導(dǎo)語：如何才能寫好一篇農(nóng)村土地歸誰管理，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

關(guān)鍵詞：云南省芒市；農(nóng)村土地糾紛；對策分析

中圖分類號：F301 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.11974/nyyjs.20160432120

前 言

云南芒市向來是我國農(nóng)村土地糾紛的重要地區(qū)，一直是關(guān)系云南芒市農(nóng)村社會穩(wěn)定的重要因素之一，進(jìn)一步發(fā)展農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，從根本上防止一直以來頻繁發(fā)生的農(nóng)村土地糾紛是解決云南芒市農(nóng)村土地糾紛的重要之舉。在進(jìn)行農(nóng)村土地利益糾紛解決過程中，由于許多因素，會導(dǎo)致一些問題阻礙改革的進(jìn)行，有必要進(jìn)行進(jìn)一步的深入研究。

1 中國農(nóng)村土地利益糾紛的現(xiàn)狀

以云南省芒市為例，土地糾紛在農(nóng)村主要體現(xiàn)在3個方面，即土地、山林、水利糾紛，這3方面體現(xiàn)的土地糾紛最為廣泛，爆發(fā)的頻率最多，并且也是最為難以解決的問題。宅基地問題以外，按用途可以將農(nóng)村土地分為：基本農(nóng)田、荒地荒山、林地等等。在云南芒市，這些農(nóng)村土地上出現(xiàn)的糾紛有很大差別，現(xiàn)筆者將一一闡述?；巨r(nóng)田是根據(jù)某個時期內(nèi)人口和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對于土地上農(nóng)產(chǎn)品的需求量，依據(jù)土地利用大致的方向規(guī)劃出的民眾不得占用的耕地。在云南芒市，水田、經(jīng)過長時間耕作的旱地，農(nóng)菜地等等屬于基本農(nóng)田的代表。農(nóng)村的基本農(nóng)田有很大的使用價值，價值量比較高，整體規(guī)模比較大，經(jīng)過、合作化、土地承包責(zé)任制等等運動，大部分農(nóng)村基本農(nóng)田歸誰所有，全責(zé)劃分都比較清楚了，糾紛相對來說比較少，而且就算存在糾紛，也比較容易解決；經(jīng)過近幾十年來的幾次造林運動，現(xiàn)在適宜造林和適宜耕種的荒山荒地比較少了，一些剩下來的荒山荒地大多屬于既不適合耕種也不適合造林的，這些土地在歷史上也大部分沒有分配明確的所有人，也沒有明確是否屬于集體所有。經(jīng)濟(jì)和科學(xué)技術(shù)快速發(fā)展，隨著開礦、城鎮(zhèn)建設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展，用地的需求明顯增加，這些土地往往價值也逐漸抬高，但是權(quán)屬不明，就使得這些土地成為了附近農(nóng)村人民集體爭奪的熱點地區(qū)。林地主要包括郁閉度0.3以上的喬木林地，稀疏的林地，灌木林地，包括采伐，火燒等的跡地，苗圃地和國家規(guī)劃的適宜造林地。往往都是經(jīng)濟(jì)價值比較高的林木，但是現(xiàn)實中卻總是權(quán)屬不清、界限不明，所以，常常容易引發(fā)一系列的民眾糾紛。

2 農(nóng)村土地利益糾紛原因

2.1 嚴(yán)重歷史遺留問題的影響

如今的農(nóng)村土地問題紛繁復(fù)雜，許多歷史上遺留的問題是其重要的原因。在中國實現(xiàn)解放以前，人口與土地的矛盾不突出，反而存在一種人少地多，地大物博的情況，農(nóng)村土地之中，除了一些建設(shè)用地之外，其他的土地的權(quán)屬都比較明確，還有大量的農(nóng)村土地價值量不大，甚至有些地方政府在觀念上存在一種“無主地”的錯誤想法，仍然認(rèn)為先占是取得所有權(quán)的最主要方式。之后，再吸收經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)了將私有農(nóng)田和宅基地分配給農(nóng)民的，同時，經(jīng)過合作化之后，對于農(nóng)村沒有分配的“無主地”進(jìn)行比較混亂的分配之后，建立了至今為止都在延續(xù)的農(nóng)村集體土地所有制。建國之后，我國的農(nóng)村土地地籍制一直沒有完善，政府也一直沒有給當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民辦過農(nóng)村集體土地的權(quán)屬證明，所以，農(nóng)村土地權(quán)屬不清的原因，其中之一就是沒有政府給農(nóng)民頒發(fā)相應(yīng)的權(quán)屬證明。

2.2 法律原因

農(nóng)村土地權(quán)屬不清，《憲法》和《土地管理法》對于農(nóng)村土地的集體所有制沒有劃清農(nóng)村土地集體所有制與國家所有制，一些其他相關(guān)的法律法規(guī)對于農(nóng)村土地是否歸屬于國家所有仍然存在較大的爭議。對于農(nóng)村土地所有權(quán)的界定，在法律的理解和理論認(rèn)識上差別比較大，使得在法律適用上存在很大的混亂，是使得農(nóng)村土地糾紛進(jìn)一步復(fù)雜化的重要原因。政府和法院在認(rèn)識上存在分歧，政府部門花了大量的心血和實踐所形成的確權(quán)結(jié)果就這樣變成了無用功，政府也會堅持自己的意見，重新做出選擇和裁判，造成的結(jié)果只能是糾紛當(dāng)事方被訴訟這件事弄的十分無奈，精力耗盡，然而，土地的權(quán)屬問題也長期無法肯定。

3 農(nóng)村土地利益糾紛的對策分析

3.1 正確確定農(nóng)村土地的所有權(quán)

如何確定農(nóng)村土地的所有權(quán)，可以實行國家所有制，這有利于確定土地的確權(quán)，幫助解決糾紛，實現(xiàn)權(quán)屬明確劃分的目的。根據(jù)法律上的規(guī)定，除了沒有進(jìn)行過確認(rèn)的大荒山、大草原、大森林、大荒地應(yīng)當(dāng)屬于國家所有以外，與農(nóng)村集體所有的土地相鄰或者是相錯的一些土地，歷史上并沒有明確的劃歸任何一個集體占有使用，相鄰的農(nóng)村集體也不曾在這些土地上進(jìn)行過利用開發(fā)，這種表面上看似“無主地”的土地，都應(yīng)當(dāng)收歸國家所有，在不能依法證明屬于哪一個農(nóng)村集體所有，劃歸國家也具有比較強的可操作性。

3.2 確權(quán)與土地產(chǎn)權(quán)制度完善相結(jié)合

解決問題的根本途徑是要從制度上入手，解決農(nóng)村土地權(quán)屬不清的問題，掃清制度建設(shè)的重大障礙，在立法上消除矛盾和沖突的根源，使得農(nóng)村土地所有權(quán)確定問題在法律上有明確和完善的規(guī)定。在人民政府登記名冊中辦發(fā)集體土地所有權(quán)證或者是使用權(quán)證，進(jìn)一步完善地籍管理制度，將能夠基本上明確農(nóng)村土地的所有權(quán)，擺脫以往農(nóng)村集體土地所有權(quán)沒有證可以提供證明或者是提供查證的狀況，從根源上遏制不斷發(fā)生和發(fā)展的農(nóng)村土地權(quán)屬紛爭，不斷的改進(jìn)解決的方式和方法?？紤]到現(xiàn)在農(nóng)村集體土地所有權(quán)等級屬于國家機關(guān)所有權(quán)，可以由國土資源部制定新的相關(guān)規(guī)定，由國務(wù)院以國務(wù)院令或是通知的形式轉(zhuǎn)發(fā)各地政府遵照執(zhí)行，進(jìn)一步完善相關(guān)的法律制度和規(guī)章制度，使得新的相關(guān)規(guī)定在國家執(zhí)行力上更加具有威懾性。

4 結(jié) 語

本文以云南省芒市為例討論了中國農(nóng)村土地利益糾紛的現(xiàn)狀、成因，相應(yīng)的提出了一些解決問題的措施，在土地管理制度層面和具體確權(quán)措施層面給予了一定的建議，希望對于我國農(nóng)村土地利益糾紛的解決工作在理論與實踐研究工作上有一定的幫助和借鑒作用。

參考文獻(xiàn)

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縣農(nóng)村土地政策落實自查自糾工作督查情況匯報

為督促、指導(dǎo)、掌握我縣農(nóng)村土地承包政策落實自查自糾工作進(jìn)展情況，我組自4月23日至5月5日安排10天時間，對全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包政策落實自查自糾進(jìn)展?fàn)顩r開展了工作督查，現(xiàn)將有關(guān)情況簡要匯報如下：

一、基本情況

1、縣動員大會結(jié)束后，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府高度重視，專門成立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)強農(nóng)惠農(nóng)政策落實情況監(jiān)督檢查工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并設(shè)立了辦公室，制定了實施方案，分別于4月13日至4月18日召開了鄉(xiāng)村兩級干部大會，進(jìn)行了動員部署和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，落實了工作責(zé)任，明確了自查自糾工作時限。

2、到目前為止，我縣沒有一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)實現(xiàn)了權(quán)證、合同兩個100％到戶，就是單個實現(xiàn)100％到戶的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也找不出來?？偟恼f來，全縣權(quán)證、合同到戶狀況不容樂觀，其中：權(quán)證、合同到戶率達(dá)90％以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)3個（其中一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)合同到戶率只有80％左右）；權(quán)證、合同到戶率達(dá)80％左右的鄉(xiāng)鎮(zhèn)4個，但合同到戶率均小于權(quán)證到戶率，多數(shù)不足80％；權(quán)證、合同到戶率在70％以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)3個，其中有一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)到戶率還不足20％。

二、主要經(jīng)驗做法

1、鄉(xiāng)村主要領(lǐng)導(dǎo)重視是自查自糾工作落實的重要前提。督查中發(fā)現(xiàn)大多數(shù)鄉(xiāng)村主要領(lǐng)導(dǎo)都高度重視農(nóng)村土地承包政策落實自查自糾工作，鄉(xiāng)村干部開展工作積極主動，針對性較強，工作效果明顯。

2、有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)每星期調(diào)度一次，一是匯報工作進(jìn)度，二是針對查找出來的問題進(jìn)行專題研究，集思廣益，制定出臺一些行之有效的整改糾正措施，切實加以解決，促進(jìn)農(nóng)村土地承包政策落實到位。

3、有的鄉(xiāng)村針對分戶登記表、承包合同、經(jīng)營權(quán)證填寫不規(guī)范的現(xiàn)象，組織村干部上戶糾正，并核對落實相互之間數(shù)據(jù)、信息的一致性。

4、有的鄉(xiāng)村針對農(nóng)戶承包合同因保管不善丟失較為嚴(yán)重的現(xiàn)象，組織村組干部與農(nóng)戶重新補簽合同。

三、存在的主要問題

1、仍然有個別鄉(xiāng)村主要領(lǐng)導(dǎo)重視不到位，認(rèn)為土地政策落實不如涉農(nóng)資金落實重要，開展農(nóng)村土地承包政策落實自查自糾工作只為應(yīng)付，查找問題大事化小，整改糾正措施不到位。

2、部分鄉(xiāng)村農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解處理屬地管理責(zé)任落實不到位，特別是對省、市、縣減負(fù)、農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)辦的群眾件調(diào)處不力，存在踢皮球的行為，意在矛盾上交。截至目前，仍然有2起省、市農(nóng)經(jīng)部門轉(zhuǎn)辦的群眾件未得到妥善處理。

3、有些鄉(xiāng)村承包合同與經(jīng)營權(quán)證因種種原因（上水片鄉(xiāng)鎮(zhèn)大多數(shù)村組都存在3～5年重新調(diào)整承包地的做法，下水片鄉(xiāng)鎮(zhèn)部分村組存在前述做法，縣城周邊村組及部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地和道路沿線因土地即將被征用，部分村組因群眾土地承包糾紛難以調(diào)解，少數(shù)村組因農(nóng)戶修路集資款項未上交，如此等等）尚未全面換發(fā)到戶，這個問題有的鄉(xiāng)村已引起高度重視，但整改糾正措施不力，或不切實際，或違背法律規(guī)定，或無從著手；有的鄉(xiāng)村則抱著無所謂的心態(tài)，聽其自然，放任自流，根本就不想糾正過來。特別是下到3～5年重新調(diào)整承包地的村組，農(nóng)戶問及合同、權(quán)證有什么用，一是說明群眾對權(quán)證的重要性缺乏必要的認(rèn)識；二是讓我們不知如何回答好。

4、有的分戶登記表承包面積抄寫出錯，或合同、權(quán)證編號漏填等。

5、經(jīng)營權(quán)證填寫不夠規(guī)范，表現(xiàn)為：

（1）有的權(quán)證上共有人只填寫戶主一人，且共有人年齡誤填成出生年月；

（2）有的權(quán)證上“農(nóng)地承包權(quán)（）第號”漏填，合同編號漏填或錯填；

（3）有的權(quán)證發(fā)證時間漏填或填寫不全；

（4）有的權(quán)證地塊四至界址漏填或填寫不完整；

（5）有的權(quán)證承包期限不足30年，甚至整整少了1年；

（6）有的權(quán)證未加蓋“換證”章。

6、每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都或多或少存在農(nóng)村土地承包調(diào)查摸底表、分戶登記表、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫、承包合同、經(jīng)營權(quán)證、農(nóng)戶實際承包情況數(shù)據(jù)、信息互不一致現(xiàn)象，有的鄉(xiāng)村“六不相符”現(xiàn)象還比較嚴(yán)重。

7、大多數(shù)鄉(xiāng)、村、組農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包土地只履行口頭協(xié)議，未簽訂流轉(zhuǎn)合同，缺乏規(guī)范管理，給農(nóng)村土地承包糾紛埋下隱患。

8、有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于電腦通用，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫安全性差，甚至由于人動丟失軟件安裝光盤等；大多數(shù)村農(nóng)村土地承包檔案保管不規(guī)范、不完整。

9、部分鄉(xiāng)村干部工作馬虎，責(zé)任心不強，給日后工作留下許多難吃的餿飯和帶來極大的負(fù)面影響。

四、建議

1、縣領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室要加大綜合督查力度，給鄉(xiāng)村主要領(lǐng)導(dǎo)施壓，促進(jìn)整改糾正措施落實到位。對敷衍塞責(zé)、整改不力的鄉(xiāng)村，一定要嚴(yán)肅追究其主要領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。

2、每3～5年重新調(diào)整承包土地的做法雖然違背法律政策規(guī)定，但有時候又比較符合農(nóng)村實際情況。對于這種行為，一是要明確一個截止的時 間界限，否則，勢必成為今后引發(fā)農(nóng)村土地承包糾紛的隱患；二是向上建議針對小調(diào)整的對象和范圍作些修訂，以適合農(nóng)村的實情。

3、土地流轉(zhuǎn)手續(xù)不規(guī)范是當(dāng)前引發(fā)農(nóng)村土地承包糾紛的重點和調(diào)解工作的難點，規(guī)范和加強農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理應(yīng)該作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政工作的一個重點抓好抓實，要積極創(chuàng)建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化管理示范點，發(fā)揮示范帶動效應(yīng)，引導(dǎo)農(nóng)村土地規(guī)范流轉(zhuǎn)，維護(hù)農(nóng)村和諧穩(wěn)定。

4、進(jìn)一步督促**鎮(zhèn)人民政府按照法律政策規(guī)定妥善處理省、市、縣減負(fù)、農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)辦的2起久拖未決的群眾土地承包糾紛案件，并在規(guī)定時間內(nèi)上報處理結(jié)果。

5、加大《農(nóng)村土地承包法》、《**省實施﹤農(nóng)村土地承包法﹥辦法》等法律政策的宣傳力度，擴大影響，消除部分鄉(xiāng)村干部在貫徹執(zhí)行農(nóng)村土地承包政策中的抵觸情緒，增強工作的自覺性、主動性和嚴(yán)肅性。

五、當(dāng)前工作中的難點

1、《農(nóng)村土地承包法》頒布實施后，由于其貫徹執(zhí)行時間不是在頒布之日（20xx年3月1日）起生效，而是在維護(hù)第一輪（1981年至1982年）農(nóng)村土地承包狀況的基礎(chǔ)上以第二輪（1998年）延包態(tài)勢為基準(zhǔn)，如此一來，給我們貫徹落實《農(nóng)村土地承包法》工作增加了很大難度。現(xiàn)實表現(xiàn)為：一是有部分鄉(xiāng)村干部對“小調(diào)整”的內(nèi)涵缺乏正確的理解，以為3～5年重新調(diào)整農(nóng)戶承包土地屬于小調(diào)整范圍，或者以為生老病死娶媳嫁女應(yīng)該調(diào)進(jìn)調(diào)出承包土地屬于小調(diào)整范圍等；二是為數(shù)不少的農(nóng)民甚至農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)干部對承包期內(nèi)“增人不增地，減人不減地”的原則有意見鬧情緒，認(rèn)為有些人“占著茅坑不拉屎”，而新生嬰兒或者剛?cè)⒌南眿D卻無以為生，等著喝西北風(fēng)，不符合農(nóng)村實際。于是以村組協(xié)議、村組慣例為由進(jìn)行一年一調(diào)或者3～5年一調(diào)的做法在不經(jīng)請示或經(jīng)默許的情形下風(fēng)行起來，有些地方還很難壓制取締這種做法。時間一長，要回到1998年第二輪延包時的狀態(tài)很不現(xiàn)實，甚至可能激發(fā)更為嚴(yán)重的農(nóng)村土地承包糾紛，影響農(nóng)村社會穩(wěn)定。

2、農(nóng)村稅費改革之前，農(nóng)民承包土地需要繳納的正常稅費任務(wù)較高，種地利益少，農(nóng)民對土地的感情不是很眷戀，甚至有部分農(nóng)民不想要土地，口頭上要將土地送回村組，有一部分農(nóng)民還真這樣做了。但當(dāng)時沒有一個村組肯收回土地，原因是村組如果收回土地，萬一發(fā)包租賃不出去（根據(jù)當(dāng)時的情形，這種可能性很大），那么今后的一部分稅費任務(wù)就沒了著落。因此，有些農(nóng)民就私下口頭協(xié)商或者通過他人口頭磋商，達(dá)成不收租金但劃轉(zhuǎn)稅費任務(wù)的土地流轉(zhuǎn)口頭約定，時間稍長，有的農(nóng)民就認(rèn)為土地歸我承包了。如果沒有以下情況的變化，土地承包經(jīng)營權(quán)歸誰的矛盾也許可能沒有這么快激發(fā)。隨著農(nóng)村稅費改革的不斷深入，農(nóng)民承包土地應(yīng)繳的稅費任務(wù)逐步取消不說，反而還可享受糧食直補、良種補貼、農(nóng)機具購置補貼等惠農(nóng)補助款項，特別是農(nóng)村征地補償價格的提高和范圍的擴大，土地增值較大，由此大大增強了農(nóng)民的珍地、惜地意識，就算自己暫時不耕作也紛紛要回承包地。這樣一來，農(nóng)村土地承包糾紛矛盾就加速激化了，而且因為只有口頭協(xié)議沒有書面協(xié)議，一方站得住理，一方依據(jù)于法，爭執(zhí)不斷，矛盾升級。如果按法律政策裁決，一個問題解決了，但類似情況多，可能引發(fā)更大范圍的不穩(wěn)定；如果照顧情理，另一方就不依不饒，依法上訪；如果各打五十大板，雙方又難以達(dá)成一致性意見。

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關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地銀行；風(fēng)險分析；發(fā)展策略

中圖分類號：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：0439-8114（2017）07-1392-04

DOI：10.14088/ki.issn0439-8114.2017.07.049

Risk Analysis and Development Strategies for Rural Land Banks in China

REN Yuan1，CAI Sheng-cheng2

（1.School of Public Administration，Hohai University，Nanjing 211100，China；2.Jiangsu Broadcasting Corporation，Nanjing 210000，China）

Abstract： from the current situation of China rural land bank development，analyzes the main risks of current rural land bank is facing the lack of operating funds， land ownership is not complete，the rural social security system is not perfect， the loan of local identity fuzzy and weak awareness of farmers' capital. It puts forward the development of rural land banking，night land management mortgage system，broaden rural land bank financing，urban and rural land policy，and with the eyes of farmers and promote and implement capital “two rights” ten work to promote rural land bank anti stable development strategy.

Key words： rural land banks； risk analysis； development strategy

在推M“三農(nóng)”發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)的過程當(dāng)中，土地作為最重要的資源與生產(chǎn)要素，一直受到政府與市場的廣泛重視。在城鄉(xiāng)土地制度二元化逐漸消弱以及多地區(qū)進(jìn)行了土地銀行試點運行的背景下，嘗試建立中國的農(nóng)村土地銀行體系，可以促進(jìn)農(nóng)民將自己無意耕種的土地存入土地銀行，定期收取存地利息；土地銀行對土地進(jìn)行整合、平整、改良，進(jìn)而將土地作為一種產(chǎn)業(yè)資本進(jìn)行對外出租；種糧大戶或農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)的上游企業(yè)進(jìn)行貸地活動，對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)上游企業(yè)展開貸地活動，以此實現(xiàn)土地集中使用、創(chuàng)造財富。政府可以通過土地銀行對第一產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動進(jìn)行調(diào)整。由此構(gòu)建起中國的土地銀行體系，進(jìn)而推動土地市場的建設(shè)與發(fā)展、盤活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)市場全要素經(jīng)濟(jì)發(fā)展[1]。然而，在土地銀行試點和發(fā)展過程中，如何有效控制風(fēng)險，提升土地銀行的運行效率與經(jīng)營效益，就成為當(dāng)前農(nóng)村土地銀行建設(shè)、運行中亟待解決的問題。

1 中國農(nóng)村土地銀行發(fā)展概況

雖然中國是城鄉(xiāng)二元的土地所有制結(jié)構(gòu)，但是為了確保經(jīng)濟(jì)水平建設(shè)的進(jìn)一步提高，人民銀行和銀監(jiān)會在2009年了92號文件，文件指出：應(yīng)進(jìn)一步加大涉農(nóng)的信貸投放，引導(dǎo)更多資金流向農(nóng)村。有條件的地方可以探索土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款。這個文件從制度層面上來說是放松了對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的限制，但卻還不足以使農(nóng)民將自己手上的土地承包經(jīng)營權(quán)用來向銀行進(jìn)行抵押貸款，雖然這與國外的農(nóng)地銀行以及成熟的農(nóng)村土地金融體系還有較大的差距，但也是一種農(nóng)村土地銀行雛形的漸進(jìn)式探索。當(dāng)土地這一資本真正能夠在要素市場上流轉(zhuǎn)起來的時候，才能發(fā)揮土地真正的經(jīng)濟(jì)作用――農(nóng)民由于缺乏生產(chǎn)資金而用土地承包經(jīng)營權(quán)作為抵押物向銀行貸款，可將貸來的資金用來購買農(nóng)機和平整土地等來促進(jìn)自身農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平的提高。

由于土地是在中國城鄉(xiāng)二元制度的背景中存在的，農(nóng)村土地在過去長達(dá)幾十年的時間里都是作為種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)的踐行地，權(quán)利主體不明確，流轉(zhuǎn)制度較混亂，所以建立合作社為主的土地銀行大多扮演中介服務(wù)組織的角色，設(shè)立的目標(biāo)多為促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和增加農(nóng)民收入。雖然在中國有一些農(nóng)村土地銀行的試點，但這些試點一般來說并沒有脫離中國銀行和銀監(jiān)會92號文件規(guī)定的范疇：寧夏平羅縣的土地信用社成立于2006年，主要功能是經(jīng)營土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)和將土地適度集中規(guī)模經(jīng)營，在這個過程中并不開展土地抵押貸款和土地集中整理的業(yè)務(wù)，該土地銀行并不具備政策性金融機構(gòu)的職能，它的身份是土地流轉(zhuǎn)的中介[2]；湖南永州伊塘的土地銀行成立于2010年，其運作模式是將農(nóng)民閑置的土地集中起來然后租賃給種糧大戶，通過利息差進(jìn)行持續(xù)運作，規(guī)范土地資源、增加農(nóng)民收入。2009年浙江省寧波市江北區(qū)正式開始實行“兩權(quán)一房”的抵押貸款，將在農(nóng)村擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶劃定為服務(wù)對象，由市區(qū)信用合作社對江北區(qū)內(nèi)的符合申請“兩權(quán)一房”貸款的申請人發(fā)放貸款，發(fā)放的資金將用作生產(chǎn)和經(jīng)營；2008年重慶市成立了農(nóng)村土地信用所，2年之后重慶在年度政府工作報告中提出，進(jìn)一步開展和深化農(nóng)村土地和林權(quán)等生產(chǎn)要素的抵押貸款工作，切實推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的實質(zhì)性進(jìn)展。這一系列的舉措都直接表明了對農(nóng)戶對土地處分權(quán)的尊重，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的可抵押性提供了保障[3]。土地市場的可持續(xù)運作依靠土地產(chǎn)權(quán)制度的明晰界定、土地產(chǎn)權(quán)處分保障機制的完善以及土地權(quán)利流通市場的健全[4]。

從目前中國農(nóng)村土地銀行試點發(fā)展的情況看，土地銀行的一般運行過程中的利益相關(guān)者主要有農(nóng)村土地銀行、貸地方、農(nóng)戶，三者之間的關(guān)系如圖1所示。這里面存在三對雙向關(guān)系，一支單向關(guān)系。單向關(guān)系是指外部監(jiān)管部門對農(nóng)村銀行的各項業(yè)務(wù)開展外部獨立監(jiān)督，保證土地銀行體系運轉(zhuǎn)的公平、公正、公開。三對雙向關(guān)系里首先是農(nóng)戶和土地銀行之間的關(guān)系。農(nóng)戶將自己不愿意耕種的承包地的使用權(quán)在土地銀行進(jìn)行登記，銀行根據(jù)農(nóng)戶土地的大小、土地土壤的質(zhì)量、土地的地理位置以及土地的存放時間長短等因素用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評估，根據(jù)價值評估的標(biāo)準(zhǔn)來確定土地存放的利息，并開具相關(guān)存地證明交給農(nóng)戶；其次是土地銀行和貸地方之間的關(guān)系，土地銀行將收取的土地進(jìn)行歸類整理、編號，并用統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對收取的土地進(jìn)行規(guī)范化整理，如土地平整、土壤質(zhì)量改造、相鄰?fù)恋刂g合并等。等貸地方來進(jìn)行土地租賃洽談時就可以將整合好的土地以資本的形式來進(jìn)行展示和建議，在這個過程中，必須明確貸地方的身份特征（是否具有政府認(rèn)可的土地使用資歷、土地的用途、租地資產(chǎn)的審核等）。貸地方根據(jù)租地時間的長短、土地的質(zhì)量等方面支付土地的利息給銀行，銀行的收益就是來自于由貸地方和農(nóng)戶之間的利息差；最后一對關(guān)系是農(nóng)戶和貸地方之間的關(guān)系，農(nóng)戶可以作為應(yīng)聘者去貸地方（大型種植園和農(nóng)產(chǎn)品加工的上游單位）提供勞務(wù)，貸地方向農(nóng)戶提供相應(yīng)的薪酬，兩者建立起來一種勞動雇傭關(guān)系。土地作為一種活躍的資本在市場上進(jìn)行流動時就可以創(chuàng)造大量的社會財富，拉動區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長，構(gòu)建完善的農(nóng)村土地金融體系。

2 農(nóng)村土地銀行風(fēng)險分析

2.1 缺乏配套充足的運行資金

國外的土地銀行資金來源是十分廣泛的，其背后絕大部分是政府財政支持，還有一部分是自身可以發(fā)行債券和股票，通過上市的方式來融聚資金，銀行是農(nóng)戶和貸地方之間的紐帶，沒有大量穩(wěn)定的資金是沒有辦法維持其高效運轉(zhuǎn)的。中國的農(nóng)村土地銀行規(guī)模大都很小，一般都是地方政府財政撥款或者是集體出資，在這樣的情況下土地銀行很難擴大業(yè)務(wù)規(guī)模，所經(jīng)營的業(yè)務(wù)也只能局限在農(nóng)村的小塊土地交易中，從長遠(yuǎn)來看很難在全國范圍內(nèi)形成健全的土地金融市場。

2.2 尚未完成土地確權(quán)

中國農(nóng)村土地是集體所有制，法律雖然規(guī)定土地是歸集體所有，但是并沒有明確是何主體可以支配土地的所有權(quán)，這個權(quán)利主體可以是村民自治組織也可以是村黨支部還可以是經(jīng)濟(jì)合作社。這種權(quán)利主體的模糊性導(dǎo)致了產(chǎn)權(quán)界定的盲目性[5]。相較于西方資本主義國家的土地私有制，中國農(nóng)民的土地權(quán)利是模糊的，這就直接導(dǎo)致了名義上的權(quán)利使用者開始有了尋租行為，進(jìn)而產(chǎn)生了土地的腐敗問題。農(nóng)村土地銀行利益相關(guān)者農(nóng)民和銀行的關(guān)系是建立在農(nóng)民土地確權(quán)的基礎(chǔ)之上，這樣農(nóng)民和銀行之間才能進(jìn)行利益的博弈。如果缺失了這一對關(guān)系，中國土地金融市場的建立無從談起。

2.3 農(nóng)村社會保障制度尚不完善

在農(nóng)民的傳統(tǒng)思想中，土地是自己最大的保障，至少可以保證家庭食物的供給，所以他們幾乎不會把自己手中的土地轉(zhuǎn)讓出去，土地是農(nóng)民的依靠，至少在社會保障制度不完善的情況下是這樣的。醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等方面在農(nóng)村還沒有建立起完善的體系，在這樣的背景之下，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的意愿不夠強烈。即使是外出務(wù)工的農(nóng)民也不愿意將自己手中的土地流轉(zhuǎn)出去，在他們的意識里“有地才有家”，他們在外務(wù)工的重要原因之一就是家里有地，待年老之后可以落葉歸根安度晚年。如果農(nóng)民的生活可以不依賴于土地，那將會增強其土地流轉(zhuǎn)的意愿，因此完善社會保障也是當(dāng)務(wù)之急。

2.4 貸地方身份的模糊性

在沒有明確的土地規(guī)章制度之下，貸地方的身份不會受到嚴(yán)格的審查，這就造成了許多農(nóng)村地區(qū)土地被亂占亂用，耕地資源受到嚴(yán)重破壞，土地資源利用無法實現(xiàn)最大價值化。流轉(zhuǎn)了土地卻不能創(chuàng)造財富，愈發(fā)嚴(yán)重影響了農(nóng)民的日常生活，并致使權(quán)力尋租的行為發(fā)生，最終導(dǎo)致了土地腐敗的問題[6]。中國農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)和使用有嚴(yán)格的規(guī)定，但依然有些村集體和不規(guī)范的土地信用所借著土地流轉(zhuǎn)的名義對農(nóng)村耕地資源造成了破壞。

2.5 農(nóng)民的“資本意識”薄弱

農(nóng)民市場意識薄弱，主要表現(xiàn)在農(nóng)民參與市場的意識不足，或者說只知“市場化”之字，不知“市場化”之意。這種市場意識的嚴(yán)重缺乏導(dǎo)致了農(nóng)民只是把土地作為養(yǎng)家糊口的“小糧庫”，它僅僅是為了滿足生存發(fā)展的一種存在。雖然部分地區(qū)存在著農(nóng)村土地交易的小市場，但是這種市場的的交易主體一般是本村的小經(jīng)營者或是親屬，僅通過一個簡單的書面契約就認(rèn)為完成了一項交易的思想甚是常見。農(nóng)村的社會保障機制雖然在近年來有了較大的改觀，但是放眼全國，這種“社會溫飽體系”很難從根本上為廣大農(nóng)民建立起完善的保障體系。在以上的幾點綜合作用下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)體系呈現(xiàn)出從骨子里的孱弱，或者說是一種主觀意識的嚴(yán)重缺位導(dǎo)致的無力。農(nóng)村銀行的建立過程中一旦缺乏了農(nóng)民的支持和理解，那么農(nóng)村金融體系的建立就是一紙空文。

3 中國農(nóng)村土地銀行發(fā)展策略

3.1 拓展農(nóng)村土地銀行的業(yè)務(wù)面

中國農(nóng)村未來的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中，主要內(nèi)容是建立起完善的土地金融w系，而土地銀行則是這個金融體系中至關(guān)重要的一環(huán)，中國農(nóng)村金融市場構(gòu)建成功的關(guān)鍵也在于此。土地銀行作為銀行的一種，其本身就具備融資的功能，土地在建國初期的主要身份是一種生產(chǎn)要素，伴隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地也由生產(chǎn)要素逐漸轉(zhuǎn)化為一種吸納資本的工具，土地銀行應(yīng)該逐漸將土地轉(zhuǎn)化為一種融資工具。農(nóng)民將土地的使用權(quán)存入土地銀行本身就是解除了土地對農(nóng)民自身的束縛。存地利息的獲得也使農(nóng)民得到了更為豐富的遷移選擇和擇業(yè)空間，這為農(nóng)民遷移、創(chuàng)業(yè)等提供了資金上的支持。生產(chǎn)合作社和大型種植戶也可以將獲得的資金用來購買農(nóng)機、化肥等農(nóng)資產(chǎn)品，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)。為促使農(nóng)村土地銀行經(jīng)營的多元化，可以將土地納入債券業(yè)務(wù)，即把土地作為擔(dān)保物，將土地和資本進(jìn)行有機結(jié)合，使農(nóng)村的開發(fā)過程對社會資本產(chǎn)生更大的吸引力。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的增長離不開農(nóng)村土地銀行業(yè)務(wù)的開展，多元化的經(jīng)營業(yè)務(wù)不僅可以刺激農(nóng)村土地銀行的創(chuàng)新力，而且作為可以吸收大量勞動力的服務(wù)型行業(yè)，土地銀行可以在一定程度上緩解社會就業(yè)難的現(xiàn)狀。農(nóng)村土地銀行作為金融機構(gòu)就決定了其業(yè)務(wù)的多元化，這也是土地資本化、土地融資的內(nèi)在需求[7]。

3.2 完善土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的配套資源體系

土地經(jīng)營抵押權(quán)的配套資源包括法律法規(guī)、組織保障和產(chǎn)權(quán)制度。任何組織的建立都需要完備的法律體系作為支撐，土地銀行在中國尚處在萌芽階段，盡快完善土地銀行的實施準(zhǔn)則，加快健全將土地銀行由試點推廣到全國的政策準(zhǔn)備。根據(jù)實際要求盡快修訂《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》，只有真正公布和實施可操作性強的法律，農(nóng)村土地市場才會按照秩序運行，降低農(nóng)村土地市場的風(fēng)險，降低各方違約的成本、減弱各利益方之間的博弈。在有法可依方面，市場健康運行的根本性保障由法律法規(guī)的完備性和可量化性決定。制定完備、明確、可操作性強的市場交易規(guī)則，將土地交易的自力交給農(nóng)民。在有法必依法方面，嚴(yán)格保證相關(guān)法律法規(guī)的落實，使農(nóng)地交易的過程陽光透明[8]。從執(zhí)法必嚴(yán)層面上來說，政府相關(guān)部門要在土地流轉(zhuǎn)的過程中嚴(yán)格按制規(guī)章制度辦事，自覺接受監(jiān)管部門的監(jiān)督，成立土地專家小組對土地市場的運行狀況進(jìn)行監(jiān)測和預(yù)判，及時糾正由于市場調(diào)節(jié)帶來的問題。從違法必究的層面上來講，對“灰色的土地流轉(zhuǎn)”采取嚴(yán)厲措施進(jìn)行控制，凈化土地流轉(zhuǎn)市場。農(nóng)村土地市場的流轉(zhuǎn)還應(yīng)該建立健全土地規(guī)劃體系，要制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用的總體規(guī)劃，對各類用地做出合理安排[9]。守住中國耕地的基本線，劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，正確處理好農(nóng)用地和非農(nóng)用地之間的關(guān)系，調(diào)整各個利益主體之間的關(guān)系，構(gòu)建和諧土地市場。

良好的組織保障體系是農(nóng)村銀行建立的根基，建立農(nóng)村土地銀行可以以中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和農(nóng)村信用社為依托，與這兩者進(jìn)行業(yè)務(wù)上的結(jié)合，聯(lián)合開展農(nóng)村土地的存貸業(yè)務(wù)、土地使用權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)、土地流轉(zhuǎn)信息庫業(yè)務(wù)等[10]。還應(yīng)該建立土地仲裁服務(wù)部門，由專業(yè)人員來處理土地流轉(zhuǎn)過程中可能產(chǎn)生的糾紛，保證土地流轉(zhuǎn)的公正、公平、公開。加快推進(jìn)土地確權(quán)的步伐，對國家、集體和農(nóng)民的土地所有權(quán)進(jìn)行明確地界定，強化農(nóng)民的土地所有權(quán)以及產(chǎn)權(quán)意識，建立多元化的產(chǎn)權(quán)制度。

各地應(yīng)根據(jù)實際情況出臺相關(guān)法律法規(guī)，明確地界定土地到底歸誰所有，必須從當(dāng)前的土地制度上進(jìn)行細(xì)化改革。明確土地產(chǎn)權(quán)還包括土地的所有權(quán)和使用權(quán)主體、土地使用的年限，為農(nóng)村土地市場建立一個穩(wěn)定的交易環(huán)境。明確產(chǎn)權(quán)主體就是明確交易主體，只有安全可轉(zhuǎn)讓的土地使用權(quán)才能促進(jìn)農(nóng)民的收益，并且降低了收益的不確定性。放寬農(nóng)村土地使用范圍的規(guī)定，放松土地交易對象和限制范圍，先構(gòu)架區(qū)域性的土地交易平臺，進(jìn)而構(gòu)建全國性的土地交易平臺，使“看不見的手”發(fā)揮配置資源的最大功能，優(yōu)化資源的每一次配置，使農(nóng)民真正參與到市場經(jīng)濟(jì)中，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3.3 拓寬農(nóng)村土地銀行資金來源

加大政府的財政支持力度，拓展土地銀行資金來源，如發(fā)行土地銀行債券、土地銀行股票等。農(nóng)村土地銀行一般來說只是提供農(nóng)業(yè)性的貸款，這種貸款的時間一般都比較長、利息也比較低，這就使得農(nóng)村土地銀行不能像其他商業(yè)銀行一樣通過吸收存款的方式來匯集資金。所以發(fā)行土地債券和依靠財政支持是十分重要的途徑?？梢詫r(nóng)村信用社進(jìn)行投資改造，拓展其業(yè)務(wù)渠道，這一項可以先在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)進(jìn)行試點，在試點的過程中找出存在的問題，解決問題并推廣。

3.4 在包容性市場機制下統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地政策

建立包容性的市場要使市場信息透明化、建立寬松的競爭環(huán)境，降低農(nóng)民參與市場的機會成本，有效的市場機制會更加有力地推動包容性市場的發(fā)展。建立包容性的土地流轉(zhuǎn)機制需要從市場價格、市場平臺、市場規(guī)劃、市場組織四個角度出發(fā)。首先需要劃定明確的土地流轉(zhuǎn)數(shù)量，使土地市場的需求和供給符合農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的訴求。搭建農(nóng)村土地交易合法平臺，拓寬農(nóng)民進(jìn)入市場的多元化渠道，實現(xiàn)農(nóng)村土地的價值，不斷刺激和提高農(nóng)民參與市場交易的積極性。地方政府和有關(guān)部門應(yīng)該建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)體系的領(lǐng)導(dǎo)小組和中介組織，從農(nóng)民的角度出發(fā)，切實提高農(nóng)村土地的市場競爭力，維護(hù)農(nóng)民的利益。在這個過程中還應(yīng)該建立土地市場督查小組，對每項土地交易進(jìn)行監(jiān)管和核查，避免土地尋租行為，從源頭上杜絕土地腐敗。

3.5 加大農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)投入，培養(yǎng)資本農(nóng)民

廣大農(nóng)民群眾的思想意識水平現(xiàn)代化也是農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵，可以通過專家講座的形式舉辦培訓(xùn)班來強化農(nóng)民的市場意識和維權(quán)意識，輸入市場經(jīng)濟(jì)條件下的土地產(chǎn)權(quán)思想，這對農(nóng)村土地制度的深化和健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)體系有重要的意義，有利于土地市場的形成和發(fā)育，提高土地資本的流轉(zhuǎn)效率，加強農(nóng)地經(jīng)濟(jì)在市場經(jīng)濟(jì)中的競爭力。相對于單純的減免農(nóng)業(yè)稅來說，強化農(nóng)民現(xiàn)代化市場意識是提高農(nóng)民收入、保障農(nóng)民長遠(yuǎn)利益的更為治本的方法。切實提高農(nóng)民的市場意識，真正使其理解市場化的含義，在接受教育的基礎(chǔ)之上鼓勵農(nóng)民摒棄過去簡易的土地交易行為，鼓勵其參與農(nóng)村土地建設(shè)的新航道。從根本上來說，就是要提升農(nóng)民的主體意識和市場意識，培養(yǎng)資本農(nóng)民。

3.6 進(jìn)一步推廣和落實“兩權(quán)”試點工作

黨的十八屆五中全會對深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革做出了重要部署，其中鼓勵銀行業(yè)金融機構(gòu)積極探索、開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，對于盤活農(nóng)村資產(chǎn)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展都具有重要意義。賦予“兩權(quán)”抵押融資的功能，維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益；推進(jìn)農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新，加強農(nóng)村金融服務(wù)；建立抵押物處置機制，做好風(fēng)險保障；完善配套措施，提供基礎(chǔ)支撐；加大扶持和配合力度，增強試點效果。緊緊抓住“兩權(quán)”試點工作的機會，在工作過程中總結(jié)經(jīng)驗，在失敗中不斷探索建立中國農(nóng)村金融體系的路徑，抓住機遇激活農(nóng)村土地市場，增強農(nóng)村土地的資源效能，推進(jìn)農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式的創(chuàng)新，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。

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篇4

我國的土地法律制度就內(nèi)容而言大體可分為兩個方面，一是土地權(quán)利制度，二是土地管理制度。土地權(quán)利是民事權(quán)利中的財產(chǎn)權(quán)的一種，屬于私法領(lǐng)域的范疇。現(xiàn)階段，農(nóng)村土地使用權(quán)制度的具體形態(tài)是土地承包經(jīng)營權(quán)制度。土地管理則是國家對人們使用土地的控制、管理、監(jiān)督行為，屬于公法范疇。后者實際上是出于社會公共利益、國家長遠(yuǎn)發(fā)展以及某種政策需要的考慮對土地權(quán)利的行使通過強制性的規(guī)定進(jìn)行的限制。因此，我國農(nóng)村集體所有的土地中，存在三個不同的利益主體，即所有權(quán)人、承包經(jīng)營權(quán)人、土地管理者(政府)。從理論上講，這三個利益主體的利益在宏觀上是一致的，但在現(xiàn)實生活中，由于各自的出發(fā)點和行為動機不同，其利益在微觀上是不一致的、甚至在有的情況下是沖突的。

長期以來，不顧農(nóng)民意愿占用土地、侵害土地承包經(jīng)營權(quán)的現(xiàn)象屢禁不止，而且近些年呈愈演愈烈之勢。大面積不斷上升的土地違法案件，許多情形下就是以行使土地所有權(quán)或有些地方政府行使土地管理權(quán)的名義出現(xiàn)的。因此要保護(hù)土地承包經(jīng)營權(quán)、進(jìn)而實現(xiàn)承包經(jīng)營權(quán)的有序流轉(zhuǎn)，必須明確不同主體的利益界限。

二、土地所有者與使用者(承包方)的利益界限

之所以劃分土地所有者與使用者的利益界限，主要是因為作為所有人代表的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和作為承包經(jīng)營權(quán)人的農(nóng)民(戶)之間存在不同的利益目標(biāo)。作為土地所有人，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織享有占有、使用、收益、一定限度內(nèi)的處分的權(quán)利。例如，在土地上興建公共設(shè)施、根據(jù)人口調(diào)整土地、對承包方對土地的合理使用、在一定條件下收回土地、承包期滿后重新發(fā)包等。土地經(jīng)營活動具體是由承包經(jīng)營人進(jìn)行的，因而土地的實際占有、使用是土地使用人。土地使用人從事經(jīng)營活動，要進(jìn)行一定的投入，并享有收益權(quán)，同時要進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，就涉及到對土地承包經(jīng)營權(quán)的處分。

只要實行了土地承包經(jīng)營，對土地的占有、使用一般不存在利益劃分問題，但由于作為土地所有人和土地承包經(jīng)營權(quán)人都存在收益和處分的權(quán)利，就存在如何劃分其利益的問題，這個問題事關(guān)承包經(jīng)營權(quán)能否得到切實保護(hù)、土地改良能否實現(xiàn)、土地利用是否合理、農(nóng)村集體的共同經(jīng)濟(jì)利益能否實現(xiàn)等。在實踐中存在的一個問題是，作為土地所有人代表的村委會等農(nóng)村集體機構(gòu)出于各種考慮對農(nóng)戶承包經(jīng)營的土地進(jìn)行調(diào)整、收回，用來與外部合作或分配給其他人，而農(nóng)戶又不愿意交回土地。另一個問題是，農(nóng)民從事土地承包經(jīng)營活動，要實現(xiàn)長遠(yuǎn)的、持續(xù)的利益，就需要在土地上投入，按照現(xiàn)行制度，農(nóng)民收益權(quán)的內(nèi)容是完成了交給集體提留之后對農(nóng)產(chǎn)品的收益權(quán)，但農(nóng)民在土地上投入、使土地增值時，增值部分的利益仍然包含在集體土地所有權(quán)之內(nèi)，屬于所有人的利益，這樣，除了農(nóng)業(yè)投入產(chǎn)出比不合理、耕種土地沒有收益的原因外，土地增值部分的利益不歸屬于承包人也是制約農(nóng)民在土地上投入的制度因素。

為切實保護(hù)農(nóng)民耕種土地的權(quán)利，首先要合理界定土地所有權(quán)人與使用權(quán)人的利益界限。由于人地矛盾突出，土地承擔(dān)保障功能，筆者不贊同將農(nóng)民承包土地的權(quán)利確定為永佃權(quán)。維持土地所有人處分權(quán)、在一定條件下調(diào)整或收回土地的權(quán)利仍然是必要的。但是，所有人行使處分權(quán)除了受國家土地管理制度約束外，相對于承包人而言，其處分權(quán)的界限應(yīng)當(dāng)限制在實現(xiàn)土地保障功能的范圍之內(nèi)。也就是說，只有為實現(xiàn)土地生活保障功能的目的，才能經(jīng)過一定的程序行使調(diào)整土地的權(quán)利。例如當(dāng)人口增加到一定程度，一部分人沒有土地承包，為保障其生活來源，才可以調(diào)整土地。另外，承包人將土地改變用途，由于非農(nóng)業(yè)經(jīng)營的，使土地失去了保障功能，也可以收回土地。除此之外，不得以各種名義行使處分權(quán)收回土地，這樣就基本上排除了村委會等集體所有人代表出于經(jīng)濟(jì)利益的目標(biāo)改變用途以各種名義損害農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)。

其次，為在制度上鼓勵農(nóng)民在土地上增加投入，提高土地利用效率，要合理劃分所有人與使用人的收益權(quán)的界限。作為自然資源土地的所有人，農(nóng)村集體向承包戶收取一定的提留來體現(xiàn)其收益權(quán)，作為使用人，農(nóng)民對承包土地所生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品具有收益權(quán)，是不存在爭論的。問題是，土地所有人的經(jīng)濟(jì)利益范圍是否應(yīng)當(dāng)及于土地增值部分，也就是說，土地的增值價值應(yīng)當(dāng)歸誰所有。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，土地原有價值、供求性增值和用途性增值屬于所有人的利益范圍，應(yīng)當(dāng)歸農(nóng)村集體所有。在現(xiàn)階段，實行家庭承包經(jīng)營，對農(nóng)村土地投資主要是由土地使用人進(jìn)行的。當(dāng)農(nóng)民對土地增加投入使土地出現(xiàn)增值價值后，增值部分實際上是投入土地資本的價值，這部分價值與土地原有價值在物質(zhì)形態(tài)上不可分離，與其他投資不同，農(nóng)用土地增加資本投入后，其價值增值是有期限的，如果以后不再投入，其價值增值就會用盡。因此要保持或增加價值，需要不斷的投入。如果土地增值部分的價值一律歸集體所有，那么在承包期限內(nèi)即使對土地有所投入，也難以避免短期行為。這樣不利于土地持續(xù)改良。為鼓勵農(nóng)民長期性的持續(xù)的投入，建議就土地投資性增值部分的價值，在承包期滿后一定期限內(nèi)屬于承包人所有。因為，如果永久歸承包人所有，那么就會抑制承包期滿后他人承包該土地時投資的積極性。由于土地投資所產(chǎn)生的價值增值與土地本身無法分離，因此，承包人在承包期滿后一定期限內(nèi)享有增值價值所有權(quán)，不一定表現(xiàn)為雙重所有權(quán)，而應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)為在農(nóng)村集體享有所有權(quán)的前提下，承包期滿后，原承包人就農(nóng)村集體收取的提留在一期限內(nèi)按比例享有收益權(quán)。至于承包期內(nèi)土地增值部分的利益，在農(nóng)產(chǎn)品價值或數(shù)量增加中已經(jīng)體現(xiàn)，或通過承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)實現(xiàn)。

三、土地所有者、使用者與土地管理者（政府）的利益界限

首先應(yīng)當(dāng)指出，土地的自然特性決定了土地所有權(quán)從來就是相對的，受限制的?，F(xiàn)代社會中，對土地所有權(quán)的限制不僅僅是私法上的限制，更重要的是公法上的限制，由政府對土地資源的使用進(jìn)行管理、控制，這是世界各國的通例。之所以要進(jìn)行公法上的限制，是因為土地是不可再生的自然資源，土地的使用與保護(hù)，不僅僅是財產(chǎn)權(quán)利的問題，還是事關(guān)人類生存的大事。在我國，合理利用土地、切實保護(hù)耕地是基本國策。實現(xiàn)這一目標(biāo)的途徑就是嚴(yán)格的土地管理制度。土地所有人、使用人使用權(quán)、處分權(quán)的行使，必須以不違反土地管理制度為限。

篇5

【關(guān)鍵詞】土地征收 補償范圍 間接損失 土地承包權(quán) 社會保障

征收補償?shù)姆秶钦魇昭a償制度的基本構(gòu)成要素之一，也是征收制度中各種補償原則的落實和具體化。征收補償范圍主要解決的是應(yīng)對哪些方面的財產(chǎn)損害進(jìn)行補償?shù)膯栴}。

一、我國土地征收補償范圍存在的問題分析

根據(jù)我國《土地管理法》的規(guī)定，征收耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費、地上附著物補償費和青苗補償費；征收其他土地如林地、草地、水域、建設(shè)用地等，也應(yīng)當(dāng)給予補償。土地補償費。它是因國家征收土地對土地所有者和土地使用者對土地的投入和收益造成損失的補償，補償?shù)膶ο笫羌w組織喪失的土地所有權(quán)。安置補助費是為了安置以土地為主要生產(chǎn)資料并取得生活來源的農(nóng)業(yè)人口的生活所給予的補助費用。安置補助費主要用于征收土地后農(nóng)業(yè)人口的安置，因此，誰負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)人口的安置，安置補助費就應(yīng)該歸誰。地上附著物的補償費包括地上地下的各種建筑物、構(gòu)筑物如房屋、地土地下管線等設(shè)施的拆遷和恢復(fù)費用，及被征收土地上林木的補償或砍伐費等，其具體標(biāo)準(zhǔn)由各省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。地上物的補償費是補償被征收土地上附著物的直接損失。青苗補償費是對被征收土地上處于生長階段的青苗被毀壞后給與未能獲得可預(yù)期收益的補償。這種補償也是農(nóng)民在征地中的直接損失。

根據(jù)上述分析，土地補償費、地上物的補償費和青苗補償費都是對土地征收的直接損失進(jìn)行補償，安置補償費是對農(nóng)民基于土地所產(chǎn)生的穩(wěn)定的收益之損失補償，體現(xiàn)了對農(nóng)民生存保障的考慮。但是，我國這種補償范圍立法規(guī)定，無論是與外國征收補償立法比較，還是從我國征收補償制度的實踐來看，都是值得仔細(xì)斟酌的。我們認(rèn)為，我國征收補償制度之立法，基于農(nóng)村土地制度的現(xiàn)狀，從不同角度進(jìn)行分析，存在以下三個方面的問題：

第一、從被征收土地上存在的權(quán)利體系角度考察，可以發(fā)現(xiàn)我國征收補償?shù)臋?quán)利損失僅限于土地所有權(quán)，根本就沒有對農(nóng)民享有的土地承包權(quán)等土地他項權(quán)利之損失給予補償。然而，土地承包權(quán)卻是農(nóng)民對土地享有的最主要的權(quán)利，因為集體所有的土地實際上是不可能進(jìn)行分割的，而在實質(zhì)意義上由農(nóng)民享有和處分所有權(quán)，所以，農(nóng)民享有的土地所有權(quán)實際上一個虛有權(quán)，只有土地承包權(quán)對于農(nóng)民而言才有實際意義。土地經(jīng)營的目的是取得收益，土地承包經(jīng)營權(quán)的實質(zhì)是農(nóng)民對其承包的土地的收益權(quán)。長期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)獲取的應(yīng)是長期穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收益，包括直接耕作的長期收益和土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的收益(轉(zhuǎn)包費、租金、轉(zhuǎn)讓費)。承包土地的農(nóng)民正是靠對所承包的土地的使用和經(jīng)營取得收益而維系生存的。由此可知，長期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)有其長期經(jīng)濟(jì)價值，是承包土地農(nóng)民的重要財產(chǎn)權(quán)。但在目前的現(xiàn)實中，這種權(quán)利遭受征收制度侵犯時，國家卻恰恰忽視對這個在農(nóng)民看來具有實質(zhì)性和決定性意義的權(quán)利給與補償，結(jié)果出現(xiàn)一個奇怪的悖論：在征收中不對土地承包權(quán)進(jìn)行補償，似乎認(rèn)為土地承包權(quán)是一個無關(guān)緊要的權(quán)利，然而這個土地承包權(quán)卻是農(nóng)民生存的根基之所在，國家也因此一再強調(diào)它的重要作用且不斷強化對他的保護(hù)，如以《土地承包法》的出臺來專門保障這種權(quán)利的實現(xiàn)。所以，當(dāng)承包的土地被國家征用后，農(nóng)民失去了對土地的承包經(jīng)營權(quán)，失去了經(jīng)營土地的長期的收益來源，國家應(yīng)當(dāng)給予失地農(nóng)民充分合理的補償。如果農(nóng)民得不到合理補償，則極易陷入生活無依靠的困境。

第二、從被征收土地的財產(chǎn)損害角度分析，征收補償范圍基本上只限于被征收人的直接損失，對被征收人的間接損失如殘余土地補償、工事費用補償、移遷費補償?shù)鹊龋瑒t根本就沒有考慮，這是我國征收補償制度上一個明顯的立法漏洞。即使是已經(jīng)規(guī)定的關(guān)于直接損失的相關(guān)補償費用，由于補償標(biāo)準(zhǔn)過低，按照土地原用途進(jìn)行計算而不是采用土地的市場價值進(jìn)行計算補償費，根本不可能對被征收人的直接損失實現(xiàn)全部補償和全面補償，只能達(dá)到一個部分補償?shù)男Ч?。并且，在實際操作中，政府往往還極力地限制征收補償?shù)姆秶由涎a償費的分配過程中的各種問題存在，使得被征收人能夠獲得的征收補償費就更少。

第三、從土地上所承載的功能角度分析，我國農(nóng)村土地上不僅是農(nóng)民的生活來源和收益來源，更是我國農(nóng)民的社會保障基礎(chǔ)。因為我國農(nóng)民在目前沒有被納入國家的社會保障體系，不能像城市人口一樣獲得失業(yè)救濟(jì)金、最低生活保障、基本醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障等社會保障制度的救濟(jì)，生活在農(nóng)村的農(nóng)民的社會保障基礎(chǔ)，全部依靠在其享有權(quán)利的土地之上。現(xiàn)行征收補償范圍中的安置補償費，實際上是按照城市的失業(yè)模式而采取的勞動力貨幣安置方案，但是對于社會保障中的基本醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障卻沒有給與考慮，而這恰恰是農(nóng)民所最關(guān)注的兩個方面的保障問題，農(nóng)民的養(yǎng)老問題和醫(yī)療問題一直是三農(nóng)問題中的焦點和難點所在?？梢?，在征收補償范圍上，我國立法缺乏從功能角度的考慮，對農(nóng)民土地上的社會保障功能之補償極不全面。因此，從土地承載的功能角度，征地補償需要把農(nóng)民的社會保障利益納入補償范圍。與西方國家征地補償范圍不涉及社保利益補償問題相比較，這是我國征地補償制度中比較特殊的地方。因為西方國家社會保障制度健全，土地不需要承載社保功能，但由于我國農(nóng)村社會保障機制沒有建立起來，因此，農(nóng)村集體土地對于農(nóng)民而言，不僅有收益功能而且還有社保功能。

二、完善我國征收補償范圍的立法對策

我國現(xiàn)行的土地征收制度在市場經(jīng)濟(jì)條件下，卻仍然采用計劃經(jīng)濟(jì)條件下的低補償標(biāo)準(zhǔn)和很窄的補償范圍，這種征收補償范圍和標(biāo)準(zhǔn)都已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，需要按照市場經(jīng)濟(jì)的要求進(jìn)行全面的變革。根據(jù)上文指出的三方面問題，從相應(yīng)角度來完善我國征收補償范圍的立法規(guī)定。

（一）把農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)納入征收補償范圍

土地承包經(jīng)營權(quán)的實質(zhì)是農(nóng)民對其承包的土地的收益權(quán)，因為農(nóng)民種植和經(jīng)營土地的目的是取得土地收益。長期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)獲取的是長期穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收益，包括直接耕作的長期收益和土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的收益(轉(zhuǎn)包費、租金、轉(zhuǎn)讓費)。承包土地的農(nóng)民正是靠對所承包的土地的使用和經(jīng)營取得收益而維系生存的。由此可知，長期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)有其長期經(jīng)濟(jì)價值，是承包土地農(nóng)民的重要財產(chǎn)權(quán)。因此，從土地上財產(chǎn)權(quán)利體系角度而言，當(dāng)國家征收農(nóng)民承包經(jīng)營的土地時，實際上發(fā)生了既直接征得了發(fā)包方的土地所有權(quán)又直接征得了承包方的土地經(jīng)營權(quán)兩個法律后果。顯然，政府征用農(nóng)民承包的土地，在直接向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織支付對所有權(quán)的土地補償費的同時，亦應(yīng)直接向農(nóng)民支付對承包經(jīng)營權(quán)的土地補償費。然而，很多地區(qū)的實際情況是，政府僅把土地補償費支付給了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)民承包者并未得到應(yīng)得的土地補償。征收土地承包經(jīng)營權(quán)給予的補償難以落實的理由在于，我國至今延用的只對農(nóng)村土地所有者——農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行土地補償，不對土地承包經(jīng)營者——農(nóng)民進(jìn)行土地補償?shù)挠媱澖?jīng)濟(jì)的征地補償制度。實際上，在實行農(nóng)村土地承包以后，土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性顯現(xiàn)，使得被承包的土地出現(xiàn)了作為所有者的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和作為承包經(jīng)營者的農(nóng)民兩個權(quán)利主體；土地承包經(jīng)營權(quán)的價值屬性，使得土地所有權(quán)的價值和土地經(jīng)營權(quán)的價值亦對應(yīng)著作為土地所有者的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和作為承包經(jīng)營者的農(nóng)民兩個主體。此時，國家征用土地的受償主體已經(jīng)不是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獨家，而是同時包括被征地的農(nóng)民承包者，支付的土地補償費已經(jīng)不單是對集體土地所有者土地所有權(quán)的補償，還應(yīng)包括對土地承包經(jīng)營者的土地承包經(jīng)營權(quán)的補償。

我國關(guān)于征地補償制度的立法規(guī)定與其他現(xiàn)行法律的一些條文規(guī)范是存在矛盾和沖突的?，F(xiàn)行的征地補償法律制度主要體現(xiàn)在《土地管理法》和《土地管理法實施條例》中，這些專門規(guī)定對于農(nóng)民土地被征收時其土地承包經(jīng)營權(quán)如何受到法律保護(hù)，如何對農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)直接進(jìn)行補償并未做出規(guī)定。但《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)業(yè)法》都明確要求對農(nóng)民的承包土地給與補償，如《農(nóng)村土地承包法》第16條規(guī)定了“承包地被依法征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補償”，《農(nóng)業(yè)法》也有相似規(guī)定。但問題是，在《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)村土地承包法》通過或修改以后，《土地管理法》和《土地管理法實施條例》并未進(jìn)行同口徑修訂，沒有規(guī)定土地承包權(quán)被一并征收時應(yīng)給與補償和明確相應(yīng)的補償標(biāo)準(zhǔn)，由此形成土地承包權(quán)補償方面的法律沖突。這些沖突使已經(jīng)生效的《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)村土地承包法》關(guān)于征地補償?shù)囊?guī)定成為一紙具文。

為保護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，迫切需要改革現(xiàn)行的征地補償制度。第一，要明確土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)在法律上的地位，確立對農(nóng)民集體所有的土地所有權(quán)和農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)同時進(jìn)行補償?shù)牟⑿醒a償機制。其次，確立被征地農(nóng)民基于土地承包經(jīng)營權(quán)而享有依法取得土地補償費的受償主體地位，由有關(guān)部門直接對被征地農(nóng)民予以征地補償?shù)怯洠瑢r(nóng)民直接支付土地補償費，而不是由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)交或在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民之間分配。

2、應(yīng)該把土地上的農(nóng)民社會保障利益納入補償范圍

現(xiàn)階段農(nóng)村居民應(yīng)對生存風(fēng)險的基本方式是家庭成員之間的互助。制度化的社會保障如養(yǎng)老、醫(yī)療保障及社會救助，在農(nóng)村社會保障中只占極小的比重。家庭保障作為一種古老的保障模式，是通過家庭成員及其親屬之間的物質(zhì)互助和情感、精神層面的交流而實現(xiàn)的。傳統(tǒng)上作為家庭保障的物質(zhì)基礎(chǔ)的土地。仍然是現(xiàn)階段農(nóng)村家庭保障的重要的物質(zhì)或資金來源之一。實行以來，農(nóng)村居民以家庭為單位承包一定數(shù)量的土地，由家庭中有勞動能力的成員經(jīng)營，取得的收成或收入成為家庭成員的基本生活來源和應(yīng)對生存風(fēng)險(年邁、疾病、災(zāi)害等)的物質(zhì)來源。在國家征收他們的土地后，他們基本上就喪失了社會保障的基礎(chǔ)，因為現(xiàn)在農(nóng)民所獲得的征收補償費，在不斷上漲的社會物價與消費面前，是很難保證他們能夠獲得一個基本穩(wěn)定的生活狀態(tài)的，特別是在子女的教育費用及醫(yī)療費用不端攀升的情況下，靠這些征收補償費來保持目前的生活水平都是問題，何況談失地后的社會保障問題。因此，從這個角度而言，國家在征收土地過程中，有必要解決他們的社會保障問題，以求保證失地農(nóng)民在遇到風(fēng)險時有最基本的繼續(xù)生存條件。這應(yīng)當(dāng)是國家在征收補償中更應(yīng)該考慮的問題。

另外，從社會學(xué)角度而言，在國家實施征收土地行為前，農(nóng)民和農(nóng)村在生活邏輯上，實際上處于一種農(nóng)耕社會的生活模式，但在征地后，農(nóng)民直接面對的高度發(fā)達(dá)的現(xiàn)代化的工業(yè)社會，他們將要適應(yīng)的是市場經(jīng)濟(jì)體制下的社會運作方式和生活模式，這是一種與其祖祖輩輩所生存的農(nóng)耕社會完全不同的生活模式，他們在這種突如其來的生活模式的巨變中，有一個較長的適應(yīng)過程。當(dāng)農(nóng)民在這個轉(zhuǎn)變過程中不能很好地適應(yīng)社會體制的轉(zhuǎn)換時，他們會懷念或者試圖退回到以前舊體制的生活模式中，但舊體制在征地過程中已經(jīng)被破壞了，被征地的農(nóng)民就會出現(xiàn)在新舊體制中都不能很好適應(yīng)社會的情形，從而形成在“兩個體制”中都不沾邊的邊緣群體。我們認(rèn)為，解決被征地農(nóng)民的社會保障問題，就是解決他們努力去適應(yīng)新的市場經(jīng)濟(jì)運行體制的問題，因為社會保障機制為農(nóng)民適應(yīng)市場邏輯過程中提供了堅實的后盾，使他們沒有后顧之憂了，也就是解決了征地農(nóng)民的行動空間與“退路”問題。另外，從社會結(jié)構(gòu)層面來看，把征地農(nóng)民納入社會保障系統(tǒng)，是把他們重新組織到社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)當(dāng)中來的重要舉措。征地農(nóng)民在土地被征收后，由于沒有了土地，實際上他們已經(jīng)脫離了原來的農(nóng)業(yè)社會結(jié)構(gòu)，但是他們又沒有獲得像城市人口一樣的地位，即沒有社會保障、也沒有最低失業(yè)救濟(jì)金。實際上，失地農(nóng)民此時已經(jīng)被強制性的拋在了社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)之外，既不能繼續(xù)保留在傳統(tǒng)的農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中，也不能被新的市場經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所認(rèn)可和容納，處于極端不利的夾縫之中。這正如有的農(nóng)民所說的：“論身份，我們是農(nóng)民但沒有地種；論生活，我們像城里人但沒有社保?！币虼?，對失地農(nóng)民實行身份轉(zhuǎn)換——“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，再把他們納入城市社會保障體系范圍，是對農(nóng)民進(jìn)行再結(jié)構(gòu)化，使之融入新的社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的做法。同時，也是把他們所處的社會運行邏輯，從前工業(yè)社會邏輯轉(zhuǎn)向工業(yè)社會或后工業(yè)社會運行邏輯的有力措施，使之更好地適應(yīng)新的社會體制、社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的要求，融入新的生活共同體。

因此，根據(jù)勞動體制改革的現(xiàn)狀與經(jīng)驗，取消勞動力安置補助費，而直接設(shè)立農(nóng)民社會統(tǒng)籌保險基金，并在土地補償費中留出一定數(shù)額直接轉(zhuǎn)為被征地農(nóng)民的社會統(tǒng)籌保險的做法，無疑是使失地農(nóng)民生活的更好的一種策略，也是避免他們被淪為在社會轉(zhuǎn)型時期不能被社會體制和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所接納的弱勢群體。

3、應(yīng)把被征收人的間接損失納入征收補償范圍

間接損失與直接損失的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)有兩種學(xué)說，一種借助因果關(guān)系的觀念區(qū)分二者，認(rèn)為“著眼于損害之引發(fā)，謂損害事故直接引發(fā)之損害為直接損害，非直接引發(fā)而系因其他媒介因素之介人所引發(fā)之損害則為間接損害。另一種以行為結(jié)果的時間性關(guān)聯(lián)為判斷標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為“著眼于損害之標(biāo)的，謂損害事故直接所損及之標(biāo)的，其損害即直接損害；其他之損害，則為間接損害。在征收所造成的損害問題上，一般而言是采用的后一種標(biāo)準(zhǔn)，即征收行為給被征收人帶來的直接財產(chǎn)損害是直接損失，如土地所有權(quán)或使用權(quán)的喪失以及土地上的附著物損失補償?shù)?；而征收給被征收人帶來的間接損失補償包括殘地?fù)p失補償、工事費用補償、移遷費補償、營業(yè)損失與租金損失補償?shù)取Ｎ覈壳暗恼魇昭a償制度范圍僅限于補償直接損失是不妥的，我們認(rèn)為，征收制度的補償范圍，不僅應(yīng)包括直接損失補償，也應(yīng)包括間接損失的補償。

關(guān)于我國征地中形成的間接損失的補償項目之規(guī)定，可以參照日本土地征收法和我國臺灣地區(qū)的相關(guān)規(guī)定。一般而言，以下幾項內(nèi)容是比較重要的間接損失補償項目，殘地?fù)p失補償、工事費用補償、移遷費補償、營業(yè)損失與租金損失補償?shù)?，國家?yīng)當(dāng)考慮給與補償。（1）殘地?fù)p失補償。殘地?fù)p失是指由于土地征收而給被征收地塊之外的殘留地所造成的間接損失，是易被忽視的一項重要補償內(nèi)容。土地征收給殘留地造成損害極為常見，如征收導(dǎo)致土地分割，形成不經(jīng)濟(jì)的土地規(guī)模，造成土地利用效率的損失；另外，被征收土地的新用途也可能降低殘留土地的生產(chǎn)力，比如噪音污染等都可能降低農(nóng)作物的產(chǎn)量及額外增加農(nóng)地投入成本。（2）工事費用補償。在征收土地后形成殘地狀態(tài)的，國家還應(yīng)該給與工事費用方面的補償，以使被征收人的財產(chǎn)能夠恢復(fù)到基本適用的狀態(tài)。工事費用補償是指因收用屬于同一土地所有人的一整塊土地的一部分致使殘余地須為通路或挖溝渠、修建墻垣等工作物時所需費用的補償。(3)移遷費補償，包括建筑物和動產(chǎn)的遷移費補償?shù)?。?）營業(yè)損失與租金損失補償。（5）對于被征收人的其他間接損失的補償，立法者也應(yīng)考慮給與補償，如暫時居住費用補償與生活再建補償?shù)鹊?。只有國家對被征收人的直接損失與間接損失都給與補償，才能把失地農(nóng)民的損失降到最低，其補償范圍才合情合理。

三、結(jié)語

征收補償范圍的大小決定著征收補償制度的廣度，也體現(xiàn)著對失地農(nóng)民的損失補償?shù)胶畏N程度。我國現(xiàn)行的征收補償制度，無論是從土地權(quán)利體系，還是從土地的相關(guān)損失及土地的功能角度來分析，都有征收補償范圍的現(xiàn)行立法不能涵蓋并給與補償?shù)牡胤?。我們?yīng)從這三個方面來完善我國土地征收補償范圍方面的立法，以盡可能地彌補失地農(nóng)民在征地過程中的損失。

注釋與參考文獻(xiàn)

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李友梅．制度變遷的實踐邏輯——改革以來中國城市化進(jìn)程研究［M］．桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2004，108．

曾世雄．損害賠償法原理［M］．北京：中國政法大學(xué)出版社，2001，137．

篇6

那么，集體土地制度有什么好處呢？限制集體土地流通是為了保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，在人多地少的情況下優(yōu)先解決肚子問題；同時還保護(hù)了農(nóng)民利益，因為壞事有時候也是好事，如果集體土地可以自由流通，只怕早就成了“唐僧肉”，被權(quán)貴們掠奪殆盡；當(dāng)然這也暫時維護(hù)了社會和諧穩(wěn)定，到城市打工的農(nóng)民之所以能忍受惡劣的工作環(huán)境和低廉的生活待遇，是因為家里還有一畝三分地給他們安全感和精神慰藉，等等。但是，在烏坎事件中，我們看到，由于集體土地制度設(shè)計的缺陷，特別是所有權(quán)主體的缺陷，集體土地制度的好處已大打折扣。集體土地到底歸誰所有？誰來行使土地所有權(quán)？這是集體土地制度一直未能有效解決的問題。

按《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法可以屬于村農(nóng)民集體所有，也可屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有。屬于村農(nóng)民集體的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會經(jīng)營、管理。可現(xiàn)實情況是，在實行土地承包經(jīng)營后，許多地區(qū)的村集體經(jīng)濟(jì)組織已名存實亡，所以集體土地實際上主要由村委會經(jīng)營管理。于是，農(nóng)民名義上是集體土地的所有權(quán)人，可并不能直接經(jīng)營管理自己承包經(jīng)營范圍外的集體土地，只能通過村委會去間接經(jīng)營管理，村委會能否代表村民的利益，就要依靠村民主決策程序的完善了。如果村民主程序不完善，就只能指望天上掉下個好村長，或者祈禱村委會那幫人有點良心，能讓村民們也分一杯羹。但是，“指望”和“祈禱”是沒有用的，所有法律上的集體權(quán)利，如果沒有制度保障，都會成為領(lǐng)導(dǎo)者的個人權(quán)力。集體土地所有權(quán)也不例外。事實上，所謂的土地集體所有，有時往往淪為鄉(xiāng)、村干部小圈子所有，甚至是鄉(xiāng)、村干部個人所有。

烏坎村有人口11689人，土地9575.49畝。從上世紀(jì)九十年代開始，村委會成立公司，通過以地入股、出賣土地等形式與外商合作開發(fā)本村集體土地，使村集體經(jīng)濟(jì)狀況得到一定改善；但由于村中涉地問題往往由村委會少數(shù)人醞釀決策，既不召開村民會議或村民代表會議，也不進(jìn)行村務(wù)公開，致使土地的經(jīng)營管理存在嚴(yán)重問題。首先是違法用地。烏坎村委共處分636.19畝土地，其中未辦理用地審批或登記發(fā)證手續(xù)的約581.91畝。其次是損害土地資產(chǎn)權(quán)益。烏坎村曾以土地與外商合作成立公司從事畜牧業(yè)生產(chǎn)，402.5畝作價400萬元港幣入股，據(jù)測算，該土地僅征地補償款就達(dá)670多萬元人民幣。該公司至今分給烏坎村利潤共計272.5萬元，年均僅有17萬元。最后是拖欠農(nóng)民征地補償款。該村曾與某公司簽訂征地協(xié)議，征地補償總金額為970萬元，只收到538萬元，尚有補償款432萬元未能督促收繳。土地從來就是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料和生活資料，烏坎事件實際上是以捍衛(wèi)土地權(quán)益為主要訴求的。可以毫不夸張地說，那些發(fā)生在農(nóng)村的，或多或少都與土地問題有關(guān)。因此，要避免農(nóng)村的，首先要解決好農(nóng)村的土地問題；要解決好農(nóng)村的土地問題，就必須先解決好集體土地的主體問題。

這里有必要回顧一下現(xiàn)行土地制度的淵源?！按蛲梁?，分田地”之后，農(nóng)民從地主手上拿到土地。1947年通過的《土地法大綱》，1949年通過的《共同綱領(lǐng)》，1950年頒布的《法》和相關(guān)條例，在農(nóng)村確立了農(nóng)民個人土地所有權(quán)制度。完成后開展的互助合作社和初級農(nóng)業(yè)合作社運動，是農(nóng)民之間的勞動合作和聯(lián)合經(jīng)營關(guān)系，未改變農(nóng)民對土地的私人所有權(quán)。1955年開始了農(nóng)業(yè)高級合作化，土地和其他主要生產(chǎn)資料變?yōu)楹献魃缂w所有，生產(chǎn)隊成為基本的勞動組織和生產(chǎn)單位。1958年搞時土地仍屬集體所有，但公社成了集體土地的所有權(quán)人。1962年中央通過“六十條”，確立了“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的體制，公社、生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊的土地以及其他生產(chǎn)資料，屬于各自范圍內(nèi)的社員共同所有，分別管理；生產(chǎn)隊作為基本的核算單位，隊內(nèi)社員共同所有的土地、機械和勞動工具等生產(chǎn)資料歸生產(chǎn)隊經(jīng)營管理。該體制得到1975年憲法和1978年憲法的確認(rèn)。1979年開始逐漸實行，集體土地的所有權(quán)和使用權(quán)分離，土地使用權(quán)轉(zhuǎn)由農(nóng)民個人和家庭行使，家庭成為勞動生產(chǎn)的基本核算單位。1982年憲法規(guī)定了集體土地的范圍。1983年搞政社分開，公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊被撤銷，代之以行政性質(zhì)的鄉(xiāng)政府、村民自治性質(zhì)的村民委員會，以及作為生產(chǎn)單位的村民小組。1986年《土地管理法》規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地由村農(nóng)民集體所有為主，同時在尊重歷史的條件下，以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有和村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有為輔，該規(guī)定在2007年《物權(quán)法》出臺時得到進(jìn)一步確認(rèn)。

從上述集體土地制度的變遷看，要對集體土地制度作出重大改變是不現(xiàn)實的，盡管專家學(xué)者們早已百家爭鳴，有主張把集體土地全部收歸國有、將使用權(quán)交給農(nóng)民的，也有主張將集體土地私有化、由農(nóng)民行使土地所有權(quán)的，還有建議借鑒日爾曼的總有制度或者英美普通法的合有制度的。但是，土地制度的改變涉及整個法律體系的調(diào)整，在某種程度上還會帶來現(xiàn)有社會制度的變化，因此，現(xiàn)階段的改革只能就事論事，著重解決集體土地所有權(quán)主體虛化的問題，即村民在土地問題的決策上“被代表”、“被民主”的問題；改革的思路應(yīng)當(dāng)是既讓村民直接參與土地問題的決策，切實保護(hù)自己的土地權(quán)益，又要避免在國家建設(shè)真正需要土地時出現(xiàn)無法從農(nóng)民手上拿到土地的問題。

一種方案是把土地承包經(jīng)營權(quán)廣泛地物權(quán)化?！掇r(nóng)村土地承包經(jīng)營法》早已明確規(guī)定縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)向承包方頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證等證書，并登記造冊，以確認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)，只是該規(guī)定目前沒有得到廣泛遵守和實施。因為物權(quán)的變動依賴當(dāng)事人的主觀意愿，承包土地的農(nóng)民作為權(quán)利人，在征地和其他發(fā)生承包經(jīng)營權(quán)變動的情形下，有權(quán)直接參加談判并簽訂相關(guān)補償協(xié)議。除非權(quán)利人同意并委托，其他人無權(quán)代表權(quán)利人行事。所以，就像當(dāng)初把國有土地批租權(quán)物權(quán)化，使之成為國有土地使用權(quán)一樣，落實《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》的規(guī)定，讓承包經(jīng)營權(quán)享有不動產(chǎn)物權(quán)的法律地位，可大大增強村民對土地的直接話語權(quán)。

另一種方案是對土地實行特殊的股份化管理。說它是“股份化管理”，就是讓村民像股東管理股份公司一樣管理土地，對土地權(quán)屬的變動決策要開股東大會，并投票表決，由多數(shù)村民在保護(hù)每一個村民合法權(quán)益的前提下決定土地的利用。說它“特殊”，是因為村民們只能同等擁有股份，一人一股，沒有大股東和小股東之分，同等參與土地問題的表決，同等享有土地經(jīng)營管理的收益，且股權(quán)不可分割，不可轉(zhuǎn)讓，不可繼承，在喪失村民資格時自動喪失股東資格。對土地實行特殊的股份化管理，既能保障村民的土地權(quán)益及其對土地直接決策，又能防止個別村民的過激行為妨礙公共利益對土地的正當(dāng)需要。

還有一種方案更為簡便易行，就是在國土部門登記發(fā)證時，涉及集體土地的用途改變或者征收集體土地的，增加一道審查程序，即要求提交村民對變更事項的表決結(jié)果，把村民的投票表決文件作為土地發(fā)證的法定要件，弄虛作假者追究法律責(zé)任。

方案還可以有更多，目的都是為了方便村民直接參與土地問題的決策。這雖然會使決策成本變高，決策周期變長，無疑會影響土地利用的效率，甚至?xí)谝欢〞r期內(nèi)減少村民的收入，但為了解決好農(nóng)村的公平與效率的關(guān)系，我們必須認(rèn)識到時代帶來的變化。在溫飽問題沒有解決的時候，農(nóng)民愿意犧牲部分權(quán)利，放手讓村干部去追求經(jīng)濟(jì)效益，然后通過經(jīng)濟(jì)效益來補償權(quán)利。但隨著農(nóng)民溫飽問題的解決和權(quán)利意識的覺醒，公平問題已成為村民關(guān)注的首要問題。解決集體土地的所有權(quán)主體虛化的問題，就是要解決村民在土地決策、土地利用和土地收益分配上的公平問題，在烏坎和廣大農(nóng)村地區(qū)，它比土地本身能賺多少錢重要得多。

篇7

關(guān)鍵詞 土地征用；征地意愿；Logistic模型；失地農(nóng)民

中圖分類號 F224.7 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1002-2104（2011）01-0106-04 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.01.018

中國目前處于快速工業(yè)化和城市化進(jìn)程當(dāng)中，全國失地農(nóng)民以每年200多萬人的速度增加［1］，據(jù)推測，若中國未來的城市化率達(dá)到50%，2000-2030年30年間占用耕地將達(dá)到5 450萬畝以上，失地和部分失地的農(nóng)民將超過7 800萬人［2］。政府征地行為具有強制性，而現(xiàn)實是對農(nóng)民補償少，缺乏合理完善的補償安置機制。很多農(nóng)民不愿意土地被征收，并由此產(chǎn)生抵觸心理，往往導(dǎo)致維權(quán)上訪等一系列問題［3］，引發(fā)土地沖突，帶來額外的經(jīng)濟(jì)成本和社會成本。對此，理論界對于征地制度改革也作了大量研究，從已有的研究來看，目前對失地農(nóng)民及征地制度的研究大多集中在明確公共利益、規(guī)范政府行為、提高補償標(biāo)準(zhǔn)、完善征地補償機制和社會保障體系等方面［4-7］。而從農(nóng)民的視角出發(fā)，對農(nóng)民的征地意愿與征地制度的關(guān)系，以及影響農(nóng)民征地意愿的影響因素研究較少。顯然，了解不同發(fā)展水平地區(qū)的農(nóng)戶征地意愿及其影響因素，對于優(yōu)化征地行為和完善征地制度具有重要意義。因此，本文通過對江蘇省南京市、江西省鷹潭市進(jìn)行實地調(diào)研，探討農(nóng)民對征地的態(tài)度及影響農(nóng)民征地意愿的因素，并進(jìn)行模型實證檢驗，提出完善征地補償機制、保障被征地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計的政策建議，以期為未來的征地制度改革提供參考。

1 數(shù)據(jù)來源及農(nóng)戶調(diào)查統(tǒng)計描述

1.1 數(shù)據(jù)來源

在進(jìn)行調(diào)研數(shù)據(jù)搜集時，主要考慮以下三點：其一，樣本點所在地區(qū)在全國要具有代表性；其二，該地區(qū)城市化進(jìn)程較快，近年來發(fā)生了大量的土地征用行為；其三，農(nóng)民征地反應(yīng)強烈，政府和農(nóng)民征地矛盾突出。鑒于此，課題組在城市化進(jìn)程較快、征地矛盾相對突出的東、中部地區(qū)分別選擇江蘇省南京市和江西省鷹潭市作為調(diào)查的樣本地區(qū)。

本次農(nóng)戶調(diào)研共獲得401份調(diào)查問卷，剔除漏答關(guān)鍵信息及出現(xiàn)錯誤信息的問卷，有效問卷為382份，有效問卷比例達(dá)到95.26%。在所有被調(diào)查者中，53.9%的農(nóng)戶土地完全被征用，35.1%的農(nóng)戶部分土地被征用，僅有11.0%的農(nóng)戶土地沒有被征用。

本次農(nóng)戶調(diào)查問卷包括四部分：一是被調(diào)查農(nóng)民的基本情況，主要性別、年齡、受教育程度、職業(yè)等；二是農(nóng)戶家庭基本情況，主要是家庭收入水平及收入結(jié)構(gòu)等；三是農(nóng)民對土地產(chǎn)權(quán)的認(rèn)識，包括對所有權(quán)、使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、發(fā)

① 調(diào)查表明，農(nóng)民對于農(nóng)地出租權(quán)、耕作權(quán)、繼承權(quán)、抵押權(quán)、農(nóng)地非農(nóng)化轉(zhuǎn)讓權(quán)的歸屬認(rèn)識趨于一致：95%的農(nóng)民認(rèn)為自己擁有耕作權(quán)， 80%的農(nóng)民認(rèn)為自己擁有租賃權(quán)，77.5%的農(nóng)民認(rèn)為自己有繼承權(quán)，75%的農(nóng)民認(rèn)為自己不擁有抵押權(quán)、農(nóng)地非農(nóng)化轉(zhuǎn)讓權(quán)。從邏輯上不難理解，土地所有權(quán)、土地增值收益權(quán)、土地征用談判權(quán)是影響農(nóng)民征地制度評價的重要影響因素。展權(quán)等相關(guān)權(quán)利的了解；四是農(nóng)戶對土地征用制度的看法，主要包括對當(dāng)前征地補償標(biāo)準(zhǔn)、方式、保障安置措施等。

1.2 調(diào)研數(shù)據(jù)統(tǒng)計性描述

1.2.1 被調(diào)查農(nóng)戶被征地意愿及原因

在回答“在現(xiàn)行條件下是否愿意土地被征用”的382位調(diào)查者當(dāng)中，有293位農(nóng)民不愿意土地被征用，占調(diào)查總數(shù)的76.7%，僅有16.49%和6.02%的農(nóng)民表示愿意或無所謂。農(nóng)民不愿意土地被征用的原因主要是：土地被征后失去生活保障和補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，且年齡越大、受教育水平越低、家庭收入越低的農(nóng)戶越不愿意土地被征用。這表明，對絕大部分農(nóng)民特別是年齡較大、文化程度較低以及家庭收入較少的農(nóng)民來說，土地承負(fù)著比較重的失業(yè)和社會保障功能，因此，如果土地的社會保障功能沒有得到有效的替代，如果土地征用補償政策沒有很好地體現(xiàn)土地的非生產(chǎn)性收益價值，農(nóng)民不會輕易放棄自己擁有的土地權(quán)利。

許恒周等：不同發(fā)展水平地區(qū)農(nóng)民被征地意愿及影響因素中國人口•資源與環(huán)境 2011年 第1期1.2.2 被調(diào)查農(nóng)戶對土地產(chǎn)權(quán)的認(rèn)知與土地征用意愿

調(diào)查數(shù)據(jù)表明，農(nóng)民對土地所有權(quán)歸屬、土地產(chǎn)權(quán)完整性、農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)談判權(quán)這三種土地產(chǎn)權(quán)存在較大的產(chǎn)權(quán)認(rèn)知差異①。在所有權(quán)歸屬上，認(rèn)為屬于國家、村集體、農(nóng)民的比例分別為35.60%、25.65%、32.46%；在土地增值收益權(quán)歸屬上，認(rèn)為屬于國家、農(nóng)民的比例分別為49.21%、23.56%；在是否具有土地征用談判權(quán)上，認(rèn)為有和沒有的比例分別為35.34%和57.59%。通過進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，當(dāng)土地產(chǎn)權(quán)更多地指向農(nóng)民時，農(nóng)民不愿意土地被征用的比例逐漸升高，相對于認(rèn)為土地所有權(quán)歸屬于國家和村集體的農(nóng)民而言，認(rèn)為土地所有權(quán)屬于自己的農(nóng)民更不愿意土地被征用；相對于認(rèn)為土地增值收益權(quán)歸屬于國家的農(nóng)民而言，認(rèn)為自己擁有此項權(quán)利的農(nóng)民更不愿意土地被征用；相對于認(rèn)為在土地征用中有談判權(quán)的農(nóng)民而言，認(rèn)為自己沒有談判權(quán)的農(nóng)民更不愿意土地被征用。

為進(jìn)一步分析土地產(chǎn)權(quán)內(nèi)含變化對農(nóng)民土地征用意愿的變化，在問卷中加入了提供不多的土地、提供社會保障、提高補償標(biāo)準(zhǔn)、幫助農(nóng)民培訓(xùn)、允許農(nóng)民與政府討價還價等內(nèi)含著土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的要素。分析發(fā)現(xiàn)，如上述要素可以提供，70%的農(nóng)民表示，如果提高農(nóng)民對土地增值收益的分享比例，他們將改變土地征地意愿。這表明，農(nóng)民能否分享土地增值收益已成為影響其土地征用制度評價的一個重要因素。特別地，當(dāng)征地制度能給農(nóng)民提供社會保障時，高達(dá)83%的農(nóng)民愿意改變其征地意愿。這表明，能否提供社會保障是影響農(nóng)民征地意愿的關(guān)鍵因素。

2 不同發(fā)展水平地區(qū)農(nóng)民被征地意愿影響因素實證分析為了更加深入地分析農(nóng)民征地意愿的影響因素及其程度，本文將采用實證模型來驗證各自變量對農(nóng)民是否作出同意征地的影響。

2.1 模型選擇及變量

本文研究的是農(nóng)戶對土地被征用的意愿，即愿意被征收，還是不愿意被征收，結(jié)果只有兩種，“愿意”、“不愿意”。因此，選擇二元Logistic回歸分析模型進(jìn)行研究，將因變量的取值限制在［0，1］范圍內(nèi)，并采用最大似然估計法對其回歸參數(shù)進(jìn)行估計。設(shè)計模型時，將農(nóng)戶是否愿意農(nóng)地被征收為因變量，即0-1型因變量，將“愿意被征收”定義為1，將“不愿意被征收”定義為0。

以因變量為yi，自變量為xi，i表示自變量編號，建立農(nóng)戶土地被征收意愿與其影響因素之間的Logistic模型：

p=F(α+∑βixi)=11+e-(α+∑βixi)

在回歸分析時，通常進(jìn)行Logit變換，得到概率的函數(shù)與自變量之間的回歸線性模型：

Lnp1-p=(α+∑βixi)=b0+b1x1+b2x2+K+bnxn+ε

上述模型中因變量代表農(nóng)戶被征地意愿，若選擇愿意被征地，則因變量取值為1；若選擇不愿意被征地，則因變量取值為0。模型中自變量代表影響農(nóng)戶征地意愿的各項因素。各自變量及含義見表1。

2.2 模型運行結(jié)果及分析

2.2.1 模型運行結(jié)果

本文運用SPSS13.0統(tǒng)計軟件對所調(diào)查的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行了Logistic回歸分析。選定變量標(biāo)準(zhǔn)水平a=0.05，剔除標(biāo)準(zhǔn)水平a=0.10，同時，用發(fā)生比OR（Odds Ratio）解釋模型中的變量，即Exp(B)，它表示自變量一個單位的變化，或者相對于參照類而言，發(fā)生比的變化。

回歸方程經(jīng)檢驗，模型的Cox&Snell R2值為0.353，Nagelkerke R2值為0.462，并且通過檢驗，具有統(tǒng)計學(xué)意義，模型的估計結(jié)果詳見表2。

表1 變量的說明

Tab.1 Description of variables

類別

Type變量名稱

Variable變量定義

Description of variables農(nóng)戶戶主特征年齡35歲以下=1；35-45歲=2；45-55歲=3；55歲以上=4受教育程度小學(xué)及以下=1；初中=2；高中=3是否具有非農(nóng)勞動技能無非農(nóng)勞動技能=1；有非農(nóng)勞動技能=2農(nóng)戶家庭特征非農(nóng)收入比重家庭非農(nóng)收入占總收入的比重（%）被征土地在養(yǎng)老保障中的作用非常重要=1；重要=2；有些作用=3；不重要=4老人、兒童在家庭人口中的比重老人、兒童占家庭中人口的比重（%）農(nóng)戶對土地產(chǎn)權(quán)的認(rèn)知土地所有權(quán)歸誰所有國家=1；集體=2；自己=3征地權(quán)由誰決定國家=1；村集體=2；開發(fā)商=3農(nóng)戶對征地制度的態(tài)度農(nóng)戶在征地過程中是否有談判權(quán)有=1；很少=2；沒有=3農(nóng)地被征后的用途公益用地=1；搞房產(chǎn)商業(yè)開發(fā)=2表征不同發(fā)展水平地區(qū)地區(qū)虛擬變量經(jīng)濟(jì)水平低地區(qū)=1；經(jīng)濟(jì)水平高地區(qū)=2

表2 模型參數(shù)估計結(jié)果

Tab.2 Results of parameter estimation

變量

Variable系數(shù)

CoefficientWald檢驗值

Wald testing顯著性

Signi

ficanceEXP(B)年齡-1.143*4.2770.0420.428受教育程度1.563**6.3230.0281.653是否具有非農(nóng)勞動技能4.256***8.8250.0122.248非農(nóng)收入比重3.837***7.8430.0162.325被征地在養(yǎng)老保障中的作用3.436***7.2640.0233.854老人、兒童在家庭人口中的比重-1.683**5.3570.0465.36土地所有權(quán)歸誰所有-1.205**4.8670.0353.543征地權(quán)由誰決定-1.372*3.7550.0462.467農(nóng)戶在征地過程中是否有談判權(quán)-0.8672.1670.1123.550農(nóng)地被征后的用途1.438*3.8240.0502.683地區(qū)虛擬變量1.542**5.8690.0382.866常數(shù)項-1.2432.3510.1370.2482loglikelihood50.634Cox&Snell R20.353Nagelkerke R20.462Sig.0.000注：*，**，***分別表示在10%、5%和1%水平下顯著。

2.2.2 結(jié)果討論

從模型估計結(jié)果來看，年齡、受教育程度和是否具有非農(nóng)勞動技能三因素分別在10%、5%和1%水平上顯著。而且，年齡因素為負(fù)，說明，年齡越大，越不愿意土地被征用。這主要是因為年齡較大的農(nóng)民戀土情結(jié)比較重，而且從受教育程度和是否具有非農(nóng)勞動技能也可以看出，年齡越大的農(nóng)民，受教育程度往往越低，也通常不具備非農(nóng)勞動技能，而年輕人則相反，他們一般受教育程度較高，具有一定的非農(nóng)就業(yè)技能，對土地的依戀比較小，更傾向于農(nóng)地被征用。

非農(nóng)收入比重、被征地在養(yǎng)老保障中的作用和老人、兒童在家庭人口中的比重三因素分別在1%和5%的水平的顯著。只有老人、兒童在家庭人口中的比重因素符號為負(fù)，說明在農(nóng)戶家庭中，老人、兒童所占的比重越大，其對土地的依賴性就越大，越不愿意土地被征用。從非農(nóng)收入比重來看，非農(nóng)收入比重高的家庭比非農(nóng)收入低的家庭更愿意土地被征用。從被征地在養(yǎng)老保障中的作用來看，被征地在家庭養(yǎng)老中的作用越大，家庭越不愿意土地被征用，說明當(dāng)前土地在農(nóng)民養(yǎng)老中還起著重要作用。

土地所有權(quán)歸誰所有、征地權(quán)由誰決定兩因素分別在5%和10%水平上顯著，且符號均為負(fù)。這說明，在農(nóng)民的意識中，土地屬于國家或征地權(quán)由國家說了算的意識較強的農(nóng)戶，比這種意識不強的農(nóng)戶更容易接受土地被征用。

從農(nóng)地被征用后的用途來看，反而是越是用于房產(chǎn)商業(yè)開發(fā)的征用，農(nóng)戶就越有積極性，這主要是因為進(jìn)行商業(yè)開發(fā)的征用要比為公益征地的補償相對較高，這也說明了當(dāng)前對征地農(nóng)民的補償偏低。

從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平因素來看，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民比經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的農(nóng)民更傾向于土地被征用。這主要是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)民的收入主要來自非農(nóng)收入，而且其非農(nóng)就業(yè)機會也相對較多，對土地的依賴性已經(jīng)大大減弱。

3 結(jié)論與啟示

實證分析結(jié)果表明，農(nóng)戶征地意愿不僅受政治結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)水平等因素影響，其他變量，如是否具有非農(nóng)就業(yè)技能、受教育程度、非農(nóng)收入比重、被征地在養(yǎng)老保障中的作用、地區(qū)虛擬變量等都具有顯著的正向影響作用；而年齡、老人及兒童在家庭中的比重、土地所有權(quán)歸誰所有和征地權(quán)由誰決定等變量都具有明顯的負(fù)向影響作用。農(nóng)戶在征地過程中是否具有談判權(quán)并沒有明顯的影響作用。

從分析結(jié)果可以看出，農(nóng)戶被征地意愿的影響因素眾多，涉及家庭特征、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)狀況、對征地制度的了解以及以后的生活發(fā)展等等，僅僅給予單純的經(jīng)濟(jì)補償并非合理安置失地農(nóng)民的有效途徑。政府仍需努力提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)，同時多渠道完善社會保障機制（提供就業(yè)培訓(xùn)、完善醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險等），增強征地后農(nóng)戶可持續(xù)生計能力，讓農(nóng)民更好的分享城市化、工業(yè)化成果，減少農(nóng)戶對征地后可持續(xù)生計的顧慮。同時，對于失地農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)變也應(yīng)關(guān)注，通過各種途徑幫助他們積極融入市民生活，適應(yīng)市民身份，避免被邊緣化。

此外，未來征地制度的改革還必須考慮到農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)認(rèn)知，并根據(jù)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)認(rèn)知調(diào)適征地制度，以提高農(nóng)民對征地制度的滿意度。進(jìn)一步地，由于土地的社會保障功能日益受到農(nóng)民的重視，因此，在設(shè)計未來的征地政策時，要特別注意凸顯農(nóng)地所承擔(dān)的社會保障功能。

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Land Expropriation Will of Farmers in Regions at the Different Economic Level and Its Influential Factors：A Case Study of Nanjing and Yingtan

XU Hengzhou1 GUO Yuyan2

(1.School of Management, Tianjin University, Tianjin 300072, China; 2.Institute of Social Policy, Jiangsu Academy of Social Sciences, Nanjing Jiangsu 210036, China)

篇8

一、引言

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市的不斷擴張，為了滿足公共利益用地和城市建設(shè)用地的需要，大量農(nóng)地被征用或轉(zhuǎn)用。我國土地所有制分為國家所有和農(nóng)村集體所有，由于城市土地使用制度的不斷完善，我國對土地發(fā)展權(quán)的壓抑主要表現(xiàn)在農(nóng)村集體所有制的土地上，農(nóng)地發(fā)展權(quán)的壓抑也始于農(nóng)村集體所有的農(nóng)用地的用途轉(zhuǎn)變，也就是說土地用途管制制度的限制是權(quán)利邊界擴張的始然。土地發(fā)展權(quán)就是將土地變更為不同使用性質(zhì)的權(quán)利，是一種可以與土地所有權(quán)分割而單獨處分的產(chǎn)權(quán)，它既可以與土地所有權(quán)合為一體由擁有土地所有權(quán)的土地?fù)碛姓咧洌部梢杂芍粨碛型恋匕l(fā)展權(quán)不擁有土地所有權(quán)者支配，它是土地處分權(quán)中最重要的權(quán)利。產(chǎn)權(quán)本身是財產(chǎn)權(quán)利束的總稱，既然壓抑集中于集體所有制的土地上，那么農(nóng)地發(fā)展權(quán)設(shè)立就顯得尤為重要。目前而言，學(xué)術(shù)界有以下幾種觀點：沈守愚認(rèn)為農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)該歸國家，農(nóng)地開發(fā)者必須向國家購買，才能開發(fā)農(nóng)地；另一種觀點認(rèn)為農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)該歸農(nóng)地所有者，國家向農(nóng)地所有者購買發(fā)展權(quán)，或發(fā)展權(quán)可像其他普通商品一樣在市場上自由交易。前者可以理解為“漲價歸公”的思想，但農(nóng)地保護(hù)與農(nóng)民利益難以保證，后者具有一定的可行性，符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。事實上，農(nóng)地發(fā)展權(quán)的主體之爭，其實質(zhì)是土地由于使用性質(zhì)變化產(chǎn)生的增值收益歸誰所有的問題。本文首先分析在集體所有制下，對農(nóng)民產(chǎn)權(quán)的壓抑和抗?fàn)?，再基于產(chǎn)權(quán)完善的角度來分析農(nóng)地發(fā)展權(quán)設(shè)立的必要性。

二、對“漲價歸公”理論的質(zhì)疑和公共利益征地對農(nóng)民產(chǎn)權(quán)的侵害

根據(jù)《土地管理法》中的規(guī)定，對公共利益性質(zhì)的征地是指對軍事用地、基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)用地、國家扶持的重點項目和法律行政法規(guī)規(guī)定的其他用地?；诠怖娴恼鞯夭⒉灰馕吨鴮r(nóng)民產(chǎn)權(quán)的不壓抑，因為在此過程中農(nóng)民并沒有獲得相應(yīng)理該有的補償。溫鐵軍和朱守銀的研究表明，在征地過程中，如果成本為100，農(nóng)民得到的補償只占其中的5％～10％；農(nóng)村集體及農(nóng)民所得到的農(nóng)地征用價格大概為出讓價格的1/10，而農(nóng)地出讓價格又大概是農(nóng)地市場價格的1/5，也就是說補償價格、出讓價格和市場價格的比例為1：10：50，可見農(nóng)民的權(quán)利受到侵害是不爭的事實。

有些學(xué)者依據(jù)“漲價歸公”思想，認(rèn)為農(nóng)民并沒有對土地的增值進(jìn)行任何的投資，所以不應(yīng)該在征地的過程中獲得高額補償，相反，正是由于國家的投資建設(shè)性作用，使得某塊土地因區(qū)位而增值，在國家擁有土地終極所有權(quán)的情況下，即意味著國家擁有增值收益是有理可依的。但是也有學(xué)者認(rèn)為，被征地農(nóng)民要率先分享城市化的好處；周其仁則直接從批判“成本定價”的理論入手，說漲價歸公是錯誤的，認(rèn)為農(nóng)民永久地放棄土地的使用權(quán)，也是一種成本，從產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來講，農(nóng)民擁有土地的使用權(quán)，其權(quán)利本身就是有價的，從而從產(chǎn)權(quán)理論的角度出發(fā)，對“漲價歸公”的理論提出了質(zhì)疑。土地的增值收益是因人口增加、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步等社會經(jīng)濟(jì)因素所致，是社會全體的貢獻(xiàn)，而不是土地所有者的單獨的貢獻(xiàn)。在“三農(nóng)”問題被大力關(guān)注的今天，保護(hù)農(nóng)民弱勢群體的利益成為學(xué)術(shù)界和政府部門的焦點。農(nóng)民是集體土地的微觀主體，農(nóng)地由于用途的轉(zhuǎn)變，其價格在沒有任何投資的前提下的上漲，其本質(zhì)就是一種被置于公共領(lǐng)域的級差地租。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來說產(chǎn)權(quán)是指人們對資源的使用所引起的相互認(rèn)可的行為關(guān)系，不是實物量上的限制，而是界定人們在經(jīng)濟(jì)活動中如何受益，如何受損，以及如何進(jìn)行補償?shù)囊?guī)則，以至形成對交易行為的合理預(yù)期。產(chǎn)權(quán)在內(nèi)部化外部性的同時，將浮游于公共領(lǐng)域的利益內(nèi)化為“個人利益”，可見，產(chǎn)權(quán)的所有者理應(yīng)獲得土地的增值收益是毋庸置疑的。

德姆塞茨認(rèn)為，當(dāng)被置于公共領(lǐng)域資源的經(jīng)濟(jì)價值上升時，利益相關(guān)者就傾向于把這種資源的產(chǎn)權(quán)界定得更加清楚，因此，產(chǎn)權(quán)是內(nèi)生的、且是不斷產(chǎn)生和不斷變化的演進(jìn)的過程，產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵也是隨著時代的發(fā)展而不斷發(fā)展的。引導(dǎo)人們實現(xiàn)將外部性較大地內(nèi)在化的激勵是產(chǎn)權(quán)的一個主要功能，外部效應(yīng)的內(nèi)部化常常會引發(fā)產(chǎn)權(quán)的變遷。產(chǎn)權(quán)=G（經(jīng)濟(jì)剩余），說明產(chǎn)權(quán)是經(jīng)濟(jì)利益剩余的函數(shù)，當(dāng)然此處的經(jīng)濟(jì)剩余是一個廣泛的概念。征地補償費是征地制度改革的最重要內(nèi)容，如何提高補償，一直是學(xué)術(shù)界爭論的焦點，將征地價格與市場價格掛鉤，按市場價格對失地農(nóng)民進(jìn)行補償在理論界達(dá)成了一致同意，但是為什么要進(jìn)行這樣的分配，總需要一個合理的依據(jù)，因為產(chǎn)權(quán)的完整和相應(yīng)的權(quán)利內(nèi)容才是分享收益的憑證。產(chǎn)權(quán)的權(quán)利結(jié)構(gòu)和分配的變化，要求財產(chǎn)所有者變得更加具體，設(shè)立農(nóng)地發(fā)展權(quán)成為必然。在法律上，農(nóng)村集體和農(nóng)民因為共有產(chǎn)權(quán)的完善，使農(nóng)民擁有與政府部門談判或協(xié)商的經(jīng)濟(jì)地位，在完善集體土地產(chǎn)權(quán)的同時，合理地維護(hù)了失地農(nóng)民的利益。

三、非公共利益的征地行為與集體建設(shè)用地的自發(fā)流轉(zhuǎn)

《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第八條規(guī)定：“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有土地，經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國有土地后，該幅國有土地的使用權(quán)方可有償出讓。”國家完全壟斷了土地一級市場，農(nóng)村集體土地要改變使用方式，唯一的合法途徑就是通過國家征用土地，將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國有土地，再通過“批租”方式來滿足非農(nóng)建設(shè)的需要，實現(xiàn)農(nóng)村集體土地的發(fā)展權(quán)，可見農(nóng)地發(fā)展權(quán)受到了侵犯。近年來，農(nóng)民積極地進(jìn)行集體建設(shè)用地的自發(fā)流轉(zhuǎn)，關(guān)鍵也就在于它能夠有效地對抗征地制度對農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)的侵犯。征用是滿足工業(yè)建設(shè)用地的需求的主要手段，農(nóng)民集體所有土地不能直接進(jìn)入土地一級市場，然而，隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和整體投資環(huán)境的改善，非農(nóng)建設(shè)對土地的需求越來越大，現(xiàn)今許多地區(qū)，已悄然形成了一種集體建設(shè)用地“隱形市場”，既集體經(jīng)濟(jì)組織直接把土地的使用權(quán)讓渡給企業(yè)或者個人使用，從而獲得收益。例如，到2002年南海全市工業(yè)用地共15萬畝，其中非經(jīng)征地改變集體所有制的土地7.3萬畝，幾乎占到一半；據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)，2002年昆山市有6.66公頃的集體土地直接入市流轉(zhuǎn)，2003年新增加94.48公頃，增長率為1418.62％，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于1978―2003年全國農(nóng)地非農(nóng)化的年平均水平。這種饒開“征地”，以入股、租賃等多種形式的集體建設(shè)用地的直接流轉(zhuǎn)是對農(nóng)民農(nóng)地發(fā)展權(quán)長期受侵犯的一種對抗，也對國家獨占農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)的一種挑戰(zhàn)，可見設(shè)立農(nóng)地發(fā)展權(quán)，完善集體產(chǎn)權(quán)成為必然，在不同土地產(chǎn)權(quán)制度下，土地資源的流轉(zhuǎn)性不同，土地?fù)碛兄男庞脙r值不同，土地的市場價值也不同。

（一）非公共利益征地行為損失測算的理論模型。征地目標(biāo)的模糊，使得發(fā)生在非公共利益性質(zhì)的征地之中的壓抑現(xiàn)象最為明顯。根據(jù)黃祖輝等的測算，非公共利益性質(zhì)的征地活動剝奪了集體土地所有者的土地發(fā)展權(quán)，集體土地使用者遭受雙重?fù)p失，既政府實施“警察權(quán)”時對農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)的壓抑帶來的損失，和非公共利益性質(zhì)的征地行為造成的對農(nóng)民集體土地發(fā)展權(quán)的壓抑造成的損失。集體土地的直接入市流轉(zhuǎn)，即可以體現(xiàn)農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)屬性，也可以減少非公共利益征地對農(nóng)民產(chǎn)權(quán)壓抑的損失。

就現(xiàn)實情況而言，一幅農(nóng)地直接轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地，可以有兩種途徑，其一為非公共利益性質(zhì)的征地，其二為以集體的名義通過出租、入股等形式流轉(zhuǎn)。假設(shè)某塊農(nóng)地農(nóng)用的價值為，非農(nóng)用價值為；農(nóng)民從政府那里獲得的征地補償為，直接流轉(zhuǎn)收益為，顯然。與差值則被各級政府層層分配獲得，到農(nóng)民手中所剩無幾，可見土地增值收益分享是不公平。每年都有一定數(shù)量的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，但流轉(zhuǎn)的數(shù)量和收益之間的關(guān)系并不是一階連續(xù)的可導(dǎo)函數(shù)，而是呈離散型分布。設(shè)開始統(tǒng)計的時點為1，則非公共利益征地行為對農(nóng)民造成的損失為，其中為第i年轉(zhuǎn)征用土地的數(shù)量。農(nóng)民通過途徑一獲得的凈收益為；通過途徑二獲得的凈收益為，顯然，可見集體建設(shè)用地的自發(fā)流轉(zhuǎn)緩減了對農(nóng)地發(fā)展權(quán)的侵害。

農(nóng)村集體土地從最初的自發(fā)、違規(guī)流轉(zhuǎn)，發(fā)展到現(xiàn)在的試點改革，說明農(nóng)民正在逐步顯化自己的權(quán)利主體地位，以便更為有效地掌握和行使農(nóng)地發(fā)展權(quán)。土地管理部門和政府對已經(jīng)發(fā)生的土地流轉(zhuǎn)事實采取默認(rèn)的態(tài)度，承認(rèn)農(nóng)民的既得利益。在分權(quán)的體制下，地方政府從傳統(tǒng)意義上的治理人，變?yōu)楝F(xiàn)代意義上的經(jīng)濟(jì)人，地方政府鼓勵制度創(chuàng)新，農(nóng)民要求政府立法支持農(nóng)民集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)呼聲也越來越高，其最終目的在于確立自己的權(quán)利主體資格。農(nóng)地發(fā)展權(quán)的設(shè)立有利于合理規(guī)范集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，農(nóng)民個人產(chǎn)權(quán)能力增強的同時，也保證了在市場交易的過程中，自身的權(quán)利不受侵犯，保障自己的既得利益。

篇9

關(guān)鍵詞：“三農(nóng)”問題；農(nóng)業(yè)銀行；小農(nóng)經(jīng)濟(jì)；分工深化

中圖分類號：F832.33　文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A　文章編號：1005－0892(2008)11－0050－07

長期以來，“三農(nóng)”問題已經(jīng)成為制約我國經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展最主要的瓶頸。并且折射出諸多深層次的體制性矛盾和結(jié)構(gòu)性矛盾。金融作為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中資源配置的核心，在破解“三農(nóng)”問題的諸多要素中，一直被寄予厚望并成為理論界研究的熱點。當(dāng)前，國內(nèi)外的各項研究結(jié)果都傾向于肯定金融體系對改善農(nóng)村經(jīng)濟(jì)狀況的正相關(guān)作用。但問題在于，有效解決“三農(nóng)”問題，究竟需要怎樣性質(zhì)的金融體系：是依靠實體經(jīng)濟(jì)自發(fā)地培育和內(nèi)生，還是依靠外部力量引進(jìn)成熟的正規(guī)金融架構(gòu)和模式?是進(jìn)一步加大政策金融的補貼和支持力度，還是積極完善市場化的商業(yè)金融功能?作為國有的大型商業(yè)銀行，農(nóng)業(yè)銀行又該在破解“三農(nóng)”困境進(jìn)程中扮演怎樣的角色，發(fā)揮怎樣的作用?本文嘗試對這些問題給予思考和解答。

一、正規(guī)商業(yè)金融：解決“三農(nóng)”問題的必要渠道

要探索解決“三農(nóng)”問題的科學(xué)金融模式，首先要找準(zhǔn)“三農(nóng)”問題的癥結(jié)所在。(1947)、黃宗智(1985，1990)將中國農(nóng)村社會的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)定義為“小農(nóng)經(jīng)濟(jì)”。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)是數(shù)百年來農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的一種基本制度特色。作為一種自給自足、自擔(dān)風(fēng)險的簡單再生產(chǎn)方式，難以進(jìn)行規(guī)模擴張，也難以獲取充分的經(jīng)濟(jì)剩余空間。根據(jù)古典經(jīng)濟(jì)學(xué)和新興古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的分工理論，勞動分工是經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)擴張發(fā)展的核心問題，即以社會分工和組織內(nèi)部分工為集中體現(xiàn)的勞動分工是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要動力，社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平取決于勞動分工的自我實現(xiàn)機制及分工網(wǎng)絡(luò)的擴展程度。而在以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主體的農(nóng)村社會中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域難以形成以分工協(xié)作為基礎(chǔ)的分工組織，加之分散農(nóng)戶在參與社會分工時面臨高昂的交易費用，導(dǎo)致農(nóng)村社會的分工演進(jìn)被鎖定在抑制狀態(tài)，而“小農(nóng)經(jīng)濟(jì)”成為一種“超穩(wěn)態(tài)”的社會結(jié)構(gòu)制約著農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)融入社會化大生產(chǎn)，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的低效率自我循環(huán)成為常態(tài)。同時，由于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)特性決定的低水平分工程度。農(nóng)民難以通過分工深化來擴展內(nèi)部就業(yè)空間，在農(nóng)業(yè)外部就業(yè)渠道受到阻隔的前提下，必然導(dǎo)致農(nóng)業(yè)內(nèi)部就業(yè)擁擠。過多剩余勞動力的留存，一是使土地的規(guī)模經(jīng)營缺乏基礎(chǔ)，犧牲了農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)；二是使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)組織的改善進(jìn)而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整困難重重，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)有限的分工收益被稀釋；三是客觀上造成農(nóng)產(chǎn)品的供給剛性，需求曲線缺乏彈性，增產(chǎn)不增收的問題十分突出。為此，剩余勞動力轉(zhuǎn)移成為改善農(nóng)民收入的主要手段。實際上，很多農(nóng)民已經(jīng)作為“鄉(xiāng)下農(nóng)民”與“城市農(nóng)民工”的雙重身份來參與經(jīng)濟(jì)活動。由于我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的滯后，農(nóng)民非農(nóng)化水平與農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平脫節(jié)，大中城市成為了勞動力轉(zhuǎn)移的主渠道；而大中城市的產(chǎn)業(yè)升級與結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型對農(nóng)村勞動力的排斥作用日益明顯，加上戶籍制度等體制約束的存在，農(nóng)民工只能占據(jù)大中城市的低端勞動力市場，只能獲得其創(chuàng)造社會收入的較小部分。陳宗勝、黎德福(2006)的實證分析顯示，農(nóng)民就業(yè)向大中城市的轉(zhuǎn)換，不但不能縮小城鄉(xiāng)收入差距，反而會擴大城鄉(xiāng)收入差距。由此可見，農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村三方面的問題互為因果，化解“三農(nóng)”問題的邏輯重點，一方面在于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的分工拓展與產(chǎn)業(yè)深化；另一方面在于農(nóng)村中心城鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展，引導(dǎo)農(nóng)村勞動力向中心城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移和集中，并以此帶動社會主義新農(nóng)村的建設(shè)。

“三農(nóng)”問題破解要點的厘清，為農(nóng)村金融改革路徑的選擇提供了方向。首先，要通過外生的正規(guī)金融力量促進(jìn)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)向社會化大生產(chǎn)融合。很多學(xué)者指出，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的中國農(nóng)村社會是一種鄉(xiāng)土社會。以族緣、地緣、血緣關(guān)系為基礎(chǔ)的社會交易半徑僅限于交易主體熟悉的范圍，信任關(guān)系僅限于圈層結(jié)構(gòu)之內(nèi)，缺乏契約社會商業(yè)金融交易所必要的倫理資源、法律環(huán)境和懲罰激勵機制。因此，友情借貸與高利貸統(tǒng)一組成的非正式金融制度是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生金融需求。但是，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)生的非正式金融體系只能滿足農(nóng)戶的生存和安全目標(biāo)。由于金融交易的自我擴張動力不足，只能維持農(nóng)戶的低收入水平與“生存經(jīng)濟(jì)”狀態(tài)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村金融發(fā)展將處于低水平的均衡狀態(tài)。因此，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)本身的運營特點，決定了其不可能內(nèi)生出現(xiàn)代意義上的金融制度，也無法內(nèi)生出改變小農(nóng)經(jīng)濟(jì)分工抑制狀態(tài)的金融組織和運行機制。農(nóng)村金融改革的重點就是要不斷弱化“超穩(wěn)態(tài)”的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)而不是保留它、固化它，特別是在縱向的社會結(jié)構(gòu)下，有必要依靠“政府主導(dǎo)型”的正規(guī)金融創(chuàng)新和信貸支持，擴展金融交易的外延和內(nèi)涵，加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的分工演進(jìn)和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換。

其次，市場化是農(nóng)村金融發(fā)展的制度前提，商業(yè)金融應(yīng)該成為農(nóng)村金融供給的主渠道。從我國農(nóng)村金融改革的整體績效上看，政府主導(dǎo)的金融供給雖然具備制度創(chuàng)新的效率，但也蘊含著制度長期被扭曲的可能性。究其根本，在于政府傾向于按照理想的模式設(shè)計改革路線和改革范式，忽略了金融交易的市場化屬性。農(nóng)村金融的本質(zhì)是信用關(guān)系的制度化，是不同產(chǎn)權(quán)主體基于信息、信任、信譽和制度約束基礎(chǔ)上的信用交易活動。它通過信用工具將分散的資金集中起來有償使用，以實現(xiàn)“規(guī)模經(jīng)濟(jì)”，并通過組織這些活動的制度安排，構(gòu)成經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)及其運動形式。由于“三農(nóng)”的弱勢性質(zhì)，農(nóng)村金融往往被當(dāng)作政策支持的重要工具。甚至出現(xiàn)了“金融財政化”傾向，由此導(dǎo)致金融交易的內(nèi)在市場化要求往往與金融支持的政策性供給存在激烈的矛盾。實踐證明，由于信貸投入作為政策性支農(nóng)的具體手段，因而支持“三農(nóng)”發(fā)展的金融資源往往被作為公共產(chǎn)品過度使用；而無效的信貸需求伴隨著不良資產(chǎn)的高速累積，形成了不斷追加金融資源消耗的粗放型農(nóng)村金融發(fā)展模式。同時，享受價格補貼的政策性金融資源作為一種稀缺資源也往往成為尋租對象，助長了道德風(fēng)險和逆向選擇行為，真正的有效金融需求被排斥在市場之外。為此，必須改變長期以來政策性或準(zhǔn)政策性金融支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的格局，更多地依靠商業(yè)性的金融交易行為以提高農(nóng)村資源配置效率，并通過專業(yè)化的信息中介和風(fēng)險規(guī)避功能，營造農(nóng)村經(jīng)濟(jì)良好的信用文化和金融生態(tài)。

最后，農(nóng)村金融發(fā)展不能簡單依賴農(nóng)村金融機構(gòu)的增加和信貸數(shù)量的擴張，應(yīng)借助市場競爭機制遴選滿足農(nóng)村金融功能需求的組織結(jié)構(gòu)和實現(xiàn)形式。農(nóng)村金融交易的表現(xiàn)形式和組織方式只是外在特征，農(nóng)村

金融機構(gòu)作為農(nóng)村金融交易的專業(yè)化供給主體，其本身的數(shù)量多少、規(guī)模大小以及經(jīng)營模式的現(xiàn)代化程度并不必然與農(nóng)村金融發(fā)展水平相對應(yīng)。長期以來，政府基于“機構(gòu)主義”和“重組主義”對農(nóng)村金融組織體系重構(gòu)的不懈努力，并沒有解決農(nóng)村金融供給不足的問題，反而導(dǎo)致了金融機構(gòu)的大量退出、金融資源的大量抽離。針對這種“機構(gòu)范式”的改革思路，Merton和Bodie(1995)提出了內(nèi)涵“功能范式”的功能金融理論，即金融機構(gòu)及組織形式因外部環(huán)境的影響具有多變性和不確定性，應(yīng)從金融所處的系統(tǒng)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)出發(fā)，考察金融系統(tǒng)與外部環(huán)境之間的功能耦合關(guān)系，在此基礎(chǔ)上，根據(jù)成本一收益原則，選擇能滿足系統(tǒng)環(huán)境對金融功能需求的金融形態(tài)和功能實現(xiàn)機制，以有效地降低交易費用，提高金融效率。按照金融“功能觀”，執(zhí)行金融功能的載體可以是各種經(jīng)濟(jì)組織，一項金融業(yè)務(wù)可以是幾種功能的組合體，同一金融功能也可以由不同的金融組織聯(lián)合來實現(xiàn)。筆者認(rèn)為，“功能范式”較之“機構(gòu)范式”更適宜結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整、跨越式離散增長的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)環(huán)境；而從金融功能和行為績效的角度求解“三農(nóng)”問題，更能體現(xiàn)地區(qū)差異原則、效率優(yōu)先原則和功能互補原則。為此，新的一輪農(nóng)村正規(guī)商業(yè)金融改革應(yīng)避免“貌合神離”式的金融組織形式設(shè)計，或一廂情愿地把“草根金融”演變?yōu)椤芭杈敖鹑凇保粦?yīng)借助市場的力量發(fā)現(xiàn)最有效的金融組織形式與分工組合，實現(xiàn)改革的動態(tài)效率；應(yīng)避免“大水漫灌”式的信貸配給，加強信貸投入的風(fēng)險控制和績效管理，重點發(fā)揮金融資源配置在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和分工深化中的作用；應(yīng)避免“畫地為牢”式的功能歸屬和義務(wù)認(rèn)定，人為區(qū)隔不同金融機構(gòu)的市場定位；應(yīng)鼓勵各種類型的商業(yè)金融機構(gòu)創(chuàng)新多種形式的金融服務(wù)，逐步改變城鄉(xiāng)分割的“二元”金融結(jié)構(gòu)。

二、農(nóng)業(yè)銀行在農(nóng)村正規(guī)商業(yè)金融體系中的地位與作用

對應(yīng)于農(nóng)村商業(yè)金融需求，一個健全的農(nóng)村正規(guī)商業(yè)金融體系應(yīng)涵蓋大型全國性商業(yè)銀行、地方性商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行以及由民營資本等投資成立的農(nóng)村中小銀行和村鎮(zhèn)銀行、社區(qū)銀行等。當(dāng)前，我國的農(nóng)村正規(guī)商業(yè)金融渠道主要包括農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社、郵政儲蓄及農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的部分商業(yè)性信貸等，其中，農(nóng)業(yè)銀行作為一家體現(xiàn)政府戰(zhàn)略意圖的大型正規(guī)金融機構(gòu)，始終扮演著重要角色。

20世紀(jì)90年代之前，農(nóng)業(yè)銀行一直作為從事農(nóng)業(yè)信貸的專業(yè)銀行，統(tǒng)一管理支農(nóng)資金，集中辦理農(nóng)村信貸，95％以上的貸款投向農(nóng)村。90年代中期以后，隨著與農(nóng)信社脫鉤，農(nóng)業(yè)銀行按照國家規(guī)定的由專業(yè)銀行向商業(yè)銀行轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略要求，著手調(diào)整經(jīng)營結(jié)構(gòu)，其體制網(wǎng)絡(luò)逐漸從農(nóng)村退出，農(nóng)業(yè)貸款的增速放緩，所吸收的農(nóng)村儲蓄開始下降，業(yè)務(wù)逐漸轉(zhuǎn)向了城市和工業(yè)。從1998年到2006年底，農(nóng)行累計裁減員工17.3萬人，撤并分支機構(gòu)3.5萬個(大都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)營業(yè)所或分理處)。已經(jīng)從專門從事農(nóng)村金融的機構(gòu)蛻變?yōu)橐患衣?lián)動城鄉(xiāng)及農(nóng)工商綜合經(jīng)營、綜合競爭能力不斷增強的大型國有商業(yè)銀行。但是，農(nóng)業(yè)銀行的經(jīng)營結(jié)構(gòu)和區(qū)位特點與縣域經(jīng)濟(jì)依舊高度耦合(農(nóng)業(yè)銀行62％的機構(gòu)、51％的員工、47％的存款和40％的貸款分布在縣域)，縣域業(yè)務(wù)為農(nóng)業(yè)銀行提供了低成本的資金基礎(chǔ)、較大的利差空間及穩(wěn)固的客戶資源。

可見，農(nóng)業(yè)銀行與縣域及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展息息相關(guān)。面對日益突出的“三農(nóng)”問題，必須也應(yīng)該發(fā)揮應(yīng)有的作用。為此，第三次全國金融工作會議、2008年政府工作報告一再突出農(nóng)業(yè)銀行股份制改造和促進(jìn)解決“三農(nóng)”問題的雙重改革目標(biāo)，要求農(nóng)業(yè)銀行成為農(nóng)村金融中的骨干和支柱，充分體現(xiàn)了農(nóng)業(yè)銀行在新時期農(nóng)村正規(guī)商業(yè)金融體系中的重要地位，也為農(nóng)業(yè)銀行自身的改革和發(fā)展賦予了新的使命和機遇。

問題在于，農(nóng)業(yè)銀行如何把握自身的經(jīng)營定位和發(fā)展策略，通過市場化的金融交易行為促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的分工深化和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換，并以此為切入點推動“三農(nóng)”問題的化解。筆者認(rèn)為，農(nóng)業(yè)銀行應(yīng)適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)成長和金融深化的客觀要求，重點在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)戶經(jīng)營專業(yè)化及非農(nóng)化等幾個方面，充分發(fā)揮商業(yè)金融供給的主渠道作用。

1、農(nóng)業(yè)銀行應(yīng)在推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合中發(fā)揮更大的作用

我國農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是與“公司+農(nóng)戶”、“公司+基地+農(nóng)戶”等產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營模式的推廣相伴而生的，這種經(jīng)營模式往往橫跨城市和縣域兩個區(qū)位：國家級和省級農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)總部基本上分布在縣城甚至大中城市；縣域大中型企業(yè)多數(shù)已經(jīng)集中在縣城和中心集鎮(zhèn)，小企業(yè)呈現(xiàn)向中心集鎮(zhèn)集中趨勢；廣大農(nóng)戶則大多分布在農(nóng)村和小集鎮(zhèn)。這種區(qū)位分布與農(nóng)業(yè)銀行的經(jīng)營結(jié)構(gòu)高度匹配，農(nóng)業(yè)銀行聯(lián)動城鄉(xiāng)的金融服務(wù)對促進(jìn)該經(jīng)營模式的成熟發(fā)展具有重要作用。

如前所述，現(xiàn)代工業(yè)部門與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門的主要差別在于兩者分工水平和專業(yè)化、組織化水平的差距。為此，一方面，農(nóng)業(yè)銀行應(yīng)通過提供信貸、結(jié)算、保險、投資、信托等多元化金融功能，有效降低農(nóng)戶從事專業(yè)化生產(chǎn)所面臨的交易費用、風(fēng)險或不確定性，分享專業(yè)化分工帶來的利益。另一方面，農(nóng)業(yè)銀行應(yīng)通過金融服務(wù)促進(jìn)農(nóng)村中小企業(yè)的成長，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和組織化發(fā)展。以農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)為例，銀行的小額聯(lián)保貸款使農(nóng)戶有能力參與到農(nóng)副產(chǎn)品加工企業(yè)的生產(chǎn)體系之中，成為農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)分工網(wǎng)絡(luò)中的一個“結(jié)點”；借助小企業(yè)貸款和創(chuàng)業(yè)風(fēng)險投資，農(nóng)副產(chǎn)品加工企業(yè)的專業(yè)化程度、迂回生產(chǎn)程度和產(chǎn)品種類數(shù)會不斷提高，而隨著配套的合作經(jīng)濟(jì)組織不斷發(fā)育，農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)的分工水平不斷提升，乃至發(fā)展成為帶動周邊區(qū)域進(jìn)行配套產(chǎn)品生產(chǎn)的企業(yè)集群和產(chǎn)業(yè)集群。

需要特別指出的是，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的推進(jìn)過程中，龍頭企業(yè)的作用十分重要。為此，農(nóng)業(yè)銀行應(yīng)充分發(fā)揮自身在規(guī)模融資、現(xiàn)金管理、資本運作、結(jié)算渠道和配套綜合金融服務(wù)方面的比較優(yōu)勢，積極為龍頭企業(yè)提供系統(tǒng)化、集群化和流程化的跨區(qū)位金融服務(wù)，增強城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度，帶動產(chǎn)業(yè)鏈上廣大中小企業(yè)的周期成長和農(nóng)戶的收入增長，并在城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展的時間序列中實現(xiàn)自身的可持續(xù)發(fā)展。

2、農(nóng)業(yè)銀行應(yīng)在農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中發(fā)揮更大的作用

農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)是農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移和農(nóng)村工業(yè)化的重要切入點，也是破解“三農(nóng)”困境的重點。推進(jìn)農(nóng)村中心城鎮(zhèn)的建設(shè)與發(fā)展，將加快資源和產(chǎn)業(yè)向中心城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移與集中，并通過產(chǎn)業(yè)集群與聚集經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，推進(jìn)農(nóng)村工業(yè)化與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。同時，農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)為農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移創(chuàng)造了更多機會，擴大了農(nóng)民的就業(yè)空間。隨著農(nóng)村勞動力從務(wù)農(nóng)轉(zhuǎn)向非農(nóng)、從農(nóng)產(chǎn)品供給者轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)產(chǎn)品需求者，農(nóng)產(chǎn)品供給曲線左移、需求曲線右移(見圖1)，農(nóng)產(chǎn)品價格體系得以優(yōu)化，農(nóng)村土地的規(guī)模經(jīng)營也得以實現(xiàn)，必將帶動新農(nóng)村建設(shè)與農(nóng)民收入水平的提高。

農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金需求主要集中在通信設(shè)施、

道路、自來水、住宅、市政建設(shè)、電網(wǎng)改造、公共設(shè)施建設(shè)等。國家發(fā)改委、國務(wù)院研發(fā)中心對未來10年農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金需求估計為4萬億元左右。按照過去農(nóng)村投入資金中財政資金、信貸資金和社會資金的經(jīng)驗比例，且考慮到國家預(yù)算內(nèi)投資對基礎(chǔ)性項目的資金支持率呈逐年下降趨勢，農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求中的很大一部分將由大型正規(guī)商業(yè)金融機構(gòu)提供。農(nóng)業(yè)銀行因其市場化的資金運作方式，且追求良好的業(yè)績，能夠及時感受到市場對社會資本的需求壓力，并有利于形成“預(yù)算硬約束”，避免地方政府片面追求投資規(guī)模、不追究投資效益的“棘輪效應(yīng)”，以提高資金配置的動態(tài)效率。另外，由于農(nóng)村城鎮(zhèn)建設(shè)項目具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品或俱樂部產(chǎn)品的性質(zhì)，涉及到經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，農(nóng)業(yè)銀行應(yīng)發(fā)揮組織中介的作用：一方面將市場壓力及時傳遞給政府部門，爭取政府的支持和補貼；另一方面發(fā)揮對其他社會資金和民營資本的“誘導(dǎo)效應(yīng)”和“溢出效應(yīng)”，引導(dǎo)各類資金進(jìn)入農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)領(lǐng)域，通過多層次、多元化的投融資活動，分散農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)中的非系統(tǒng)風(fēng)險，加速農(nóng)村社會資本的形成。

3、農(nóng)業(yè)銀行應(yīng)在促進(jìn)農(nóng)戶經(jīng)營專業(yè)化及非農(nóng)化中發(fā)揮更大的作用

大量的研究結(jié)果表明，全國各地大多數(shù)農(nóng)戶普遍難以從農(nóng)村正規(guī)金融體系獲得貸款，正規(guī)金融貸款占比呈下降趨勢。1985年以前，農(nóng)戶貸款中絕大部分來自農(nóng)業(yè)銀行和信用社；1990年以后，農(nóng)戶貸款雖然有所下降，但仍然占了40％左右；1995－1999年則下降到了25％以下，而非正規(guī)渠道信貸占比則達(dá)到了70％左右。非正規(guī)金融在農(nóng)村地區(qū)的活躍，一方面緣于正式金融供給不足的制度落差；另一方面也緣于非正規(guī)金融的信息發(fā)現(xiàn)機制和風(fēng)險約束機制內(nèi)生于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的圈層結(jié)構(gòu)，適應(yīng)農(nóng)戶需求特別是生活性借款需求。但同時，非正規(guī)金融活動這些優(yōu)勢與其交易半徑之間存在此消彼長的關(guān)系，非正規(guī)金融機構(gòu)在規(guī)模擴張、風(fēng)險控制和自籌資金能力方面存在內(nèi)生性缺陷。如活動范圍和規(guī)模的狹小使得市場高度割裂，信貸支持的覆蓋度有限；風(fēng)險無法有效地對沖和分散，導(dǎo)致了較高的關(guān)聯(lián)風(fēng)險；小規(guī)模經(jīng)營使得單筆貸款的運作成本無法分?jǐn)?，難以實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)等。受制于這些內(nèi)生性缺陷，非正規(guī)金融普遍存在規(guī)模瓶頸、市場分割、糾紛較多、利率成本高(非正規(guī)金融利率一般高于正規(guī)金融機構(gòu)貸款利率2～3倍)等問題。農(nóng)戶對這種金融形式的選擇，更多地是一種無奈的次優(yōu)選擇。有關(guān)調(diào)查顯示，50％的農(nóng)戶意向銀行、信用社貸款，超出實際14個百分點，而意向民間有息借貸的只占12％(許崇正、高希武，2005)。

近年來，在印度尼西亞、玻利維亞、孟加拉國及許多拉美發(fā)展中國家，農(nóng)戶金融服務(wù)的商業(yè)化已經(jīng)走在了世界的前列，許多實施農(nóng)戶小額信貸的非政府組織(NGO)已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)檎?guī)金融機構(gòu)。為搶占同業(yè)競爭的“藍(lán)?！笔袌觯S多正規(guī)金融機構(gòu)也開始致力于農(nóng)戶信貸業(yè)務(wù)的開展。Liza Valenzula(2001)對發(fā)展中國家1990年以來的53家降低貸款規(guī)模進(jìn)入農(nóng)戶信貸市場的正規(guī)金融機構(gòu)的經(jīng)營績效進(jìn)行了總結(jié)，認(rèn)為正規(guī)金融機構(gòu)存在許多優(yōu)勢，如大量廣泛的分支網(wǎng)絡(luò)以利于對市場的快速滲透、在提供存款服務(wù)和支付業(yè)務(wù)方面經(jīng)驗豐富等；而農(nóng)戶信貸市場存在的盈利空間，對商業(yè)銀行改善盈利結(jié)構(gòu)也具有重要的意義。在我國，農(nóng)村信用社借鑒NGO方式和GB(孟加拉鄉(xiāng)村銀行)經(jīng)驗，自20世紀(jì)90年代開始啟動了小額信貸業(yè)務(wù)及聯(lián)戶擔(dān)保貸款制度的創(chuàng)新和推廣，迄今全國開展農(nóng)戶聯(lián)保貸款業(yè)務(wù)的農(nóng)村信用社已達(dá)到農(nóng)村信用社總數(shù)的90％。

筆者認(rèn)為，農(nóng)戶金融供給由非正規(guī)金融向正規(guī)金融渠道的遞進(jìn)，應(yīng)與小農(nóng)經(jīng)濟(jì)向市場化的生產(chǎn)經(jīng)營轉(zhuǎn)型進(jìn)程保持一致。在轉(zhuǎn)軌的過程中，需要金融機構(gòu)和金融活動的多樣化來滿足農(nóng)戶不同層次的金融需求(魏琳，2007)。史清華(2002)、劉錫良(2006)等的研究表明，越是收入高的農(nóng)戶，其生產(chǎn)經(jīng)營越是偏向于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)或是規(guī)?；r(nóng)業(yè)，其越是傾向于生產(chǎn)性借款；而這種生產(chǎn)性信貸需求因其在金額、期限等方面與商業(yè)性信貸有著很強的相似性，對正規(guī)金融特別是大中型金融機構(gòu)的需求呈上升態(tài)勢。同時，農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營不僅需要金融機構(gòu)提供貸款支持，還需要儲蓄、匯款、保險、養(yǎng)老以及投資理財?shù)榷嘣鹑诜?wù)，以及金融機構(gòu)利用自身的信息優(yōu)勢和平臺優(yōu)勢，提供有效的“能力支持”服務(wù)，幫助農(nóng)戶實現(xiàn)專業(yè)化轉(zhuǎn)型或非農(nóng)化發(fā)展(見圖2)。這種不斷提升的金融需求為農(nóng)業(yè)銀行啟動“藍(lán)海”戰(zhàn)略提供了巨大的市場空間。一是提高農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營的專業(yè)化和市場化程度，如為種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場和加工、運銷大戶提供啟動資金和日常經(jīng)營的流動資金，幫助部分小規(guī)模兼業(yè)農(nóng)戶發(fā)展成為專業(yè)大農(nóng)戶；部分兼業(yè)農(nóng)戶由農(nóng)業(yè)兼業(yè)為主轉(zhuǎn)為非農(nóng)兼業(yè)為主，進(jìn)而成為完全的非農(nóng)就業(yè)者。伴隨著農(nóng)戶的經(jīng)營轉(zhuǎn)型，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)將逐步融入外部的市場經(jīng)濟(jì)，與農(nóng)業(yè)銀行的經(jīng)營結(jié)構(gòu)和服務(wù)功能進(jìn)一步契合。二是幫助農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。如前所述，農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要內(nèi)容，農(nóng)業(yè)銀行應(yīng)為外出打工甚至出國務(wù)工者的勞務(wù)輸出金融需求提供必要的服務(wù)，促進(jìn)農(nóng)民向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和跨地區(qū)流動。三是為從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移出去的原農(nóng)戶提供延伸服務(wù)，對集聚在城郊、城鎮(zhèn)的原農(nóng)戶轉(zhuǎn)入加工、運銷、商貿(mào)和其他服務(wù)領(lǐng)域給予資金支持，發(fā)揮這些原農(nóng)戶的示范效應(yīng)，推動現(xiàn)有農(nóng)戶調(diào)整經(jīng)營結(jié)構(gòu)。四是在集成農(nóng)產(chǎn)品市場和金融數(shù)據(jù)信息的基礎(chǔ)上，提供源于金融、高于金融的“能力支持”服務(wù)。如在提供信貸時，附加相應(yīng)的農(nóng)產(chǎn)品價格和銷售信息等，降低農(nóng)民市場風(fēng)險和系統(tǒng)性信貸風(fēng)險；加大對農(nóng)業(yè)科技推廣的支持力度，加強對農(nóng)民的技術(shù)輔導(dǎo)和能力培養(yǎng)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力和農(nóng)產(chǎn)品商品率。五是通過批發(fā)貸款、共享渠道等方式加大與農(nóng)村信用社、村鎮(zhèn)銀行、民間信貸機構(gòu)、合作經(jīng)濟(jì)組織等的合作力度，利用其人脈資源、社區(qū)網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)體系，延伸服務(wù)觸角，借助間接渠道擴大對農(nóng)戶服務(wù)的覆蓋面。

三、將非正規(guī)金融機制納入正規(guī)金融體系：解決農(nóng)業(yè)銀行面向“三農(nóng)”與商業(yè)運作矛盾的有益探索

毋庸置疑，農(nóng)業(yè)銀行等正規(guī)金融機構(gòu)的金融服務(wù)功能對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展意義重大，但農(nóng)村金融市場的“弱有效性”往往使“三農(nóng)”問題化解和正規(guī)金融機構(gòu)的持續(xù)發(fā)展呈現(xiàn)一定的“蹺蹺板效應(yīng)”。當(dāng)“三農(nóng)金融支持”的一頭翹起來時， “機構(gòu)持續(xù)發(fā)展”的另一頭就落下去；反之亦然。農(nóng)業(yè)銀行如何規(guī)避這種“蹺蹺板效應(yīng)”，使服務(wù)“三農(nóng)”和可持續(xù)發(fā)展的雙重目標(biāo)平衡推進(jìn)，并促進(jìn)縣域業(yè)務(wù)經(jīng)營水平和盈利能力的提升，是當(dāng)前要面對的最大難題。

Akerlof(1970)、stiglitz和Weiss(1981，1983)等對信貸市場機制失靈的研究表明，在正規(guī)金融機構(gòu)的信貸活動中，由于銀行無法掌握借款者的完備信息。也無法控制借款者的所有行為，導(dǎo)致了逆向選擇和道德風(fēng)險，使得金融市場無法為更廣泛的社會群體提供

信貸支持。

在農(nóng)村金融市場，這一問題更為突出。囿于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的特性，農(nóng)村金融市場是個分散的、小額零售的、內(nèi)部化的市場，農(nóng)村金融交易特別是農(nóng)戶貸款的信息成本和監(jiān)督成本更高。農(nóng)業(yè)銀行等正規(guī)金融機構(gòu)集中化、制度化、程序化的信貸機制一旦與農(nóng)村金融市場的信息傳遞方式和信用制約機制脫節(jié)，很可能引致嚴(yán)重的信貸風(fēng)險與資金漏損。截至2007年底，農(nóng)業(yè)銀行涉農(nóng)不良貸款占全行不良貸款總額的60％以上，涉農(nóng)小企業(yè)貸款、農(nóng)戶貸款不良率都在30％以上。在國家專項票據(jù)、專項借款等扶持政策出臺前，全國農(nóng)信社資不抵債額達(dá)3300多億元，不良貸款占比達(dá)36.9％。以上數(shù)據(jù)客觀地反映了正規(guī)金融機構(gòu)傳統(tǒng)經(jīng)營模式對農(nóng)村“弱有效性”市場的水土不服。

與正規(guī)金融機構(gòu)信息甄別機制屢屢失靈形成鮮明對照的是，非正規(guī)金融市場內(nèi)生的一些“土方法”和“笨招式”，有效地解決了金融交易的質(zhì)量驗證問題。如廣東、福建等地長期盛行的“標(biāo)會”，一般由“會首”召集同鄉(xiāng)和親朋作為“會腳”，每個“會腳”(既是存款人又是貸款人)繳納“會錢”，由投標(biāo)或抓鬮決定會錢歸誰使用；“標(biāo)會”規(guī)定循環(huán)期限和利率，定期組織投標(biāo)，如發(fā)生“會腳”賴賬或攜款潛逃事件，剩余“會錢”由“會首”支付。有趣的是，這種信貸模式和當(dāng)前世界各地廣泛存在的儲蓄貸款聯(lián)合會(如ROSCA、ASCRA等)不謀而合；而后者中的ROSCA(循環(huán)式儲蓄貸款聯(lián)合會)即是采用所有成員集中儲蓄依次滿足每個成員的信貸需求，ASCRA(積累式儲蓄貸款聯(lián)合會)則是以貸款基金的形式滿足成員的貸款需求。由于成員間的密切監(jiān)督，這種互助合作機制往往運行良好。可以看出，正是非正規(guī)金融組織看似簡單的運作機制，動員了農(nóng)村“熟人經(jīng)濟(jì)”內(nèi)部的社會資本、聲譽和社區(qū)制裁機制，降低了信貸交易中的逆向選擇和道德風(fēng)險問題，保證了信貸契約的有效實施。

非正規(guī)金融組織往往具備在甄別借款人還款能力與還款意愿方面的信息優(yōu)勢、借助社區(qū)內(nèi)倫理規(guī)則的懲戒優(yōu)勢、利用重復(fù)博弈和關(guān)聯(lián)契約的監(jiān)督優(yōu)勢、鄉(xiāng)土社會文化的“嵌入”優(yōu)勢等。這些優(yōu)勢看起來難以企及，卻為農(nóng)業(yè)銀行等正規(guī)金融機構(gòu)在農(nóng)村市場的經(jīng)營轉(zhuǎn)型和機制創(chuàng)新提供了啟示和方向。事實也證明，非正規(guī)金融制度的內(nèi)部優(yōu)勢并非不可移植。在國外，孟加拉國的Grameen Bank正是將貸款人分為3級，即會員中心―會員小組―會員，一般是5個人組成小組，6個小組組成一個鄉(xiāng)村中心，每一個支行工作人員負(fù)責(zé)10個左右鄉(xiāng)村中心的信貸發(fā)放和管理。這種組織模式要求小組成員必須互相幫忙和監(jiān)督，只要一個成員還不了款，整個小組就失去借款資格；每個成員還要繳納風(fēng)險基金，以備風(fēng)險及開展組內(nèi)項目。上述機制吸納了非正規(guī)金融的比較優(yōu)勢，實現(xiàn)了外部信息內(nèi)部化，并把本該銀行承擔(dān)的壞賬風(fēng)險轉(zhuǎn)移到全體小組成員身上，提高了貸款償還率，也使Grameen Bank成為世界上規(guī)模最大、效益最好的扶貧銀行。在印度尼西亞，銀行與非正規(guī)金融機構(gòu)和自助小組的合作更為緊密，建立了“聯(lián)系銀行制度” (Linkage Program)，將銀行和農(nóng)戶、小企業(yè)團(tuán)體通過自助促進(jìn)機構(gòu)(一般為非政府組織)這一中介聯(lián)系起來。2000年，這一聯(lián)系銀行制度已在23個省的1161個銀行分支機構(gòu)中運行，212個非政府組織和25364個自助團(tuán)體參與進(jìn)來，客戶總數(shù)達(dá)480168個，貸款額為1224億元，貸款償還率超過了96％。此外，玻利維亞、阿爾巴尼亞、烏克蘭、波斯尼亞等國家也都進(jìn)行了諸多正規(guī)金融與非正規(guī)金融從組織體系到運營模式的聯(lián)接和融合，基本都堅持了商業(yè)化運作的方向，且其服務(wù)半徑已經(jīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴展到縣域、城區(qū)，由農(nóng)戶延伸到微型、中小企業(yè)。

可見，正規(guī)金融機構(gòu)只要合理引入契合“熟人經(jīng)濟(jì)”規(guī)律的信貸模式和經(jīng)營組織，就有可能在中低端的縣域客戶群體中謀得盈利空間。以小組聯(lián)合貸款模式為例，該模式考慮到信息和社區(qū)傳統(tǒng)在契約實施中的重要作用，引入了社區(qū)制裁機制(Community Sanction)作為擔(dān)保和抵押的替代，有效降低了正規(guī)金融機構(gòu)與農(nóng)村借款者之間因信息不對稱導(dǎo)致的逆向選擇和道德風(fēng)險問題，有效地打破了因信用風(fēng)險引致的融資約束。

在國內(nèi)，農(nóng)業(yè)銀行、信用合作社及其他金融機構(gòu)已經(jīng)開始探索應(yīng)用聯(lián)戶擔(dān)保、小組貸款等形式降低農(nóng)村信貸交易的信息成本和監(jiān)督成本。而陜西、云南等地區(qū)，更是在政府部門的推動下，試點了“政府+銀行+扶貧合作社”的三線運作模式，其中當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)政策、計劃制定，組織協(xié)調(diào)與監(jiān)督指導(dǎo)；農(nóng)業(yè)銀行等負(fù)責(zé)資金來源，貸款的調(diào)度、審批、發(fā)放和回收管理，并在地、縣、鄉(xiāng)設(shè)置信貸組；扶貧合作社負(fù)責(zé)確定扶貧對象、選擇扶持項目、提供配套服務(wù)、協(xié)助銀行收貸收息等。這種模式將非正規(guī)組織引入銀行與農(nóng)戶之間，銀行直接與中間機構(gòu)建立聯(lián)系，節(jié)約了為農(nóng)戶提供信貸的零散性管理成本；非正規(guī)組織利用社區(qū)信息優(yōu)勢，組建農(nóng)戶小組、中心等，加強了與農(nóng)戶的監(jiān)督和互動。可以看出，將非正規(guī)組織和運行機制納入到正規(guī)商業(yè)金融供給中，實現(xiàn)兩者比較優(yōu)勢的互補，將成為農(nóng)村金融創(chuàng)新的重要方向。

當(dāng)然，無論是聯(lián)保貸款還是非正規(guī)組織的引入，都還存在不同程度的問題，這其中有擔(dān)保義務(wù)和貸款權(quán)力不對稱所引發(fā)的矛盾：如聯(lián)保小組人員內(nèi)部出現(xiàn)代償責(zé)任界定分歧；非正規(guī)組織掌握授信主體的選擇權(quán)并能通過選擇權(quán)收益，但不承擔(dān)放貸風(fēng)險，有單純追求放貸規(guī)模的沖動等制度性缺陷；金融機構(gòu)在組建小組、中心時，管理半徑設(shè)計不科學(xué)，中心會議缺位或流于形式，銀行人員難以實時了解農(nóng)戶情況，經(jīng)營成本覆蓋盈利等管理問題；政府與“半官方”經(jīng)濟(jì)組織過度介入引發(fā)的尋租行為和市場機制扭曲等體制性流弊等。

但是，改革過程中的“不適癥狀”正說明正規(guī)金融與非正規(guī)金融兩種經(jīng)營模式、文化的銜接，需要一個磨合和本土化的過程。農(nóng)業(yè)銀行等正規(guī)金融機構(gòu)應(yīng)結(jié)合自身的經(jīng)營稟賦，因地制宜地探索多種形式的金融創(chuàng)新和機制改革，如利用農(nóng)戶信用評定制度建立準(zhǔn)入門檻，借助軟信息和道德約束完成抵押替代；利用小組聯(lián)保技術(shù)降低信息獲取成本，建立可置信威脅；利用信用村建設(shè)活動將市場行為導(dǎo)人社區(qū)內(nèi)的倫理規(guī)則，用非正式的監(jiān)督約束機制和重復(fù)博弈機制抑制社區(qū)內(nèi)成員的短期行為和道德風(fēng)險，有效地駕馭“弱有效性”的農(nóng)村市場等。在這個漸行漸進(jìn)的過程中，只要摒棄“貌合神離”的“模仿秀”，真正按照“功能金融”的要求，借助市場的力量發(fā)現(xiàn)最有效的金融組織形式、運行機制與分工組合，充分發(fā)揮金融資源配置在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和分工深化中的作用，就一定能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)村金融改革的動態(tài)效率，并以此推動農(nóng)業(yè)銀行等正規(guī)金融機構(gòu)的商業(yè)化可持續(xù)發(fā)展。

四、結(jié)論

本文借助古典經(jīng)濟(jì)學(xué)和新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)分工與專業(yè)化的研究視角，探索破解“三農(nóng)”問題的邏輯重點，提出農(nóng)村金融改革應(yīng)不斷弱化“超穩(wěn)態(tài)”的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，在縱向的社會結(jié)構(gòu)下，有必要依靠“政府主導(dǎo)型”的正規(guī)商業(yè)金融創(chuàng)新和信貸支持，擴展金融交易的外延和內(nèi)涵，促進(jìn)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)向社會化大生產(chǎn)融合。