導語：如何才能寫好一篇新土地征收法，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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關(guān)鍵詞：征收補償價格、評估方法、公益用地

中圖分類號： A715 文獻標識碼： A

1研究背景

集體土地征收是指國家為公共利益的需要，通過法定程序，將原屬于農(nóng)民集體所有的土地征為國有的行為。這種征地行為是國家的強制行為，在征地過程中政府只強調(diào)了國家的利益，從而導致了征收范圍大、補償標準低、征收程序不規(guī)范、缺乏民主等問題的發(fā)生，針對這些問題，國家制定了一系列提高補償標準的法規(guī)，如征地區(qū)片綜合地價。但是這些方法并沒有從根本上解決問題，為此國家在十又提出縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制，讓農(nóng)民參與土地增值收益分配等解決辦法。對此筆者從實際情況出發(fā)，對集體土地征收價格內(nèi)涵、評估方法進行了探索，并結(jié)合安陽市情況對一宗土地價格進行試算，經(jīng)與征地區(qū)片綜合地價、城鎮(zhèn)土地基準地價、劃撥基準地價進行對比，該方法算出的征收補償價格相對合理，能滿足各界對于集體土地征收補償?shù)囊蟆?/p>

2集體農(nóng)用地征收評估

2.1集體農(nóng)用地征收價格內(nèi)涵

2.1.1土地性質(zhì)界定

土地評估通常是評估土地使用權(quán)的價格，而這種土地征收行為，實質(zhì)上是土地所有權(quán)從農(nóng)村集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜械膬煞N所有制的轉(zhuǎn)移，因此集體農(nóng)用地征收補償價格應為所有權(quán)的買賣價格。

2.1.2年期界定

集體土地征收后，農(nóng)民失去了土地，也就永久性的喪失了土地所能給他帶來的收益，所以在評估土地征收價格時應為該宗地無限年期下的所有權(quán)買賣價格。

2.1.3市場界定

在市場經(jīng)濟條件下土地價格應該由市場來決定，而且國家的征地行為是公開的，在征地過程中農(nóng)民對于征地補償價格有討價還價的權(quán)利，而不是政府單純的強買強賣，所以土地征收補償價格應為公開市場下的正常價格，評估過程中所用到的參數(shù)也應為公開市場下的正常參數(shù)。

2.1.4用途界定

《中華人民共和國土地管理法》第 2 條第4款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律對土地實行征收或者征用并給予補償?！奔礊榱碎_發(fā)建設(shè)公益性用地才可以對土地進行征收。這里所講的公益性用地可以理解為承載集體福利或者社會公共利益用給的各類用地的總稱。它是保證城市存在和發(fā)展不可或缺的物質(zhì)載體，擔負著承載城市各種活動、為社會利益服務的責任。關(guān)于公益性用地在評估時是否分用途進行評估存在爭議，筆者認為按用途分類評估更符合實際，眾所周知當前的土地征收過程中存在著不同程度暗補，而被征收土地未來用途不同，暗補也不同，以安陽市為例，交通運輸用地暗補為3~5萬，而住宅用地的暗補則為10~20萬不等。綜上所述，評估時應根據(jù)價值不同將公益用地分為交通、公共辦公、廉租房用地等分別進行評估。

2.1.5集體農(nóng)用地征收價格的構(gòu)成

關(guān)于測算土地征收價格理論界存在不同的看法，經(jīng)過對比分析，筆者認為土地征收補償價格采用地價構(gòu)成法較為合理。計算公式為：

土地征收補償價格=土地取得成本+農(nóng)用地開發(fā)費用+機會損失

上述公式中，土地取得成本表現(xiàn)為所征收土地未來若干年里的土地收益總和的現(xiàn)值，農(nóng)用地開發(fā)費用指耕地重新開發(fā)所需要的費用，機會損失是指物化投入的損失。

但在計算集體農(nóng)用地征收價格時筆者認為還應對公式進行進一步的量化，其中，土地取得成本就是現(xiàn)行的土地征收補償標準(如：征地區(qū)片綜合地價)；農(nóng)用地開發(fā)費用實質(zhì)上是土地從生地變熟地的開發(fā)過程的投入成本，包括耕地占用稅、造地費、新菜地開發(fā)費等；機會損失是指土地在改變用途的同時，失去的改變?yōu)槠渌猛舅軒淼氖找妫@種損失就是土地的增值收益。而土地的增值收益在征地補償時又不可能完全補償給農(nóng)民，政府會按照一定的比例進行分配，在這里筆者采用農(nóng)民與政府均勻分配的比例。根據(jù)以上分析筆者把公式變型為：

集體農(nóng)用地征收價格=土地取得成本+農(nóng)用地開發(fā)成本+農(nóng)民應得按未來用途征收后的增值收益

2.1.6集體農(nóng)用地征收價格的定義及構(gòu)成

根據(jù)以上論述可以看出，筆者所探討的集體農(nóng)用地征收價格是在正常市場狀況下，某一時點征收時確定的征收用途(如：交通運輸、公共辦公、廉租房用地等)下的無限年期的所有權(quán)買賣價格。其構(gòu)成為：土地取得成本、農(nóng)用地開發(fā)費用、農(nóng)民應得按未來用途征收后的增值收益。

2.2集體農(nóng)用地征收價格評估方法

在常規(guī)評估方法中，筆者認為成本法及出讓地價修正法具有可操作性。其中成本法就是集體農(nóng)用地征收價格成本的疊加，屬于正算。根據(jù)以上論述可以得出成本法公式為：

集體農(nóng)用地征收價格=征地區(qū)片綜合地價+耕地占用稅+造地費+新菜地開發(fā)費+農(nóng)民應得按未來用途征收后的增值收益

其中，增值收益是以土地成本價為基礎(chǔ)，考慮其與公開市場下的正常出讓價格的差額，計算出土地的增值收益率。

土地增值收益率=(土地出讓價-土地成本價)/土地成本價

土地增值收益率是采用樣點法測算的，通過計算各樣點增值收益率，從而得出該區(qū)域增值收益率的取值范圍。以安陽市為例，交通運輸用地的土地增值收益率為20%~30%，公共辦公用地的土地增值收益率為25%~35%，廉租房用地的土地增值收益率為25%~30%。

2.2.1采用出讓地價修正法評估

2.2.1.1評估原理

根據(jù)土地出讓價與集體農(nóng)用地征收價格構(gòu)成不同，從基準地價入手，對其地價的構(gòu)成進行分析、剝離，從而得到集體農(nóng)用地征收價格計算方法。

2.2.1.2價格構(gòu)成及對比

土地出讓價是指在正常市場條件下一定年期的土地使用權(quán)未來純收益的價值總和，可以表示為：

土地出讓價=土地取得成本+土地開發(fā)成本+土地增值收益

其中，土地開發(fā)成本是城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施條件的開發(fā)費，土地增值收益包含政府和農(nóng)民應得的土地增值收益。

筆者計算的集體農(nóng)用地征收價格為：

集體農(nóng)用地征收價格=土地取得成本+農(nóng)用地開發(fā)成本+農(nóng)民應得按未來用途征收后的增值收益

其中，農(nóng)用地開發(fā)成本為耕地占用稅、造地費、新菜地開發(fā)費等的投入成本，增值收益只包含農(nóng)民應得按未來用途征收后的增值收益。

經(jīng)過對比分析可以看出土地出讓價比集體農(nóng)用地征收價格多的是城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施條件的開發(fā)費以及政府應得按未來用途征收后的增值收益。因此，在計算集體農(nóng)用地征收價格時只需將多出的兩部分扣除即可。

2.2.1.3基準地價系數(shù)修正法評估公式

根據(jù)以上分析，筆者將集體農(nóng)用地征收價格計算公式進行變型：

集體農(nóng)用地征收價格=土地出讓價×(1-土地增值收益率/2)-土地開發(fā)成本

其中，土地出讓價采用經(jīng)過期日修正、年期修正、容積率修正的修正后基準地價。

這里的土地增值收益是以公開市場下的正常出讓價為基礎(chǔ)，考慮其與土地成本價之間的差額，計算出土地增值收益率。

土地增值收益率=(土地出讓價-土地成本價)/土地出讓價

同理，采用樣點法測算土地增值收益率，以安陽市為例，交通運輸用地的土地增值收益率為16.67%~23.08%，公共辦公用地的土地增值收益率為20%~25.93%，廉租房用地的土地增值收益率為20%~23.08%。

2.3價格分析

將集體農(nóng)用地征收價格與征地區(qū)片綜合地價、城鎮(zhèn)土地基準地價、劃撥基準地價進行對比。

各類價格構(gòu)成對比

其中劃撥基準地價中的土地取得成本應為集體農(nóng)用地征收價格。且土地開發(fā)成本農(nóng)用地開發(fā)成本，土地增值收益農(nóng)民應得按未來用途征收后的增值收益。因此，經(jīng)對比分析可以看出，集體農(nóng)用地征收價格應高于征地區(qū)片綜合地價，低于劃撥基準地價、城鎮(zhèn)基準地價。

3例證

我們選擇安陽市城鄉(xiāng)結(jié)合部一宗菜地為例進行分析。其中征收補償中的增值收益分配筆者采用農(nóng)民與政府均勻分配的比例。該宗地總面積為1.0公頃，被征收為交通運輸用地。

用成本法計算土地征收補償價格

集體農(nóng)用地征收價格=征地區(qū)片綜合地價+耕地占用稅+造地費+新菜地開發(fā)費+農(nóng)民應得增值收益

其中，該宗地征地區(qū)片綜合地價為10萬元/畝，耕地占用稅為31元/m2，造地費為13元/m2，新菜地開發(fā)費為37.5元/m2，交通用地增值收益率為20%。

由此計算出集體農(nóng)用地征收價格=254.65萬元/公頃=16.98萬元/畝

用出讓地價修正法計算土地征收補償價格

集體農(nóng)用地征收價格=土地出讓價×(1-土地增值收益率/2)-土地開發(fā)成本

其中，修正后的交通用地基準地價為500元/m2，土地增值收益率為16.67%，土地開發(fā)成本為95元/m2。

由此計算出集體農(nóng)用地征收價格=363.35萬元/公頃=24.22萬元/畝

我們最終確定集體農(nóng)用地征收價格取兩種方法的平均值，即為20.60萬元/畝。

與征地區(qū)片綜合地價、城鎮(zhèn)土地基準地價、劃撥基準地價對比

通過上表我們可以看出，運用這種評估方法得出的集體農(nóng)用地征收價格與現(xiàn)行的征地區(qū)片綜合地價相比相當于其補償標準的兩倍，且低于劃撥基準地價、城鎮(zhèn)土地基準地價。理論上該價格水平應該可以得到各界人士的認可，同時也可以保障農(nóng)民的生活水平不降低。

4小結(jié)

綜上所述，集體農(nóng)用地征收價格評估方法研究的總體思路是以市場價為標尺，以未來用途為基礎(chǔ)，依據(jù)誰投資誰受益的原則，對國家和集體在土地征收過程中發(fā)生的土地增值進行了合理分配，此方法相對于傳統(tǒng)的方法增加了農(nóng)民集體參與增值收益的分配比例，但是這種方法也存在增值收益分配過于簡單的問題，在實際過程中，政府、農(nóng)村集體、農(nóng)民也會對增值收益的分配進行一番博弈，隨著時間的推移，政府從中獲取的收益應逐漸降低，讓利于民。

參考文獻：

[1] 魏黎、杜海鵬，幾種不同類型土地使用權(quán)價格評估之比較

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[關(guān)鍵詞]房屋征收；一般征收；區(qū)段征收；擴張征收

[中圖分類號]D90　[文獻標識碼]A　[文章編號]1671-511X(2011)06-0056-05

房屋問題是關(guān)系國計民生甚至國家穩(wěn)定和發(fā)展的重大問題之一，然而，由于現(xiàn)代行政權(quán)力的發(fā)展，出于公益之目的，國家對房屋的征收現(xiàn)象亦屬普遍。相對于社會經(jīng)濟生活的復雜多樣化，現(xiàn)有的城市房屋征收、拆遷制度越發(fā)無法妥善解決在實際中出現(xiàn)的各種復雜問題。在房屋征收的過程中，往往出現(xiàn)侵害合法私權(quán)等不和諧現(xiàn)象。房屋征收、拆遷的多元化發(fā)展，讓我們將關(guān)注的焦點轉(zhuǎn)向城市房屋征收類型化的研究。所謂“類型”就是特殊事物抽象出來的共通點。據(jù)此，筆者認為，城市房屋征收制度的類型化是根據(jù)各種不同類型的房屋，予以不同的征收方式和相應的法律規(guī)制。所以，本文嘗試通過對域外城市房屋征收制度類型化的研究，為建構(gòu)適合中國國情的城市房屋征收制度做理論鋪墊。

一、域外征收制度之發(fā)展過程

(一)域外征收制度的起源

在高揚權(quán)利的時代，對財產(chǎn)權(quán)的保護越來越為人們所重視。其實，標志著古老的財產(chǎn)權(quán)被犧牲掉的歷史事件是土地征收，其歷史久遠。在古羅馬法中，即有法律規(guī)定：傍河的公路被洪水沖毀或因其他原因崩坍時，則傍河修筑新公路的土地即可無償被征收。就財產(chǎn)形態(tài)來說，西方社會早期的財產(chǎn)是團體形態(tài)的“所有權(quán)”。誠如英國學者梅因所指出的：真正古代的制度很可能是共同所有權(quán)而不是個別所有權(quán)……因此，早期并不需要依據(jù)法律的特別規(guī)定，只要是為了公共用途的需要，國家(政府)就可以對人民的財產(chǎn)予以征收。如格勞秀斯就認為，征收的許可是因為領(lǐng)主對其臣民有“最高統(tǒng)治權(quán)”，依此原則，如有“合法之理由”，而且，此項合法理由系以“公共用途”為目的，領(lǐng)主可侵犯人民的財產(chǎn)。

(二)域外征收制度的發(fā)展

隨著人們對私有財產(chǎn)權(quán)的重視，交易平等觀念的強化，促使社會對“征收應有補償”形成了共識。英國1215年的《自由大》中就有規(guī)定：“余等之巡察吏或管家吏，除立即支付價款外，不得自任何人之處擅取谷物或其他動產(chǎn)，但依出售者之意志允予延期付款者不在此限?！币话阏J為，絕對私人所有權(quán)，最早出現(xiàn)在17世紀的英國?！把虺匀恕笔降娜Φ剡\動客觀上成了推動英國土地征收制度發(fā)展和完善的外因之一。

近代資產(chǎn)階級革命后，征收補償制度入憲，成為資產(chǎn)階級反抗封建制度的法律武器。法國1781年《人權(quán)宣言》第十七條規(guī)定：“除非以合法形式建立的公共需要明確要求，且在公正補償被事先支付的前提下，任何財產(chǎn)皆不得受到剝奪。”此后，法國通過頒布《土地征收法》，使得征收制度法律化。而在美國獨立之前，北美沿襲了英國法律制度，盡管土地的取得相對廉價，但征收補償制度依然存在。獨立后的美國，在1791年通過了一條私人財產(chǎn)征收必經(jīng)正當程序和公正補償?shù)膽椃ㄐ拚?，以根本法的形式確立了這一制度。一次世界大戰(zhàn)后，德國魏瑪政府的憲法中規(guī)定：“所有權(quán)受憲法之保障，其內(nèi)容及限制以法律定之。征收僅能因公共福祉，并根據(jù)法律而為之。征收應經(jīng)適當之補償，但法律另有規(guī)定者，不在此限。因補償之數(shù)額而有爭議時，除法律另有規(guī)定外，應給予一般法院之法律途徑。”二次世界大戰(zhàn)之后的《德國基本法》沿襲了其立法精神，規(guī)定：“征收僅許可為公共福祉而為之，征收僅得以法律或根據(jù)法律而為之。該法律應規(guī)定補償之種類及范圍，補償之決定，應公開衡量公共利益及當事人利益。因賠償額度而發(fā)生之爭議，由普通法院之法律途徑審理之?！?/p>

(三)域外類型化征收制度的出現(xiàn)

在19世紀，西歐的主要資本主義國家先后經(jīng)歷了工業(yè)革命，生產(chǎn)力的發(fā)展也帶來了城市的快速發(fā)展。貧富分化使得城市中出現(xiàn)了貧民窟和富人聚集區(qū)兩個地段，前者房屋狹小擁擠、設(shè)施落后、衛(wèi)生條件差，后者相對居住條件良好。而政府處于城市建設(shè)等多方面考慮，對貧民窟進行了一系列的改造工程，例如1852年法國的《巴黎街道法令》、1875年英國的《不衛(wèi)生地區(qū)法》等，儼然已是征收類型化的萌芽。

隨著西方社會的發(fā)展和行政法治內(nèi)涵的不斷豐富，單一的征收制度已經(jīng)不能滿足政府的需要，類型化征收就是在城市多樣化發(fā)展和公民私有財產(chǎn)權(quán)保護要求下出現(xiàn)的必然結(jié)果。政府希望實現(xiàn)城市發(fā)展、改善公共福祉等不同目的，就需要采用不同的征收方式和征收手段來發(fā)展公共事業(yè)和進行城市改造，這就必然導致類型化征收制度的出現(xiàn)，下文將就域外的類型化征收具體制度進行闡述。

二、域外類型化征收制度之內(nèi)容

許多發(fā)達國家及地區(qū)都較早跨入了城市化的進程，因此，在相關(guān)法律制度方面相對成熟和完善。但需要指出的是，在域外借鑒中，有的國家實行房地分離主義，有的土地所有權(quán)本身允許私有，筆者在比較探析的過程不再一一解說，只尋求對我國有積極作用的制度研究。也正因為上述原因，這部分的討論不再嚴格區(qū)分是房屋征收還是土地征收。

(一)一般征收制度

一般征收制度是各種征收制度的常態(tài)，可以理解為：為了公共利益，對所需之地或者房屋一次性取得，收歸國家所有的征收。一般征收制度是整個征收制度體系中的基礎(chǔ)。

1.英國

英國的土地征收制度被稱之為“強制購買”。13世紀制定的《自由大》就有土地征收的一般性規(guī)定：“任何人凡未經(jīng)其同級貴族之合法裁判而被余等奪去其土地、城堡、自由或合法權(quán)利者，余等應立即歸還之。”之后，英國《土地取得法》規(guī)定，土地征收先由享有征收權(quán)的機構(gòu)提出“強制征收令草案”，包括征收的主體及征收的法律依據(jù)、征收的用途、位置、所有權(quán)人及其他權(quán)利人、核定之主管大臣等。在該草案呈給主管大臣批準之前，應先通知被征收土地的權(quán)利關(guān)系人，且公告于地方新聞，允許任何人提出異議。有異議者，主管大臣必須舉行一次調(diào)查或聽證會，根據(jù)獲得的事實作出批準與否的決定。批準后對補償金的數(shù)額，先由征收的主體雙方協(xié)商，協(xié)商不成，就補償爭議提交給土地法庭裁判。

2.美國

美國的憲法并未明確把國家征收的權(quán)力賦予聯(lián)邦政府，但是《美國憲法第五修正案》最后規(guī)定：“未經(jīng)合理賠償，不得征收私人財產(chǎn)用于公共用途?！蓖ㄟ^第十四修正案的規(guī)定，該條款適用于聯(lián)邦政府，以及州和地方政府。這可以被視為美國的一般征收的概括性規(guī)定。并且近十幾年來，美國最高法院強調(diào)征收條款的主要目的之一是：“禁止政府只強制某些人承受按照公平和正義原則應由社會整體承受的負擔?！泵绹恼魇粘绦蛟诟髦莸牧⒎ㄖ胁槐M相同，但通常都是先由政府機關(guān)與所有人協(xié)商購買價格，許多州規(guī)定必須進行協(xié)商，一般以征收機關(guān)作出并提供給所有人的估價為基礎(chǔ)。如果協(xié)商不

成，則征收機關(guān)往往會向法院征收該財產(chǎn)。協(xié)商程序是美國一般征收制度的一個亮點。

3.我國臺灣地區(qū)

在我國臺灣，首先區(qū)分公用征收和公益征收兩個概念：前者是因一定的公共事業(yè)需要，依照土地法的規(guī)定征收私有土地；后者非因公共事業(yè)的需要，而是政府機關(guān)因?qū)嵤┙?jīng)濟政策而進行的依法征收。當局在公用需要之必要范圍內(nèi)，征收私有土地，一般征收乃對私有土地一次為完全之征收。同時根據(jù)征收的目的不同，可以分為兩類：一類是為興辦公共事業(yè)進行的土地征收，比如交通、水利、防務、環(huán)保等；另一類是作為用地開發(fā)手段的土地征收，目的是開發(fā)后給私人所用，比如興建國民住宅，開發(fā)新都市區(qū)域等。

(二)區(qū)段征收制度

我國臺灣學者史尚寬先生認為，區(qū)段征收系指對一定區(qū)段內(nèi)私人之土地權(quán)利，進行收買或征收，將土地整理后，復行放領(lǐng)、出租或出賣，或由政府直接支配使用之制度，又稱“地帶收用”。區(qū)段征收制度作為城市房屋征收的一種類型，在許多國家有著比較成熟的經(jīng)驗積累。

1.法國

區(qū)段征收制度最早起源于法國。1850年法國頒布了《不良衛(wèi)生住宅法》，其中規(guī)定，對于公共衛(wèi)生條件惡劣的城鎮(zhèn)住宅區(qū)，只能通過全部拆除舊建筑重建才能達到目標的，應當實行區(qū)段征收。1852年法國又出臺《巴黎街道法令》，將區(qū)段征收適用于街道建設(shè)等領(lǐng)域。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以征收公共衛(wèi)生環(huán)境差的住宅區(qū)，拆除后重新規(guī)劃，并可以再行出售。之后，區(qū)段征收的用途不斷擴展，凡是為了保障現(xiàn)在和將來公共事業(yè)的充分拓展所需要的土地，都可以宣告為公共用途并予以征收。

2.英國

差不多和法國同一時代，英國也制定一部《不衛(wèi)生地區(qū)法》，規(guī)定地方政府對于不符合衛(wèi)生標準的區(qū)段，可以全部強制收買，并拆毀原有建筑物，然后重新劃分街道，以便于建設(shè)符合公共衛(wèi)生條件的房屋。新頒布的《住宅法》中規(guī)定，地方政府如果發(fā)現(xiàn)管轄范圍內(nèi)任何地段的房屋不適合居住，或者房屋建設(shè)不合理，街道狹窄，有可能危害居民的健康時，就可以重新規(guī)劃，通過議案，宣布該地區(qū)為“清除區(qū)”，可以拆除該范圍內(nèi)全部建筑物。地方主管機關(guān)在征收清除區(qū)內(nèi)的所有土地的同時，可以強制購買三類物業(yè)：環(huán)繞清除區(qū)周圍的物業(yè)、為保全清除區(qū)適當形式與調(diào)整所必需的土地、為發(fā)展清除區(qū)所必要的連接地段。隨著經(jīng)濟發(fā)展，英國又通過了《都市與鄉(xiāng)村計劃法》、《新鎮(zhèn)法》等法律，進一步擴大區(qū)段征收的范圍，只要屬于綜合開發(fā)區(qū)范圍的區(qū)域，戰(zhàn)爭中受損嚴重地區(qū)、新開發(fā)地區(qū)等，政府均可以進行征收。這一制度對英國城市建設(shè)的現(xiàn)代化起到了重要促進作用。

3.美國

在美國相關(guān)的土地政策法律中，似乎沒有明確以區(qū)段征收來命名類似的法律制度。但就美國紐約州的土地征收制度來看，也是實際存在的。具體操作如此例：紐約州的梅爾羅斯公地由毗臨的30個街區(qū)組成，占地46英畝，是居民區(qū)和工業(yè)的混合。八十年代后期，該地區(qū)總體較落后和衰敗，許多房屋老化，不少不動產(chǎn)所有者因拖欠房地產(chǎn)稅致使房產(chǎn)轉(zhuǎn)移為政府所有。紐約市政府經(jīng)考察決定征收之后交給私人開發(fā)商進行開發(fā)。城市改造規(guī)劃于1990年公布，引起當?shù)鼐用駱O大不滿和反對。為此，紐約市政府對規(guī)劃進行修改，盡可能減少拆遷，1993年公布新規(guī)劃草案。然后，政府通過聽證、協(xié)議購買等兩個階段，最終完成了這一地區(qū)的征收。這本質(zhì)上也是一種區(qū)段征收。

4.我國臺灣地區(qū)

臺灣的區(qū)段征收是地方政府基于新都市開發(fā)建設(shè)、舊都市改造、農(nóng)村小區(qū)更新或其他開發(fā)目的需要，依法將一定區(qū)域內(nèi)的土地全部征收，并重新整理規(guī)劃開發(fā)后，除公共設(shè)施用地由政府直接支配使用外，其余建設(shè)用地，部分由原權(quán)利人領(lǐng)回作為低價地，部分用于開發(fā)等目的使用，剩余部分則公開標售的一種法律制度。這種征收并非是一次性完成，誠如臺灣學者張永明指出：“區(qū)段征收為實施臺灣經(jīng)濟政策，新設(shè)都市地段，或舉辦國防設(shè)備或公用事業(yè)，征收土地時，得為區(qū)域征收，而非一次性全部地征收?！本唧w來看，區(qū)段征收地區(qū)限制在：(1)新設(shè)都市地區(qū)之全部或一部分，實施開發(fā)建設(shè)者；(2)舊都市地區(qū)為公共安全、衛(wèi)生、交通之需要或促進土地合理使用實施更新者；(3)都市土地開發(fā)新社區(qū)者；(4)農(nóng)村地區(qū)為加強公共設(shè)施、改善公共衛(wèi)生之需要、或配合農(nóng)業(yè)發(fā)展之規(guī)劃實施更新者或開發(fā)新社區(qū)者。區(qū)段征收的目的不是為了給公共使用，而是為了改善私有土地資源的配置。雖然相較于西方國家的征收制度，它具有漸近式的特點，其實也是一種政策性征收。

(三)保留征收制度

一般而言，保留征收是為了興建具有公益性質(zhì)的工程，在沒有著手建設(shè)之前，預先通過公告等宣布某一區(qū)域的土地將要征收，并在一定期限內(nèi)禁止該區(qū)域的土地上有妨礙征收的行為，從而保證該土地實現(xiàn)預期的目的的制度。

1.英國

英國的保留征收就是在一定的期限內(nèi)，政府對計劃開發(fā)的區(qū)域，保留將來的強制收買權(quán)。根據(jù)1946年修改的《城市與鄉(xiāng)村計劃法》，這個期限法定為十二年。如果政府超期未收買的，土地所有權(quán)人可以請求征收機構(gòu)于六個月內(nèi)作出是否收買其土地的決定，逾期沒有作出決定的，該土地不再屬于保留征收范圍之內(nèi)。換言之，政府可以在一定時期內(nèi)凍結(jié)或者限制土地上的有關(guān)權(quán)利，來保障公益目的的實現(xiàn)。

2.日本

日本也有保留征收制度。其《土地收用法》第三十一條規(guī)定：“起業(yè)者對起業(yè)地之全部或一部，得保留事業(yè)認定后之收用或使用手續(xù)?！痹谑聵I(yè)認定的同時，征收者可以對擬征收土地的全部或者一部分申請保留程序。簡言之，如果申請人啟動保留征收的程序，必須要先按照相關(guān)部門的規(guī)定申請事業(yè)認定，同時還要向建設(shè)大臣或者都道府縣知事提請，一旦事業(yè)認定成功，將保留受用或者使用手續(xù)等相關(guān)事宜向社會公布，取得公信力。一旦征收對象的土地被認定且公告，原所有者及其他權(quán)利人在未取得地方政府許可的情況下，不得擅自變更土地的性質(zhì)或?qū)ㄖ镞M行新建、改擴建和大規(guī)模修繕，否則這些變更所帶來的價值變化將無法得到補償。日本的保留征收也有時間限制，即申請人對保留收用或使用手續(xù)的土地，施行保留征收，應在事業(yè)認定公告之日起三年內(nèi)，向都道府縣知事申請開始收用或使用的法定程序，否則，將在事業(yè)認定自期滿之日第二日起失效。

3.我國臺灣地區(qū)

臺灣的保留征收，是因為開辟交通路線、興辦公共事業(yè)、新設(shè)都市地域或國防設(shè)備，得就舉辦事業(yè)將來所需用之土地，在未需用以前，預為呈請核定公布其征收之范圍，并禁止妨礙征收之使用。保留征收旨在避免將來取得土地的困難，方便分期分區(qū)施行征收，有利于舉辦事業(yè)計劃的進行。根據(jù)臺灣地區(qū)土地法第二一三條第一項的規(guī)定，保留征收有四種情形：為開辟交通路線；興辦公用事業(yè)；新設(shè)都市地域；“國防”設(shè)備。但由于保留征收在一定的期限內(nèi)對私有財產(chǎn)權(quán)的限制，因此，法律又規(guī)定了期限不得超過三年，逾期不征收的視為撤銷。僅僅一種例外：即開辟交通線或“國防”設(shè)備者，得呈請核定

延長保留征收期間，但最長不超過五年。保留期屆滿后，如果另有法定原因而為征收，則可另行依法征收。

(四)擴張征收制度

擴張征收有廣狹之分，其區(qū)別比較細微，只在于申請征收的主體范圍之不同。廣義上的擴張征收，一般是指征收的土地超過公共利益所需要的范圍和程度，其通常是因為被征收人或需用土地人依照法律規(guī)定的要件，請求一并征收的制度。

1.美國

在美國，最早由馬薩諸塞州的憲法規(guī)定，立法機關(guān)制定法律，為建筑或拓寬道路，可以將道路所必需土地以外的連接殘余土地，一并征收。美國將擴張征收名為“超額征收”，是將為公益所必需范圍之外的相鄰地段一并征收的制度。如密蘇里州憲法第二十七條規(guī)定：“州郡及市鎮(zhèn)府為舉辦公共建設(shè)及改善公共設(shè)施，為促進該建設(shè)及成果，得施行超額征收?！比欢?，美國的“超額征收”與一般意義上的擴張征收還是具有一些細微的差別。廣義上的擴張征收，被征收人和需用土地人都可以成為擴大征收申請人；而美國的超額征收，只允許行政主體行使這項申請權(quán)利，儼然屬于政府的行政裁量權(quán)范圍內(nèi)的管理事項。

2.我國臺灣地區(qū)

臺灣地區(qū)的擴張征收又稱為“一并征收”，并且是廣義上擴張征收，即被征收人和需用地人都可以提出申請。為保護征收人之利益，自宜例外承認其享有“擴張征收之請求權(quán)”，俾使損失補償之問題，獲得適當之解決，故此項權(quán)利乃屬于公法上之請求權(quán)。臺灣地區(qū)還進一步將其分為兩種類型：一是土地改良物之一并征收，即指征收土地時，其改良物應一并征收。如附著在土地上的建筑物或工事，以及農(nóng)作物及其他植物與水利改良物等。二是征收土地或建筑改良物殘余部分之一并征收，即指征收土地或建筑改良物的殘余部分時，如有不能為相當使用之情形，其所有權(quán)人可以要求一并加以征收。但有一年的期限限制，逾期則法院不予受理。

(五)強制售賣制度

我國香港特區(qū)政府為了促進私人重新發(fā)展舊物業(yè)，于1998年制定了《土地(為重新發(fā)展而強制售賣)條例》。該條例規(guī)定，“多數(shù)份數(shù)擁有人”可以要求政府(土地審裁處)作出強制售賣令，準許通過公開拍賣的方式強制售賣其與“少數(shù)份數(shù)擁有人”的共同地段物業(yè)，進行重新進行開發(fā)。多數(shù)份數(shù)擁有人、少數(shù)份數(shù)擁有人以及其他第三人，都有權(quán)在拍賣過程中競投該物業(yè)。而且，在強制售賣制度中，政府更注重通過督促多數(shù)份數(shù)擁有人通過民事收買的方式實現(xiàn)目的，盡量不由政府下達強制售賣令。而從1998年施行《土地(為重新發(fā)展而強制售賣)條例》以來，基本上都是由發(fā)展商和當事人之間通過協(xié)議方式解決問題。

三、域外類型化征收制度之評析

域外各國的征收制度雖各有千秋，但總體而言，一些相當成熟的做法十分值得借鑒。筆者簡單對上述各種類型的征收制度做一些粗淺的評述。

第一，關(guān)于一般征收制度。征收是一種公權(quán)力在私權(quán)領(lǐng)域的干涉行為，是對私權(quán)的一種合法限制。因此，各國在對征收制度建構(gòu)時，都注意到了幾個比較重要的法律要件。征收的惟一合法目的就是為了公共利益；征收的過程必須嚴格依照法律規(guī)定的權(quán)限、范圍、方式和程序；征收過程必須要引入公眾的參與，例如聽證制度，提高征收過程的透明度②；征收過程中必須重視協(xié)商的手段，政府在協(xié)商的階段處于一種中間人的地位，僅僅是提供一個雙方意見交涉的平臺；在一般征收引發(fā)爭議的處理上，法院起到糾紛解決的終極作用。

第二，關(guān)于區(qū)段征收制度。區(qū)段征收制度非常具有靈活性，能夠相對較好地解決現(xiàn)實生活中的各種復雜問題。政府可以通過對整個區(qū)域的征收，然后進行統(tǒng)一規(guī)劃整理，將原本屬于被征收人的房屋再復行放領(lǐng)回去，就不會使原權(quán)利人產(chǎn)生極端抵觸情緒。在區(qū)段征收中，采取出租或者公開標價競賣等方式，都可以為政府補償原權(quán)利人的損失提供資金來源，這樣的負擔轉(zhuǎn)嫁亦是一種較為合理的社會整體公正的實現(xiàn)方式。

第三，關(guān)于保留征收制度。保留征收制度是致力于超前性解決問題的體現(xiàn)。通過公示，對特定區(qū)域一定時間限度內(nèi)的保留征收，不僅解決了將來的公益用地問題，亦可以緩解短時間內(nèi)征收拆遷的困難，減少拆遷阻力。誠如史尚寬先生所評價的那樣：“嚴格言之，所謂保留征收者，并非是一種公用征收，而是對于土地使用權(quán)的一種‘限制’，在性質(zhì)上屬于一種‘公用負擔’，因其對于土地所有權(quán)之限制，故亦有學者稱之為‘公用地役’。”。盡管該制度不能完全屬于房屋征收，但它對為了公益而限制的財產(chǎn)權(quán)進行補償，符合公平正義的法律精神。本文亦選擇略做比較和介紹。

第四，關(guān)于擴張征收制度。擴張征收是一種基于相鄰權(quán)保護理論的重要制度，非常具有特色。如果因為政府對某一區(qū)域的土地征收行為而導致相鄰土地發(fā)生權(quán)利上的消減，對相鄰權(quán)利人來說是十分不公平的(在我國，有關(guān)于影射利益的考量還沒有被立法所重視，客觀上忽視了對相鄰權(quán)利人的保護)。在這種情況下，相鄰權(quán)利人或者土地征收人、甚至政府自身可以對此一并征收，既保護了相鄰權(quán)利人的合法權(quán)益，也是提高已受損土地使用率的較優(yōu)途徑。筆者認為，擴張征收給我們提供了這樣一個合理的價值比較場域。如果征收的土地對周邊土地的負面影響已經(jīng)超過了征收土地本身的價值，即使擴張征收亦不能彌補的話，此征收行為就不能為政府所批準。這種制度對文物保護單位周邊土地征收有著相當大的實用價值。如果文物保護單位周邊土地的征收將會嚴重影響到文物價值的保存，那么就必須權(quán)衡當中的價值差序。

篇3

關(guān)鍵詞：土地征收；補償；對策

隨著經(jīng)濟快速發(fā)展和工業(yè)化快速推進，土地征收帶來諸多問題，尤其土地征收的補償問題成為社會關(guān)注的熱點和焦點。土地征收補償不僅關(guān)系到被征地農(nóng)民的切身利益，與我們社會公平及經(jīng)濟發(fā)展也是密不可分的，有效識別和解決我國土地征收補償問題、維護被征地農(nóng)民利益是我國構(gòu)建和諧社會的必然要求。

1.土地征收補償存在的問題

近年來，我國土地征用補償安置工作有了顯著改善，土地征用補償標準得到了明顯提高。但是，在工業(yè)化水平及經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的推動下，土地征用速度、規(guī)模及范圍越來越大，土地補償引發(fā)的問題和激化的矛盾仍是屢見不鮮。通過國內(nèi)外相關(guān)研究綜述發(fā)現(xiàn)，我國對土地征用補償是按照土地原有用途進行補償，部分地區(qū)率先引進了貨幣補償安置與留地及不完全貨幣化補償安置相結(jié)合的創(chuàng)新模式，但是，我國土地征收補償仍存在一些問題。

（1）土地征收補償安置工作缺乏法律保障

盡管我國土地征收補償?shù)闹黧w是政府及土地主管部門，但是在實際的操作過程中，土地管理事務所、拆遷事務所等機構(gòu)成為代行使土地征收補償部分行政職權(quán)的承托方。問題就在于，相關(guān)法律法規(guī)中，沒有對這些承托行使土地征收補償部分行政職能的部門的職能和法律地位有相關(guān)明確的規(guī)定，這必然導致土地征收補償工作的進行。

（2）土地征收補償標準低、補償方式單一

相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，居住消費的增幅穩(wěn)居前幾位，然而，土地征收補償標準仍然是圍繞政府的定價，標準低，這樣導致房價與補償標準之間形成了巨大的差價，最終沒有使被征地農(nóng)民得到利益，反而是脂肪問題更加突出。我國土地征收補償一般都以現(xiàn)金為主，有些采用現(xiàn)金和勞動力安置相結(jié)合的防水劑，而沒有考慮土地征收對被征地農(nóng)民造成的長遠影響，土地作為農(nóng)民生活安全感的重要支撐，農(nóng)民的文化程度和勞動技能整體不高，現(xiàn)金補償只讓農(nóng)民一時擁有大量的現(xiàn)金，短期內(nèi)生活水平大幅上升，但是當這些補償款使用完后，農(nóng)民的生活將得不到任何的保障，生活水平下降。

（3）土地征收補償范圍較窄

土地征收范圍是政府對征收土地那些財產(chǎn)進行補償?shù)囊粋€范圍限定，發(fā)達地區(qū)和不發(fā)達地區(qū)在征收補償范圍上存在差異，但是都存在范圍較窄的問題。土地征收對被征地農(nóng)戶造成的影響不單單是一個方面的，那么補償范圍不應當僅僅根據(jù)土地征收的標的物，更重要的是應當根據(jù)被征地人所受到的損失。應當綜合考慮土地征收給被征地者帶來的綜合損失，并進行補償。補償?shù)哪康木褪菫榱藴p少對被征地者造成的損失，如果僅僅做出狹窄的補償進行敷衍，那么這種補償矛盾是難以解決的。

（4）土地征收補償方法及執(zhí)行尺度不一致

為了有效解決我國土地征收問題，很多地區(qū)都采取了變通方法執(zhí)行相關(guān)土地征收的問題，這樣就導致各地對土地征收補償?shù)膱?zhí)行在方法上各有迥異，甚至同一地區(qū)在不同的時期和范圍內(nèi)的補償方法也是各不相同。有些地區(qū)對于征用土地存在手續(xù)不全問題、新建的沒有拆遷的舊屋都不給于補償，但是也有根據(jù)具體的實際情況作出區(qū)別對待的。這樣，補償?shù)姆椒ê蛨?zhí)行的尺度不一致，必然會給土地征收補償安置工作的順利開展造成影響。

（5）征收土地缺乏科學的價值評估方法

我國土地征收拆遷補償計算的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)由政府制定，政府制定的這些基礎(chǔ)參數(shù)，是根據(jù)一定年份的調(diào)查數(shù)據(jù)而來的，由于成本原因，往往很多年變動一次，與市場價格相比，具有很大的時滯性，無法適應市場的變化。僅僅評價土地的產(chǎn)值，很容易造成與土地真實的價值的差異。我國在實際評估，主觀性較強，主要是根據(jù)各種條件進行估價，缺乏一個理論模型。所以土地評估不簡簡單單就是產(chǎn)值倍數(shù)法進行評估，要結(jié)合實實際情況，綜合考慮各種因素后，確定一個評估方法。

2.土地征收補償問題解決對策

通過對土地征收補償存在問題的研究，提出解決這一問題的對策建議，對保障被征地者的切身利益、減少社會沖突、建設(shè)和諧社會具有十分重要的現(xiàn)實意義。

（1）建立土地征收彈性補償標準

土地征收補償標準不該是一成不變的，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，應當以市場價格為參考來確定補償標準，以解決土地征收補償標準低，被征地農(nóng)民滿意度低的問題。首先，可以在不違背國家相關(guān)法律法規(guī)的前提下，以市場為導向，將土地的市場價格作為參考，真正實事求是的面對補償標準與市場價格的差異，并采取措施來彌補這一缺口。補償?shù)亩嗌龠€是被征地農(nóng)民最關(guān)注的問題，這一標準提高了，那么有利于征地工作的進行。其次，在確定土地補償標準的時候，不僅是表面的“變通”，采取差異化的補償標準，應當將區(qū)域發(fā)展狀況、城市消費水平、城市居住消費等問題綜合考慮進行“變通”。

（2）豐富土地征收補償方式

盡管一些地區(qū)率先引進和嘗試使用一些新的補償方式，但是我國整體存在補償方式單一的問題。通過對國外相關(guān)文獻研究和國內(nèi)先進地區(qū)經(jīng)驗啟示，豐富土地征收補償方式可以從以下幾個方面進行：第一，留地安置。為被征地農(nóng)民劃定生產(chǎn)經(jīng)營用地、農(nóng)業(yè)用地、開發(fā)市場用地等，保障被征地農(nóng)民的后續(xù)生活收入。第二，就業(yè)安置。增加轉(zhuǎn)業(yè)培訓，提高被征地農(nóng)民服務技能；為被征地農(nóng)民提供相關(guān)非農(nóng)就業(yè)信息。第三，社會保障安置。健全社會保障，將被征地農(nóng)民納入社會保障體系，這可以有效解決其后顧之憂。

參考文獻：

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[2] 張娟，賀海燕. 農(nóng)村征地補償制度的法律思考[J].經(jīng)濟研究導刊，2013（6）

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【關(guān)鍵詞】農(nóng)村集體土地；征收；公共利益；征地補償

中圖分類號：F303文獻標識碼：A文章編號：1006-0278(2012)03-068-01

一、我國現(xiàn)行農(nóng)村集體土地征收制度立法缺陷

（一）我國農(nóng)村集體土地征收條件不明確

我國《憲法》》第十條第三款、《土地管理法》第二條第四款、《物權(quán)法》》第四十二條第一款、《農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)規(guī)定，農(nóng)村集體土地征收的前提是為了公共利益的需要，即只有是為了達成某項公共利益，政府才能要求集體土地權(quán)利人做出犧牲服從征收，但是并沒有對“公共利益”做出明確的界定。并且，我國《土地管理法》第四十六條的規(guī)定：“國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應當在公告規(guī)定期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到當?shù)厝嗣裾恋匦姓鞴懿块T辦理征地補償?shù)怯洝?，這意味著行政機關(guān)擁有對公共利益的認定的完全自由裁量權(quán)。這造成在現(xiàn)實操作中，很多地方政府以公共利益為名，泛用征地權(quán)，嚴重損害了農(nóng)村集體組織和農(nóng)民的合法權(quán)益。

（二）我國農(nóng)村集體土地征收程序不完善

第一，農(nóng)村集體土地權(quán)利人的知情權(quán)、參與權(quán)和表達權(quán)受限?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》規(guī)定土地征收必須公告，但是先擬定方案再征求意見的公告形式只作為已經(jīng)擬定的征地補償、安置方案的附屬程序，目的是用于權(quán)利登記，被征地人根本不能表達自己的意見。這種被動的、滯后的、有限的參與對征地方案并不能產(chǎn)生實質(zhì)性影響；第二，土地征收糾紛解決機制不完善。按照《行政復議法》第六條、第三十條第二款的規(guī)定，農(nóng)村集體土地權(quán)利人對征收決定只能提起行政復議。此外，根據(jù)《土地管理法實施條例》第二十五條第三款的規(guī)定，土地征收的補償、安置方案都要由行政部門擬訂、批準、實施，即使集體土地權(quán)利人對補償標準有爭議，也只能由人民政府協(xié)調(diào)、裁決，不能向人民法院，而且征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施。這意味著在征收程序中，從批準、實施到救濟都由行政機關(guān)主導，這就隱藏著排除司法機關(guān)的介入與救濟的危機。豍

（三）我國農(nóng)村集體土地征收補償制度不合理

第一，補償原則不明。法國在《人權(quán)宣言》中確立了“公正補償”的原則，美國在憲法第五條修正案中明確了“公平補償”的原則，日本在《日本國憲法》中確立了“正當補償”的原則，而我國《土地管理法》第二條第四款規(guī)定國家為公共利益的需要可以依法對集體所有的土地實行征收或者征用并給予補償，這里的給予補償究竟是應該理解為“公平”、“合理”還是“充分”并不明確，事實上在我國這種補償不僅談不上公平，甚至不能保障農(nóng)村集體土地權(quán)利人的生存與發(fā)展權(quán)豎；第二，補償標準過低。《土地管理法》第四十七條規(guī)定“征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍，征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地數(shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍”，這種補償標準完全不考慮土地的預期收益和增值空間；第三，補償范圍過窄。《土地管理法》四十七條規(guī)定，征收耕地的補償費用包括土地補償費、勞動力安置補助費以及地上附著物以及青苗的補償費?！段餀?quán)法》四十二條規(guī)定必須安排被征地農(nóng)民的社會保障費用。但現(xiàn)行法律沒有考慮殘留地、對相鄰土地造成的損害等特殊情況的賠償。

二、我國農(nóng)村土地征收制度的重構(gòu)

（一）嚴格界定公共利益，防止土地征收權(quán)濫用

公共利益本身是一個抽象的概念，但是立法中完全可以采取列舉式規(guī)定規(guī)避該缺陷，將公共利益限制在某些特殊領(lǐng)域，例如交通、水利、能源、供電、供暖、供水等公共事業(yè)或市政建設(shè)，教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)保、綠化、慈善機構(gòu)等社會公共事業(yè)，涉及國家安全的國防事業(yè)以及其他由政府或者社會組織興辦的以公益為目的的事業(yè)。除此之外，還要賦予農(nóng)村集體土地被征收人對征收決定異議的訴訟權(quán)以及一定期限內(nèi)被征收集體土地未用于公共利益的撤銷權(quán)或買回權(quán)，即如果被征收集體土地沒有在規(guī)定期限內(nèi)按照原定公共利益使用，原農(nóng)村集體土地權(quán)利人可以主張買回該土地。

（二）尊重農(nóng)村集體土地權(quán)利人意愿，確立公平補償原則

所謂公平補償包括幾下幾點原則：第一，就行政機關(guān)而言，要充分尊重市場，以被征收的集體所有農(nóng)地所在地的市場價為基準，并充分到失地農(nóng)民的社會保障與再就業(yè)問題；第二，就農(nóng)村集體組織內(nèi)部而言，要平衡好集體組織和成員的內(nèi)部利益；第三，擴大農(nóng)村集體土地征收補償?shù)姆秶绫仨毧紤]被征收土地因為開發(fā)方案被批準而增值的收益情況，保障被征收權(quán)利人能夠從中獲取合理的預期增值收益；第四，創(chuàng)新農(nóng)村集體土地征收補償大的方式，除了現(xiàn)金補償外，還應該更加重視土地承包經(jīng)營權(quán)入股、土地權(quán)利換換社會保障等長遠的補償機制，強化失地農(nóng)民的生存與發(fā)展能力。

注釋：

陳小君.農(nóng)村集體土地征收的法理反思與制度重構(gòu)[J].中國法學,2012（1） .

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【關(guān)鍵詞】土地征收補償范圍間接損失土地承包權(quán)社會保障

征收補償?shù)姆秶钦魇昭a償制度的基本構(gòu)成要素之一，也是征收制度中各種補償原則的落實和具體化。征收補償范圍主要解決的是應對哪些方面的財產(chǎn)損害進行補償?shù)膯栴}。

一、我國土地征收補償范圍存在的問題分析

根據(jù)我國《土地管理法》的規(guī)定，征收耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費、地上附著物補償費和青苗補償費；征收其他土地如林地、草地、水域、建設(shè)用地等，也應當給予補償。土地補償費。它是因國家征收土地對土地所有者和土地使用者對土地的投入和收益造成損失的補償，補償?shù)膶ο笫羌w組織喪失的土地所有權(quán)。安置補助費是為了安置以土地為主要生產(chǎn)資料并取得生活來源的農(nóng)業(yè)人口的生活所給予的補助費用。安置補助費主要用于征收土地后農(nóng)業(yè)人口的安置，因此，誰負責農(nóng)業(yè)人口的安置，安置補助費就應該歸誰。地上附著物的補償費包括地上地下的各種建筑物、構(gòu)筑物如房屋、地土地下管線等設(shè)施的拆遷和恢復費用，及被征收土地上林木的補償或砍伐費等，其具體標準由各省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。地上物的補償費是補償被征收土地上附著物的直接損失。青苗補償費是對被征收土地上處于生長階段的青苗被毀壞后給與未能獲得可預期收益的補償。這種補償也是農(nóng)民在征地中的直接損失。

根據(jù)上述分析，土地補償費、地上物的補償費和青苗補償費都是對土地征收的直接損失進行補償，安置補償費是對農(nóng)民基于土地所產(chǎn)生的穩(wěn)定的收益之損失補償，體現(xiàn)了對農(nóng)民生存保障的考慮。但是，我國這種補償范圍立法規(guī)定，無論是與外國征收補償立法比較，還是從我國征收補償制度的實踐來看，都是值得仔細斟酌的。我們認為，我國征收補償制度之立法，基于農(nóng)村土地制度的現(xiàn)狀，從不同角度進行分析，存在以下三個方面的問題：

第一、從被征收土地上存在的權(quán)利體系角度考察，可以發(fā)現(xiàn)我國征收補償?shù)臋?quán)利損失僅限于土地所有權(quán)，根本就沒有對農(nóng)民享有的土地承包權(quán)等土地他項權(quán)利之損失給予補償。然而，土地承包權(quán)卻是農(nóng)民對土地享有的最主要的權(quán)利，因為集體所有的土地實際上是不可能進行分割的，而在實質(zhì)意義上由農(nóng)民享有和處分所有權(quán)，所以，農(nóng)民享有的土地所有權(quán)實際上一個虛有權(quán)，只有土地承包權(quán)對于農(nóng)民而言才有實際意義。土地經(jīng)營的目的是取得收益，土地承包經(jīng)營權(quán)的實質(zhì)是農(nóng)民對其承包的土地的收益權(quán)。長期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)獲取的應是長期穩(wěn)定的經(jīng)濟收益，包括直接耕作的長期收益和土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的收益(轉(zhuǎn)包費、租金、轉(zhuǎn)讓費)。承包土地的農(nóng)民正是靠對所承包的土地的使用和經(jīng)營取得收益而維系生存的。由此可知，長期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)有其長期經(jīng)濟價值，是承包土地農(nóng)民的重要財產(chǎn)權(quán)。但在目前的現(xiàn)實中，這種權(quán)利遭受征收制度侵犯時，國家卻恰恰忽視對這個在農(nóng)民看來具有實質(zhì)性和決定性意義的權(quán)利給與補償，結(jié)果出現(xiàn)一個奇怪的悖論：在征收中不對土地承包權(quán)進行補償，似乎認為土地承包權(quán)是一個無關(guān)緊要的權(quán)利，然而這個土地承包權(quán)卻是農(nóng)民生存的根基之所在，國家也因此一再強調(diào)它的重要作用且不斷強化對他的保護，如以《土地承包法》的出臺來專門保障這種權(quán)利的實現(xiàn)。所以，當承包的土地被國家征用后，農(nóng)民失去了對土地的承包經(jīng)營權(quán)，失去了經(jīng)營土地的長期的收益來源，國家應當給予失地農(nóng)民充分合理的補償。如果農(nóng)民得不到合理補償，則極易陷入生活無依靠的困境。

第二、從被征收土地的財產(chǎn)損害角度分析，征收補償范圍基本上只限于被征收人的直接損失，對被征收人的間接損失如殘余土地補償、工事費用補償、移遷費補償?shù)鹊?，則根本就沒有考慮，這是我國征收補償制度上一個明顯的立法漏洞。即使是已經(jīng)規(guī)定的關(guān)于直接損失的相關(guān)補償費用，由于補償標準過低，按照土地原用途進行計算而不是采用土地的市場價值進行計算補償費，根本不可能對被征收人的直接損失實現(xiàn)全部補償和全面補償，只能達到一個部分補償?shù)男Ч?。并且，在實際操作中，政府往往還極力地限制征收補償?shù)姆秶?，加上補償費的分配過程中的各種問題存在，使得被征收人能夠獲得的征收補償費就更少。

第三、從土地上所承載的功能角度分析，我國農(nóng)村土地上不僅是農(nóng)民的生活來源和收益來源，更是我國農(nóng)民的社會保障基礎(chǔ)。因為我國農(nóng)民在目前沒有被納入國家的社會保障體系，不能像城市人口一樣獲得失業(yè)救濟金、最低生活保障、基本醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障等社會保障制度的救濟，生活在農(nóng)村的農(nóng)民的社會保障基礎(chǔ)，全部依靠在其享有權(quán)利的土地之上?，F(xiàn)行征收補償范圍中的安置補償費，實際上是按照城市的失業(yè)模式而采取的勞動力貨幣安置方案，但是對于社會保障中的基本醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障卻沒有給與考慮，而這恰恰是農(nóng)民所最關(guān)注的兩個方面的保障問題，農(nóng)民的養(yǎng)老問題和醫(yī)療問題一直是三農(nóng)問題中的焦點和難點所在?？梢?，在征收補償范圍上，我國立法缺乏從功能角度的考慮，對農(nóng)民土地上的社會保障功能之補償極不全面。因此，從土地承載的功能角度，征地補償需要把農(nóng)民的社會保障利益納入補償范圍。與西方國家征地補償范圍不涉及社保利益補償問題相比較，這是我國征地補償制度中比較特殊的地方。因為西方國家社會保障制度健全，土地不需要承載社保功能，但由于我國農(nóng)村社會保障機制沒有建立起來，因此，農(nóng)村集體土地對于農(nóng)民而言，不僅有收益功能而且還有社保功能。

二、完善我國征收補償范圍的立法對策

我國現(xiàn)行的土地征收制度在市場經(jīng)濟條件下，卻仍然采用計劃經(jīng)濟條件下的低補償標準和很窄的補償范圍，這種征收補償范圍和標準都已經(jīng)不能適應經(jīng)濟發(fā)展的需要，需要按照市場經(jīng)濟的要求進行全面的變革。根據(jù)上文指出的三方面問題，從相應角度來完善我國征收補償范圍的立法規(guī)定。

（一）把農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)納入征收補償范圍

土地承包經(jīng)營權(quán)的實質(zhì)是農(nóng)民對其承包的土地的收益權(quán)，因為農(nóng)民種植和經(jīng)營土地的目的是取得土地收益。長期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)獲取的是長期穩(wěn)定的經(jīng)濟收益，包括直接耕作的長期收益和土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的收益(轉(zhuǎn)包費、租金、轉(zhuǎn)讓費)。承包土地的農(nóng)民正是靠對所承包的土地的使用和經(jīng)營取得收益而維系生存的。由此可知，長期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)有其長期經(jīng)濟價值，是承包土地農(nóng)民的重要財產(chǎn)權(quán)。因此，從土地上財產(chǎn)權(quán)利體系角度而言，當國家征收農(nóng)民承包經(jīng)營的土地時，實際上發(fā)生了既直接征得了發(fā)包方的土地所有權(quán)又直接征得了承包方的土地經(jīng)營權(quán)兩個法律后果。顯然，政府征用農(nóng)民承包的土地，在直接向農(nóng)村集體經(jīng)濟組織支付對所有權(quán)的土地補償費的同時，亦應直接向農(nóng)民支付對承包經(jīng)營權(quán)的土地補償費。然而，很多地區(qū)的實際情況是，政府僅把土地補償費支付給了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，農(nóng)民承包者并未得到應得的土地補償。征收土地承包經(jīng)營權(quán)給予的補償難以落實的理由在于，我國至今延用的只對農(nóng)村土地所有者——農(nóng)村集體經(jīng)濟組織進行土地補償，不對土地承包經(jīng)營者——農(nóng)民進行土地補償?shù)挠媱澖?jīng)濟的征地補償制度。實際上，在實行農(nóng)村土地承包以后，土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性顯現(xiàn)，使得被承包的土地出現(xiàn)了作為所有者的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和作為承包經(jīng)營者的農(nóng)民兩個權(quán)利主體；土地承包經(jīng)營權(quán)的價值屬性，使得土地所有權(quán)的價值和土地經(jīng)營權(quán)的價值亦對應著作為土地所有者的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和作為承包經(jīng)營者的農(nóng)民兩個主體。此時，國家征用土地的受償主體已經(jīng)不是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織獨家，而是同時包括被征地的農(nóng)民承包者，支付的土地補償費已經(jīng)不單是對集體土地所有者土地所有權(quán)的補償，還應包括對土地承包經(jīng)營者的土地承包經(jīng)營權(quán)的補償。

我國關(guān)于征地補償制度的立法規(guī)定與其他現(xiàn)行法律的一些條文規(guī)范是存在矛盾和沖突的。現(xiàn)行的征地補償法律制度主要體現(xiàn)在《土地管理法》和《土地管理法實施條例》中，這些專門規(guī)定對于農(nóng)民土地被征收時其土地承包經(jīng)營權(quán)如何受到法律保護，如何對農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)直接進行補償并未做出規(guī)定。但《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)業(yè)法》都明確要求對農(nóng)民的承包土地給與補償，如《農(nóng)村土地承包法》第16條規(guī)定了“承包地被依法征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應的補償”，《農(nóng)業(yè)法》也有相似規(guī)定。但問題是，在《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)村土地承包法》通過或修改以后，《土地管理法》和《土地管理法實施條例》并未進行同口徑修訂，沒有規(guī)定土地承包權(quán)被一并征收時應給與補償和明確相應的補償標準，由此形成土地承包權(quán)補償方面的法律沖突。這些沖突使已經(jīng)生效的《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)村土地承包法》關(guān)于征地補償?shù)囊?guī)定成為一紙具文。

為保護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，迫切需要改革現(xiàn)行的征地補償制度。第一，要明確土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)在法律上的地位，確立對農(nóng)民集體所有的土地所有權(quán)和農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)同時進行補償?shù)牟⑿醒a償機制。其次，確立被征地農(nóng)民基于土地承包經(jīng)營權(quán)而享有依法取得土地補償費的受償主體地位，由有關(guān)部門直接對被征地農(nóng)民予以征地補償?shù)怯?，對農(nóng)民直接支付土地補償費，而不是由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織轉(zhuǎn)交或在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民之間分配。

2、應該把土地上的農(nóng)民社會保障利益納入補償范圍

現(xiàn)階段農(nóng)村居民應對生存風險的基本方式是家庭成員之間的互助。制度化的社會保障如養(yǎng)老、醫(yī)療保障及社會救助，在農(nóng)村社會保障中只占極小的比重。家庭保障作為一種古老的保障模式，是通過家庭成員及其親屬之間的物質(zhì)互助和情感、精神層面的交流而實現(xiàn)的。傳統(tǒng)上作為家庭保障的物質(zhì)基礎(chǔ)的土地。仍然是現(xiàn)階段農(nóng)村家庭保障的重要的物質(zhì)或資金來源之一。實行以來，農(nóng)村居民以家庭為單位承包一定數(shù)量的土地，由家庭中有勞動能力的成員經(jīng)營，取得的收成或收入成為家庭成員的基本生活來源和應對生存風險(年邁、疾病、災害等)的物質(zhì)來源。在國家征收他們的土地后，他們基本上就喪失了社會保障的基礎(chǔ)，因為現(xiàn)在農(nóng)民所獲得的征收補償費，在不斷上漲的社會物價與消費面前，是很難保證他們能夠獲得一個基本穩(wěn)定的生活狀態(tài)的，特別是在子女的教育費用及醫(yī)療費用不端攀升的情況下，靠這些征收補償費來保持目前的生活水平都是問題，何況談失地后的社會保障問題。因此，從這個角度而言，國家在征收土地過程中，有必要解決他們的社會保障問題，以求保證失地農(nóng)民在遇到風險時有最基本的繼續(xù)生存條件。這應當是國家在征收補償中更應該考慮的問題。

另外，從社會學角度而言，在國家實施征收土地行為前，農(nóng)民和農(nóng)村在生活邏輯上，實際上處于一種農(nóng)耕社會的生活模式，但在征地后，農(nóng)民直接面對的高度發(fā)達的現(xiàn)代化的工業(yè)社會，他們將要適應的是市場經(jīng)濟體制下的社會運作方式和生活模式，這是一種與其祖祖輩輩所生存的農(nóng)耕社會完全不同的生活模式，他們在這種突如其來的生活模式的巨變中，有一個較長的適應過程。當農(nóng)民在這個轉(zhuǎn)變過程中不能很好地適應社會體制的轉(zhuǎn)換時，他們會懷念或者試圖退回到以前舊體制的生活模式中，但舊體制在征地過程中已經(jīng)被破壞了，被征地的農(nóng)民就會出現(xiàn)在新舊體制中都不能很好適應社會的情形，從而形成在“兩個體制”中都不沾邊的邊緣群體。我們認為，解決被征地農(nóng)民的社會保障問題，就是解決他們努力去適應新的市場經(jīng)濟運行體制的問題，因為社會保障機制為農(nóng)民適應市場邏輯過程中提供了堅實的后盾，使他們沒有后顧之憂了，也就是解決了征地農(nóng)民的行動空間與“退路”問題。另外，從社會結(jié)構(gòu)層面來看，把征地農(nóng)民納入社會保障系統(tǒng)，是把他們重新組織到社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)當中來的重要舉措。征地農(nóng)民在土地被征收后，由于沒有了土地，實際上他們已經(jīng)脫離了原來的農(nóng)業(yè)社會結(jié)構(gòu)，但是他們又沒有獲得像城市人口一樣的地位，即沒有社會保障、也沒有最低失業(yè)救濟金。實際上，失地農(nóng)民此時已經(jīng)被強制性的拋在了社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)之外，既不能繼續(xù)保留在傳統(tǒng)的農(nóng)村社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中，也不能被新的市場經(jīng)濟結(jié)構(gòu)所認可和容納，處于極端不利的夾縫之中。這正如有的農(nóng)民所說的：“論身份，我們是農(nóng)民但沒有地種；論生活，我們像城里人但沒有社保。”因此，對失地農(nóng)民實行身份轉(zhuǎn)換——“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，再把他們納入城市社會保障體系范圍，是對農(nóng)民進行再結(jié)構(gòu)化，使之融入新的社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的做法。同時，也是把他們所處的社會運行邏輯，從前工業(yè)社會邏輯轉(zhuǎn)向工業(yè)社會或后工業(yè)社會運行邏輯的有力措施，使之更好地適應新的社會體制、社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的要求，融入新的生活共同體。

因此，根據(jù)勞動體制改革的現(xiàn)狀與經(jīng)驗，取消勞動力安置補助費，而直接設(shè)立農(nóng)民社會統(tǒng)籌保險基金，并在土地補償費中留出一定數(shù)額直接轉(zhuǎn)為被征地農(nóng)民的社會統(tǒng)籌保險的做法，無疑是使失地農(nóng)民生活的更好的一種策略，也是避免他們被淪為在社會轉(zhuǎn)型時期不能被社會體制和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)所接納的弱勢群體。

3、應把被征收人的間接損失納入征收補償范圍

間接損失與直接損失的區(qū)分標準有兩種學說，一種借助因果關(guān)系的觀念區(qū)分二者，認為“著眼于損害之引發(fā)，謂損害事故直接引發(fā)之損害為直接損害，非直接引發(fā)而系因其他媒介因素之介人所引發(fā)之損害則為間接損害。另一種以行為結(jié)果的時間性關(guān)聯(lián)為判斷標準，認為“著眼于損害之標的，謂損害事故直接所損及之標的，其損害即直接損害；其他之損害，則為間接損害。在征收所造成的損害問題上，一般而言是采用的后一種標準，即征收行為給被征收人帶來的直接財產(chǎn)損害是直接損失，如土地所有權(quán)或使用權(quán)的喪失以及土地上的附著物損失補償?shù)龋欢魇战o被征收人帶來的間接損失補償包括殘地損失補償、工事費用補償、移遷費補償、營業(yè)損失與租金損失補償?shù)?。我國目前的征收補償制度范圍僅限于補償直接損失是不妥的，我們認為，征收制度的補償范圍，不僅應包括直接損失補償，也應包括間接損失的補償。

關(guān)于我國征地中形成的間接損失的補償項目之規(guī)定，可以參照日本土地征收法和我國臺灣地區(qū)的相關(guān)規(guī)定。一般而言，以下幾項內(nèi)容是比較重要的間接損失補償項目，殘地損失補償、工事費用補償、移遷費補償、營業(yè)損失與租金損失補償?shù)?，國家應當考慮給與補償。（1）殘地損失補償。殘地損失是指由于土地征收而給被征收地塊之外的殘留地所造成的間接損失，是易被忽視的一項重要補償內(nèi)容。土地征收給殘留地造成損害極為常見，如征收導致土地分割，形成不經(jīng)濟的土地規(guī)模，造成土地利用效率的損失；另外，被征收土地的新用途也可能降低殘留土地的生產(chǎn)力，比如噪音污染等都可能降低農(nóng)作物的產(chǎn)量及額外增加農(nóng)地投入成本。（2）工事費用補償。在征收土地后形成殘地狀態(tài)的，國家還應該給與工事費用方面的補償，以使被征收人的財產(chǎn)能夠恢復到基本適用的狀態(tài)。工事費用補償是指因收用屬于同一土地所有人的一整塊土地的一部分致使殘余地須為通路或挖溝渠、修建墻垣等工作物時所需費用的補償。(3)移遷費補償，包括建筑物和動產(chǎn)的遷移費補償?shù)?。?）營業(yè)損失與租金損失補償。（5）對于被征收人的其他間接損失的補償，立法者也應考慮給與補償，如暫時居住費用補償與生活再建補償?shù)鹊?。只有國家對被征收人的直接損失與間接損失都給與補償，才能把失地農(nóng)民的損失降到最低，其補償范圍才合情合理。

三、結(jié)語

征收補償范圍的大小決定著征收補償制度的廣度，也體現(xiàn)著對失地農(nóng)民的損失補償?shù)胶畏N程度。我國現(xiàn)行的征收補償制度，無論是從土地權(quán)利體系，還是從土地的相關(guān)損失及土地的功能角度來分析，都有征收補償范圍的現(xiàn)行立法不能涵蓋并給與補償?shù)牡胤?。我們應從這三個方面來完善我國土地征收補償范圍方面的立法，以盡可能地彌補失地農(nóng)民在征地過程中的損失。

注釋與參考文獻

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李友梅．制度變遷的實踐邏輯——改革以來中國城市化進程研究［M］．桂林：廣西師范大學出版社，2004，108．

篇6

各國的土地稅制，是一個包括許多稅種的復雜體系，既有中央稅，也有地方稅；既有財產(chǎn)稅，也有所得稅；既有個人稅，也有法人稅。此外，還與遺產(chǎn)稅、繼承稅、贈與稅相聯(lián)系。總的來說，各國的土地稅制是以土地為課稅對象的稅收制度。土地包括農(nóng)業(yè)用地、住宅用地、經(jīng)營用地、林地等。各國的土地稅制包括3個方面的內(nèi)容：（1）土地保有課稅；（2）土地有償轉(zhuǎn)移和增值課稅；（3）土地取得和無償轉(zhuǎn)移課稅。

一、土地保育課制的國際比較

土地保有稅是一定時期或一定時點上對個人或法人所擁有的土地資源課征的稅。課征土地保有稅的目的在于平抑地價上漲，確保土地保有的負擔公平，降低土地作為資產(chǎn)保有的有利性。由于國情不同，各國對土地保有課稅的范圍、稅種設(shè)置、計稅依據(jù)、稅率設(shè)計以及征收管理等，差別很大，特別是許多國家的土地稅是作為地方稅稅種，即使在一國之內(nèi)，各地方之間也不一樣。

（一）課稅范圍

各國對土地稅的課稅范圍，有廣義和狹義兩種：（1）廣義的土地稅，把房屋建筑物等不動產(chǎn)均包括在土地稅之內(nèi)。（2）狹義的土地稅，只是單指對土地的課稅。

（二）稅種設(shè)置

各國對土地保有課稅的稅種設(shè)置，基本上可分為兩種情況：

1．合并在其他財產(chǎn)稅中征收

由于土地與房屋、建筑物等不動產(chǎn)都屬于財產(chǎn)的存量，目前有許多國家和地區(qū)都把這些財產(chǎn)合并在一個稅種中征收，合并征收的情況，主要有以下幾種：

（1）合并在一般財產(chǎn)稅內(nèi)征收，一般財產(chǎn)稅是對有選擇的幾類財產(chǎn)綜合課征的一種稅。如美國、新加坡等的一般財產(chǎn)稅，把土地等不動產(chǎn)和動產(chǎn)合并征收。

（2）合并在不動產(chǎn)稅內(nèi)征收。由于土地是一種主要的不動產(chǎn)，如加拿大、法國、英國、荷蘭等，都把土地歸入不動產(chǎn)稅內(nèi)征收。加拿大不動產(chǎn)稅的稅基包括兩個部分：一部分是土地，另一部分是建筑物和其他不動產(chǎn)。法國不動產(chǎn)稅的征收對象分為已建筑土地稅和未建筑土地稅。我國香港特別行政區(qū)的差餉稅相當于不動產(chǎn)稅，對擁有土地、房屋、其他建筑物等不動產(chǎn)的所有人課征。

（3）合并在財產(chǎn)凈值稅內(nèi)征收。財產(chǎn)凈值稅的課稅對象是納稅人擁有的全部財產(chǎn)的凈值。財產(chǎn)凈值是從財產(chǎn)總額中扣除納稅人債務后的余額。印度、挪威、秘魯、墨西哥等國，都把土地合并在財產(chǎn)凈值稅中征收。

（4）合并在房地產(chǎn)稅中征收。房地產(chǎn)稅是土地稅和房屋稅的總稱。因為房屋往往附著于土地之上，密不可分，有些國家和地區(qū)將土地與房屋合并在房地產(chǎn)稅中征收，如泰國對房屋及其占用的土地征收房地產(chǎn)稅；巴西對城鎮(zhèn)土地連同上面的房屋建筑物征收城市房地產(chǎn)稅。

（5）合并在其他稅種中征收。日本的土地保有稅由地價稅、固定資產(chǎn)稅、城市規(guī)劃稅和特別土地保有稅等4個稅種組成，其中固定資產(chǎn)稅和城市規(guī)劃稅2個稅種是對土地與其他不動產(chǎn)合并征收的稅種。固定資產(chǎn)稅，是把土地、房屋及折舊資產(chǎn)等固定資產(chǎn)作為課稅對象，其中土地占有非常重要的地位。城市規(guī)劃稅是為了確保城市、特別是城市規(guī)劃事業(yè)所需資金而課征的稅。課稅對象是位于被指定為城市規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的市街化區(qū)域內(nèi)的土地和房屋。法定納稅人是此類土地和房屋的所有者。城市規(guī)劃稅與其他土地保有稅的區(qū)別在于，它是專門用于城市規(guī)劃事業(yè)或土地規(guī)劃整理事業(yè)開支的目的稅。而固定資產(chǎn)稅和特別土地保有稅則屬于普通稅。

2．單獨設(shè)置土地保有稅稅種，分別課征。

據(jù)不完全統(tǒng)計，目前把土地保有單列稅種征收的國家和地區(qū)大約有30個，所用稅種名稱也多種多樣。土地資源比較豐富的巴西，一直征收土地稅，包括對農(nóng)業(yè)土地征收的農(nóng)村土地稅，對城市土地及房屋建筑物征收的城市財產(chǎn)稅。印度的州政府對農(nóng)業(yè)耕地征收土地稅。我國臺灣地區(qū)有地價稅，還有荒地稅、空地稅、不在地主稅（即土地所有人離開土地所在地達到一定期限），這些稅都是帶懲罰性質(zhì)的特殊性土地稅，都是以地價稅為基礎(chǔ)加增若干倍征收的，而非經(jīng)常性的土地稅。泰國對所有土地征收地方發(fā)展稅。韓國征收綜合土地稅。新西蘭的土地稅，是對非農(nóng)業(yè)用地征收，由土地所有者繳納。日本的土地保有稅稅種，除合并在其他稅種中征收的固定資產(chǎn)稅和都市規(guī)劃稅外，還有單列稅種征收的地價稅（國稅）和特別土地保有稅（地方稅）。

（三）計稅依據(jù)

各國土地稅的計稅依據(jù)，基本上可以分為從量計征和從價計征兩種。

從量計征的土地稅，是按土地的面積、土地生產(chǎn)物的產(chǎn)量課征。這種從量計征的土地稅，因為計征簡便，稅額確實，在古代曾被普遍采用。但隨著商品經(jīng)濟的發(fā)展和級差地租的擴大，如果再按土地面積或生產(chǎn)物的產(chǎn)量征收，不但有失公平，且不合理。所以，近代各國已少采用，以從價計征取而代之。

從價計征的土地稅，是以土地的價值或價格為課稅標準所課征的土地稅。1873年首先由加拿大始征，后來各國相繼仿行。從價計征的關(guān)鍵是土地的計價。各國的土地計價方法不盡相同，大多數(shù)國家是根據(jù)土地的估價課征，也有少數(shù)國家按年度租金價值課征。美國的土地稅一般是根據(jù)專門機構(gòu)確定的“估定價”為標準課征。德國的應稅財產(chǎn)價值也是根據(jù)“估價法”確定。瑞典財產(chǎn)凈值稅中土地等不動產(chǎn)的凈值由官方評估確定。我國臺灣地區(qū)的土地估價由地方政府負責實施，包括每年公告一次的“公告現(xiàn)值”和每3年公告一次的“公告地價”，稅務機關(guān)按“公告現(xiàn)值”征收土地增值稅，按“公告地價”征收地價稅。日本作為國稅征收的“地價稅”，對土地的價額是以征稅期的“時價”計算的。作為市町村征收的“特別土地保有稅”（保有部分）的課稅標準為該土地的取得價格。

（四）稅率設(shè)計

各國土地稅稅率的形式較多，總的來說，有比例稅率和累進稅率兩種。有少數(shù)國家對農(nóng)業(yè)土地實行從量定額課征。

美國、德國、日本等多數(shù)經(jīng)濟發(fā)達國家，對土地課稅一般采用比例稅率。美國的稅率由各地方政府逐年自行規(guī)定。德國對個人和公司分別適用0．5％和0.6％的比例稅率。日本的地價稅稅率為0．3％，特別土地保有稅稅率為1．4％。新西蘭的土地稅稅率為2％。

許多國家和地區(qū)，根據(jù)以下不同情況采用不同稅率：

1．根據(jù)土地用途不同，采用不同稅率。

有些國家和地區(qū)，對不同用途的土地采用不同稅率，農(nóng)業(yè)用地低于城市用地，工業(yè)用地低于商業(yè)用地，住宅用地低于營業(yè)用地，宗教、社會福利、教育、體育用地低于其他用途的土地。如我國臺灣地區(qū)地價稅稅率，分為一般稅率和優(yōu)惠稅率兩種，對限額內(nèi)的自用地、工業(yè)用地、公共設(shè)施保留地和公有土地均實行優(yōu)惠稅率。公共設(shè)施保留地稅率為1％，公有土地稅率為1．5％。菲律賓、牙買加、利比里亞等國，也按土地的不同用途采用不同稅率。

2．根據(jù)土地所處地理位置不同，采用不同稅率。

美國包括土地在內(nèi)的一般財產(chǎn)稅的稅率，各州都不一樣，一般在3％-10％之間。大城市如紐約、芝加哥等地的稅率比其他地區(qū)要高。丹麥依土地位置的不同，將稅率定為l％——5．5％，首都哥本哈根的稅率最高。

3．根據(jù)土地開發(fā)程度不同，采用不同稅率。

我國香港特別行政區(qū)的不動產(chǎn)稅稅率，原則上是17％，新開辟地區(qū)為11％，但對供應不過濾水的地區(qū)為16％，無水道的地區(qū)為15％，新開辟區(qū)為9％。新加坡為了適應經(jīng)濟開發(fā)政策的需要，原將全國地區(qū)分為發(fā)達地區(qū)、半發(fā)達地區(qū)和不發(fā)達地區(qū)3類，采用不同的稅率，分別為36％、18％和12％。從1984年起修改為全國23％的統(tǒng)一稅率。

4．對空地或閑置土地，采用較高稅率。

如日本對閑置土地的所有人征收特別土地保有稅。奧地利征收閑置土地價值稅。我國臺灣地區(qū)對私有空地（所謂空地是指已完成道路、排水及電力設(shè)施，而仍未依規(guī)定建筑，或雖已建筑但建筑改良物價值不及所占基地申報地價15％的土地）按該宗土地地價稅的3——5倍征收。對空地或閑置土地課征較高稅率，目的是為了促進土地的有效利用。

發(fā)展中國家的土地稅多數(shù)采用累進稅率，這主要是因為累進稅率對限制私人占有土地數(shù)量有重要意義，在土地公有情況下，可防止土地盲目占用和浪費土地資源，有利于提高土地利用效率。如巴西的農(nóng)村土地稅實行22個級次（從0．2％——3．5％不等）的累進稅率。泰國的土地發(fā)展稅稅率按土地中間價值大小，課以一定稅額，分34個級次。我國臺灣地區(qū)的地價稅稅率，按地價總額和土地用途不同，分別適用基本稅率、累進稅率和特別稅率：凡地價總額未超過累進起點地價的，適用10％的基本稅率；超過累進起點地價的，按超倍累進稅率征收；對某些用途的土地如名勝古跡占地，適用10％的特別稅率。韓國綜合土地稅稅率比較復雜，分為一般稅率、特別稅率和個別稅率3類：一般稅率適用于法律規(guī)定的作為一般課稅對象的土地，一般稅率和特別稅率都設(shè)有9個級別，最低級次的稅率分別為0．2％和0．3％，最高級次的稅率分別為5％和2％；個別稅率的應稅土地為旱田、水田、果園和森林，稅率為0．1％；工廠廠址、牧場、電力公司用地、土地開發(fā)公司出售、出租的土地，稅率為0．3%；高爾夫球場、別墅、娛樂用高檔設(shè)施用地的稅率為0．5%。

（五）征收管理

土地課稅的征收管理權(quán)限，多數(shù)國家歸地方政府，只有少數(shù)國家的少數(shù)稅種作為中央稅或中央、地方共享稅。土地課稅由于作為課稅對象的土地其位置固定不變，不會發(fā)生稅基的地區(qū)轉(zhuǎn)移，而且稅源分散和納稅面寬等特點，由地方征管便于掌握和控制稅源。所以許多實行分稅制的國家，都把土地課稅歸入地方稅體系。如美國，土地課稅是財產(chǎn)稅的一個組成部分，而財產(chǎn)稅則是美國地方政府財政收入的主要來源。我國1994年實行分稅制財政體制改革，把直接涉及土地課稅的稅種劃歸地方稅體系。日本現(xiàn)行土地稅制，除1992年1月1日起開征的地價稅屬于國稅，由國稅局負責征收外，其余有關(guān)土地保有稅種的收入分別歸道府縣和市町村地方預算，屬于道府縣的有固定資產(chǎn)稅和不動產(chǎn)取得稅，屬于市町村的有特別土地保有稅、都市規(guī)劃稅，土地稅在日本地方稅體系中占有重要地位。巴西涉及土地的征稅，實行聯(lián)邦、州和市3級劃分稅種分別征收的體制，3級政府都有相應的征收管理權(quán)限：土地稅（農(nóng)村土地）歸聯(lián)邦政府征收，收入的80％歸當?shù)卣?；動產(chǎn)稅（城市土地）歸市政府征收；不動產(chǎn)轉(zhuǎn)讓稅歸州政府征收。

二、土地有償轉(zhuǎn)移和增值課稅的國際比較

對土地所有者的土地增值額課征的稅，稱作土地增值稅。土地增值可分為土地有償轉(zhuǎn)讓增值和土地定期增值兩種。前者是土地買賣或交易時的價格超過其原來入賬時價格的增值部分；后者是指土地所有者所擁有的土地因地價上漲而形成的增值部分。在土地的增值中，有一部分是土地的自然增值（指這部分土地增值并非是土地所有者私人勞動或投資得到的，而完全是由于社會發(fā)展、土地需求的增長而形成的），這部分增值有人主張應該全部歸公，以體現(xiàn)財富的公平分配，并限制土地投機，抑制土地兼并。土地是一種資本資產(chǎn)，對資本資產(chǎn)的增值所課征的稅，實質(zhì)上是屬于資本利得稅的范疇。

（一）課稅范圍

土地增值稅的課稅范圍一般分為兩種：一種是包括對土地及建筑物增值的課稅，如我國現(xiàn)行的土地增值稅和意大利的不動產(chǎn)增值稅。另一種是只對土地的增值課稅，如我國臺灣地區(qū)的土地增值稅和韓國的土地超額增值稅。

土地增值稅的課稅對象是土地的增值額，一般包括土地轉(zhuǎn)讓時發(fā)生的增值額和土地非轉(zhuǎn)移定期發(fā)生的漲價形成的增值額。德國、英國、日本原先實行過的土地增值稅，對以上兩種情況下的增值都課稅。意大利現(xiàn)行的不動產(chǎn)增值稅的課稅對象，也包括這兩個部分的增值額。我國和日本等國的現(xiàn)行土地增值稅只對土地轉(zhuǎn)移時發(fā)生的增值課稅。韓國的土地超額增值稅，只對納稅人擁有的閑置土地或非營業(yè)用地的增值征稅。在日本，對個人和法人的土地轉(zhuǎn)讓收入，分別課征：對個人的土地轉(zhuǎn)讓收入課征的稅種，由個人所得稅、個人事業(yè)稅和個人居民稅3個稅種構(gòu)成；對法人的土地轉(zhuǎn)讓收入稅，由法人稅、法人事業(yè)稅和法人居民稅3個稅種構(gòu)成。

（二）課征方式

許多國家對土地轉(zhuǎn)讓或定期增值的收入，同其他收入一樣征收個人所得稅和法人所得稅。土地增值稅的課稅方式，可分為兩種：

1．綜合征收。就是把土地增值收入歸并到一般財產(chǎn)收益中，統(tǒng)一征收所得稅。美國、英國等國的土地轉(zhuǎn)讓收入并入個人或法人的綜合收入，征收個人所得稅和法人稅。加拿大將土地轉(zhuǎn)讓收入的四分之三計入所得，進行綜合征稅。法國對持有期只有2年以內(nèi)的短期土地轉(zhuǎn)讓收入與其他收入一起合并征稅；超過5年的長期土地轉(zhuǎn)讓收入用五分五乘方式征稅。

2．單獨征收。就是把土地增值收入從所得稅中分離出來，單獨課征。日本對個人的土地轉(zhuǎn)讓收入的課稅，核心是單獨計算，分離課稅，對法人的土地轉(zhuǎn)讓收入，在1991年以前，是并入法人的全部事業(yè)年度收入課征普通法人稅的，在1991年的土地稅制改革中，進一步強化了對法人土地轉(zhuǎn)讓收入的課征，對超短期土地轉(zhuǎn)讓收入按67．5％的稅率實行分離課稅，不再與其他法人稅綜合計算，從而使法人企業(yè)在其他收入出現(xiàn)赤字時，無法用土地轉(zhuǎn)讓收入予以彌補。德國、意大利兩國，除非投機買賣，原則上不征稅。

（三）計稅基礎(chǔ)

土地增值稅的計稅基礎(chǔ)是土地的增值額。土地有償轉(zhuǎn)移的增值額是土地的售價減去其原價（原來購入價或取得使用權(quán)的支付價）和各項成本費用以后的余額。我國臺灣地區(qū)以每年政府公布一次的“土地公告現(xiàn)值”為計稅基礎(chǔ)，納稅人按公告現(xiàn)值的80％——120％申報納稅。對不發(fā)生轉(zhuǎn)移的土地，定期估價一次，按增加價值課稅，允許扣除為增值而發(fā)生的各項成本費用。

（四）稅率設(shè)計

土地增值稅的稅率，基本上分為比例稅率和累進稅率兩種。

1．比例稅率。

韓國的土地超額增值稅，實行單一的比例稅率。日本、法國等對土地轉(zhuǎn)讓收入的稅率，因土地持有期長短而設(shè)計高低不同的差另比例稅率，土地持有期長的實行輕稅率，短的實行高稅率。如日本，對個人的土地轉(zhuǎn)讓，分為長期轉(zhuǎn)讓、短期轉(zhuǎn)讓和超短期轉(zhuǎn)讓3種，“長期轉(zhuǎn)讓”是指自獲得土地所有權(quán)至出讓土地的時間超過5年的；“短期轉(zhuǎn)讓”是指持有的時間2一5年的；“超短期轉(zhuǎn)讓”是指土地擁有期在2年以下的。對這3種長短不同轉(zhuǎn)讓收入分別實行10％——20%、40％和50％的不同稅率，以抑制土地投機，合理分配土地的增值。日本對法人土地轉(zhuǎn)讓收入除征收普通法人稅外，另征附加稅，如從1973年起，對法人的土地轉(zhuǎn)讓收入，在普通法人稅以外，對擁有期在5年以下的短期轉(zhuǎn)讓收入，加征20％的法人稅。1987年規(guī)定，對土地擁有期2年以下的超短期土地轉(zhuǎn)讓收入，加征10％——30％的附加稅。1991年，對5年以上的長期轉(zhuǎn)讓收入，也實行了加征10％的附加稅制度。

2．累進稅率。

有些國家和地區(qū)按照土地價格增長幅度采用累進稅率征收。當土地轉(zhuǎn)移時，不論土地面積大小，漲價數(shù)額多少，一律以超過原價倍數(shù)累進課征。如我國臺灣地區(qū)現(xiàn)行土地增值稅稅率，按土地漲價倍數(shù)實行3級超額累，進稅率，具體計算為：土地漲價總額超過原規(guī)。定地價或前次轉(zhuǎn)移時申報現(xiàn)值但未達100％者，就其漲價總額按稅率40％征收；超過100％而未達200%者，就其超過部分按50％的稅率征收；超過200％以上者，就其超過部分按60％的稅率征收。在計征土地增值稅時，對以前轉(zhuǎn)移時申報的土地現(xiàn)值，都按物價指數(shù)進行調(diào)整，以體現(xiàn)稅負公平。意大利的不動產(chǎn)增值稅是將房地產(chǎn)從買入到轉(zhuǎn)讓時的價格上漲部分作為征稅對象，按照價格增長幅度采用累進稅制，按3％——30％的稅率征收。價格上漲部分是指地價超過基準價格的部分（具體征稅標準和稅率見表1）。

表1：

─────────────────────┬───────────────

│征稅標準│稅率│

├─────────────────────┼───────────────┤

│20%部分│3%——5%│

│20%——50%部分│5%——10%│

│超過基50%——100%部分│10%——15%│

│準價格100%——150%部分│15%——20%│

│150%——200%部分│20——25%│

│200%以上部分│25%——30%│

─────────────────────┴───────────────

三、土地取得和無償轉(zhuǎn)移課稅的國際比較

土地取得稅是對個人或法人在通過購買、接受贈與或繼承財產(chǎn)等方式取得土地時課征的稅，分為因購買、交換等有償轉(zhuǎn)移取得土地時課征的稅和因接受贈與或繼承遺產(chǎn)等元償轉(zhuǎn)移取得土地時課征的稅兩種情況。

（一）有償轉(zhuǎn)移取得土地時的課稅

韓國對購置不動產(chǎn)所取得的土地設(shè)立不動產(chǎn)購置稅，按所購項目價值2％的標準稅率課征，或按購置不動產(chǎn)的年度分期付款額的比例征收。

日本的土地取得稅制除了贈與稅和繼承稅外，還有不動產(chǎn)取得稅和特別土地保有稅（取得部分）。不動產(chǎn)取得稅是由都道府縣對取得土地和房屋等不動產(chǎn)的個人和法人課征的稅，不論有償、無償包括買賣、交換、贈與、捐贈、實物出資、填地等原始取得或繼承取得的土地與房屋，都是不動產(chǎn)取得稅的征稅對象。土地取得稅的免征點是10萬日元，征稅標準是購買時的價格，標準稅率為4％。學校、特定醫(yī)療法人、道路等一定用途購置的土地不征稅。特別土地保有稅（取得部分）由市町村征收，目的是抑制土地投機性取得和促進已取得土地的有效利用，內(nèi)容包括保有課稅和取得課稅兩個部分。

德國、意大利、荷蘭等國都設(shè)有“登記許可稅”，在土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移書立登記憑證時，按土地的轉(zhuǎn)讓價格計算納稅。有些國家和地區(qū)對土地等不動產(chǎn)在產(chǎn)權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移變動時，就當事人雙方訂立的契約，對不動產(chǎn)取得人征收契稅或印花稅。契稅和印花稅表面上是對契約征稅，實際上是對不動產(chǎn)取得者課征的稅收。

（二）無償轉(zhuǎn)移取得土地時的課稅

對土地等財產(chǎn)無償轉(zhuǎn)移時課征的稅，稱為財產(chǎn)轉(zhuǎn)移稅，包括遺產(chǎn)稅、繼承稅和贈與稅。廣義的遺產(chǎn)稅包括對財產(chǎn)繼承者繼承的財產(chǎn)課征的稅和對死者遺留的財產(chǎn)課征的稅。贈與稅是對財產(chǎn)所有者生前贈與他人的財產(chǎn)課征的稅，是遺產(chǎn)稅的補充稅種。遺產(chǎn)稅和贈與稅的配合方式，各國的做法不同，包括兩個稅種課征制度的配合和兩個稅種稅率的配合

1．兩個稅種課征制度的配合。國際上通常有3種方式：（1）單一稅制，即在遺產(chǎn)稅、繼承稅和贈與稅3種稅中，只設(shè)立其中一個稅種，如新加坡、我國香港特別行政區(qū)等在財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓稅制中只有一個遺產(chǎn)稅，而沒有繼承稅和贈與稅；英國是將一部分生前贈與財產(chǎn)歸入遺產(chǎn)額中課征遺產(chǎn)稅，不單設(shè)贈與稅；伊朗、冰島、馬來西亞只設(shè)繼承稅，未征收贈與稅；加納，秘魯只征收贈與稅，不征收遺產(chǎn)稅。（2）分設(shè)兩稅，并行征收，這種方式為大多數(shù)國家所采用，如美國既征遺產(chǎn)稅同時又征贈與稅；日本、德國、法國、瑞典等國均實行繼承稅和贈與稅相結(jié)合的制度。（3）分設(shè)兩稅，交叉合并課征，即對生前贈與財產(chǎn)除按年或按次課征贈與稅外，在財產(chǎn)所有人死亡后，均將生前贈與總額（或受贈總額）并入遺產(chǎn)總額（或繼承總額）中一并課稅，原先已納的贈與稅額準予扣除，如意大利、新西蘭等采用這種方式。

2．稅率的配合方式，有兩稅分設(shè)稅率和兩稅合一稅率兩種做法，如美國聯(lián)邦的遺產(chǎn)稅和贈與稅，適用統(tǒng)一的超額累進稅率；英國的遺產(chǎn)繼承稅，從1988——1989年度起，稅率由超額累進稅率改為統(tǒng)一的比例稅率；德國按被繼承人與繼承人或受遺贈人、贈與人與被贈與人之間的親疏關(guān)系設(shè)計稅率，實行超額累進稅率；日本對繼承稅和贈與稅分別設(shè)計稅率表，都采用超額累進稅率。

主要參考資料：

（1）尾崎護（日）《日本等工業(yè)化國家的稅制》（中國稅務出版社1995年11月出版）。

（2）孫執(zhí)中主編《戰(zhàn)后日本稅制》（世界知識出版社1996年3月出版）。

（3）《稅務研究》1998年1——12期。

篇7

關(guān)鍵詞：土地征收補償范圍間接損失土地承包權(quán)社會保障

征收補償?shù)姆秶钦魇昭a償制度的基本構(gòu)成要素之一，也是征收制度中各種補償原則的落實和具體化。征收補償范圍主要解決的是應對哪些方面的財產(chǎn)損害進行補償?shù)膯栴}。

一、我國土地征收補償范圍存在的問題分析

根據(jù)我國《土地管理法》的規(guī)定，征收耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費、地上附著物補償費和青苗補償費；征收其他土地如林地、草地、水域、建設(shè)用地等，也應當給予補償。土地補償費。它是因國家征收土地對土地所有者和土地使用者對土地的投入和收益造成損失的補償，補償?shù)膶ο笫羌w組織喪失的土地所有權(quán)。安置補助費是為了安置以土地為主要生產(chǎn)資料并取得生活來源的農(nóng)業(yè)人口的生活所給予的補助費用。安置補助費主要用于征收土地后農(nóng)業(yè)人口的安置，因此，誰負責農(nóng)業(yè)人口的安置，安置補助費就應該歸誰。地上附著物的補償費包括地上地下的各種建筑物、構(gòu)筑物如房屋、地土地下管線等設(shè)施的拆遷和恢復費用，及被征收土地上林木的補償或砍伐費等，其具體標準由各省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。地上物的補償費是補償被征收土地上附著物的直接損失。青苗補償費是對被征收土地上處于生長階段的青苗被毀壞后給與未能獲得可預期收益的補償。這種補償也是農(nóng)民在征地中的直接損失。

根據(jù)上述分析，土地補償費、地上物的補償費和青苗補償費都是對土地征收的直接損失進行補償，安置補償費是對農(nóng)民基于土地所產(chǎn)生的穩(wěn)定的收益之損失補償，體現(xiàn)了對農(nóng)民生存保障的考慮。但是，我國這種補償范圍立法規(guī)定，無論是與外國征收補償立法比較，還是從我國征收補償制度的實踐來看，都是值得仔細斟酌的。我們認為，我國征收補償制度之立法，基于農(nóng)村土地制度的現(xiàn)狀，從不同角度進行分析，存在以下三個方面的問題：

第一、從被征收土地上存在的權(quán)利體系角度考察，可以發(fā)現(xiàn)我國征收補償?shù)臋?quán)利損失僅限于土地所有權(quán)，根本就沒有對農(nóng)民享有的土地承包權(quán)等土地他項權(quán)利之損失給予補償。然而，土地承包權(quán)卻是農(nóng)民對土地享有的最主要的權(quán)利，因為集體所有的土地實際上是不可能進行分割的，而在實質(zhì)意義上由農(nóng)民享有和處分所有權(quán)，所以，農(nóng)民享有的土地所有權(quán)實際上一個虛有權(quán)，只有土地承包權(quán)對于農(nóng)民而言才有實際意義。土地經(jīng)營的目的是取得收益，土地承包經(jīng)營權(quán)的實質(zhì)是農(nóng)民對其承包的土地的收益權(quán)。長期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)獲取的應是長期穩(wěn)定的經(jīng)濟收益，包括直接耕作的長期收益和土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的收益(轉(zhuǎn)包費、租金、轉(zhuǎn)讓費)。承包土地的農(nóng)民正是靠對所承包的土地的使用和經(jīng)營取得收益而維系生存的。由此可知，長期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)有其長期經(jīng)濟價值，是承包土地農(nóng)民的重要財產(chǎn)權(quán)。但在目前的現(xiàn)實中，這種權(quán)利遭受征收制度侵犯時，國家卻恰恰忽視對這個在農(nóng)民看來具有實質(zhì)性和決定性意義的權(quán)利給與補償，結(jié)果出現(xiàn)一個奇怪的悖論：在征收中不對土地承包權(quán)進行補償，似乎認為土地承包權(quán)是一個無關(guān)緊要的權(quán)利，然而這個土地承包權(quán)卻是農(nóng)民生存的根基之所在，國家也因此一再強調(diào)它的重要作用且不斷強化對他的保護，如以《土地承包法》的出臺來專門保障這種權(quán)利的實現(xiàn)。所以，當承包的土地被國家征用后，農(nóng)民失去了對土地的承包經(jīng)營權(quán)，失去了經(jīng)營土地的長期的收益來源，國家應當給予失地農(nóng)民充分合理的補償。如果農(nóng)民得不到合理補償，則極易陷入生活無依靠的困境。

第二、從被征收土地的財產(chǎn)損害角度分析，征收補償范圍基本上只限于被征收人的直接損失，對被征收人的間接損失如殘余土地補償、工事費用補償、移遷費補償?shù)鹊?，則根本就沒有考慮，這是我國征收補償制度上一個明顯的立法漏洞。即使是已經(jīng)規(guī)定的關(guān)于直接損失的相關(guān)補償費用，由于補償標準過低，按照土地原用途進行計算而不是采用土地的市場價值進行計算補償費，根本不可能對被征收人的直接損失實現(xiàn)全部補償和全面補償，只能達到一個部分補償?shù)男Ч?。并且，在實際操作中，政府往往還極力地限制征收補償?shù)姆秶?，加上補償費的分配過程中的各種問題存在，使得被征收人能夠獲得的征收補償費就更少。

第三、從土地上所承載的功能角度分析，我國農(nóng)村土地上不僅是農(nóng)民的生活來源和收益來源，更是我國農(nóng)民的社會保障基礎(chǔ)。因為我國農(nóng)民在目前沒有被納入國家的社會保障體系，不能像城市人口一樣獲得失業(yè)救濟金、最低生活保障、基本醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障等社會保障制度的救濟，生活在農(nóng)村的農(nóng)民的社會保障基礎(chǔ)，全部依靠在其享有權(quán)利的土地之上?，F(xiàn)行征收補償范圍中的安置補償費，實際上是按照城市的失業(yè)模式而采取的勞動力貨幣安置方案，但是對于社會保障中的基本醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障卻沒有給與考慮，而這恰恰是農(nóng)民所最關(guān)注的兩個方面的保障問題，農(nóng)民的養(yǎng)老問題和醫(yī)療問題一直是三農(nóng)問題中的焦點和難點所在。可見，在征收補償范圍上，我國立法缺乏從功能角度的考慮，對農(nóng)民土地上的社會保障功能之補償極不全面。因此，從土地承載的功能角度，征地補償需要把農(nóng)民的社會保障利益納入補償范圍。與西方國家征地補償范圍不涉及社保利益補償問題相比較，這是我國征地補償制度中比較特殊的地方。因為西方國家社會保障制度健全，土地不需要承載社保功能，但由于我國農(nóng)村社會保障機制沒有建立起來，因此，農(nóng)村集體土地對于農(nóng)民而言，不僅有收益功能而且還有社保功能。

二、完善我國征收補償范圍的立法對策

我國現(xiàn)行的土地征收制度在市場經(jīng)濟條件下，卻仍然采用計劃經(jīng)濟條件下的低補償標準和很窄的補償范圍，這種征收補償范圍和標準都已經(jīng)不能適應經(jīng)濟發(fā)展的需要，需要按照市場經(jīng)濟的要求進行全面的變革。根據(jù)上文指出的三方面問題，從相應角度來完善我國征收補償范圍的立法規(guī)定。

（一）把農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)納入征收補償范圍

土地承包經(jīng)營權(quán)的實質(zhì)是農(nóng)民對其承包的土地的收益權(quán)，因為農(nóng)民種植和經(jīng)營土地的目的是取得土地收益。長期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)獲取的是長期穩(wěn)定的經(jīng)濟收益，包括直接耕作的長期收益和土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的收益(轉(zhuǎn)包費、租金、轉(zhuǎn)讓費)。承包土地的農(nóng)民正是靠對所承包的土地的使用和經(jīng)營取得收益而維系生存的。由此可知，長期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)有其長期經(jīng)濟價值，是承包土地農(nóng)民的重要財產(chǎn)權(quán)。因此，從土地上財產(chǎn)權(quán)利體系角度而言，當國家征收農(nóng)民承包經(jīng)營的土地時，實際上發(fā)生了既直接征得了發(fā)包方的土地所有權(quán)又直接征得了承包方的土地經(jīng)營權(quán)兩個法律后果。顯然，政府征用農(nóng)民承包的土地，在直接向農(nóng)村集體經(jīng)濟組織支付對所有權(quán)的土地補償費的同時，亦應直接向農(nóng)民支付對承包經(jīng)營權(quán)的土地補償費。然而，很多地區(qū)的實際情況是，政府僅把土地補償費支付給了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，農(nóng)民承包者并未得到應得的土地補償。征收土地承包經(jīng)營權(quán)給予的補償難以落實的理由在于，我國至今延用的只對農(nóng)村土地所有者——農(nóng)村集體經(jīng)濟組織進行土地補償，不對土地承包經(jīng)營者——農(nóng)民進行土地補償?shù)挠媱澖?jīng)濟的征地補償制度。實際上，在實行農(nóng)村土地承包以后，土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性顯現(xiàn)，使得被承包的土地出現(xiàn)了作為所有者的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和作為承包經(jīng)營者的農(nóng)民兩個權(quán)利主體；土地承包經(jīng)營權(quán)的價值屬性，使得土地所有權(quán)的價值和土地經(jīng)營權(quán)的價值亦對應著作為土地所有者的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和作為承包經(jīng)營者的農(nóng)民兩個主體。此時，國家征用土地的受償主體已經(jīng)不是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織獨家，而是同時包括被征地的農(nóng)民承包者，支付的土地補償費已經(jīng)不單是對集體土地所有者土地所有權(quán)的補償，還應包括對土地承包經(jīng)營者的土地承包經(jīng)營權(quán)的補償。

我國關(guān)于征地補償制度的立法規(guī)定與其他現(xiàn)行法律的一些條文規(guī)范是存在矛盾和沖突的?，F(xiàn)行的征地補償法律制度主要體現(xiàn)在《土地管理法》和《土地管理法實施條例》中，這些專門規(guī)定對于農(nóng)民土地被征收時其土地承包經(jīng)營權(quán)如何受到法律保護，如何對農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)直接進行補償并未做出規(guī)定。但《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)業(yè)法》都明確要求對農(nóng)民的承包土地給與補償，如《農(nóng)村土地承包法》第16條規(guī)定了“承包地被依法征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應的補償”，《農(nóng)業(yè)法》也有相似規(guī)定。但問題是，在《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)村土地承包法》通過或修改以后，《土地管理法》和《土地管理法實施條例》并未進行同口徑修訂，沒有規(guī)定土地承包權(quán)被一并征收時應給與補償和明確相應的補償標準，由此形成土地承包權(quán)補償方面的法律沖突。這些沖突使已經(jīng)生效的《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)村土地承包法》關(guān)于征地補償?shù)囊?guī)定成為一紙具文。

為保護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，迫切需要改革現(xiàn)行的征地補償制度。第一，要明確土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)在法律上的地位，確立對農(nóng)民集體所有的土地所有權(quán)和農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)同時進行補償?shù)牟⑿醒a償機制。其次，確立被征地農(nóng)民基于土地承包經(jīng)營權(quán)而享有依法取得土地補償費的受償主體地位，由有關(guān)部門直接對被征地農(nóng)民予以征地補償?shù)怯洠瑢r(nóng)民直接支付土地補償費，而不是由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織轉(zhuǎn)交或在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民之間分配。2、應該把土地上的農(nóng)民社會保障利益納入補償范圍

現(xiàn)階段農(nóng)村居民應對生存風險的基本方式是家庭成員之間的互助。制度化的社會保障如養(yǎng)老、醫(yī)療保障及社會救助，在農(nóng)村社會保障中只占極小的比重。家庭保障作為一種古老的保障模式，是通過家庭成員及其親屬之間的物質(zhì)互助和情感、精神層面的交流而實現(xiàn)的。傳統(tǒng)上作為家庭保障的物質(zhì)基礎(chǔ)的土地。仍然是現(xiàn)階段農(nóng)村家庭保障的重要的物質(zhì)或資金來源之一。實行以來，農(nóng)村居民以家庭為單位承包一定數(shù)量的土地，由家庭中有勞動能力的成員經(jīng)營，取得的收成或收入成為家庭成員的基本生活來源和應對生存風險(年邁、疾病、災害等)的物質(zhì)來源。在國家征收他們的土地后，他們基本上就喪失了社會保障的基礎(chǔ)，因為現(xiàn)在農(nóng)民所獲得的征收補償費，在不斷上漲的社會物價與消費面前，是很難保證他們能夠獲得一個基本穩(wěn)定的生活狀態(tài)的，特別是在子女的教育費用及醫(yī)療費用不端攀升的情況下，靠這些征收補償費來保持目前的生活水平都是問題，何況談失地后的社會保障問題。因此，從這個角度而言，國家在征收土地過程中，有必要解決他們的社會保障問題，以求保證失地農(nóng)民在遇到風險時有最基本的繼續(xù)生存條件。這應當是國家在征收補償中更應該考慮的問題。

另外，從社會學角度而言，在國家實施征收土地行為前，農(nóng)民和農(nóng)村在生活邏輯上，實際上處于一種農(nóng)耕社會的生活模式，但在征地后，農(nóng)民直接面對的高度發(fā)達的現(xiàn)代化的工業(yè)社會，他們將要適應的是市場經(jīng)濟體制下的社會運作方式和生活模式，這是一種與其祖祖輩輩所生存的農(nóng)耕社會完全不同的生活模式，他們在這種突如其來的生活模式的巨變中，有一個較長的適應過程。當農(nóng)民在這個轉(zhuǎn)變過程中不能很好地適應社會體制的轉(zhuǎn)換時，他們會懷念或者試圖退回到以前舊體制的生活模式中，但舊體制在征地過程中已經(jīng)被破壞了，被征地的農(nóng)民就會出現(xiàn)在新舊體制中都不能很好適應社會的情形，從而形成在“兩個體制”中都不沾邊的邊緣群體。我們認為，解決被征地農(nóng)民的社會保障問題，就是解決他們努力去適應新的市場經(jīng)濟運行體制的問題，因為社會保障機制為農(nóng)民適應市場邏輯過程中提供了堅實的后盾，使他們沒有后顧之憂了，也就是解決了征地農(nóng)民的行動空間與“退路”問題。另外，從社會結(jié)構(gòu)層面來看，把征地農(nóng)民納入社會保障系統(tǒng)，是把他們重新組織到社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)當中來的重要舉措。征地農(nóng)民在土地被征收后，由于沒有了土地，實際上他們已經(jīng)脫離了原來的農(nóng)業(yè)社會結(jié)構(gòu)，但是他們又沒有獲得像城市人口一樣的地位，即沒有社會保障、也沒有最低失業(yè)救濟金。實際上，失地農(nóng)民此時已經(jīng)被強制性的拋在了社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)之外，既不能繼續(xù)保留在傳統(tǒng)的農(nóng)村社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中，也不能被新的市場經(jīng)濟結(jié)構(gòu)所認可和容納，處于極端不利的夾縫之中。這正如有的農(nóng)民所說的：“論身份，我們是農(nóng)民但沒有地種；論生活，我們像城里人但沒有社保?！币虼?，對失地農(nóng)民實行身份轉(zhuǎn)換——“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，再把他們納入城市社會保障體系范圍，是對農(nóng)民進行再結(jié)構(gòu)化，使之融入新的社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的做法。同時，也是把他們所處的社會運行邏輯，從前工業(yè)社會邏輯轉(zhuǎn)向工業(yè)社會或后工業(yè)社會運行邏輯的有力措施，使之更好地適應新的社會體制、社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的要求，融入新的生活共同體。

因此，根據(jù)勞動體制改革的現(xiàn)狀與經(jīng)驗，取消勞動力安置補助費，而直接設(shè)立農(nóng)民社會統(tǒng)籌保險基金，并在土地補償費中留出一定數(shù)額直接轉(zhuǎn)為被征地農(nóng)民的社會統(tǒng)籌保險的做法，無疑是使失地農(nóng)民生活的更好的一種策略，也是避免他們被淪為在社會轉(zhuǎn)型時期不能被社會體制和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)所接納的弱勢群體。

3、應把被征收人的間接損失納入征收補償范圍

間接損失與直接損失的區(qū)分標準有兩種學說，一種借助因果關(guān)系的觀念區(qū)分二者，認為“著眼于損害之引發(fā)，謂損害事故直接引發(fā)之損害為直接損害，非直接引發(fā)而系因其他媒介因素之介人所引發(fā)之損害則為間接損害。另一種以行為結(jié)果的時間性關(guān)聯(lián)為判斷標準，認為“著眼于損害之標的，謂損害事故直接所損及之標的，其損害即直接損害；其他之損害，則為間接損害。在征收所造成的損害問題上，一般而言是采用的后一種標準，即征收行為給被征收人帶來的直接財產(chǎn)損害是直接損失，如土地所有權(quán)或使用權(quán)的喪失以及土地上的附著物損失補償?shù)?；而征收給被征收人帶來的間接損失補償包括殘地損失補償、工事費用補償、移遷費補償、營業(yè)損失與租金損失補償?shù)?。我國目前的征收補償制度范圍僅限于補償直接損失是不妥的，我們認為，征收制度的補償范圍，不僅應包括直接損失補償，也應包括間接損失的補償。

關(guān)于我國征地中形成的間接損失的補償項目之規(guī)定，可以參照日本土地征收法和我國臺灣地區(qū)的相關(guān)規(guī)定。一般而言，以下幾項內(nèi)容是比較重要的間接損失補償項目，殘地損失補償、工事費用補償、移遷費補償、營業(yè)損失與租金損失補償?shù)?，國家應當考慮給與補償。（1）殘地損失補償。殘地損失是指由于土地征收而給被征收地塊之外的殘留地所造成的間接損失，是易被忽視的一項重要補償內(nèi)容。土地征收給殘留地造成損害極為常見，如征收導致土地分割，形成不經(jīng)濟的土地規(guī)模，造成土地利用效率的損失；另外，被征收土地的新用途也可能降低殘留土地的生產(chǎn)力，比如噪音污染等都可能降低農(nóng)作物的產(chǎn)量及額外增加農(nóng)地投入成本。（2）工事費用補償。在征收土地后形成殘地狀態(tài)的，國家還應該給與工事費用方面的補償，以使被征收人的財產(chǎn)能夠恢復到基本適用的狀態(tài)。工事費用補償是指因收用屬于同一土地所有人的一整塊土地的一部分致使殘余地須為通路或挖溝渠、修建墻垣等工作物時所需費用的補償。(3)移遷費補償，包括建筑物和動產(chǎn)的遷移費補償?shù)?。?）營業(yè)損失與租金損失補償。（5）對于被征收人的其他間接損失的補償，立法者也應考慮給與補償，如暫時居住費用補償與生活再建補償?shù)鹊?。只有國家對被征收人的直接損失與間接損失都給與補償，才能把失地農(nóng)民的損失降到最低，其補償范圍才合情合理。

三、結(jié)語

征收補償范圍的大小決定著征收補償制度的廣度，也體現(xiàn)著對失地農(nóng)民的損失補償?shù)胶畏N程度。我國現(xiàn)行的征收補償制度，無論是從土地權(quán)利體系，還是從土地的相關(guān)損失及土地的功能角度來分析，都有征收補償范圍的現(xiàn)行立法不能涵蓋并給與補償?shù)牡胤?。我們應從這三個方面來完善我國土地征收補償范圍方面的立法，以盡可能地彌補失地農(nóng)民在征地過程中的損失。

注釋與參考文獻

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李迎生．市場轉(zhuǎn)型期的農(nóng)村社會保障制度建設(shè)：進展與偏差［J］．中國人民大學學報，2005，（4）：23

李友梅．制度變遷的實踐邏輯——改革以來中國城市化進程研究［M］．桂林：廣西師范大學出版社，2004，108．

篇8

【關(guān)鍵詞】日本；土地房屋征收；程序制度；公共利益

【正文】

城市房屋拆遷是中國近年來法律領(lǐng)域的一個討論熱點。即將施行的《物權(quán)法》第一款規(guī)定“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)”，將房屋拆遷從法律層面上明確定位為國家對房屋的征收，由此提出了在公法，尤其是在行政法領(lǐng)域如何建立房屋征收制度的問題。在這個方面，日本自1951年6月9日頒布(1953年8月1日起施行)的《土地征收法》，尤其是其中有關(guān)房屋征收程序制度為我國在這方面的制度建設(shè)提供了一個值得參考的法律制度。

一、征用房屋的法律前提

日本《憲法》在第29條規(guī)定“財產(chǎn)權(quán)不受侵犯”的基礎(chǔ)上，在第2、3款分別規(guī)定，“財產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容應符合于公共福利，由法律規(guī)定”，“私有財產(chǎn)在正當補償?shù)臈l件下可以用于公共使用”。[①]在憲法之下，日本建立了以尊重私有財產(chǎn)制為前提，以土地征收法為核心的公用征收法律制度。在涉及到類似于中國的房屋征收情況時，日本所適用的基本法律制度是《土地征收法》。根據(jù)該法律第6條的規(guī)定，“土地上的樹木、建筑物以及其他附著于土地之上的建筑物及其他附屬設(shè)施與該土地一同，用于第3條各項之一規(guī)定的項目的為必須且合適時，可以征收或者使用這些建筑物及其他付諸設(shè)施?！碑斝枰饔梅课莸耐恋刂獾钠渌ㄖ锛捌渌綄僭O(shè)施時，根據(jù)該法律第138條的規(guī)定，可以準用該法律中有關(guān)土地征收的條款。

在征收程序方面，日本《土地征收法》建立的是“無補償即無征收”為內(nèi)容的事前補償原則，為即該法律就整體基本結(jié)構(gòu)而言，通過土地征收程序，在公益方面確定了征收以土地、房屋等對象，在私益方面確定了征收補償金額。這里所謂的補償中，單純財產(chǎn)權(quán)的保障已經(jīng)不是公用征收制度內(nèi)容中的決定性因素，負擔平等、生活保障等等內(nèi)容已經(jīng)構(gòu)成補償內(nèi)容的重要組成部分。[②]

在上述的基本結(jié)構(gòu)中，日本《土地征收法》在總體上可以將土地征收法所規(guī)定的法律程序分為兩個部分，即項目認定程序和征收裁決程序。

需要指出的是，《土地征收法》所規(guī)定的兩種正規(guī)程序，是針對難以通過自愿收購土地房屋的方式，不得不作出行政行為的情況設(shè)置的，在一般情況下，公共用地的取得絕大多數(shù)是通過下述第四部分涉及到的調(diào)解程序、協(xié)議確認程序、和解程序這些由《土地征收法》在“特則”部分設(shè)定的程序，以及其他與“特則”規(guī)定無關(guān)的其他方式形成的自愿收購途徑實現(xiàn)的。

二、項目認定程序

1．項目認定申請和項目設(shè)立人、項目認定人

在土地征收程序中，首先需要由項目設(shè)立人提出項目認定申請。項目認定申請是由項目設(shè)立人根據(jù)項目在《土地征收法》中的歸類，分別向國土交通大臣或者都道府縣知事提出。

根據(jù)日本《土地征收法》第3條和第8條第1款的規(guī)定，項目設(shè)立人是指從事符合征收條件的項目，認為有必要征收相應土地房屋的人，具體是指國家、地方公共團體以及公社、公團、特殊會社等政府相關(guān)機關(guān)、公益事業(yè)從事者、公共組合等。

針對項目設(shè)立人申請的項目，作為項目認定機關(guān)的國土交通大臣或者都道府縣知事，就項目設(shè)立人、項目的種類、項目的施行區(qū)域等事項分別行使認定權(quán)限。例如，當所需認定的項目是由國家或者都道府縣作為項目設(shè)立人設(shè)立的項目，或者施行項目所涉及到的土地跨越兩個以上的都道府縣地域的項目等《土地征收法》第17條第1款規(guī)定的項目時，由國土交通大臣擔任項目認定人。除此之外，管轄項目設(shè)立地的都道府縣知事?lián)雾椖空J定人。

2．項目認定要件

征收的項目是否能夠成立，關(guān)鍵在于該項目是否具有公共性。[④]對此，日本《土地征收法》第3條采用列舉主義的方式，列出了可以采用征收或者使用土地房屋的項目。只有符合該條列舉出的事項的項目，才允許采用征收土地房屋的方式。反之，即使被認為具有高度公共性的項目，只要未被列入第3條的范圍，其也無法采用征收的方法取得土地和房屋。

但是，即使屬于第3條所列出的各項項目，也并不是理所當然立即就可以進行征收。由于征收是將項目的公共性優(yōu)先于財產(chǎn)權(quán)人的意思的制度安排，因此，對于在該項目之中是否存在具體的，必須要將征收土地和房屋的必要性付諸公共判斷，即首先需要進行項目認定。通過項目認定程序，需要判斷確定相關(guān)土地房屋、項目計劃以及為此該項目只能征收或者使用相關(guān)土地房屋的公益性。

因此，進入項目認定程序之后，項目認定人就《土地征收法》第20條規(guī)定的認定要件進行審查。

(1)所審查的項目是否符合土地征收法第3條所列舉的各項要求之一。

(2)在從事該項目方面，項目設(shè)立人是否具有充分的意思和能力。這里所謂的“意思”，是指具體的項目計劃是否已經(jīng)制作。所謂“能力”是指是否具有實施項目所必須的財政上的能力。

(3)項目規(guī)劃是否有利于土地房屋合理且正當?shù)厥褂?。由于對于項目的實施而言，對土地房屋的征收屬于不得不為，不可替代的方式，因此，必須審查有關(guān)項目選址、地形地質(zhì)、土地使用狀況、權(quán)利人的人數(shù)以及有關(guān)費用等方面是否具有特定的理由。

(4)征收或使用土地房屋是否存在公益上的必要性。這是對項目施行所涉及到的社會和經(jīng)濟效用方面的審查。

從判例的情況看，法院認為，項目認定人對項目是否符合上述四項要件進行審查，其中，作為項目認定人的行政機關(guān)對第(2)以及第(3)項要件的審查屬于羈束裁量，對第(4)項的審查則屬于自由裁量。[⑤]在著名的“日光太郎杉訴訟案”中，東京高等法院認為，在編制的涉及砍伐巨型杉樹與變更地形的國道拓寬項目規(guī)劃中，行政機關(guān)不當?shù)剌p視了本應重視的土地附近附著的各種文化價值以及環(huán)境保全方面的因素，其結(jié)果沒有能夠完善地考慮應該如何調(diào)整這些保全方面的要求和道路建設(shè)拓寬方面的必要性之間的關(guān)系，因此違反了《土地征收法》第20條第3項所規(guī)定的公正合理地利用土地的要求。這個判決盡管是針對土地和土地之上的樹木的，但法院提出的判斷要件是否成立的基準同樣也適用于房屋征收。

3．項目認定的效果

對于相關(guān)的土地房屋所有權(quán)人而言，項目認定一旦作出，自項目認定的告示之日起，無論在義務還是在權(quán)利方面都因此發(fā)生新的變化。

在義務方面，土地房屋的權(quán)利人因此被課加了新的義務或者原有的權(quán)利受到了限制。具體而言，權(quán)利人(1)承擔了土地房屋的保全義務。自項目認定告示之日起，任何人未經(jīng)都道府縣知事的許可，禁止在項目設(shè)立地上從事會導致土地房屋形態(tài)改變等明顯影響項目運行的活動。(2)土地房屋的價格因此而被固定?，F(xiàn)行的土地征收法采用了固定價格的“項目認定時主義”，即被征收土地房屋的補償金的計算基準時，原則上以項目認定的告示時近鄰類似土地的交易價格為準。具體的金額由該基準時的價格乘以自該時起至權(quán)利取得裁決時為止期間物價變動的修正率后得出。(3)損失補償因此受到限制。通過項目認定，相應的土地房屋權(quán)利人因此受到來自項目實施的公共性方面的受忍義務，其自身變更土地房屋的形態(tài)，新建、改建或增建或者大修房屋時，事先需要得到都道府縣知事的批準。否則不能請求相應部分財產(chǎn)的補償。(4)土地房屋的權(quán)利關(guān)系人的范圍也受到限制。項目認定之后，法律制度不保護該土地上新設(shè)置的權(quán)利，除了繼承既存的權(quán)利之外，在項目認定告示之后取得新的權(quán)利者不被歸入權(quán)利關(guān)系人范圍，其不具有獲得補償?shù)臋?quán)利。

由于何時啟動征收程序是由項目設(shè)立人單方面決定的，因此，為了保障被征收財產(chǎn)人的權(quán)利，《土地征收法》在征收程序中，賦予了土地房屋的權(quán)利人一定的程序性權(quán)利。針對土地補償?shù)捻椖空J定時主義，如果項目設(shè)立人延遲啟動征收程序，很可能因此侵害實體性的財產(chǎn)權(quán)，因此，該法律設(shè)置了兩項程序性權(quán)利。一是土地房屋的權(quán)利關(guān)系人擁有裁決申請請求權(quán)。二是土地房屋的權(quán)利關(guān)系人擁有支付補償金的請求權(quán)。與此相對應，項目設(shè)立人自項目認定公告之日起，負有將項目設(shè)立土地的表示圖長期供公眾自由查閱，以及采取廣泛告知補償情況的措施的義務。

三、裁決程序

自項目認定告示公布之日起，項目設(shè)立人就因此獲得了裁決申請權(quán)。項目設(shè)立人可以在此之后的1年之內(nèi)，申請相應土地房屋所在地的都道府縣的征收委員會作出征收裁決。與此同時，由于補償金額采用了固定價格的“項目認定時主義”，因此，土地房屋權(quán)利的關(guān)系人也因此擁有裁決申請的請求權(quán)，可以向征收委員會提出項目設(shè)立人應該申請征收的請求。

1．征收委員會

由于征收土地房屋會對私權(quán)產(chǎn)生很大的影響，因此，在征收程序中，作為作出裁決的機關(guān)的征收委員會，其地位必須具有公正和中立的性質(zhì)。《土地征收法》設(shè)置的征收委員會，是一個獨立的行政委員會，其設(shè)置在都道府縣知事的管轄權(quán)之下，獨立行使職責。征收委員會原則上以公開的方式審理裁決案件，承擔準司法機關(guān)的作用。

2．裁決程序中的權(quán)利和義務

在征收委員會主持的審理程序中，作為雙方當事人的項目設(shè)立人和土地房屋權(quán)利的關(guān)系人有權(quán)口頭或以意見書的方式陳述意見。但口頭陳述或意見書的內(nèi)容只限于損失補償?shù)南嚓P(guān)事項的范圍，其他事項，例如不服項目認定以及其他問題，則只能記載在意見書中而不能口頭進行陳述。此外，如果在事前制作的土地案件和包含房屋在內(nèi)的物件案卷中沒有附加異議，那么，在裁決程序中就不得對這些案卷所記載的事項是否真實表示異議。但是，如果能夠舉證證明案件中所記載事項違反真實情況的除外。

在裁決程序中，雙方當事人還享有要求提交資料、詢問證人、進行鑒定和進行實地調(diào)查的申請權(quán)，征收委員會當然享有自身可以實施這些程序的權(quán)限。

3．裁決的種類

經(jīng)過審查，征收委員會可以作出兩類裁決：一是駁回裁決，一是征收或使用裁決。當裁決的申請與項目或項目計劃與項目認定的事項不符合，或者其他申請違反土地征收法的規(guī)定時，征收委員會作出駁回征收或使用申請的裁決。反之，征收委員會將作出征收或使用裁決。征收或使用裁決又可以進一步分為權(quán)利取得裁決和清空交付裁決。權(quán)利取得裁決就征收土地的區(qū)域、土地的損失補償權(quán)利取得的時期等內(nèi)容作出確定，清空交付裁決設(shè)定了土地損失補償以外的補償，清空交付的期限等內(nèi)容。依據(jù)征收裁決，項目設(shè)立人必須在權(quán)利取得期限或者清空交付期限的屆滿之前支付裁決所確定的各種損失補償金額。如果在這些期限屆滿時沒有交付的，該裁決因此失效。項目設(shè)立人在履行了裁決確定的補償金支付等義務之后，自權(quán)利取得裁決所設(shè)定的權(quán)利取得之時取得相應土地房屋的所有權(quán)，同時消滅該土地房屋上的其他權(quán)利。但是，在清空期限屆滿之前，所有權(quán)人等可以繼續(xù)占有該土地房屋。同時，在該期限之內(nèi)，土地房屋的所有權(quán)人、土地、建筑物及其附屬設(shè)施的占有人負有交付、轉(zhuǎn)移該該土地房屋的義務。如果不履行、沒有完全履行或者雖然已經(jīng)開始履行但在該期限屆滿之前不能預見可以完成該項義務時，項目設(shè)立人可以申請都道府縣知事，依據(jù)《行政強制執(zhí)行法》的規(guī)定采用代執(zhí)行的方式完成義務狀態(tài)。

四、特別程序

《土地征收法》除了規(guī)定上述兩種正規(guī)的程序制度之外，在與資源收購相配合，還設(shè)置了正式的裁決程序之外的特別程序。這些程序具體如下。

(1)調(diào)解程序

這是《土地征收法》設(shè)立的一種項目設(shè)立人和土地房屋權(quán)利關(guān)系人之間以不具有強制力的方式解決糾紛的程序制度。雙方或者一方當事人可以向都道府縣知事提出調(diào)解申請。根據(jù)該申請，知事就各案情況任命由5名成員組成的調(diào)解委員會承擔調(diào)解職責。

在項目認定告示公布之前，調(diào)解委員會通過調(diào)解實現(xiàn)在事實上使得當事人之間達成合意。

(2)協(xié)議的確認程序

在項目認定告示之后至裁決申請?zhí)岢鲋暗钠陂g內(nèi)，如果當事人之間達成協(xié)議，在具備一定的要件時，該協(xié)議取得征收委員會的確認之后，就被視為同時作出了權(quán)利取得裁決和清空交付裁決。由此，項目設(shè)立人為了原始取得和清空交付土地，可以采取代執(zhí)行的法律手段，與此同時，原土地所有權(quán)人也被視為取得了該土地的贖回權(quán)。

(3)和解程序

征收委員會在審理的程序進行之中的任何時候，都可以建議當事人達成和解。當和解符合一定的要件時，和解書一旦制作成立，就被視為征收委員會已經(jīng)作出了權(quán)利取得裁決和清空交付裁決。

除上述的特別程序制度之外，《土地征收法》還設(shè)置了緊急裁決程序制度和單純補償裁決程序制度，適用于于特定的情況。

五、與征收程序有關(guān)的行政訴訟程序

由于《土地征收法》設(shè)立的項目認定程序與裁決程序各自承擔的作用不同，因此，針對相應程序中產(chǎn)生的各種行政行為，在行政訴訟程序中可適用的訴訟種類也不盡相同。當征收裁決程序中，作為當事人的項目設(shè)立人或土地房屋權(quán)利的關(guān)系人如果對損失補償?shù)慕痤~表示不服時，可以另一方當事人作為被告提起行政訴訟中的當事人訴訟。由于這類訴訟所爭議的是損失補償?shù)慕痤~多少，即爭議只是限于私益的范圍之內(nèi)，因此，裁決本身不存在被請求撤銷變更的必要性。

但是，如果土地房屋權(quán)利的關(guān)系人是以損失補償之外的理由提起訴訟，例如當事人認為項目認定違法、裁決程序違法時，即提出的理由屬于公益方面的內(nèi)容時，該當事人在請求國土交通大臣進行審查的基礎(chǔ)上，可以立即以征收委員會為被告提起行政訴訟中的撤銷訴訟。

中國目前以國務院《城市房屋拆遷管理條例》為中心建立了房屋征收制度體系，其關(guān)鍵點在拆遷人與被拆遷人之間的關(guān)系。許多糾紛也因制度的構(gòu)建而無法完善解決，甚至因此產(chǎn)生新的糾紛。上述日本《土地征收法》的內(nèi)容，至少可以給中國在土地房屋征收法制建設(shè)，尤其是在未來的立法方面如下的啟發(fā)：第一設(shè)立征收程序時，要嚴格區(qū)分所要解決的問題是公益還是私益，其中，對于項目的公益性認定是行政程序重要的開端；第二在涉及到私益的損失補償時，承擔裁決的機關(guān)其地位是否具有實質(zhì)上的公正和合理性，至關(guān)重要；第三應盡可能促使各方當事人通過自愿收購的方式取得公共用地。

參考文獻

[①][日]宮澤俊義著、盧部信喜補訂：《日本國憲法精解》，董輿譯，中國民主法制出版社1990年版，第250～251頁。

[②][日]遠藤博也：《行政法（各論）》，青林書院1977年版，第233頁。

[③]據(jù)筆者向從事土地征收的日本律師詢問，通過自愿收購的方式取得公共用地的案件數(shù)估計達到99%以上，反之，進入裁決程序的案件的數(shù)量極其少。

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一、基本概念

被征收房屋的性質(zhì)和面積一般以土地、房屋權(quán)屬證書及權(quán)屬檔案的記載為準。未經(jīng)批準擅自改變土地用途、房屋性質(zhì)的，仍以原土地用途、房屋性質(zhì)為準。

二、適用范圍

范圍內(nèi)國有商業(yè)、住宅、綜合用地上的房屋及附屬物的征收、補償和安置適用本實施意見。

三、政策依據(jù)

1、住建部關(guān)于印發(fā)《國有土地上房屋征收評估辦法》；

2、《**省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》；

3、《**省國有土地上房屋征收與補償條例》；

4、《**市土地管理規(guī)定》；

5、《**區(qū)國有土地上房屋征收與補償實施細則》；

6、《**區(qū)國有土地上房屋征收范圍內(nèi)未登記建筑認定實施意見》；

7、被征收的房屋重置價格、臨時安置補助費和搬家補助費標準按照征收時點時**區(qū)執(zhí)行的有關(guān)標準實施。

四、商業(yè)、綜合用地上房屋征收補償原則及方式

房屋征收遵循依法、公開、公平、公正的原則進行，商業(yè)、綜合用地上的房屋征收補償安置方式原則上為貨幣補償方式，不提供遷建安置用地，不提供臨時過渡周轉(zhuǎn)用房。

（一）合法建筑的征收補償標準

1、房屋、土地和裝飾裝修的補償

被征收房屋、土地價值評估應當考慮被征收房屋的區(qū)位、用途、建筑結(jié)構(gòu)、樓層、層高、朝向、新舊程度、建筑面積以及占地面積、土地使用權(quán)等影響被征收房屋價值的因素，但不考慮被征收房屋租賃、抵押、查封待因素的影響。

土地的補償以國有土地使用權(quán)證登記性質(zhì)為準。

裝飾裝修及附屬物的補償按實評估確定。

2、其他補償

（1）一次性搬遷費。征收人應當一次性支付搬遷費。被征收人可以選擇按每平方米建筑面積，分別為工業(yè)用房80元；商業(yè)用房50元，綜合用房30元的標準一次性補助，建筑面積以有效權(quán)屬文件的記載為準；也可以選擇實際發(fā)生的機器設(shè)備拆卸費、搬運費、安置費、調(diào)試費和搬遷后無法恢復使用的生產(chǎn)設(shè)備重置等費用來補助。

對已進行收購的資產(chǎn)或機器設(shè)備，征收人不再支付一次性搬遷費。

（2）設(shè)備補償費。對不可移動的重型、大型設(shè)備，因征收造成無法恢復使用或者報廢的，征收人按設(shè)備固定資產(chǎn)折舊以后的凈值收購。

（3）停業(yè)損失費。按前三年連續(xù)月平均利潤的3-6個月補助，以真實合法的財務報表為準，不足三年的按實際時間計算月平均利潤。

（4）職工生活補助費。按**區(qū)當年最低工資標準補助3-6個月。

（5）臨時安置補助費。按相關(guān)規(guī)定對工業(yè)、商業(yè)、綜合用房每平方米合法建筑面積進行補助，補助時間12個月。補助標準按**區(qū)當年的標準執(zhí)行。

（二）臨時建筑的征收補償標準

1、房屋補償

對國有商業(yè)、綜合用地上的臨時建筑按房屋重置價給予補償。（因歷史原因造成的臨時建筑的認定由街道書記辦公會議或街道班子會議根據(jù)相關(guān)依據(jù)認定后按臨時建筑補償標準進行補償）。

取得土地使用權(quán)證部分的土地補償價格按周邊同類土地性質(zhì)的市場價格進行評估補償。如土地使用權(quán)性質(zhì)為劃撥用地的，結(jié)合土地性質(zhì)，按所在地周邊國有出讓土地評估價格的45%確認。

2、其他補償

被征收人房屋涉及的一次性搬遷費、設(shè)備補償費、停業(yè)損失費、職工生活補助費及臨時安置補助費補償參照合法建筑相關(guān)補償標準執(zhí)行。

（三）違法建筑的處置

對國有商業(yè)、綜合用地上的房屋認定為違法建筑的，一律不予補償。被征收人應配合做好違章建筑的拆除工作。

（四）補助、獎勵標準

被征收人能積極配合做好征收工作，在規(guī)定期限內(nèi)完成簽約、搬遷，對項目推進無實質(zhì)影響的，給予適當?shù)难a助和獎勵，具體內(nèi)容如下：

1、給予被征收人房屋、土地評估值上浮不超過20%的獎勵。

2、給予搬遷后可以恢復使用的設(shè)備按設(shè)備固定資產(chǎn)折舊后凈值的10%補償搬遷費。

3、由于政府規(guī)控等原因造成前期投入損失的，對已經(jīng)通過立項等審批手續(xù)且有相關(guān)部門要求其停止建設(shè)通知的企業(yè)，對期前期發(fā)生的勘探、設(shè)計等費用根據(jù)相關(guān)證明材料進行梳理、匯總和分析，對合理部分按實再加10%財務成本進行補償。

4、給予被征收人前三年連續(xù)月平均利潤3-6個月補償，不足三年的不參照執(zhí)行。

5、對被征收人的補助和獎勵金額控制在總補償價格的20%之內(nèi)，補助和獎勵總金額原則上不超過一仟萬元。

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【關(guān)鍵詞】土地征收 政府職權(quán) 公共利益 正當程序 補償安置

【中圖分類號】F301.22 【文獻標識碼】A

土地征收的本質(zhì)屬性解析

“土地征收是指國家或政府為了公共利益的需要而強制取得私有土地并給予相應補償?shù)囊豁椃芍贫取Ｔ谖覈?，由于實行土地公有制，因而土地征收主要是指國家基于公共利益的需要征收集體所有的土地?！雹傥覈稇椃ā芬?guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律對土地進行征收并予以相應的補償。為了保障土地征收制度的實踐性、有效性及合理性，我國相繼出臺了《土地管理法》、《土地管理法實施條例》及《物權(quán)法》，建構(gòu)起了我國土地征收的基本制度。

土地征收作為未經(jīng)土地財產(chǎn)所有人同意而強制獲得土地資源的行為，其根本屬性是公權(quán)力，是國家對內(nèi)管理權(quán)的具體表現(xiàn)。公權(quán)力作為維護和增進公益的權(quán)力，其本質(zhì)是社會成員部分權(quán)利的讓渡或者說社會成員的授權(quán)。因為“國家的一切權(quán)力屬于人民，人民是國家的享有者，人民只是基于保護自然權(quán)利這一特定目的，才把自己的部分權(quán)力授予政府?！雹?/p>

土地作為人類最重要的財產(chǎn)，是人類生存的最基本資料和勞動對象，具有有限性與稀缺性。一般而言，土地資源是通過市場和政府實現(xiàn)有效配置的。土地征收作為政府配置土地資源的主要方式，必須以滿足公共利益為實體約束，以正當程序為程序制約，以合理補償和妥善安置為核心。只有這樣才能平衡國家、集團與個人之間的利益機制，妥善解決國家公權(quán)力與公民私權(quán)利之間的矛盾與沖突，維持社會的穩(wěn)定與和諧。

我國土地征收制度中政府的角色與定位

政府作為國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，是國家公共行政權(quán)力的載體與實際行為體，承擔著公共政策的制定、決策與實施的職權(quán)，以便保障人民民主、社會的有序統(tǒng)治與和諧。土地征收作為一項基于公共利益的公共決策，也屬于政府職權(quán)的組成部分。在土地征收中，我國政府具有雙重的角色與定位，具體如下：

一方面，政府作為國家權(quán)力代表，是土地征收的制定者、決策者與實施者。土地征收作為一項公共政策，以犧牲部分人的權(quán)益為代價，為全社會謀取福祉，對社會資源進行更合理的分配，解決社會問題，促進社會的進步與發(fā)展。政府作為公共權(quán)益的維護者與保障者，以國家根本大法為基礎(chǔ)，行使土地征收的職權(quán)。由于國家的公權(quán)力來源于社會公眾私權(quán)利的讓渡，而土地征收又是基于公共利益，因而，政府是代表社會公眾行使這項公權(quán)力，代表著全社會的利益與期望。

另一面，政府是為人民服務的行政機關(guān)，是人民的代表。政府是“為社會和人民服務的，政府的一切權(quán)力都來自于人民。因此，‘以人為本’和‘人權(quán)保障’是現(xiàn)代政府全部工作的出發(fā)點和最終依歸?！雹墼谕恋卣魇罩?，這種未經(jīng)被征收者同意而強行獲得土地的行為，必然會對被征收者造成損害。但是政府作為人民群眾的代表，不能因為社會的利益而忽視這部分被征收者的權(quán)益。因而，為了從根本上保障被征收者的權(quán)益，政府應該嚴格控制與限制土地征收，以公共利益、正當程序、合理補償與妥善安置為土地征收的基本條件，保障被征收者現(xiàn)在以及未來生產(chǎn)生活的穩(wěn)定性、持續(xù)性與品質(zhì)性。

我國土地征收制度中政府職權(quán)存在的問題及原因

土地征收作為一項具有損益性的具體行政行為，采用強制性的手段將集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國家所有，兼具主動性與被動性，是政府實施公共服務職權(quán)的典型表現(xiàn)。但是，由于政府在土地征收中具有雙重角色與定位，加之我國的特殊國情，導致我國政府在土地征收中擔任了多項職責，且這些職責之間具有沖突性與矛盾性，使政府在行使自身職權(quán)時極易角色錯亂或職權(quán)混淆，忽視土地征收的公益性、正當性與補償性，導致“土地財政”的出現(xiàn)，使土地征收淪為地方政府不正當發(fā)展經(jīng)濟的工具。這不僅損害了人民的權(quán)益，浪費了有限的土地資源，還嚴重影響了黨和政府的人民公仆形象，阻礙了社會的發(fā)展與進步。

首先，法律法規(guī)未對公共利益作出明確界定。我國憲法中明確提出，國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收并給予相應補償。但我國有關(guān)的法律法規(guī)并未對“公共利益”給出明確界定。但是，在《土地管理法》中規(guī)定，任何單位和個人展開建設(shè)需要土地的，都必須依法申請。這種依法申請的國有土地既包括國家所有土地，也包括土地征收前的農(nóng)民集體所有的土地。雖然這條只是土地征收的申請條款，但實際上已在暗示土地征收所謂的前提，即公共利益具有相當?shù)膹椥?，甚至可以無限擴大到“任何單位和個人展開建設(shè)需要的土地”。也就是說，這一條不僅沒有對土地征收中的公共利益作出界定，反而將其外延無限擴大，嚴重損害了被征收者的合法權(quán)益。簡言之，土地征收中“所謂的公共利益實際上成了政府決定的利益，只要政府決定了，則征收不可避免?！雹苷诰薮蠼?jīng)濟利益的刺激下，往往打著公共利益的幌子，使土地征收淪為實現(xiàn)私欲的工具，為政府提供了方便之門。

其次，土地征收的程序過于簡單、粗糙。土地征收作為一項具有損益性的具體行政行為，其應該有事前聽證與事后救濟的雙重程序制約，以此保障土地征收的合法性、合理性與正當性?？墒?，我國對于土地征收的程序設(shè)置過于簡單、粗糙，存在漏洞，為政府、提供了程序上的便利。

我國土地征收制度在征收前并沒有賦予社會公眾以廣泛參與權(quán)，對于被征收者的事前異議或事后救濟也都未設(shè)置相應的合法途徑，將享受公共利益福利的社會公共與財產(chǎn)受損的被征收者都摒棄在土地征收這項公共政策之外。雖然在《土地管理法》中規(guī)定，在地方政府公告征地補償安置方案后，其應聽取被征地者的意見與建議。但是由于補償安置方案都是在審批后才予以公告，也可以說是單方面的通知。這對于被征收者來說，根本就不具有實際意義。同時，對于事后救濟，雖然我國《土地管理法》及其《實施條例》中規(guī)定，對于征地范圍、補償標準有爭議的，應由縣一級當?shù)卣刃袇f(xié)調(diào)；對于協(xié)調(diào)不滿意的，再由土地征收審批的政府作出終局裁決；但是，如果被征收者對于這項終局裁決還不滿的話，怎樣救濟，向哪個機關(guān)申訴，卻都沒有規(guī)定。這直接抹殺了被征收者的救濟權(quán)，刺激被征收者不斷上訪。

再次，補償安置政策具有片面性、單一性與不合理性。根據(jù)我國《土地管理法》第四十七條，土地征收對于被征收者應給予一定的補償與保障，但是仍然存在一定問題，具體如下：

一方面，征收補償標準過低，僅限于被征收人的直接損失，并未將被征收者的生產(chǎn)生活，即遷移運輸、教育醫(yī)療、養(yǎng)老贍養(yǎng)等問題考慮在內(nèi)，這是土地征收補償安置的明顯漏洞。土地作為農(nóng)民安身立命的根本，是農(nóng)民生產(chǎn)生活的保障?？墒牵覈谕恋卣魇諘r并沒有考慮到這些，僅僅計算了被征收人的直接損失，補償缺乏全面性、客觀性與深刻性。

另一面，征收補償?shù)姆绞竭^于簡單、單一，僅限于經(jīng)濟補償和就業(yè)安置兩種，無法解決土地征收后的眾多遺留問題。在我國目前的土地征收補償安置體系中，補償僅僅限于金錢，安置僅僅限于就業(yè)，這兩項根本就不能使被征收者達到被征收前的生活水平，也不能妥善解決土地征收后遷移運輸、教育醫(yī)療、養(yǎng)老贍養(yǎng)等遺留問題。這不僅嚴重影響了被征收人的生產(chǎn)生活，也為政府在高昂的土地出讓金與低成本的補償安置費之間預留了大量的彈性空間，刺激政府。

最后，土地征收缺乏有效的監(jiān)督、追責機制。我國現(xiàn)行的土地征收體制內(nèi)，并沒有建立有效的監(jiān)督機制。因為我國政府在土地征收中，身兼多職，具有絕對的優(yōu)勢與地位，其既是土地征收的制定者與審批者，也是土地征收的實施者，權(quán)力制約無從談起。而在權(quán)力缺乏有效制約的前提下，極易導致權(quán)力的腐敗與濫用。因“權(quán)力過分集中，權(quán)力不受制約，權(quán)力必然腐敗，這是一條歷史的鐵的規(guī)律。”⑤同時，由于沒有權(quán)責統(tǒng)一的責任追究機制，不能威懾與警示政府的不法行為。

完善、規(guī)范我國土地征收制度中的政府職權(quán)

首先，明確公共利益的內(nèi)涵與外延，使政府能準確把握土地征收的實體性條件。公共利益作為土地征收的前提與基礎(chǔ)，其本身是一個外延寬泛且兼具高度概括性與抽象性的概念，具有高度的模糊性、不確定性及變化性，極難界定。雖然“在現(xiàn)代法治社會，公共利益是公、私權(quán)的平衡點，也是國家（政府）行為的合法性與合理性保持內(nèi)在統(tǒng)一的重要依據(jù)。但迄今為止，包括我國在內(nèi)，各國大都是在未加定義的情況下使用這個法律概念的?！雹薏贿^，我們?nèi)匀豢梢詮墓怖娴囊话銓傩灾校瑲w納出公共利益的基本特征，即公共性、利益性和發(fā)展性。公共利益不是絕對的，具有相對性，它是針對某一特定時期的社會或環(huán)境而言。公共利益會隨著社會的發(fā)展而不斷變化，摒棄或增加一些內(nèi)容，以保證其本身的公共性與利益性。

雖然公共利益具有發(fā)展性與變化性，并沒有固定的內(nèi)涵與外延，但是它具有兩項本質(zhì)特征，即公共性與利益性。從這個意義上來說，公共利益是指影響著共同體所有成員或絕大多數(shù)成員，并與共同體的生存和發(fā)展密切相關(guān)的、具有共享性與有益性的社會價值取向。在立法上可以采取雙向列舉加兜底的模式明確公共利益的外延，增加公共利益的實踐性與可操作性。雙向列舉是指采取列舉的方式明確哪些屬于公共利益，哪些不屬于公共利益的范疇；為了適應公共利益的發(fā)展性與變化性，再設(shè)置兜底條款，以避免不足與漏洞，保障公共利益的靈活性與適用性。這樣，不僅為政府依法行使土地征收職權(quán)提供了實體性基礎(chǔ)，也避免了政府、滋生腐敗，推動土地征收中國家、集體、個人利益的有機統(tǒng)一。

其次，設(shè)置符合正當程序原則的征收程序，給予政府職權(quán)以程序性約束。土地征收作為一項具有損益性的行政行為，集公權(quán)力與私權(quán)利于一體，具有相當?shù)臎_突性與矛盾性。為了保證這種沖突與矛盾轉(zhuǎn)化為和諧與統(tǒng)一，必須以正當程序加以調(diào)和與約束?！靶姓ㄖ械恼敵绦蛟瓌t是指行政權(quán)力的運行應當符合最低限度程序公正的標準。它起源于英國自然正義原則，在美國憲法中得以發(fā)揚光大，現(xiàn)已成為世界許多國家行政程序的基本原則?！雹咴谕恋卣魇罩校耙?guī)范征地權(quán)的關(guān)健是進行程序性制約。 ⑧因為正當程序具有規(guī)范、組織與校準功能，正當、公開、公正的土地征收程序，能從程序上對政府行使土地征收職權(quán)給予約束。具體如下：

一方面，前置聽證程序。在土地征收申請被批準之前，應該設(shè)置專門的公共利益聽證程序。這項聽證程序由中立的第三方擔任主持者與裁決者，無論是土地的被征收者還是土地征收這項公共政策的受益者或者是其他相關(guān)者都可以參加聽證程序。在聽證會上，政府必須對公共利益給予詳細的解釋說明，參與人員可以發(fā)表相應意見。聽證程序要最大限度地保證聽證的廣泛性、公開性、透明度與公正性。

另一面，事后司法救濟途徑。在土地征收執(zhí)行后，被征收人認為土地征收不符合公共利益或?qū)ρa償安置方案等不滿意的，在采取了行政救濟的手段，卻仍對行政處置結(jié)果不滿意的，法律應該給予被征收人進行司法救濟的機會。司法權(quán)作為一種中立性的裁決權(quán)，只需要對法律負責。在土地征收中，政府處于絕對的優(yōu)勢地位，被征收者完全是弱勢群體。為了平衡土地征收雙方地位的不平等性，應該賦予被征收者以司法救濟的權(quán)利，增加土地征收的均衡性、平等性與公正性。

再次，建構(gòu)多元化、深刻化的補償安置政策，拓寬、拓深政府的補償安置職責。補償安置是土地征收制度的核心與靈魂。為了保障被征收者的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)，必須建構(gòu)多元化、深刻化的土地補償政策，拓寬、拓深政府的補償安置職責，具體如下：一方面，補償標準市場化，將土地增值的部分納入補償體系。在土地征收之前，由土地征收的雙方共同選擇中立的評估機構(gòu)進行土地價值市場化評估，并將土地征用后的規(guī)劃納入評估體系，縮小土地征收中政府可獲得利益的空間，增加評估的科學性、合理性與精準性。在評估完成后，向社會公布這份土地價值評估報告，并以此作為土地征收補償安置的主要依據(jù)。

另一面，補償安置的方式必須多元化、人性化、深刻化，并將社保功能納入安置體系。單一的經(jīng)濟補償與就業(yè)安置并不能保證被征收者的生產(chǎn)生活，為了保障被征收者享受其應有的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)，補償安置方式必須多元化、人性化與深刻化，并將社保功能納入安置體系，解決被征收者的遷移運輸、教育醫(yī)療、養(yǎng)老贍養(yǎng)等遺留問題，彰顯政府的公共服務職能。

最后，建立有效的監(jiān)督、追責機制，以保證政府職權(quán)的合憲性、合法性與正當性。政府作為社會公共管理的中心，行使對社會進行公共管理的職權(quán)。政府行使職權(quán)應該接受人大及其常委會的監(jiān)督，并對其負責。土地征收作為其職權(quán)中的一項，同樣也需要監(jiān)督。為了保證這種監(jiān)督的有效性與及時性，應在中央及地方各級人大內(nèi)部設(shè)置自上而下的土地征收監(jiān)督辦公室。這種監(jiān)督小組只對相應的上級監(jiān)督小組負責，獨立于人大內(nèi)的其他機構(gòu)與組織。同時，除了司法懲罰之外，應該在行政體系內(nèi)部設(shè)置一套完善的土地征收職權(quán)的責任追究機制，保障土地征收中政府職權(quán)的合憲性、合法性與正當性。

綜上所述，政府作為土地征收中最為重要的一環(huán)，其必須依照憲法、法律等法律法規(guī)正當合理地行使自身職權(quán)。雖然在目前看來，政府的土地征收職權(quán)還有待于進一步提升與加強。但是，我們相信，在不久的將來，政府作為公權(quán)力的具體表現(xiàn)形式，必將能在黨的領(lǐng)導下，出色地行使這項公共管理職權(quán)，為全社會謀取更大的福祉，推進全人類的發(fā)展與進步。

（作者分別為中央司法警官學院副教授，中央司法警官學院講師）

【注釋】

①王太高：“土地征收制度比較研究”，《比較法研究》，2004年第6期，第16頁。

②吳傳毅：“社會契約?法律契約?政府責任”，《行政與法》，2004年第11期，第23頁。

③劉旺洪：“論法治政府的標準”，《行政與法》，2005年第6期，第160頁。

④蔡樂渭：“從擬制走向虛無”，《政法論壇》，2012年第9期，第11頁。

⑤步云：“為‘司法獨立’正名”，《環(huán)球法律評論》，2013年第2期，第22頁。

⑥李延鑄：“論‘公共利益’的立法定義及其判定問題”，《行政與法》，2007年第7期，第104頁。

⑦呂新建：“行政法視域下的正當程序原則探析”，《河北法學》，2011年第11期，第165頁。