓等項目需要使用土地的，一般都可以通過征收集體土地進而取得土地使用權(quán)，致使“公共利益”這一概念無限放大，集體土地征收的隨意性增加，從而侵害了村集體的物權(quán)利益，因此建議在立法上采用列舉或排除式的規(guī)定，明確哪些屬于公共利益而哪些不屬于，以嚴格征地原因條件。同時，應改革征地補償制度，提高征地補償標準，探索建立征地補償標準與城鎮(zhèn)基準地價、土地出讓均價等相掛鉤的機制，縮小征地補償費與土地出讓收益的剪刀差，切實維護實地農(nóng)民利益。

篇8

1.我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度現(xiàn)狀

1.1所有權(quán)現(xiàn)狀 目前我國農(nóng)村土地制度的基本狀況是：土地所有權(quán)屬于集體，農(nóng)戶擁有一定期限內(nèi)的承包經(jīng)營權(quán)；土地經(jīng)營權(quán)可以在承包期間依法、自愿和有償轉(zhuǎn)讓，但不能用作抵押。這一制度雖然是對傳統(tǒng)農(nóng)地制度的創(chuàng)新，但是在中國的一些地區(qū)，所有權(quán)的模糊性已經(jīng)產(chǎn)生，導致土地關系混亂，這不僅表現(xiàn)在土地產(chǎn)權(quán)主體的二重化上，還表現(xiàn)在“集體”作為土地產(chǎn)權(quán)主體所引起的概念上的模糊性和虛置性。前者表現(xiàn)為“集體”究竟是指村民小組、村委會還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并沒有明確的規(guī)定，從實踐看，三方都在扮演“集體”的角色，都在行使集體土地的所有權(quán)；后者表現(xiàn)在“集體”本身是一個抽象的概念，沒有行為能力，即沒有行使集體土地所有權(quán)的能力，這樣，由村民小組組長、村委會主任、書記，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、書記等代行集體土地所有權(quán)也就成為必然，但這同時會產(chǎn)生復雜的委托關系，最終導致土地利用的低效率。我國現(xiàn)行體制下的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)可分為三部分：一是農(nóng)地所有權(quán)歸集體所有，集體依法組織土地發(fā)包或?qū)ν恋剡M行再調(diào)整；二是農(nóng)民獲得農(nóng)地承包權(quán)和使用權(quán)，農(nóng)民可自由安排生產(chǎn)；三是國家對農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)進行嚴格的規(guī)定和控制。這種共同所有制的制度安排下，農(nóng)民僅作為名義上的所有者，并沒有擁有對農(nóng)地的真正處置權(quán)，因此農(nóng)民對農(nóng)地的所有權(quán)并不是完整意義上的所有權(quán)，而是一種不完全或稱作“有限的農(nóng)地所有權(quán)”，還存在著外部力量對農(nóng)地所有權(quán)的種種侵蝕，容易導致產(chǎn)權(quán)殘缺。由于所有權(quán)不明晰，形成了集體和農(nóng)民雙方對自身權(quán)利的虛幻和錯位，正是由于這個原因，在許多農(nóng)村，農(nóng)地頻繁調(diào)整，農(nóng)民很難長期穩(wěn)定地使用土地。

1.2 收益權(quán)現(xiàn)狀 我國目前模糊的土地收益權(quán)導致農(nóng)民沉重的稅費負擔。所謂土地收益權(quán)指的是擁有土地帶來的損益的權(quán)利。具體是指土地的收獲物、土地本身增值或貶值、土地轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租所獲得的益處等。收益權(quán)的完全與否，依賴于各種土地合約的條款、土地制度、政治制度、法律制度及其非正式制度的限制。由于我國農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)關系模糊導致了農(nóng)民所交費用缺乏明晰的體制，村鎮(zhèn)干部的“尋租”行為嚴重，農(nóng)民應得權(quán)益得不到合法保障，農(nóng)民的負擔沉重。雖然規(guī)定：“交夠國家的，留夠集體的，剩余是自己的”，但在實際執(zhí)行起來成了一種模糊的土地收益權(quán)分配方案，這是因為具體的標準是由村鎮(zhèn)自行制定，他們往往除征收國家法定稅費外，還要在一段時期內(nèi)向農(nóng)民征收各種費用以彌補政府財政支出，而農(nóng)民對其缺乏有效監(jiān)督機制與能力，導致合法權(quán)益得不到應有保障，更有不少地方的村鎮(zhèn)集體借助于這種不透明的收費機制，大搞不合理的攤派，成為他們“尋租”的手段。

2.當前我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在的問題

2.1農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體模糊 根據(jù)我國現(xiàn)行的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)存在多元主體，主體界定模糊，有主體交叉現(xiàn)象?！稇椃ā芬?guī)定：農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。《民法通則》規(guī)定：集體所有的土地，依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織所有。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有。從兩法中可以明確看出，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體有國家、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟組織、村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織，沒有農(nóng)民。那么哪些土地歸哪些產(chǎn)權(quán)主體所有？首先，《憲法》中哪些土地屬于國家所有，哪些土地屬于集體所有規(guī)定不明確，在操作中也不明確。其次，《民法通則》中規(guī)定集體土地的所有權(quán)代表為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社或村民委員會，也可以是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟組織，但村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級誰為所有權(quán)代表規(guī)定不明確。另外，《土地管理法》規(guī)定：村農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)屬于兩個以上農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有的，可以屬于各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有。據(jù)此，土地可以屬于村民委員會所有，也可以屬于村民小組所有，與《憲法》、《民法通則》的規(guī)定不完全一致。上述法律規(guī)定在實際操作中經(jīng)常出現(xiàn)多元主體對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交叉所有的問題。

2.2 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)界定不明晰 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)界定不明晰主要表現(xiàn)在三個方面： 所有權(quán)界定不明晰。農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體經(jīng)濟組織，但究竟屬于哪一級集體經(jīng)濟組織，是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)） 、村還是村民小組并不清楚。由于“三級所有”的歷史原因，也由于行政區(qū)域的變更，造成所有權(quán)的界定不清楚；土地使用權(quán)界定不明晰。在剛剛過去的15 年的承包期中，大部分地區(qū)的農(nóng)村土地進行過多次小調(diào)整及不同程度的大調(diào)整，調(diào)整的實質(zhì)是調(diào)整土地使用權(quán)，這與農(nóng)民土地使用權(quán)穩(wěn)定的期望是不相符的；處置權(quán)界定不明晰。由于所有權(quán)界定的不清楚，必然導致土地處置權(quán)的混亂。

2.3農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)責混亂 我國現(xiàn)行農(nóng)地權(quán)利制度權(quán)項內(nèi)涵不清，權(quán)責混亂現(xiàn)象十分突出：一方面， “集體”作為土地所有者對土地使用的管理和監(jiān)督?jīng)]有明確的程序和形式；另一方面，土地承包者的權(quán)利和義務缺乏具體的規(guī)定。在土地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容、界限和法律形式等都不明確的情形下，明顯缺少所有者與經(jīng)營者之間資產(chǎn)利益約束。農(nóng)民在耕地上的權(quán)利也很不明確，時常面臨被鄉(xiāng)村兩級政權(quán)組織征調(diào)他用的風險，或者被收回重新分配，各地近年來不斷發(fā)生的農(nóng)民與鄉(xiāng)村政府因土地使用權(quán)造成的糾紛就充分證明了這一點。在這種排他性很低的權(quán)利制度下，難以形成土地投入積累機制，在土地經(jīng)營上的短期化行為以及對土地的掠奪性經(jīng)營在所難免。

2.4基于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的管理機制乏力 隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的深入，土地法律體系的建立和健全，農(nóng)村土地權(quán)利已經(jīng)由原來籠統(tǒng)的土地所有權(quán)細化為土地占用權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)。土地抵押等權(quán)利的使用現(xiàn)象也十分普遍。有些地方的荒山、荒坡、荒地和荒灘在不改變其所有權(quán)性質(zhì)的前提下，進行了有限期的土地使用權(quán)拍賣。根據(jù)物權(quán)公示原則，在設立、變更、轉(zhuǎn)移、消滅物權(quán)時，必須履行一個能讓外界承認該權(quán)利變動的程序。對于土地物權(quán)而言，該公示就是登記。但我國現(xiàn)行法律僅對集體土地所有權(quán)和集體土地建設用地使用權(quán)確立法定的登記發(fā)證制度（實際上有些地方連集體土地所有權(quán)的登記工作也沒有很好地開展），對大量農(nóng)用地（包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等）和未利用地卻沒有設立使用權(quán)。未依法進行登記的各項土地權(quán)利，其主體權(quán)益難以保障，同時又給農(nóng)村集體土地的管理工作帶來很大的難度。

3.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的幾點建議

3.1要考慮路徑依賴 在設計農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度進一步改革方案時，不能不考慮到制度變遷路徑依賴的作用。如果離開中國特定的歷史和現(xiàn)實國情去改革我國的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，必定會遭到土地制度變遷路徑依賴的抵抗，結(jié)果會事與愿違?？紤]到路徑依賴問題，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的方向應該是在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下，強化農(nóng)民對現(xiàn)有土地的長期使用權(quán)，并通過法律手段保證土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，給予農(nóng)民用、養(yǎng)土地的激勵，以克服短期化行為和粗放經(jīng)營慣性，保障農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

3.2要注意兩種模型的使用和配合 制度變遷有兩種模型：誘致性制度變遷和強制性制度變遷。誘致性制度變遷指的是現(xiàn)行制度的變遷或替代，或者是新制度安排的創(chuàng)造，由個人或一群人，在響應獲利機會時自發(fā)倡導、組織和實行。它必須由某種在原有制度安排下無法得到的獲利機會引起，具有盈利性、自發(fā)性、漸進性的特點。強制性制度變遷是由政府命令和法律引入來實現(xiàn)，主體是國家。誘致性制度變遷和強制性制度變遷都遵循成本—收益原則，都是對制度不均衡的反應。改變目前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷，需要兩種變遷模型并用。一是強制性制度變遷，進一步延長土地承包期限以克服短期化行為；運用法律等手段保護農(nóng)民的利益，嚴格控制占用農(nóng)業(yè)用地；對非農(nóng)用地的占用要依法、合理，并給予合理的補償。二是尊重農(nóng)民的自發(fā)創(chuàng)造性，對目前農(nóng)民自發(fā)嘗試的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式，如反租倒包、土地有償轉(zhuǎn)包或轉(zhuǎn)讓、土地投資入股、土地信托服務、土地互換等，要允許試驗并加以規(guī)范和引導。

3.3要注意制度變遷的兩個層面 制度變遷有兩個層面，一是形式或技術(shù)層面，這個層面的變遷完全可以大膽借鑒國外經(jīng)驗，如股份制、股份合作制的技術(shù)和操作程序。二是利益和基本制度層面，如土地的所有權(quán)制度、使用權(quán)制度，是一個錯綜復雜的利益博弈過程。各國的產(chǎn)權(quán)根基、法律制度和文化傳統(tǒng)不同，這一層面的制度變遷無法照搬外國經(jīng)驗。

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【關鍵詞】農(nóng)村 土地利用 管理改革 發(fā)展分析

【中圖分類號】F321 【文獻標識碼】A 【文章編號】1672-5158（2013）01―0388-01

對于農(nóng)村土地的利用和管理來說，它是一個需要多方面完善和配合的問題，首先的一點就是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的明晰以及合理化權(quán)益保護等。農(nóng)村土地的使用和處置的相關規(guī)定和要求中，一方面確定了農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，另一方面，農(nóng)民對于土地擁有處置權(quán)。在以往的農(nóng)村土地管理過程中雖然強調(diào)了農(nóng)民的土地處置權(quán)，但是在土地的利用管理過程中，尤其是征地的過程中農(nóng)民依然是處于弱勢的地位的，進而導致了農(nóng)民對于土地的合法權(quán)益缺少保障。與此同時，一些農(nóng)民對于土地的認識不夠清晰，混淆了國家和集體所有的差別，進而也就導致一些農(nóng)民將土地視為私有財產(chǎn)。

一、對于農(nóng)村土地利用管理的基本認識

隨著當前我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，在農(nóng)村土地使用和管理的過程中也出現(xiàn)了一系列的問題，其中一些土地的管理制度沒有能夠很好的適應經(jīng)濟的發(fā)展，其中主要表現(xiàn)在以下幾個方面。第一，集體農(nóng)地流轉(zhuǎn)，與公與私人都在濫用集體土地征收權(quán)。隨著城鎮(zhèn)化建設的開展，土地的經(jīng)營和管理權(quán)也發(fā)生了變化，其中對于土地的處置和使用上就要注意經(jīng)營性和公益性用地的管理問題。第二，政府在征地補償標準中以被征地農(nóng)民為代價大獲增值。隨著城鎮(zhèn)土地市場逐步完善。土地資產(chǎn)價格攀升與法定征地補償標準呈反比，加之政府對國家重點建設項目用地的低補償和強制性措施。更有安置補償和補償費分配既不到位又不規(guī)范。使被征地農(nóng)民生計嚴重受損與地方政府獲取巨額土地增值收益同在。第三，完善被征地農(nóng)民行使知情權(quán)、參與權(quán)和申辯權(quán)的協(xié)商機制。保證公民、法人和其他組織陳述意見、質(zhì)證和申辯的權(quán)利。根據(jù)農(nóng)村土地利用的具體情況，建立和完善相應的內(nèi)部控制管理制度。對于農(nóng)村農(nóng)村土地利用的發(fā)展來說，必須有一套科學完整的內(nèi)部控制和管理制度，在這個過程中，作為內(nèi)部控制的主要負責人，一定要根據(jù)當前發(fā)展的需要以及內(nèi)部控制和管理的需要進行原則的制定，進而有效的去規(guī)范。從當前的問題來看，農(nóng)村土地利用內(nèi)部控制制度的建設應該重點放在建立一個財和物相分離的內(nèi)部機制。與此同時，針對于內(nèi)部的構(gòu)架以及內(nèi)部的分工管理等，我們都要按照科學合理的程序和方法進行控制管理，另外，在建立完備的基礎上還應該建立對于執(zhí)行人員的考核評價機制，做得好的給予適當獎勵，反之則給予相應的處罰。

二、農(nóng)村土地管理制度改革與創(chuàng)新發(fā)展

通過以上的相關分析，我們對于農(nóng)村土地的管理問題等也已有了一些基本的認識，隨著現(xiàn)代化進程的加快，農(nóng)村土地的利用以及管理問題等也逐漸的暴露出來，對于這些問題需要我們從多個方面入手，其中重點做好以下的一些問題。

1、深入推進農(nóng)村土地管理制度改革。針對當前農(nóng)村土地管理的相關問題，我們要進一步的提高土地規(guī)劃的科學性、約束性。農(nóng)村土地的利用和管理要在相應的規(guī)章制度下進行，根據(jù)當前城鄉(xiāng)發(fā)展所面臨的新問題以及新要求，我們要重點做好相應的規(guī)劃和管理工作。在這個過程中，通過對土地、人口以及產(chǎn)業(yè)布局的相關分析和了解來提高土地規(guī)劃的科學性，一般來說要提高土地的利用效率需要我們改變以往土地的利用方式。注意從傳統(tǒng)的粗放型的經(jīng)營管理轉(zhuǎn)變?yōu)楫斍案泳毣图s化的管理發(fā)展之路。規(guī)劃的實施，要法律手段、行政手段和技術(shù)手段并用，確保耕地保有量、基本農(nóng)田保護面積、城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模、新增建設占用耕地規(guī)模、整理復墾開發(fā)補充耕地量等約束性指標的落實，防止約束性指標變成概念上的東西。對于農(nóng)村土地的利用和管理來說，最為重要的一點就是要落實土地權(quán)責管理體系，要有科學明確的職責劃分，其中包括相關的理事會、監(jiān)事會、管理層、內(nèi)部審計部門以及業(yè)務部門和分支機構(gòu)對內(nèi)部控制建設，同時在執(zhí)行和失效時應該具體承擔的責任范圍，這些都是我們在土地利用和管理的過程中需要注意的問題，同時這也是土地內(nèi)部控制和管理的要點。對此相關的管理部門一定要明確自身的職責，不能出現(xiàn)違規(guī)或者是管理混亂的情況。因為這些都給土地的利用和管理帶來困難。

2、進一步做好農(nóng)村土地征用管理制度的改革和完善。在我國出臺的相應政策和規(guī)定當中多次提到要嚴格落實耕地保護制度。因為當前經(jīng)濟發(fā)展的原因，土地制度的管理上要更加嚴格，尤其是在土地征用的過程中要控制好征地的規(guī)模，同時加快土地制度的改革，進一步的保護好農(nóng)民的權(quán)益，既要做好相關的補償工作，與此同時還要注意探索確保農(nóng)民現(xiàn)實利益和長期穩(wěn)定收益的有效辦法，解決好被征地農(nóng)民的就業(yè)和社會保障。在具體征地的過程中，要界定好公益性和經(jīng)營性建設用地，同事注意逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制。征地的處置和管理一定要依照相應的法律法規(guī)進行，并嚴格落實相應的補償管理原則，只有按照規(guī)定的程序，并完善好相應的法律法規(guī)，我們才能夠在最大的限度內(nèi)確保土地管理的科學性和有效性。征地活動的進行必須從實際的土地管理情況出發(fā)，避免過分的行政干預，甚至是強制性的土地征用和管理。

3、節(jié)約集約利用農(nóng)村土地資源，提高農(nóng)村土地的利用效率。進入新的發(fā)展階段，農(nóng)村的經(jīng)濟建設問題以及土地管理問題也需要我們注意起來，其中農(nóng)村土地的管理和改革對于完善農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展結(jié)構(gòu)具有重要的意義。具體來說，我們要進一步的通過有效的管理手段來提高土地的利用效率，進而實現(xiàn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整，在這方面，我們做好土地管理工作，要注意把保增長與調(diào)結(jié)構(gòu)更好地結(jié)合起來。只有形成更加系統(tǒng)和完善的土地利用結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)規(guī)劃布局，才能夠更好的促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，支持農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程。與此同時，保持糧食穩(wěn)定增產(chǎn)是長期而艱巨的任務，所以在這方面需要嚴格堅持耕地保護制度不動搖，并注意地政策也要向其他民生領域傾斜。為了更好的加強對農(nóng)村土地的管理，我們還需要進一步的加強土地調(diào)查，做好統(tǒng)計和記錄，這是打造集約化土地管理的重要基礎，同時也為提高土地管理水平提供數(shù)據(jù)支撐，為制定經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和政策提供科學依據(jù)。

4、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的規(guī)劃，重點做好城鄉(xiāng)建設過程中的用地管理。我們知道，城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展也往往涉及到土地的使用和重新規(guī)劃問題，按照科學發(fā)展觀的相關要求，我們要充分的發(fā)揮土地整治的綜合效益，進而促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的有效途徑。在全國土地總體規(guī)劃的過程中，其中也推出了土地復墾以及開發(fā)項目，這是推動農(nóng)村土地管理的重要工作之一?？茖W、合理配置土地資源，是協(xié)調(diào)推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展的基礎。在農(nóng)村相關經(jīng)濟建設和管理的過程中，只有將土地問題給處理好了，“三化”會同步推動。如果對于這一問題沒有夠及時有效的處理，那么就很可能顧此失彼。

三、結(jié)束語

總之，在當前城鄉(xiāng)經(jīng)濟快速發(fā)展的過程中，如何做好農(nóng)村土地的利用和管理成了經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整以及農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展繞不開的一個話題。在這方面我們要進一步的落實相關的土地管理制度，積極做好農(nóng)村土地的規(guī)劃，進而提高農(nóng)村土地的利用效率。

參考文獻

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指導思想：以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領，認真貫徹國土資源部、省國土資源廳有關會議精神和市委、市政府的決策部署，緊緊圍繞我市經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標，正確處理好保障發(fā)展與保護資源的關系，統(tǒng)籌兼顧，突出重點，服務中心，深化改革，全面做好國土資源調(diào)查評價、規(guī)劃計劃、利用管理、執(zhí)法監(jiān)察、依法行政等工作，努力實現(xiàn)保障發(fā)展與保護資源“雙保雙贏”。

行動主題：惠民生促進科學發(fā)展，守紅線堅持數(shù)質(zhì)并重。

二、總體要求和主要目標

總體要求：以保障和改善民生為出發(fā)點和落腳點，以保障合理用地需求和保護耕地紅線為主線，將最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度貫穿落實到土地利用、管理、調(diào)控和制度改革的各個環(huán)節(jié)。在保發(fā)展方面，堅決落實中省經(jīng)濟調(diào)控政策目標，把保民生放在更加突出的位置，促進發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，保障科學發(fā)展；在保紅線方面，把實現(xiàn)耕地面積凈增長，質(zhì)量有所提高放在更加突出的位置，在“十二五”開局之年，為筑牢耕地紅線打下好的基礎。

主要目標：（1）保證中央調(diào)控政策的實施，做到保障性安居工程用地應保盡保。（2）積極推進農(nóng)村土地整治，實現(xiàn)耕地面積凈增長，質(zhì)量有所提高。（3）完善節(jié)約集約用地的政策和工作機制，推進國土資源節(jié)約集約縣（區(qū)）達標建設，為全市三年實現(xiàn)達標奠定基礎。（4）國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作得到加強，土地執(zhí)法形勢繼續(xù)好轉(zhuǎn)。（5）構(gòu)建保障和促進科學發(fā)展新機制，在土地征收、建設用地審批等關鍵環(huán)節(jié)改革形成法制、政策成果。努力實現(xiàn)我市“國土資源服務管理水平大提升，違法違規(guī)用地宗數(shù)面積大下降”的目標。

三、工作重點和具體安排

按照省國土資源廳統(tǒng)一部署，“雙保工程”年行動分為中心任務、專項工作和策應工作。我市堅持以保護耕地和合理供應土地為中心任務，以專項工作為重點，以策應工作為支撐，加強重點工作和制度改革、基礎建設、輿論宣傳等的銜接配合，保障主要工作目標有效落實。

（一）中心任務

1.完善土地調(diào)控政策。

工作目標：保障土地調(diào)控政策規(guī)范執(zhí)行，堅決杜絕向違

反產(chǎn)業(yè)政策和土地供應政策的項目供地，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。落實市政府房地產(chǎn)調(diào)控政策，實現(xiàn)保障性安居工程用地應保盡保。

具體任務：優(yōu)化土地利用和管理形勢分析觀測點布局。每季度形成國土資源管理形勢分析報告。配合省國土資源廳修訂出臺《限制用地項目目錄（年本）》和《禁止用地項目目錄（年本）》，指導各縣（區(qū)）制定完善適合地方特點的限制（禁止）用地項目目錄和其它供地政策。修訂工業(yè)用地出讓最低價標準和實施政策。嚴格執(zhí)行土地供應和利用政策，遏制“兩高一資”、產(chǎn)能過剩、重復建設等違反國家產(chǎn)業(yè)政策和供地政策項目用地。堅持土地招拍掛制度，完善差別化的土地供應政策。落實國務院房地產(chǎn)調(diào)控政策，編制實施房地產(chǎn)用地供應計劃，確保保障性住房、棚戶改造和自住性中小套型商品房建房用地不低于住房建設用地供應總量的70％，實現(xiàn)保障性安居工程用地應保盡保。對房地產(chǎn)用地供應和開發(fā)利用進行動態(tài)監(jiān)管，適時向社會公布相關信息。

2.提高耕地綜合生產(chǎn)能力。

工作目標：嚴格規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點，做好農(nóng)村土地整治，確保耕地保有面積實現(xiàn)凈增加，實現(xiàn)耕地質(zhì)量有所提高。

具體任務：運用農(nóng)村土地整治監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)和耕地占補平衡動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)，監(jiān)督占補平衡到位，上半年完成和通報年度耕地占補平衡考核情況。完成我市基本農(nóng)田劃定工作，將縣、鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃確定的基本農(nóng)田落實到地塊，建立基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫。深化應用農(nóng)用地分等定級等成果，開展耕地質(zhì)量等級監(jiān)測試點。

制定規(guī)范推進農(nóng)村土地整治重大工程的配套文件，對全市農(nóng)村土地整治工作進行督促指導，建設田間水利設施配套的高標準農(nóng)田，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。

（二）專項工作

1.節(jié)約集約用地專項工作。

工作目標:形成節(jié)約集約用地的政策體系、技術(shù)標準、考核評比辦法、激勵和約束機制，樹立一批節(jié)地典型，引導各縣（區(qū)）政府和部門、用地單位落實節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略。

具體任務：配合省國土資源廳提出新的《國有建設用地劃撥目錄》和《國有劃撥建設用地使用權(quán)管理辦法》修訂建議；完成國家級、省級開發(fā)區(qū)土地集約利用評價，按省國土資源廳的統(tǒng)一安排公布評價成果，針對開發(fā)區(qū)用地帶有普遍性、傾向性問題，在調(diào)查研究的基礎上制定促進開發(fā)區(qū)節(jié)約集約用地相關政策和對策；完成單位GDP與固定資產(chǎn)投資規(guī)模增長的新增建設用地消耗評價考核，擴大考核結(jié)果的應用范圍；配合省國土資源廳積極推進國土資源節(jié)約集約模范縣（區(qū)）創(chuàng)建活動，表彰年度模范縣（區(qū)），落實對模范縣（區(qū)）的獎勵措施，推廣節(jié)約集約新模式、新機制。

2.執(zhí)法監(jiān)管專項工作。

工作目標：做好年度土地礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作，努力實現(xiàn)違法違規(guī)用地宗數(shù)面積大下降的目標；建立健全全市土地執(zhí)法監(jiān)管體系，有效遏制土地違法行為。

具體任務：4月初完成年度土地礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作的動員、部署和培訓；4至7月完成衛(wèi)片執(zhí)法檢查實地核查、查處整改和督察驗收工作；8月上報全市核查數(shù)據(jù)和驗收評估報告；9月以后啟動約談問責工作。同時，每季度公開通報和掛牌督辦一批典型違法案件。

3.制度改革專項工作。

工作目標：完善土地征收和征用安置補償制度，進一步規(guī)范農(nóng)村土地管理制度改革，探索違法責任追究制度改革，形成報省國土資源廳批準城市建設用地審批制度改革的政策建議。

具體任務：探索改進我市報國務院批準城市建設用地審批工作的意見，指導做好報批工作；探索改進單獨選址項目報批意見，提高重點項目審批效率；對連續(xù)兩年被部省問責的縣（區(qū)）以下國土資源部門主要領導，研究制訂引咎辭職問責制度。

（三）策應工作。

工作目標：通過檢查、調(diào)研、培訓等指導各縣（區(qū)）落實“雙保工程”重點任務，總結(jié)地方土地管理機制創(chuàng)新經(jīng)驗。提高信息化水平，加強綜合監(jiān)管能力建設。發(fā)揮輿論宣傳引導作用，促進全社會認識、理解資源剛性制約的緊迫性、長期性。

具體任務：加強督導檢查工作。5月份前做好年以來增減掛鉤和農(nóng)村土地整治工作抽查的準備；配合部省完善城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤和農(nóng)村土地整治的監(jiān)管辦法；8月份做好省對市政府耕地保護責任目標履行情況檢查的準備工作；年底前完成對全市市縣兩級人民政府耕地保護責任目標履行情況的檢查考核。

完成“雙保工程”督導工作。第三季度做好部省“雙保工程”年行動的調(diào)研督導檢查準備工作；年底前做好對全市“雙保工程”年行動的調(diào)研督導檢查工作，并形成調(diào)研報告和一批典型經(jīng)驗報告。

加強信息化建設。進一步更新遙感監(jiān)測和土地利用數(shù)據(jù)庫；完善監(jiān)管平臺，推進應用成果；在上級指導下完成“金土工程”二期工程立項及后續(xù)建設工作；建立地質(zhì)資料匯交監(jiān)管平臺，加強地質(zhì)資料的開發(fā)應用。

做好宣傳培訓工作。4月初制定“雙保工程”年度宣傳工作方案；積極參與《國土資源報》“雙保工程”年行動百人談活動；利用節(jié)日和重大活動，宣傳營造社會氛圍，開辟“雙保工程”專版、專欄、專稿，宣傳工作推進情況、成效和經(jīng)驗；組織縣（區(qū)）搞好各項單項工作的培訓工作。

四、保障措施和要求

各級、各有關部門要進一步完善推動“雙保工程”實施的工作機制，提高工作的協(xié)調(diào)聯(lián)動，凝聚深化改革的合力，保證年度重點任務目標圓滿完成。

(一）加強組織領導。市國土資源局要建立聯(lián)席會議機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督促指導“雙保工程”年度行動的各項工作，切實加強對新情況、新問題的調(diào)查研究，對承擔的重點任務及早制定工作方案，明確工作安排，加強對全市土地利用和管理的形勢的分析及宏觀調(diào)控政策執(zhí)行過程中土地管理面臨的重大問題、熱點問題的深入調(diào)研、及時評估，形成政策建議及時報省。

各縣（區(qū)）也要成立相關組織協(xié)調(diào)機構(gòu)，加強部門聯(lián)動。各縣（區(qū)）國土資源部門“雙保工程”年行動的工作方案及組織領導機構(gòu)人員名單，要在今年4月15日前上報市國土資源局“雙保工程”聯(lián)席會議辦公室。

（二）加強督導檢查?！半p保工程”聯(lián)席會議成員單位要按照重點任務分工協(xié)作，通過調(diào)研、培訓、會議、檢查等，加強對縣（區(qū)）國土資源主管部門的政策指導，統(tǒng)籌安排好有關專項檢查工作。各縣（區(qū)）要掌握工作進度，把各項重點任務落到實處，明確目標，強化責任，主動推動工作，分解落實任務。

（三）加強宣傳交流。各級、各有關部門要制定宣傳工作方案，加強組織策劃，會同各新聞媒體加強對年行動重點任務落實情況、地方典型經(jīng)驗的宣傳，把握輿論宣傳的正確導向，突出宣傳轉(zhuǎn)變土地利用方式和經(jīng)濟發(fā)展方式的重要性和緊迫性，宣傳堅守耕地保護紅線的決心與信念，宣傳“雙保工程”的工作進展和成效。