導(dǎo)語：如何才能寫好一篇集體土地房屋征收法，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

中國(guó)土地所有權(quán)性質(zhì)的不同使得房屋征收形成了特有的二元制結(jié)構(gòu)，集體土地上房屋征收補(bǔ)償在實(shí)踐中以《物權(quán)法》《土管法》等法律作為主要依據(jù)已不能滿足現(xiàn)實(shí)需要。文章通過對(duì)2011-2015年貴州省高級(jí)人民法院受理的集體土地征收補(bǔ)償180件二審行政案件的案由、特點(diǎn)、裁判理由和結(jié)果進(jìn)行分析，歸納出集體土地上房屋征收補(bǔ)償實(shí)施中存在的不足，指出行政機(jī)關(guān)征收?qǐng)?zhí)法過程中存在的主要問題，并提出集體土地上房屋征收補(bǔ)償法治化建構(gòu)中立法完善、規(guī)范執(zhí)法、強(qiáng)化司法的路徑和重點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：集體土地；土地征收；房屋征收；征收補(bǔ)償；司法審查

中圖分類號(hào)：D9233 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：

10085831（2016）05012208

一、問題的提出

基于房屋依附的土地所有權(quán)性質(zhì)不同，現(xiàn)行土地上房屋征收補(bǔ)償制度分為國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償與集體土地上房屋征收補(bǔ)償，二者法律定位①、法律依據(jù)、操作程序以及補(bǔ)償機(jī)制（包括標(biāo)準(zhǔn)、范圍、價(jià)值確定程序等）完全不同，形成了中國(guó)特色的房屋征收二元制。由于城鎮(zhèn)化步伐加快，城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求加大，土地征用成為國(guó)家獲得非農(nóng)建設(shè)用地主要的手段[1]，但集體土地上的房屋依附于土地，沒有對(duì)其專門立法，因而造成對(duì)于集體土地上的房屋所有權(quán)人沒有得到合理的保護(hù)。征收行為缺乏必要的法律約束、行政機(jī)關(guān)采取的征收方式簡(jiǎn)單粗暴等造成侵犯被征收人合法權(quán)益的事件層出不窮。集體土地征收成為了產(chǎn)生大量訴訟和以及的重災(zāi)區(qū)。新行政訴訟法修改后大量土地房屋征收補(bǔ)償行政案件進(jìn)入法院，但法院對(duì)于農(nóng)村集體土地上房屋征收案件受理范圍、訴訟主體及補(bǔ)償程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等問題存在不同認(rèn)識(shí)，就連復(fù)議機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)、上下級(jí)法院之間也存在不同認(rèn)識(shí)，該類案件存在依法行政與加快發(fā)展的價(jià)值性矛盾、公共利益與個(gè)人利益的物質(zhì)性矛盾、充分保障被征收人合法權(quán)益與防止被征收人濫用訴權(quán)的結(jié)構(gòu)性矛盾等問題。本文以貴州省法院受理的集體土地房屋征收補(bǔ)償行政案件作為研究對(duì)象，通過梳理2011-2015年間此類案件的案由、特點(diǎn)、裁判理由和結(jié)果，歸納出集體土地上房屋征收補(bǔ)償存在的不足，指出行政機(jī)關(guān)法律實(shí)施過程中存在的主要問題，并提出通過完善立法、規(guī)范執(zhí)法、強(qiáng)化司法等途徑實(shí)現(xiàn)集體土地房屋征收與補(bǔ)償法治化。

二、貴州省集體土地上房屋征收補(bǔ)償案件的基本情況與特點(diǎn)

土地權(quán)利人或利害關(guān)系人對(duì)涉及農(nóng)村集體土地的行政行為不服，可以提起行政訴訟[2]。本文探討范圍界定為集體土地上房屋征收補(bǔ)償，故，重點(diǎn)涉及房屋征收補(bǔ)償相關(guān)爭(zhēng)議，包括責(zé)令交出土地行政決定的非訴執(zhí)行、補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)的行政裁決、土地征收決定等。本文采用了2011 -2015年貴州省法院裁判集體土地房屋征收補(bǔ)償案件的所有二審案件數(shù)據(jù)，并對(duì)此進(jìn)行了相關(guān)情況分析。

（一）案件基本情況

第一，案件受理逐年攀升。2011-2015年，貴州省高院共受理涉及集體土地房屋征收與補(bǔ)償行政二審案件180件，每年的受案數(shù)量不平衡，其原因主要是受到土地利用總體規(guī)劃、農(nóng)用地專用的集中審批、用地人的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、政府招商引資力度以及行政訴訟法修改和立案登記制的影響。2015年受案數(shù)量是2011年的38倍。

2011-2015年貴州省法院受理的涉及集體土地房屋征收補(bǔ)償行政二審案件情況見表1。

說明：數(shù)據(jù)來源于貴州省法院行政審判庭受案登記本以及全國(guó)法院裁判文書網(wǎng)統(tǒng)計(jì)。

從表1可以看出，2011-2015年集體土地房屋征收與補(bǔ)償行政案件前3年受案較少，也比較均衡，2014年有所增加，2015年達(dá)到井噴狀態(tài)，原因主要在于2015年5月1日新施行的行政訴訟法將行政案件立案審查制改為了立案登記制，并且新法頒布后的宣傳，使得很多以前沒有訴訟意識(shí)的集體土地所有權(quán)人開始運(yùn)用法律武器維護(hù)自己的權(quán)益。

第二，原告勝訴率較低。從表2可以看出，駁回訴訟請(qǐng)求在結(jié)案方式中占比較高，居于第二位的是全部撤銷行政機(jī)關(guān)的行政行為判決。集體土地征收補(bǔ)償案件原告的勝訴率比較低。造成這種特點(diǎn)的根本原因在于：案件爭(zhēng)議焦點(diǎn)在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，司法審查難點(diǎn)在補(bǔ)償合理性。但是大部分進(jìn)入實(shí)體審查的案件其合法性基本沒有問題，主要在于合理性，當(dāng)行政機(jī)關(guān)的行政行為具有合法性但缺乏合理性時(shí)，法院對(duì)當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求判決多采取予以駁回訴請(qǐng)的方式。因此，駁回訴訟請(qǐng)求判決的裁判方式占了所有案件的一半以上。

第三，案件多因補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)而起?？v觀近幾年該類行政案件，當(dāng)事人爭(zhēng)議的焦點(diǎn)并不在于土地征收的合法性，而在于補(bǔ)償數(shù)額的多少。從案件協(xié)調(diào)解決的情況看，原告雖對(duì)土地征收的合法性提出異議，但其真實(shí)目的是想增加補(bǔ)償?shù)恼勁谢I碼。補(bǔ)償中存在相鄰地區(qū)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不同一、同一地區(qū)因人而異、搬遷簽約前后補(bǔ)償不同、集體土地上房屋與國(guó)有土地上房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異大的現(xiàn)象。如陸某等人訴貴州省黔東南州從江縣人民政府房屋拆遷補(bǔ)償糾紛案詳見貴州省高級(jí)人民法院 “黔高行終字〔2015〕9號(hào)”行政判決書。：因修建貴廣高鐵需要征用陸某等人房屋所在土地，但后來該地區(qū)修建工業(yè)園區(qū)，對(duì)同一區(qū)域地段進(jìn)行征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)高于因修建高鐵的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，陸某等人要求按照補(bǔ)償較高的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行補(bǔ)償，但政府認(rèn)為由于沒有政策依據(jù)而拒絕。此案反映了同一地方征收土地因時(shí)間不同、征用用途不同而補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不同的現(xiàn)狀。

（二）案件主要特點(diǎn)

土地房屋征收補(bǔ)償行政案件是目前所有行政案件中關(guān)注度較高、對(duì)抗性較強(qiáng)、審判難度較大的案件種類。案件數(shù)量增長(zhǎng)快、類型較復(fù)雜，且此類案件涉及農(nóng)民權(quán)益，也涉及到其他多方利益。法院在案件審理過程中遇到的法律問題較多：對(duì)于省政府或國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的征地行為是否可訴；司法可否進(jìn)行公共利益認(rèn)定；村民作為個(gè)人是否有權(quán)對(duì)征地行為提訟；集體土地被征收后地上房屋拆遷補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)；“責(zé)令交出土地”的性質(zhì)等法律適用方面的問題。目前案件情況反映出其特點(diǎn)主要是：第一，由于房屋涉及當(dāng)事人切身利益，當(dāng)事人對(duì)案件相當(dāng)重視，與行政機(jī)關(guān)對(duì)抗性強(qiáng)、矛盾尖銳，容易引發(fā)。據(jù)了解，目前貴州省涉征拆行政案件的當(dāng)事人請(qǐng)的訴訟人大部分是北京律師。2015年受理的153件該類二審案件中有135件詳見貴州省高級(jí)人民法院“黔高行終字〔2015〕16號(hào)、19號(hào)、20-43號(hào)、58號(hào)、60-88號(hào)、89-93號(hào)、106-142號(hào)、146號(hào)、176-209號(hào)”行政判決書。案件當(dāng)事人的訴訟人為北京律師，占到全年該類二審案件數(shù)的8824%。有的案件當(dāng)事人還通過尋求輿論支撐，引發(fā)輿論炒作或造成網(wǎng)絡(luò)事件，一旦處理不當(dāng)，極易形成極端惡性事件。

第二，土地房屋征收補(bǔ)償案件“連環(huán)訴訟”多發(fā)，往往一個(gè)問題引發(fā)多個(gè)糾紛。由于土地房屋征收補(bǔ)償案件與信息公開、撤銷國(guó)有土地使用證、集體土地征收訴訟交織，因此一個(gè)案件會(huì)引發(fā)多個(gè)案件甚至連環(huán)訴訟。在貴州省高級(jí)人民法院這5年受理的180件案件中與征收案件共同提起的信息公開訴訟就有30余起。如李某訴貴州省人民政府駁回復(fù)議申請(qǐng)一案

詳見貴州省高級(jí)人民法院“黔高行終字〔2015〕143號(hào)”行政判決書。：在李某提起該案訴訟之前，其先提起了要求公開涉及征收其承包土地審批信息的信息公開訴訟，在信息公開訴訟中法院判決縣政府予以公開相關(guān)信息，李某在獲取了黔府用地函〔2011〕618號(hào)用地批復(fù)后再向省政府對(duì)用地批復(fù)的合法性申請(qǐng)復(fù)議；又如王某等人訴省政府駁回復(fù)議申請(qǐng)三案

詳見貴州省高級(jí)人民法院“黔高行終字〔2015〕102-104號(hào)”行政判決書。，由于前期王某等人申請(qǐng)政府信息公開而獲取了用地批復(fù)信息，王某等人對(duì)用地批復(fù)不服向省政府提起復(fù)議，省政府認(rèn)為其不是利害關(guān)系人而決定對(duì)復(fù)議不予受理，法院經(jīng)審查則認(rèn)為由于政府之前因原告申請(qǐng)信息公開而向原告公開了批復(fù)，則其公開信息行為初步證明了原告與批復(fù)之間存在利害關(guān)系，則省政府以原告不是利害關(guān)系人而決定不予受理復(fù)議不當(dāng)，最終判決撤銷省政府不予受理復(fù)議決定，責(zé)令其重新作出行政行為。

第三，部分案件的行政相對(duì)人訴訟法律意識(shí)淡薄。部分行政相對(duì)人對(duì)行政訴訟相關(guān)法律知識(shí)不了解或一知半解，常常由于訴訟主體不適格、被訴行為選擇不正確、訴訟請(qǐng)求和理由不適當(dāng)、復(fù)議和訴訟關(guān)系理解錯(cuò)誤、時(shí)機(jī)和舉證時(shí)限不當(dāng)?shù)纫蛩囟鴶≡V。并且行政相對(duì)人有的“不信法”，采取等方式尋求救濟(jì)卻最終因超過法定期限而敗訴。 之所以集體土地房屋征收補(bǔ)償出現(xiàn)前述特點(diǎn)，主要原因在于有關(guān)征地拆遷的法律規(guī)范尚不健全、地方政府征地行為不夠規(guī)范、輿論氛圍和司法環(huán)境不佳、個(gè)別被征收人素質(zhì)不高、補(bǔ)償期望值太高。

三、集體土地房屋征收補(bǔ)償存在的問題及原因分析

集體土地房屋征收補(bǔ)償實(shí)踐中產(chǎn)生了很多諸如“以拆違代拆遷”“無主拆遷”“夜間突拆”“連帶拆遷”等亂象，存在的主要問題及原因有以下幾方面。

（一）征地拆遷補(bǔ)償法律規(guī)范不健全，司法審查依據(jù)不充分

《中華人民共和國(guó)土地管理法》第47條第4款規(guī)定“被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定”。通過授權(quán)方式，對(duì)土地征收的規(guī)定最終轉(zhuǎn)化為地方性法規(guī)甚至行政規(guī)章。農(nóng)村房屋被作為集體土地上的“附著物”看待，其征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定[3]，但具體由哪一個(gè)部門規(guī)定，實(shí)踐中千差萬別，有的是地方人大，有的是地方政府部門。而個(gè)別地方省級(jí)人大、政府又將該項(xiàng)權(quán)利授權(quán)給市、縣級(jí)地方政府部門。再者，由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，其對(duì)集體土地房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)高低無據(jù)，隨意性極大。實(shí)踐中征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)“政出多門”，甚至同一地方不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)定不一，十分混亂。征收農(nóng)村房屋時(shí)，除了一些宣示性的法條外，幾乎無法可依。2011年頒布的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）只針對(duì)國(guó)有土地上的房屋，不適用于集體土地上的房屋。與國(guó)有土地上的房屋相比較，被征收的集體土地上的房屋由于具有面積大、搭建多、被征收人背景復(fù)雜、合法建筑與違章建筑并存的特點(diǎn)，對(duì)其征收操作起來更加困難，問題也更為復(fù)雜。另外，不少被征收房屋處在城中村，對(duì)該區(qū)域房屋進(jìn)行征收時(shí)，要考慮雖然其土地權(quán)屬仍為集體所有，但由于房屋所在地已被納入城市規(guī)劃區(qū)范圍， 如仍依據(jù)農(nóng)村集體土地上附著物的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償安置必然有所不妥。對(duì)此，最高人民法院行政審判庭《關(guān)于農(nóng)村集體土地征用后地上房屋拆遷補(bǔ)償有關(guān)問題的答復(fù)》（法行他字〔2005〕5號(hào)）規(guī)定“行政機(jī)關(guān)征用農(nóng)村集體土地之后， 被征用土地上的原農(nóng)村居民對(duì)房屋仍享有所有權(quán)， 房屋所在地已被納人城市規(guī)劃區(qū)的， 應(yīng)當(dāng)參照《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》對(duì)房屋所有權(quán)人予以補(bǔ)償安置”[4]?！稐l例》頒布后，《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》被廢止，該答復(fù)也隨之失效。但最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》對(duì)前述規(guī)定的精神予以了延續(xù)，其第12條第2款規(guī)定：“征收農(nóng)村集體土地時(shí)未就被征收土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行安置補(bǔ)償，補(bǔ)償安置時(shí)房屋所在地已納入城市規(guī)劃區(qū)，土地權(quán)利人請(qǐng)求參照?qǐng)?zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的，人民法院一般應(yīng)予以支持，但應(yīng)當(dāng)扣除已經(jīng)取得的土地補(bǔ)償費(fèi)?！?/p>

（二）“公共利益”法律界定不明確，公共利益與商業(yè)利益交織，司法審查認(rèn)定難

中國(guó)《憲法》及《物權(quán)法》僅規(guī)定了公益征收，將國(guó)家征收的目的限于“公共利益”?！稇椃ā返?0條第3款規(guī)定“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”?！稐l例》第8條對(duì)“公共利益”列舉了6種情形：國(guó)防和外交、能源交通水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、文化市政等公共事業(yè)、保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改造、法律法規(guī)規(guī)定的其他公共利益。公共利益概念本身比較抽象，沒有對(duì)“公共利益”形成統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)法律沒有對(duì)“公共利益”這一概念進(jìn)行解釋和規(guī)定，征收實(shí)踐中出現(xiàn)了許多以“公共利益”的名義違法征地、占地等事件[5]。司法認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)也存在不同認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致裁判尺度不統(tǒng)一，甚至出現(xiàn)同區(qū)域法官對(duì)類似案件裁判的不同[6]。

（三）政府規(guī)避法律，違反法律和相關(guān)程序征收土地

第一，違規(guī)下放土地征收審批權(quán)。地方政府打著便民的旗號(hào)，將土地征收的審批權(quán)下放，如將土地審批權(quán)層層授權(quán)到轄區(qū)縣市乃至開發(fā)區(qū)或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這不僅違背了《中華人民共和國(guó)土地管理法》的規(guī)定，還為地方政府違法征收土地提供了政策支持，導(dǎo)致開發(fā)區(qū)泛濫，出現(xiàn)圈占、倒賣、囤積土地的現(xiàn)象。

第二，地方政府為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在土地征收過程中變通執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)。具體表現(xiàn)在：（1）以租代征。通過租賃的方式直接將農(nóng)民集體土地用于非農(nóng)建設(shè)。如梁某等25人上訴黔西南州人民政府行政批復(fù)一案

詳見貴州省高級(jí)人民法院“黔高行終字〔2013〕19號(hào)”行政判決書。。某食品廠以建鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為名，行個(gè)人獨(dú)資企業(yè)為實(shí)租用農(nóng)村集體土地引發(fā)糾紛。（2）先征后批。地方政府為了加快征地進(jìn)程，先征收土地再辦理報(bào)批手續(xù)，違反法定的先批后征的審批程序。如雷某訴余慶縣人民政府土地征收案

詳見貴州省高級(jí)人民法院“黔高行終字〔2014〕6號(hào)”行政判決書。中所反映出的政府在征收土地過程中具有先征地后審批的行為，雖然對(duì)該案法院以當(dāng)事人訴請(qǐng)不明予以駁回，但是該案反映出政府在征地過程中的亂作為現(xiàn)象確實(shí)存在。（3）化整為零?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第45條

《中華人民共和國(guó)土地管理法》第45條規(guī)定：“征收下列土地的，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)：（一）基本農(nóng)田；（二）基本農(nóng)田以外的耕地超過35公頃的；（三）其他土地超過70公頃的。征收前款規(guī)定以外的土地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)國(guó)務(wù)院備案。征收農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依照本法第44條的規(guī)定先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。其中，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批；經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府在征地批準(zhǔn)權(quán)限內(nèi)批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批，超過征地批準(zhǔn)權(quán)限的，應(yīng)當(dāng)依照本條第一款的規(guī)定另行辦理征地審批?！币?guī)定由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)征收超過35公頃基本農(nóng)田以外的耕地或超過70公頃的其他土地由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。 一些地方政府通過化整為零的手法，或擅自調(diào)整規(guī)劃，或拆分項(xiàng)目多次征地，達(dá)到避開審批程序大面積征地的目的。如張某等人訴安順市西秀區(qū)人民政府土地征收案

詳見貴州省高級(jí)人民法院“黔高行終字〔2014〕32號(hào)”行政判決書。中張某等人提出區(qū)政府征收的集體土地達(dá)到1 200畝，應(yīng)該由國(guó)務(wù)院實(shí)施征收，區(qū)政府無權(quán)征收。（4）臨時(shí)改變用途。如貴州省高級(jí)人民法院審理的陳某、李某訴赫章縣人民政府集體土地上房屋征收一案

詳見貴州省高級(jí)人民法院“黔高行終字〔2012〕10號(hào)”行政判決書。。原告在案件審理過程中，向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)對(duì)省政府作出的用地批復(fù)進(jìn)行裁決，國(guó)務(wù)院認(rèn)定貴州省人民政府通過修改土地利用總體規(guī)劃將基本農(nóng)田調(diào)整為非基本農(nóng)田進(jìn)而批準(zhǔn)征收，屬于規(guī)避占用基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)依法上報(bào)國(guó)務(wù)院審批的行為，違反了相關(guān)法律規(guī)定。鑒于被征收土地符合現(xiàn)已批準(zhǔn)的赫章縣新一輪土地利用總體規(guī)劃，且用于赫章鉛鋅礦職工沉陷住宅區(qū)搬遷項(xiàng)目建設(shè)，解決已破產(chǎn)鉛鋅礦下崗職工生計(jì)問題，目前也已經(jīng)建設(shè)完畢，如果撤銷將會(huì)給公共利益造成重大損失，據(jù)此裁定確認(rèn)省政府作出的用地批復(fù)合法。（4）強(qiáng)行征地。如吳某等人訴安順市紫云縣人民政府集體土地征收行政賠償案

詳見貴州省高級(jí)人民法院“黔高行終字〔2015〕60-88號(hào)”行政賠償調(diào)解書。，紫云縣政府因建設(shè)白云工業(yè)園標(biāo)準(zhǔn)化廠房的需要，對(duì)吳某等人所在的村組集體土地實(shí)施征收工作。紫云縣政府在強(qiáng)制征收土地的過程中與吳某等村民發(fā)生暴力沖突，造成多名村民受傷，吳某等人即向紫云縣政府申請(qǐng)行政賠償。有的地方政府為了達(dá)到迅速拆除房屋的目的，采取通過與村集體簽訂補(bǔ)償協(xié)議，然后通過民事訴訟先予執(zhí)行或者通過以土地儲(chǔ)備中心作為原告提起行政訴訟的方式，要求行政機(jī)關(guān)履行協(xié)議或者法定職責(zé)，再通過行政先予執(zhí)行方式達(dá)到征地目的。

（五）行政機(jī)關(guān)忽視征收補(bǔ)償?shù)囊?guī)范性要求

通過對(duì)近年來貴州省法院行政案件訴訟中行政機(jī)關(guān)敗訴原因的具體分析，發(fā)現(xiàn)少數(shù)行政機(jī)關(guān)在集體土地房屋征收活動(dòng)中存在片面強(qiáng)調(diào)行政效率而忽視依法行政，片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視群眾利益，不注重規(guī)范程序，不注重合理性，認(rèn)定事實(shí)主要證據(jù)不足，甚至超越職權(quán)、等問題。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

其一，重實(shí)體，輕程序。部分行政機(jī)關(guān)缺乏程序意識(shí)，對(duì)于行政行為必要的公告、通知、送達(dá)等程序缺失或者行為不規(guī)范，在集體土地征收的審批、公告、補(bǔ)償?shù)怯浖按_定補(bǔ)償方案、組織實(shí)施的幾個(gè)環(huán)節(jié)中，行政機(jī)關(guān)始終處于主導(dǎo)地位，而土地所有權(quán)人并沒有充分參與到征收環(huán)節(jié)中，缺乏與被征收人之間明確、自愿的協(xié)商。具體到實(shí)踐中，以下問題尤其突出：一是行政機(jī)關(guān)作出行政決定的形式不規(guī)范。在集體土地征收過程中，對(duì)被征收人進(jìn)行補(bǔ)償、安置后，其拒絕交出土地的，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第45條

《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第45條規(guī)定：“違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國(guó)家建設(shè)征收土地的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令交出土地；拒不交出土地的，申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！奔啊顿F州省土地管理?xiàng)l例》第42條

《貴州省土地管理?xiàng)l例》第42條規(guī)定：“依法征用、占用集體土地和使用國(guó)有土地，且對(duì)當(dāng)事人補(bǔ)償、安置后，當(dāng)事人拒不交出土地的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令限期交出土地；逾期不交出的，由土地行政主管部門申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！敝?guī)定，應(yīng)當(dāng)由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令交出。法律、法規(guī)對(duì)責(zé)令交出土地形式未明確規(guī)定，實(shí)踐中有的政府則采取“通知”形式。而“通知”一般不具有強(qiáng)制力，對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第37條《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第37條規(guī)定：“經(jīng)催告，當(dāng)事人逾期仍不履行行政決定，且無正當(dāng)理由的，行政機(jī)關(guān)可以作出強(qiáng)制執(zhí)行決定?！?、最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第14條《關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第14條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府土地管理部門根據(jù)土地管理法實(shí)施條例第45條的規(guī)定，申請(qǐng)人民法院執(zhí)行其作出的責(zé)令交出土地決定的，應(yīng)當(dāng)符合下列條件……”之規(guī)定，應(yīng)當(dāng)采取“決定”形式責(zé)令被征收人交出土地。二是土地征用的公告程序不規(guī)范。土地征用的兩個(gè)必經(jīng)程序在《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第25條《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第25條規(guī)定：“征收土地方案經(jīng)依法批準(zhǔn)后，由被征收土地所在地的市、縣人民政府組織實(shí)施，并將批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號(hào)、征收土地的用途、范圍、面積以及征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補(bǔ)償?shù)钠谙薜?，在被征收土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告。被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定的期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到公告指定的人民政府土地行政主管部門辦理征地補(bǔ)償?shù)怯?。市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征收土地方案，會(huì)同有關(guān)部門擬訂征地補(bǔ)償、安置方案，在被征收土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告，聽取被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。征地補(bǔ)償、安置方案報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實(shí)施。對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征收土地方案的實(shí)施。征收土地的各項(xiàng)費(fèi)用應(yīng)當(dāng)自征地補(bǔ)償、安置方案批準(zhǔn)之日起3個(gè)月內(nèi)全額支付?！敝杏幸?guī)定，即地方政府對(duì)同意批準(zhǔn)征用土地進(jìn)行公告、土管部門對(duì)征地補(bǔ)償安置方案進(jìn)行公告。實(shí)踐中，存在公告主體（地方政府或土地管理部門）混亂、公告程序缺乏的情況。

其二，重決定，輕救濟(jì)。土地房屋征收爭(zhēng)議，往往背景復(fù)雜，很難案結(jié)事了，單靠訴訟方式難以解決根本矛盾。一些行政機(jī)關(guān)單純關(guān)注征收決定、補(bǔ)償安置決定，忽視對(duì)被征收人的行政協(xié)調(diào)、行政裁決、行政復(fù)議等行政救濟(jì)請(qǐng)求?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第25條規(guī)定，對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決[7]。如某綜合養(yǎng)殖場(chǎng)訴省政府不履行法定職責(zé)上訴一案詳見貴州省高級(jí)人民法院“黔高行終字〔2011〕29號(hào)”行政判決書。 ，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第25條第3款的規(guī)定，對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議，向擬定征地補(bǔ)償安置方案的市政府的上一級(jí)政府申請(qǐng)協(xié)調(diào)，省政府收到上訴人協(xié)調(diào)申請(qǐng)書后，有責(zé)任對(duì)此依法作出處理；收到協(xié)調(diào)申請(qǐng)后未予答復(fù)處理的，屬于不履行法定職責(zé)的行為。類似案件還包括趙某訴貴州省政府不履行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議行政協(xié)調(diào)案詳見貴州省高級(jí)人民法院“黔高行終字〔2015〕27號(hào)”行政判決書。 。

其三，重合法，輕合理。一些行政機(jī)關(guān)認(rèn)為，合理性屬于自由裁量權(quán)的范圍，因此在一定程度上存在漠視被征收人合理訴求的情況，對(duì)因歷時(shí)較長(zhǎng)、居住困難、行政機(jī)關(guān)不作為或違規(guī)頒發(fā)用地規(guī)劃、施工許可手續(xù)等原因形成的房屋，是否認(rèn)定為違章、改建、擴(kuò)建建筑等標(biāo)準(zhǔn)混亂。近幾年受理的因征收補(bǔ)償背景而引發(fā)的行政機(jī)關(guān)作出拆除違章建筑處罰決定的案件在行政案件中占有一定比例。比如韓某等人訴黔西縣人民政府房屋案詳見貴州省高級(jí)人民法院“黔高行終〔2015〕89-93號(hào)”行政判決書。 ：原告在訴請(qǐng)理由里便提到政府因?yàn)檎鞯囟鴮⑵浞课葑鳛檫`章建筑，存在選擇性執(zhí)法的嫌疑，并且程序違法。類似案件還有楊某訴盤縣人民政府案詳見貴州省高級(jí)人民法院“黔高行終字〔20115〕144號(hào)”行政判決書。 ，由于政府違反行政強(qiáng)制法相關(guān)規(guī)定而被法院撤銷決定，責(zé)令重作。

四、集體土地房屋征收補(bǔ)償法治化路徑

黨的十八屆四中全會(huì)提出依憲治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，并指出“法律是治國(guó)之重器、良法是善治之前提。建設(shè)社會(huì)主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行”。因新的行政訴訟法實(shí)施，行政案件由立案審查制改為立案登記制，集體土地房屋征收補(bǔ)償行政案件出現(xiàn)井噴，給司法審查帶來了一定壓力。通過對(duì)這180件案件的分析可以看出中國(guó)土地征收立法還不完善，行政機(jī)關(guān)違法行政依舊存在，這使得完善土地征用法律依據(jù)、規(guī)范行政執(zhí)法程序、加大司法保障力度、切實(shí)維護(hù)廣大農(nóng)民的合法利益成為當(dāng)務(wù)之急。應(yīng)當(dāng)在中國(guó)《憲法》《物權(quán)法》《中華人民共和國(guó)土地管理法》等法律基礎(chǔ)上，構(gòu)建符合發(fā)展實(shí)際的農(nóng)村土地征收的法治標(biāo)準(zhǔn)，以解決當(dāng)前農(nóng)村集體土地征收中出現(xiàn)的問題。

（一）加快集體土地房屋征收補(bǔ)償立法進(jìn)程

《中華人民共和國(guó)土地管理法》立法目的側(cè)重于維護(hù)國(guó)家整體利益、社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序[8]，內(nèi)容涉及土地所有權(quán)和使用權(quán)、土地利用、耕地保護(hù)、建設(shè)用地等土地管理基本制度。農(nóng)村集體土地征收中房屋的征收與補(bǔ)償是非常重要的一部分，需要立法作詳盡、具體、完善的規(guī)定，而不是簡(jiǎn)單地作為土地的“附著物”進(jìn)行征收補(bǔ)償，可以考慮制定一部以保障被征收人合法利益為目的且涵蓋集體土地房屋所涉權(quán)益內(nèi)容的法規(guī)，如《集體土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》，立足該條例，提升立法位階，整合《中華人民共和國(guó)土地管理法》及其《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》，制定統(tǒng)一的《房地產(chǎn)征收法》[9]，以適用于城市房屋和農(nóng)村集體土地上的房屋，實(shí)現(xiàn)征收主體、對(duì)象、內(nèi)容、程序等全覆蓋。

法律法規(guī)完善的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)立足于確立合理補(bǔ)償原則。從對(duì)該類型案件的分析可以看出，當(dāng)前激發(fā)矛盾的直接原因是補(bǔ)償?shù)墓胶侠韱栴}，遵循合法合理的補(bǔ)償原則是當(dāng)務(wù)之急。一是擴(kuò)大補(bǔ)償范圍。比如補(bǔ)償擴(kuò)大到農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等財(cái)產(chǎn)權(quán)益。二是提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村房屋等土地附著物、建筑物的補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)參照適用城市房屋的市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償機(jī)制，確立市場(chǎng)等價(jià)有償原則，縮小農(nóng)村與城市房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差距，逐步推動(dòng)補(bǔ)償結(jié)構(gòu)方式的同質(zhì)化。三是拓寬補(bǔ)償方式。除現(xiàn)金補(bǔ)償外，也可借鑒其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)采取通過股權(quán)或債券進(jìn)行補(bǔ)償或替代性補(bǔ)償?shù)姆绞健?/p>

（二）嚴(yán)格規(guī)范行政機(jī)關(guān)的征收補(bǔ)償行為

第一，尊重被征收人的參與權(quán)。行政機(jī)關(guān)應(yīng)適用公開透明、平等參與的規(guī)范程序，進(jìn)一步尊重被征收人的參與權(quán)。對(duì)于集體土地房屋征收補(bǔ)償行政行為，正確適用《中華人民共和國(guó)土地管理法》，參照適用《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》，完善手續(xù)、規(guī)范程序。充分認(rèn)識(shí)程序正當(dāng)原則，并充分給予被征收人在征收過程中協(xié)商談判的權(quán)利，避免程序違法。

第二，關(guān)注被征收人正當(dāng)合理訴求。在注重政策原則、堅(jiān)持依法補(bǔ)償、一視同仁的同時(shí)，要考慮被征收人基于房屋的區(qū)位價(jià)值、使用狀況、特殊用途等方面提出的正當(dāng)訴求，根據(jù)實(shí)際情況確定適當(dāng)補(bǔ)償。對(duì)于當(dāng)前爭(zhēng)議比較集中的由于歷史原因或者行政機(jī)關(guān)方面原因形成的“住改商”經(jīng)營(yíng)性用房、違法建筑，可根據(jù)實(shí)際經(jīng)營(yíng)使用狀況、是否辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照、是否具有納稅證明以及使用年限等予以適當(dāng)合理補(bǔ)償。

第三，完善補(bǔ)償安置爭(zhēng)議的行政救濟(jì)程序。從案件分析中發(fā)現(xiàn)一些行政機(jī)關(guān)在對(duì)集體土地所有人進(jìn)行征收補(bǔ)償安置時(shí)行使的程序不完善，從實(shí)質(zhì)性解決糾紛的角度，重視行政協(xié)調(diào)、行政裁決、行政復(fù)議程序，發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的自我糾錯(cuò)優(yōu)勢(shì)。如某村村民訴省國(guó)土廳不履行行政裁決職責(zé)的案件

詳見貴州省高級(jí)人民法院“黔高行終字〔2011〕12號(hào)”行政判決書。 ，省國(guó)土廳提出貴州省尚未明確設(shè)置行政裁決職能部門。

第四，加大信息公開力度。對(duì)這180件案件進(jìn)行分析可以看出因征地補(bǔ)償而提起的信息公開訴訟不少，比如龔某等人訴貴陽市開陽縣人民政府信息公開案

詳見貴州省高級(jí)人民法院“黔高行終字〔2015〕106-142號(hào)”行政判決書。 中，龔某等人向開陽縣人民政府申請(qǐng)公開省政府關(guān)于征地補(bǔ)償方案的批復(fù)，雖然在一審過程中縣政府已對(duì)龔某等人要求公開的信息予以公開，但是二審法院認(rèn)為信息公開訴訟作為義務(wù)之訴，政府信息公開申請(qǐng)人提起行政訴訟的核心在于希望人民法院判決行政機(jī)關(guān)履行政府信息公開的法定職責(zé)。本案龔某提起本訴的目的是希望人民法院通過司法裁判的方式，判決開陽縣政府向其履行政府信息公開的義務(wù)，開陽縣政府在法定期限內(nèi)未依法及時(shí)履行政府信息公開義務(wù)，其不作為行政行為違反了《政府信息公開條例》第24條

《政府信息公開條例》第24條：“行政機(jī)關(guān)收到政府信息公開申請(qǐng)，能夠當(dāng)場(chǎng)答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)予以答復(fù)。行政機(jī)關(guān)不能當(dāng)場(chǎng)答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)之日起15個(gè)工作日內(nèi)予以答復(fù)；如需延長(zhǎng)答復(fù)期限的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府信息公開工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人同意，并告知申請(qǐng)人，延長(zhǎng)答復(fù)的期限最長(zhǎng)不得超過15個(gè)工作日。” 之規(guī)定。

（三）依法履行審判職能，在促進(jìn)發(fā)展與保障被征收人合法權(quán)益中尋求平衡

在審理的集體土地房屋征收補(bǔ)償行政案件中，面臨依法行政與加快發(fā)展的價(jià)值性矛盾、公共利益與個(gè)人利益的矛盾，需要堅(jiān)持法治底線，充分發(fā)揮司法審查功能，促進(jìn)政府在法治軌道上加速發(fā)展。

1從嚴(yán)“公共利益”司法審查

為克服行政機(jī)關(guān)對(duì)公共利益目的的隨意性擴(kuò)大解釋，司法應(yīng)對(duì)是否屬于公共利益作出審查認(rèn)定，法院對(duì)公共利益認(rèn)定具有審查判斷權(quán)和終局性認(rèn)定毋庸置疑。實(shí)踐中，司法審查應(yīng)通過嚴(yán)格的形式審查，堅(jiān)持參與原則、比例原則、公共使用原則、正當(dāng)程序原則，保障公共利益認(rèn)定的程序，保證土地征收公共利益的正當(dāng)性。這180件二審中有10余件法院在司法審查認(rèn)定中對(duì)征地行為是否基于公共利益的需要進(jìn)行了審查。如莫某等人在訴貴陽市白云區(qū)人民政府房屋征收案

詳見貴州省高級(jí)人民法院“黔高行終字〔2013〕7號(hào)”行政判決書。中，法院就認(rèn)為區(qū)政府征收莫某等人的房屋是為了標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)，此項(xiàng)目所屬的貴州省高新中小企業(yè)創(chuàng)新園系生態(tài)科技產(chǎn)業(yè)園的組成部分，由相關(guān)地方政府主導(dǎo)實(shí)施，與貴州省的科技發(fā)展密切相關(guān)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第8條第1款第3項(xiàng)的規(guī)定，政府進(jìn)行征收的范圍是符合公共利益需要的。

2嚴(yán)格行政機(jī)關(guān)法律規(guī)避的審查

對(duì)于行政機(jī)關(guān)法律規(guī)避行為，應(yīng)當(dāng)根據(jù)是否有利于相對(duì)人權(quán)利保護(hù)、是否對(duì)相對(duì)人權(quán)利造成損害作出判定[10]。如果行政機(jī)關(guān)的法律選擇有利于維護(hù)相對(duì)人權(quán)利，體現(xiàn)行政行為受益性，可以予以支持。反之，對(duì)相對(duì)人增設(shè)義務(wù)、減少權(quán)利的行為則應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格制約。如對(duì)于集體土地上房屋的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按照法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》操作，但是如果行政機(jī)關(guān)選擇按照《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定的程序進(jìn)行補(bǔ)償，按照后者規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要高于前者，且程序更為嚴(yán)格，則在司法實(shí)踐中對(duì)于集體土地上房屋的征收補(bǔ)償，如政府主動(dòng)參照《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》進(jìn)行，這屬于有利于相對(duì)人權(quán)利的行為，法院應(yīng)當(dāng)予以支持。

篇2

【關(guān)鍵詞】集體土地 非住宅 補(bǔ)償原則

我國(guó)城市化的加速發(fā)展使得各種大型公益項(xiàng)目的需求增加，在國(guó)有土地征用貧瘠的狀況下，集體土地開始大量被征收。從法律層面來講，2011年1月21日國(guó)家頒布了《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（簡(jiǎn)稱新條例），集體土地非住宅房屋征收與補(bǔ)償沒有一套完整的法律保障，只是暫參考2011年頒布的新條例執(zhí)行，在此背景下，集體土地非住宅房屋征收實(shí)施能否順利有效進(jìn)行是個(gè)很大的疑問，據(jù)報(bào)道的征收實(shí)踐工作所引起的經(jīng)濟(jì)糾紛甚至個(gè)別惡性案件則說明了征收補(bǔ)償過程中的各利益方對(duì)此做出了不同的反應(yīng)，權(quán)利與利益的平衡被打破。以最少的成本代價(jià)獲取最優(yōu)的利益均衡效果，使得公平補(bǔ)償能夠真正實(shí)現(xiàn)，這是思考如何制定合理的法律的重心。

經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析集體土地非住宅房屋征收補(bǔ)償，實(shí)質(zhì)上是征收補(bǔ)償相關(guān)主體的利益相爭(zhēng)，價(jià)值目標(biāo)、利益需求及所處地位所占有資源的不同就必然引發(fā)利益方面的博弈，利益博弈過程就是相關(guān)方利益重新組合的過程，其根源在于征收補(bǔ)償中利益分配失衡 ，反應(yīng)在補(bǔ)償價(jià)款上。

集體土地非住宅房屋征收過程中，被征收人與政府、征收實(shí)施單位之間就補(bǔ)償安置方案互相磋商是正常現(xiàn)象。關(guān)鍵在于政府的償付意愿是否能與被征收人的受償意愿互相吻合或接近吻合，而征收實(shí)施單位作為中間人，以委托代辦費(fèi)為利益目標(biāo)，一般起到調(diào)解和促成協(xié)議的作用?？紤]到博弈過程過長(zhǎng)會(huì)產(chǎn)生一定的社會(huì)資源及時(shí)間價(jià)值浪費(fèi)，因此分析在不同補(bǔ)償原則下集體土地非住宅房屋征收補(bǔ)償?shù)睦娓鞣讲┺男Ч哂蟹浅Ｖ匾膶?shí)踐意義，能夠有效避免征收過程中利益相關(guān)方的各種利益損失。

針對(duì)集體土地征收后大多用于公益項(xiàng)目的建設(shè)這一現(xiàn)狀，加上我國(guó)特殊的雙重“二元化”土地市場(chǎng)機(jī)制，基于公共利益層面的集體土地非住宅房屋征收是中國(guó)特有的征收補(bǔ)償方式。本文從不同的補(bǔ)償原則方面研究集體土地非住宅房屋的征收補(bǔ)償方式，因此本文主要探討分析三種利益主體：政府、拆遷實(shí)施單位和被拆遷人。這三種主體從自身的利益出發(fā)，占據(jù)不同的社會(huì)信息資源，代表不同的利益方，征收補(bǔ)償工作中所產(chǎn)生的矛盾及問題實(shí)際上就是三方的利益沖突。

一 假設(shè)前提

對(duì)于征收工作中涉及的各利益方，信息掌握程度各不相同，假定征收方案完全是依據(jù)法律條文的程序制定的，則政府方在擬定征收方案之后就應(yīng)該通過各種途徑對(duì)外完全公開，若征收方案可信度大，則被征收人在了解了征收方案之后就會(huì)形成一個(gè)對(duì)征收對(duì)象價(jià)值的大致估算。雖然征收對(duì)象―房屋可以通過評(píng)估機(jī)構(gòu)獲取一份合理的房屋價(jià)值評(píng)估報(bào)告，但各種信息因素交流的不對(duì)稱原因，仍然存在或多或少的房屋價(jià)值估算錯(cuò)位偏移。在此我們假設(shè)信息完全公開對(duì)稱，以便博弈過程能夠順利進(jìn)行，除了信息假設(shè)前提外，

還需要對(duì)各利益相關(guān)方行為分析進(jìn)行其他方面的假設(shè)，例如他們都追求自身利益最大化、需求偏好多種多樣、理性選擇、機(jī)會(huì)傾向主義等，以上這些都是分析各利益相關(guān)方博弈的基本假設(shè)前提。

二 博弈要素

（1）參與人：本文所研究的是集體土地非住房房屋征收補(bǔ)償方式，由于開發(fā)商角色涉及甚少，故征收工作的參與人僅由政府、征收實(shí)施單位和被征收人三方組成。

（2）行動(dòng)：政府、征收實(shí)施單位和被征收人是利益相關(guān)方，政府擔(dān)當(dāng)機(jī)制供給者的角色，在不同的補(bǔ)償原則下它可以采取不同的行動(dòng)策略，進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新；征收實(shí)施單位是征收工作的執(zhí)行者，行動(dòng)策略有三種：協(xié)商征收、談判征收、強(qiáng)制征收；被征收人是被征收房屋的權(quán)利方，行動(dòng)策略一般采取服從、拖延后服從、不服從或同意、不同意。

（3）信息：假設(shè)信息對(duì)流順暢，完全公開，則每個(gè)參與人清楚其他參與人采取的行動(dòng)方案，并了解其他參與人的支付值。

（4）支付：支付是博弈參與者參與博弈所得到的支付，而不是他們所付出的支付。由于參與人的支付受到諸多因素的直接或間接影響，鑒于資料的有限性，很難用具體的函數(shù)進(jìn)行解析說明，在此利用邏輯分析進(jìn)行假設(shè)嘗試，得出有意義的博弈結(jié)論。

三 博弈分析

本文選用三種不同的補(bǔ)償原則：適當(dāng)補(bǔ)償原則、公正補(bǔ)償、完全補(bǔ)償，每一個(gè)利益主體都是在一定得場(chǎng)合前提下對(duì)其他相關(guān)利益方采取某種行為對(duì)策做出理性的分析，并綜合考慮相互之間可能產(chǎn)生的影響因素，以此來選擇自己的行為策略，達(dá)到利益或效用最大化，通過博弈較量，博弈結(jié)論匯總?cè)缦卤硭荆?/p>

補(bǔ)償原則 最優(yōu)策略 各利益方

政府 征收實(shí)施單位 被征收人

適當(dāng)補(bǔ)償 服從 L-R C+D A

公正補(bǔ)償 同意 L F A+B

完全補(bǔ)償 同意 L F A+B+M+K

其中：L-政績(jī)收益；R-失信損失值；C-委托代辦費(fèi)；D-征收實(shí)施單位的期間收益；F-獲取的各種收益包括委托代辦費(fèi)以及征收工作中的特殊收入（C+D

從收益值角度考慮，從表中數(shù)據(jù)不難看出：選擇完全補(bǔ)償各利益方利益組合最優(yōu)。從工作難易程度考慮，適當(dāng)補(bǔ)償原則下的征收條款使得征收實(shí)施單位操作方便快捷，工作效率較高；在公正補(bǔ)償原則下因?yàn)橛袇f(xié)調(diào)的因素使得談判工作難度增大；遵循完全補(bǔ)償原則時(shí)正因?yàn)榘徇w獎(jiǎng)勵(lì)措施的增加，征收工作進(jìn)度有了很大的推進(jìn)，且征收實(shí)施單位作為獨(dú)立的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，進(jìn)展工作更加透明和公正，取得被征收人的信任，間接推動(dòng)征收工作進(jìn)程。從社會(huì)發(fā)展角度來講，政府在適當(dāng)補(bǔ)償原則下實(shí)行強(qiáng)制征收方案，對(duì)被征收人的切身利益考慮不夠周全，強(qiáng)征行為引發(fā)矛盾重重，不利于社會(huì)和平發(fā)展，造成被征收人的權(quán)利義務(wù)嚴(yán)重不對(duì)等。公正補(bǔ)償原則下在一定程度上緩解了利益矛盾，但由此造成了時(shí)間價(jià)值和社會(huì)資源的嚴(yán)重支出局面，且有可能增加社會(huì)動(dòng)蕩風(fēng)險(xiǎn)。完全補(bǔ)償原則可謂是征收補(bǔ)償工作的完美原則，補(bǔ)償效果顯著，各方矛盾進(jìn)一步得到緩解甚至解決。

綜上述，利益三方選用完全補(bǔ)償原則，能夠權(quán)衡各方利益，使其達(dá)到最優(yōu)組合。隨著社會(huì)法律的逐漸完善，經(jīng)濟(jì)實(shí)力迅速壯大，綜合考慮完全補(bǔ)償原則的利弊優(yōu)劣，我國(guó)集體土地非住宅房屋征收補(bǔ)償機(jī)制走上以完全補(bǔ)償為基礎(chǔ)的道路是勢(shì)在必行的趨勢(shì)。

參考文獻(xiàn)

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篇3

>> 農(nóng)村集體土地征收制度研究 試論我國(guó)農(nóng)村集體土地征收法律制度的完善 論我國(guó)集體土地征收補(bǔ)償制度的完善 我國(guó)集體土地征收制度的反思與完善 我國(guó)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的對(duì)策研究 我國(guó)農(nóng)村集體土地征收存在的法律問題及對(duì)策 我國(guó)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)機(jī)制完善和制度創(chuàng)新 我國(guó)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷和改革措施 農(nóng)村集體土地征收制度存在問題的探討 斷裂與彌合：我國(guó)集體土地征收補(bǔ)償邏輯的解構(gòu)與重構(gòu) 我國(guó)農(nóng)村集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利研究 探析農(nóng)村集體土地征收概況 完善我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的具體對(duì)策 淺析我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的改革思路 集體土地征收之我見 我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)研究現(xiàn)狀的分析 我國(guó)集體土地上房屋拆遷法律制度的完善 我國(guó)集體土地制度管理改革的思考 我國(guó)集體土地產(chǎn)權(quán)制度存在的問題及對(duì)策 我國(guó)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)狀況及對(duì)策建議 常見問題解答 當(dāng)前所在位置：，2013年12月11日訪問。

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篇4

關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)房；所有權(quán)缺失；土地征收

中圖分類號(hào)：F301 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A文章編號(hào)：1671-1297（2008）10-119-02

近年來，隨著我國(guó)城市房產(chǎn)價(jià)格的不斷上漲，房地產(chǎn)投資熱不斷升溫。大城市郊縣農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織開始大量修建商品房出售給城市居民，農(nóng)民從中獲取相當(dāng)收益。由于在農(nóng)村土地上修建商品房沒有依法進(jìn)行土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)換，建房的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織沒有向國(guó)家繳納土地使用費(fèi)，導(dǎo)致這些商品房?jī)r(jià)格較城市商品房?jī)r(jià)格低好多，購(gòu)買者蜂涌而至，農(nóng)村建商品房現(xiàn)象開始蔓延；另一方面，這些所謂的商品房用地沒有進(jìn)行土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)換，房屋所有人無法獲得房產(chǎn)證和土地使用權(quán)證，從而出現(xiàn)了眾多的所謂“小產(chǎn)權(quán)房”。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)對(duì)我國(guó)現(xiàn)行法律制度提出了挑戰(zhàn)，使得國(guó)家土地管理部門陷入兩難困境：一方面，這些房屋建在農(nóng)村集體所有的土地上，按照我國(guó)現(xiàn)行法律制度的規(guī)定，這是違法的。依據(jù)有法必依和執(zhí)法必嚴(yán)的原則，這些房屋必須拆除；另一方面，由于這種現(xiàn)象在全國(guó)大中城市是一種比較普遍的現(xiàn)象，如果真的依法全部拆除，必將給社會(huì)財(cái)富和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以及房屋所有人造成重大經(jīng)濟(jì)損失，從而形成新的社會(huì)不穩(wěn)定的根源。

如何破解這種兩難的困境，理論界與管理部門紛紛提出不同的見解，這些見解歸納起來主要有兩種意見：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，既然小產(chǎn)權(quán)房是違法行為的產(chǎn)物，依據(jù)有法必依的原則，對(duì)這種違法行為必須予以取締，不能以這種現(xiàn)象具有普遍性以及法不罰眾為由而任其存在；另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，為了不給社會(huì)財(cái)富造成損害、給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民造成經(jīng)濟(jì)損失，應(yīng)當(dāng)有條件地承認(rèn)之前的小產(chǎn)權(quán)房合法。同時(shí)加強(qiáng)管理，以防這種現(xiàn)象再出現(xiàn)。筆者認(rèn)為：上述觀點(diǎn)不妥。因?yàn)樯鲜鲇^點(diǎn)既未從根本上厘清導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象出現(xiàn)的原因，又不能從根本上杜絕這種現(xiàn)象的出現(xiàn)。所以，為了保持法律的嚴(yán)肅性，同時(shí)更有效地維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和廣大農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益，從根本上解決小產(chǎn)權(quán)房問題，必須首先厘清導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象出現(xiàn)的原因。

導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象出現(xiàn)的原因從大的方面看主要有兩個(gè)：其一是經(jīng)濟(jì)上的原因；其二是法律上的原因。

經(jīng)濟(jì)上的原因除了房地產(chǎn)投資熱的帶動(dòng)、廣大購(gòu)房者期望以低廉的價(jià)格購(gòu)房等待升值，然后獲得較大回報(bào)等原因以外，其中一個(gè)根本的原因是我國(guó)土地征收補(bǔ)償金太少。根據(jù)有關(guān)資料顯示，在全國(guó)范圍內(nèi)，土地征收中用于補(bǔ)償農(nóng)民損失的補(bǔ)償金只是同期國(guó)家土地出讓金的百分之五。過低的土地補(bǔ)償金一方面大大降低了土地征收的成本，鼓勵(lì)了各個(gè)地方政府的土地征收行為，使得我國(guó)農(nóng)業(yè)用地面積不斷縮小，嚴(yán)重威脅我國(guó)糧食安全。另一方面，過低的土地補(bǔ)償金嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益，農(nóng)民為了維護(hù)自身經(jīng)濟(jì)利益，于是在自己的土地上建設(shè)商品房出售，從而獲得遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于補(bǔ)償金的經(jīng)濟(jì)回報(bào)。

法律上的原因主要有：1、農(nóng)村集體土地所有權(quán)的缺失。這種缺失主要體現(xiàn)在：其一是權(quán)利主體的缺失。根據(jù)我國(guó)民法通則和物權(quán)法的規(guī)定，農(nóng)村土地所有權(quán)的所有人是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。但是，上述法律沒有明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織究竟是指誰。由于法律規(guī)定的不明確，造成農(nóng)村土地所有權(quán)的權(quán)利主體在法律規(guī)定上存在，在實(shí)踐中缺失。這種缺失帶來的最大消極后果是當(dāng)農(nóng)村集體土地所有權(quán)受到侵犯時(shí)，沒有明確的權(quán)利主體來維護(hù)所有權(quán)。其二是農(nóng)村土地所有權(quán)權(quán)利主體權(quán)利的缺失。根據(jù)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的一般原理，財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包含占有、使用、收益和處分等權(quán)能。但是根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律的規(guī)定，農(nóng)村集體土地所有權(quán)人在行使處分權(quán)時(shí)是受到嚴(yán)格限制的。這種限制體現(xiàn)在：首先，農(nóng)村集體土地所有權(quán)只能通過由國(guó)家征收的形式出讓給國(guó)家。除此以外，農(nóng)村集體土地所有權(quán)不得出讓。其次，土地使用權(quán)也不得任意出讓。除了荒山、灘涂等土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)目的可以有償出讓給非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外，其他的土地使用權(quán)不得出讓給非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。這樣的制度安排其初衷是為了保護(hù)農(nóng)民的根本利益，防止農(nóng)民土地的流失導(dǎo)致農(nóng)民生活無著。但是另一方面也確實(shí)導(dǎo)致農(nóng)村集體土地所有權(quán)內(nèi)容的缺失。正是這樣一些缺失使得農(nóng)民在城市化的進(jìn)程中不僅不能充分享受城市化的成果，反而要為城市化付出新的犧牲。在現(xiàn)有的土地法律體制 下，農(nóng)民為了維護(hù)自身的利益，能夠享受城市化的成果，只得突破現(xiàn)行法律制度，冒著違法的風(fēng)險(xiǎn)建設(shè)商品房出售。而這些商品房由于不能取得房產(chǎn)證和土地使用權(quán)證，于是在我國(guó)出現(xiàn)了所謂小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象。2、土地征收法律制度的缺陷。我國(guó)法律一方面規(guī)定保護(hù)農(nóng)村集體土地所有權(quán)，另一方面又規(guī)定國(guó)家為了公共利益的需要可以對(duì)農(nóng)村集體土地行使征收權(quán)。這種制度安排從形式上看應(yīng)當(dāng)是沒有問題的。但是，由于征收行為具有強(qiáng)制性和單方性，國(guó)家征收權(quán)一旦行使將會(huì)導(dǎo)致土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，給土地所有人造成重大損失。所以，對(duì)土地征收權(quán)行使的前提條件、土地征收后應(yīng)當(dāng)如何補(bǔ)償以及土地征收中農(nóng)民的話語權(quán)等問題，法律必須明確規(guī)定。然而，上述問題在我國(guó)現(xiàn)行法律中并沒有嚴(yán)格明確的規(guī)定，從而使得征收權(quán)的行使容易而且成本低廉。農(nóng)民在土地征收過程中處于絕對(duì)弱勢(shì)地位。為了對(duì)抗濫用征收權(quán)的現(xiàn)象，農(nóng)民在其土地上開始建房出售，小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象出現(xiàn)了。

盡管導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象的出現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)和法律兩方面的原因。但實(shí)質(zhì)上上述原因本身也在互相影響，互為原因：農(nóng)民為了經(jīng)濟(jì)利益用建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房的行為企圖突破現(xiàn)行法律的規(guī)定；而現(xiàn)行法律制度的使得農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益不能得到有效的保護(hù)。在上述原因中，法律制度的缺陷是根本的原因。所以，要解決小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象必須從解決法律制度的缺陷著手。

一、完善農(nóng)村土地管理法律，明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)的權(quán)利主體

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行土地管理法的規(guī)定，農(nóng)村村民委員會(huì)代表農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織行使農(nóng)村集體土地所有權(quán)。這一規(guī)定似乎明確了集體土地所有權(quán)的權(quán)利主體，但是這一規(guī)定與我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)權(quán)利主體的現(xiàn)實(shí)狀況不符。農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)狀況是，村民委員會(huì)無論是對(duì)內(nèi)還是對(duì)外都不是集體土地所有權(quán)的權(quán)利主體。實(shí)際上是村民小組在行使著土地所有權(quán)。正是法律上的規(guī)定與現(xiàn)實(shí)不符，導(dǎo)致集體土地所有權(quán)權(quán)利主體的缺失。所以，應(yīng)當(dāng)修改現(xiàn)行法律規(guī)定，明確規(guī)定農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體為村民小組。這既符合農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)，又符合農(nóng)村集體土地所有權(quán)建立的歷史，從而解決農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體缺失的問題。進(jìn)而為小產(chǎn)權(quán)房問題的解決提供制度上的條件。

二、 完善農(nóng)村集體土地所有權(quán)的權(quán)利內(nèi)容

依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律的規(guī)定，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓是受到嚴(yán)格限制的，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)其所有的土地沒有處分權(quán)。這種制度安排盡管對(duì)農(nóng)業(yè)用地的安全有一定的意義，但是，其缺陷也非常明顯。它導(dǎo)致土地這一最大的存量資產(chǎn)不能發(fā)揮最大的效能，不能為農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)民生活的改善發(fā)揮應(yīng)有的作用，反而為侵犯農(nóng)民利益大開了方便之門，也不能從根本上保證農(nóng)業(yè)用地的安全。所以，必須修改現(xiàn)行土地管理法律制度，一方面賦予農(nóng)村集體土地所有權(quán)以完全財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的內(nèi)容，另一方面嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)村集體土地所有權(quán)。只有農(nóng)民的合法利益得到法律的有效保護(hù)，農(nóng)民才不會(huì)冒著違法的危險(xiǎn)去建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房，從而才能從根本上杜絕小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象。

三、完善土地征收法律制度

我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，為了公共利益的需要，國(guó)家可以對(duì)農(nóng)村集體土地行使征收權(quán)。這種制度安排對(duì)于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益是非常必要的。但是，國(guó)家征收權(quán)的行使會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民合法權(quán)益的喪失，社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)是以犧牲農(nóng)民合法權(quán)益為代價(jià)的。所以，為了實(shí)現(xiàn)公共利益與農(nóng)民合法權(quán)益的平衡，法律應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定公共利益的范疇和土地征收后充分合理地補(bǔ)償農(nóng)民的損失。然而，我國(guó)現(xiàn)行法律既沒有明確規(guī)定公共利益的范疇，又沒有合理充分地補(bǔ)償農(nóng)民的損失。正是現(xiàn)行法律制度上的缺陷，導(dǎo)致土地征收過程中地方政府任意擴(kuò)大公共利益的范疇，輕易行使土地征收權(quán)，嚴(yán)重侵犯農(nóng)民的合法權(quán)益。另一方面，由于土地征收中補(bǔ)償費(fèi)用低廉，這為地方政府濫用打開了方便之門。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)既無法保障農(nóng)業(yè)用地的安全，直接導(dǎo)致我國(guó)耕地面積銳減。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局資料，從1997年到2006年我國(guó)耕地面積減少了1億2千萬畝，嚴(yán)重威脅我國(guó)的糧食安全。同時(shí)，土地征收權(quán)的濫用嚴(yán)重侵犯農(nóng)民的合法權(quán)益，嚴(yán)重影響“三農(nóng)”問題的解決。所以，小產(chǎn)權(quán)房問題的解決必須從完善土地征收法律制度開始，嚴(yán)格限定公共利益的范疇，同時(shí)，對(duì)由于土地征收給農(nóng)民造成的損失給以充分合理的補(bǔ)償。只有這樣，才能從根本上解決小產(chǎn)權(quán)房問題。

參考文獻(xiàn)

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一、以往征收土地工作模式存在的主要問題

我局以全國(guó)第二次土地調(diào)查為契機(jī)，大力推進(jìn)集體土地所有權(quán)登記發(fā)證，制定了《關(guān)于做好集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作的通知》等文件，完成了全市集體土地所有權(quán)登記。在房地登記整合、農(nóng)村集體持有《集體土地所有證》的基礎(chǔ)上，我們發(fā)現(xiàn)征地部門在辦理部分集體土地征收時(shí)，征地與登記二者的銜接存在下列問題：

一是被征收土地權(quán)屬不清晰。此類問題主要表現(xiàn)是征地時(shí)不以集體土地所有權(quán)證書為要件，且存在征地、登記重復(fù)指界問題。在征地部門土地征收過程中，要求集體土地所有權(quán)人對(duì)擬征收土地進(jìn)行指界并填寫《征收土地情況確認(rèn)表》，在用地單位后續(xù)辦理登記時(shí)仍需再次進(jìn)行指界，兩次指界不僅浪費(fèi)人力、物力，更容易造成兩次指界結(jié)果不一致，導(dǎo)致權(quán)屬矛盾糾紛，影響征地糾紛處理的剛性。這既會(huì)影響土地征收管理的嚴(yán)密性，又會(huì)影響后續(xù)環(huán)節(jié)辦理登記手續(xù)。其主要原因，在于征地部門在進(jìn)行土地征收時(shí)沒有以權(quán)屬登記信息作為依據(jù)，導(dǎo)致被征收的土地權(quán)利主體、范圍等不清晰。

二是重復(fù)征地問題。例如，A村集體名下集體土地9公頃，出于城市開發(fā)建設(shè)需要由所在區(qū)縣政府征收了其中1.5公頃變?yōu)閲?guó)有土地，后因原項(xiàng)目擱置取消等原因?qū)е略摰貕K沒有供應(yīng)、建設(shè)，A村居民見狀又陸續(xù)在其上耕種。若干年后，另一項(xiàng)目選址在上述1.5公頃國(guó)有土地之內(nèi)，但因檔案管理不善等緣由，征地部門認(rèn)定該土地性質(zhì)為集體所有，因此新項(xiàng)目選址的1公頃實(shí)際已為國(guó)有的土地又履行了一次土地征收和補(bǔ)償手續(xù)，雖然村民沒有提出異議，但造成了國(guó)家財(cái)政經(jīng)費(fèi)的流失。造成重復(fù)征地的重要原因，在于征地部門沒有以登記結(jié)果作為依據(jù)，導(dǎo)致對(duì)土地所有權(quán)性質(zhì)的判斷發(fā)生偏差。

三是登記結(jié)果現(xiàn)勢(shì)性不強(qiáng)。登記是對(duì)土地、房屋權(quán)屬的記載和公示，應(yīng)該與房地權(quán)利的客觀狀況保持一致。但實(shí)際中，全市完成集體土地所有權(quán)登記發(fā)證后，集體土地所有權(quán)人往往很少主動(dòng)申請(qǐng)辦理被征收土地的注銷及變更登記，造成被征收土地的權(quán)屬登記信息仍為原集體土地所有權(quán)人，導(dǎo)致權(quán)屬登記信息沒有隨著土地實(shí)際狀況的改變而及時(shí)變更，不能滿足登記結(jié)果現(xiàn)勢(shì)性的要求，容易形成管理漏洞。

二、主要解決建議

如何解決上述問題，避免出現(xiàn)征地糾紛，規(guī)范土地征收和登記管理鏈條，維護(hù)登記結(jié)果現(xiàn)勢(shì)性，確保土地權(quán)屬清晰，保護(hù)農(nóng)民集體以及用地單位的合法權(quán)益，避免糾紛和不穩(wěn)定，我局制定下發(fā)了《關(guān)于集體土地征收時(shí)辦理集體土地所有權(quán)變更登記有關(guān)問題的通知》（津國(guó)土房地權(quán)〔2009〕486號(hào)，以下簡(jiǎn)稱486號(hào)文件）及《關(guān)于在一張圖工程系統(tǒng)中土地權(quán)屬地類信息使用有關(guān)問題的通知》（津國(guó)土房地權(quán)〔2010〕286號(hào)，以下簡(jiǎn)稱286號(hào)文件）等規(guī)范性文件，采取了以下措施：

一是“憑證征地”，即在土地征收時(shí)要求集體土地所有權(quán)人提交《集體土地所有證》。486號(hào)文件中提出了“在實(shí)施集體土地征收時(shí)應(yīng)由國(guó)土資源分局收取擬征收土地的《集體土地所有證》。對(duì)于未核發(fā)《集體土地所有證》的，應(yīng)核發(fā)《集體土地所有證》后，方可申請(qǐng)辦理土地征收”的規(guī)定，沒有提供《集體土地所有證》則不得批準(zhǔn)征地，使征地部門明確掌握擬征收土地的準(zhǔn)確權(quán)利狀況，明晰了權(quán)屬，避免了糾紛。

二是優(yōu)化流程，征地同時(shí)生成集體土地所有權(quán)注銷及變更登記所需材料，實(shí)現(xiàn)集體土地所有權(quán)征收與集體土地所有權(quán)注銷及變更登記的“一并申請(qǐng)、一并指界、一并測(cè)繪、同步辦理”。在486號(hào)文件中明確，于批準(zhǔn)征地前，應(yīng)在《征收土地告知書》中增加擬征收土地《集體土地所有證》記載的土地情況、征地范圍、裁余土地面積等；在征收土地告知后，要求集體土地所有權(quán)人填寫《征收土地情況確認(rèn)表》并附征收土地的《宗地圖》并蓋章確認(rèn)，《征收土地情況確認(rèn)表》作為集體土地所有權(quán)變更登記申請(qǐng)書，《宗地圖》作為集體土地所有權(quán)變更登記直接蓋章成果，在登記時(shí)界址表直接根據(jù)《宗地圖》及《征收土地情況確認(rèn)表》填寫，不再重復(fù)指界蓋章；要求測(cè)繪機(jī)構(gòu)在進(jìn)行土地征收測(cè)繪時(shí)，一并出具擬征收部分土地及裁余部分土地的《宗地圖》等測(cè)繪成果，統(tǒng)一測(cè)繪精度為1：500。在生成以上后續(xù)注銷、變更登記材料后，由征地部門及時(shí)提供給登記部門。486號(hào)文件還要求，“部分征收的，還應(yīng)告知集體土地所有權(quán)人及時(shí)辦理所有權(quán)變更登記等事項(xiàng)……集體土地征收時(shí)未辦理集體土地所有權(quán)變更登記的，不得辦理被征收土地的土地供應(yīng)手續(xù)”，實(shí)現(xiàn)征地、登記程序銜接。

篇6

關(guān)鍵詞：城中村改造；土地確權(quán)；制度創(chuàng)新

中圖分類號(hào)：P272 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-0432（2012）-05-0034-3

0 引言

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的快速發(fā)展，城中村現(xiàn)象也在城市化進(jìn)程中不斷形成與擴(kuò)大，城中村問題已成為我國(guó)城市化進(jìn)程中的突出問題。多年來的試驗(yàn)證明，城中村改造已成為解決城中村問題的重要手段。在城中村改造過程中，一個(gè)最突出的問題就是拆遷難，而拆遷難的一個(gè)根源就是產(chǎn)權(quán)不清，土地和房屋權(quán)屬混雜，土地確權(quán)問題已成為城中村改造中一個(gè)重要的關(guān)鍵問題。近幾年來，我國(guó)許多城市在實(shí)施城中村改造過程中，因土地征收和房屋拆遷引起的惡性事件屢屢發(fā)生，引起的社會(huì)關(guān)注度極高，造成的社會(huì)影響極為惡劣。在土地征收和房屋拆遷中，政府、開發(fā)商和被拆遷人三者之間的博弈，造成了許多城中村改造項(xiàng)目難于推進(jìn)，寸步難行，甚至被擱置而以失敗告終。追根究底，就是拆遷難，而城中村的土地和房屋產(chǎn)權(quán)不清、權(quán)屬混亂等問題是拆遷難的根源，沒有完善的法律法規(guī)和相關(guān)制度對(duì)征收拆遷問題進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，土地確權(quán)問題已迫在眉睫，亟待解決。

1 我國(guó)城中村土地權(quán)屬的現(xiàn)狀

1.1 城中村占用大量土地資源，管理混亂

由于城中村早建于城市新區(qū)，城中村大部分地處于城市中心地區(qū)或次中心地區(qū)，且規(guī)模和建筑數(shù)量龐大，占用了大量的城市建設(shè)用地，具有豐富的儲(chǔ)量土地資源。在我國(guó)城市化進(jìn)程中，由于政府快速發(fā)展城市建設(shè)，為降低征收補(bǔ)償成本采取了“城市包圍農(nóng)村”的形式，就是政府在征地過程中避開原農(nóng)村土地和房屋，而選擇農(nóng)村邊緣區(qū)域進(jìn)行土地征用轉(zhuǎn)為城市土地，城中村的土地及其余未征收的土地仍屬農(nóng)村集體所有，占用了豐富的土地資源，形成了土地的二元結(jié)構(gòu)。然而政府缺少對(duì)原農(nóng)村土地和房屋的管理，這些土地和房屋仍然停留在松散的農(nóng)村管理狀態(tài)，土地利用不合理，土地管理松散混亂，引發(fā)了城中村違法違章建筑有增加趨勢(shì)，且難于有效遏制，大量的城中村違法違章建筑成為城市里的特殊現(xiàn)象。城中村現(xiàn)象在珠三角發(fā)達(dá)城市表現(xiàn)尤為突出，比如：廣東省深圳市，深圳全市共有城中村320個(gè)，其區(qū)內(nèi)有91個(gè)，分布在羅湖、福田、南山、鹽田四區(qū)，特區(qū)外有229個(gè)，分布在寶安、龍崗兩區(qū)。深圳由于城市建設(shè)歷史短、速度快、規(guī)模大，短短三十年間由邊陲小鎮(zhèn)蛻變成為現(xiàn)代化大都市，其城中村問題尤為典型和突出。又如：廣東省廣州市，廣州是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的中心城市，也是城中村問題最為突出的代表性城市之一。廣州市城中村規(guī)模數(shù)量大，全市10個(gè)區(qū)和2個(gè)縣級(jí)市的城市規(guī)劃范圍內(nèi)，共分布著約1149條村莊，其規(guī)模約為深圳、珠海、福州等大中城市的2-5倍。在我國(guó)其他大中城市同樣存在城中村現(xiàn)象，城中村分布范圍廣，規(guī)模大，集中了豐富的土地資源。

1.2 城中村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明，權(quán)屬界定不清

城中村現(xiàn)象的形成原因是多方面，其中土地確權(quán)問題上的失誤，產(chǎn)權(quán)界定不清，是城中村形成的原因之一。長(zhǎng)期以來，由于對(duì)城中村的土地資源利用方面缺乏有效的指導(dǎo)和管理，可以說是處于管理松散狀態(tài)，導(dǎo)致城中村的土地權(quán)屬混雜不清問題。根據(jù)我國(guó)《土地管理法》相關(guān)規(guī)定，我國(guó)現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)分為城市土地（國(guó)家所有）和農(nóng)村集體土地（集體所有），而城中村的土地因城市化發(fā)展和農(nóng)村土地制度變遷的原因，土地權(quán)屬可細(xì)分為四種類型：（1）城市土地。在城市化進(jìn)程中，政府逐漸從農(nóng)村集體或農(nóng)民個(gè)人手里征收農(nóng)用地，從農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地；（2）集體土地。城市化前，原農(nóng)村集體持有大量的集體發(fā)展用地、宅基地、責(zé)任田、自留地、村辦企業(yè)用地以及道路、公共用地等都屬于集體所有。城市化后，原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依然留有大量集體發(fā)展用地；（3）村民土地。村民土地包括宅基地、責(zé)任田、自留地等，是集體分配給村民個(gè)人的一部分集體土地，仍然留由村民個(gè)人使用；（4）未征收土地。在城中村的邊緣地區(qū)，仍然存在部分未征收的歷史遺留用地，這部分未征收土地仍然屬于農(nóng)村集體或村民個(gè)人持有。在這四類土地中，除城市土地具有清晰的合法產(chǎn)權(quán)外，其余三類土地中大量存在權(quán)產(chǎn)關(guān)系不明，權(quán)屬界定不清，沒有完備的產(chǎn)權(quán)手續(xù)。

由于各種因素的推動(dòng)作用，尤其是城市土地價(jià)值激升和經(jīng)濟(jì)利益因素的影響，在這些城中村的土地上引發(fā)更多的城中村問題。比如：新的違法違章建筑亂建搶建嚴(yán)重，有增加趨勢(shì)，非法占用、擅自買賣國(guó)有或集體土地、亂搶亂建等現(xiàn)象嚴(yán)重難控，造成城中村的“握手樓”、“貼面樓”、“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象隨處可見，與城市新區(qū)形成不和諧的“獨(dú)特風(fēng)景”，成為制約城市發(fā)展與提升的“毒瘤”，形成城中村大量的土地權(quán)屬界定不清、產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明等現(xiàn)實(shí)問題。

1.3 城中村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不合法，土地利用不規(guī)范，征用難

由于城中村所處城市位置的特殊性，長(zhǎng)期以來對(duì)城中村的土地缺乏嚴(yán)格的有效監(jiān)管，造成城中村的宅基地、發(fā)展用地等土地非法流轉(zhuǎn)，非法買賣或出租，甚至非法占用或改變用途。由于缺少對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織或村民個(gè)人在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、土地利用等方面的引導(dǎo)，城中村中高密度的“民房”數(shù)量龐大，違法違章建筑不斷增加難控，土地利用不規(guī)范，導(dǎo)致土地和房屋征用難、成本高等現(xiàn)實(shí)問題。

篇7

我國(guó)對(duì)于城市房屋拆遷問題有明確的法律規(guī)定，但對(duì)集體土地征用中的房屋拆遷，由于情況較復(fù)雜，我國(guó)目前還沒有制定和頒布專門的法規(guī)，土地管理法只規(guī)定了征用集體土地的相關(guān)程序，而對(duì)征地過程中的房屋拆遷操作辦法及相應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并無具體規(guī)定，因此對(duì)征地拆遷問題的解決，缺少相關(guān)的法律、法規(guī)依據(jù)。因此，國(guó)家應(yīng)針對(duì)農(nóng)村土地征收拆遷中存在的問題，從立法、司法及社會(huì)相關(guān)方面予以關(guān)注和重視，加快土地征地拆遷立法，依法明確農(nóng)村土地征用、征收中的權(quán)利主體，征占范圍和程序，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，分配主體和范圍，使征地拆遷的補(bǔ)償建立在一個(gè)有法可依便于操作的基礎(chǔ)上，消除法律界限不明帶來的執(zhí)法不統(tǒng)一問題，通過平衡國(guó)家、集體、農(nóng)民三方利益，為農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供可依的保證。就目前在集體土地征用中房屋拆遷的有關(guān)問題，并結(jié)合當(dāng)前法律、法規(guī)，闡述集體土地征用中房屋拆遷與城市房屋拆遷的區(qū)別以及在集體土地征用中房屋拆遷應(yīng)注意的有關(guān)問題：

一、集體土地征用中房屋拆遷與城市房屋拆遷的區(qū)別

征地拆遷是指國(guó)家因公共利益的需要，經(jīng)依法批準(zhǔn)將集體所有地土地征為國(guó)有后，對(duì)原集體土地上的建筑物、構(gòu)筑物進(jìn)行強(qiáng)制拆遷，并給予補(bǔ)償?shù)男袨?。城市房屋拆遷是指因城市建設(shè)項(xiàng)目的需要，取得房屋拆遷許可證的拆遷單位（拆遷人）與被拆遷房屋的所有人（被拆遷人）訂立拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議，按照協(xié)議實(shí)施房屋拆遷的行為。我國(guó)法律規(guī)定，城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用。國(guó)有土地和農(nóng)民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個(gè)人使用。國(guó)有土地地上建筑物的拆遷，屬于城市房屋拆遷的范疇，適用國(guó)務(wù)院《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的規(guī)定。而農(nóng)民集體所有土地地上建筑物的拆遷，屬于集體土地征用中房屋拆遷范疇，適用《土地管理法》有關(guān)征地補(bǔ)償安置的規(guī)定。房屋拆遷管理部門和土地管理部門分別是城市房屋拆遷和集體土地征用中房屋拆遷的主管機(jī)關(guān)。由此可見，集體土地征用中房屋拆遷與城市房屋拆遷是兩種不同性質(zhì)的拆遷活動(dòng)，其各自遵循不同的程序和規(guī)則來實(shí)施。由于農(nóng)村與城市之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異很大，很難制定一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，致使集體土地征用中房屋拆遷與城市房屋拆遷在補(bǔ)償安置方面存在高低不等的標(biāo)準(zhǔn)，在拆遷中，兩種補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)的選擇適用，往往成為當(dāng)事人各方爭(zhēng)議的一個(gè)焦點(diǎn)。

二、集體土地征用中房屋拆遷應(yīng)注意的問題

1、依法辦理征地審批手續(xù)。因建設(shè)項(xiàng)目需要拆遷集體土地上的房屋，其前提是該土地被批準(zhǔn)征用。我國(guó)《土地管理法》規(guī)定，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地，建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)化建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。依照法律規(guī)定因建設(shè)項(xiàng)目需要用地的首先應(yīng)將集體土地征為國(guó)有，如項(xiàng)目建設(shè)不把集體土地依法征用為國(guó)有土地就實(shí)施房屋拆遷，從根本上違背了我國(guó)土地管理法的基本規(guī)定，沒有土地征用審批手續(xù)，就沒有拆遷集體土地上房屋的合法根據(jù)，邊拆遷，邊征地、先拆遷，后征地，都在法律禁止之列。

2、征地管理部門按征地被批準(zhǔn)方案實(shí)施并拆遷公告。征用土地方案經(jīng)批準(zhǔn)后，市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)在被征用土地所在地的范圍內(nèi)予以公布。公告內(nèi)容應(yīng)包括批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號(hào)、征用土地的用途、范圍、面積以及征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、人員安置辦法和辦理征土補(bǔ)償?shù)钠谙薜?，尤其是集體土地征用中需拆遷房屋的，應(yīng)在公告中明確被拆遷人應(yīng)當(dāng)在搬遷期限內(nèi)完成搬遷。同時(shí)可通知有關(guān)部門在拆遷用地范圍內(nèi)暫停辦理戶口的遷入、分戶；房屋的買賣、交換、翻建、租賃、抵押；核發(fā)營(yíng)業(yè)執(zhí)照等事宜。

3、拆遷主體要有合法的資格并按程序規(guī)定拆遷。在征用集體土地房屋拆遷過程中，有些拆遷主體是縣、區(qū)政府，有些是鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府，還有的是無拆遷資質(zhì)的有關(guān)部門，拆遷主體比較混亂，實(shí)際操作很不規(guī)范。目前，雖然對(duì)集體土地征用房屋拆遷我國(guó)還沒有一部可操作性的法律法規(guī)，但根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)還是應(yīng)按照土地管理法的相關(guān)規(guī)定由縣、區(qū)以上土地管理部門組織實(shí)施拆遷或委托縣、區(qū)級(jí)土地管理部門實(shí)施拆遷為宜。而對(duì)房屋拆遷的程序具體可以參照國(guó)務(wù)院《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

4、拆遷并進(jìn)行房屋市場(chǎng)評(píng)估、拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要統(tǒng)一。由于集體土地征用中房屋拆遷，沒有一部較完善、完備的法律法規(guī)，且對(duì)房屋拆遷的補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)又不適用城市房屋拆遷的規(guī)定，所以造成拆遷補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。有的農(nóng)戶在期限內(nèi)搬遷而所得補(bǔ)償不如后搬遷的農(nóng)戶，使拆遷工作增加難度，拆遷人與被拆遷人容易引起矛盾，造成農(nóng)戶到處上訪、哄鬧，造成社會(huì)不穩(wěn)定因素。為此，對(duì)集體土地征用中房屋拆遷，可根據(jù)拆一還一，不低于原來水平的原則，按房屋原有建筑物的結(jié)構(gòu)類型和建筑面積的大小給予合理的補(bǔ)償，或由政府統(tǒng)一籌建安置房或農(nóng)民公寓、有條件的附近安排宅基地等進(jìn)行合理安排安置。對(duì)集體土地上的房屋進(jìn)行評(píng)估時(shí)，應(yīng)征求農(nóng)戶意見，提供由三家具有省級(jí)以上建設(shè)行政主管部門核發(fā)的，三級(jí)以上的房地產(chǎn)評(píng)估資質(zhì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，由被拆遷人優(yōu)先選擇評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)收征地上的被拆遷房進(jìn)行市場(chǎng)評(píng)估。

篇8

根據(jù)《土地管理法》,征收土地是指國(guó)家為了公共利益的需要,運(yùn)用國(guó)家強(qiáng)制力,按照法定程序?qū)⒁欢ǚ秶r(nóng)村集體土地的所有權(quán)轉(zhuǎn)為國(guó)家所有權(quán),并依法對(duì)被征收土地的原權(quán)利人(包括土地所有權(quán)人、使用權(quán)人以及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的發(fā)包人、承包人、轉(zhuǎn)包人等)給予補(bǔ)償?shù)幕顒?dòng)。

各級(jí)政府組織實(shí)施征收土地的主管部門是各級(jí)土地行政主管部門。

根據(jù)《城市房屋拆遷條例》(國(guó)務(wù)院令第305號(hào)),城市房屋拆遷是指為了實(shí)施城市規(guī)劃、舊城區(qū)改造,運(yùn)用國(guó)家強(qiáng)制力,組織在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國(guó)有土地上實(shí)施房屋拆遷,并對(duì)原房屋權(quán)利人(包括房屋所有權(quán)人、使用權(quán)人、出租人、承租人、轉(zhuǎn)租人等)給予補(bǔ)償、安置的活動(dòng)。

各級(jí)政府組織實(shí)施房屋拆遷的主管部門,中央政府為國(guó)務(wù)院的建設(shè)行政主管部門;在地方縣級(jí)以上政府則為負(fù)責(zé)管理房屋拆遷的部門(通常為建設(shè)行政主管部門或者房產(chǎn)管理部門)。

組織實(shí)施征收土地的主要程序:

(一)征地公告。在被征收土地所在地的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村范圍內(nèi)征地公告。公告后搶栽、搶種的農(nóng)作物或者搶建的建筑物不列入補(bǔ)償范圍。

(二)辦理征地補(bǔ)償?shù)怯?。被征收土地的所有?quán)人、使用權(quán)人持權(quán)屬證書和產(chǎn)權(quán)證明等到公告指定的土地行政主管部門辦理補(bǔ)償?shù)怯洝?/p>

(三)擬訂征地補(bǔ)償安置方案。土地行政主管部門會(huì)同有關(guān)單位擬訂征地補(bǔ)償安置方案并公告,聽取被征地農(nóng)民意見(根據(jù)《國(guó)土資源聽證規(guī)定》,2004年5月1日以后,應(yīng)當(dāng)告知被征地農(nóng)民有要求聽證的權(quán)利,并根據(jù)被征地農(nóng)民的申請(qǐng)舉行聽證會(huì)),采納合理合法的意見對(duì)征地補(bǔ)償安置方案進(jìn)行修改。

(四)確定征地補(bǔ)償安置方案。將征求意見后的征地補(bǔ)償安置方案報(bào)市、縣政府批準(zhǔn),并報(bào)省土地行政主管部門備案后,由市、縣土地行政主管部門組織實(shí)施。

(五)實(shí)施補(bǔ)償安置方案和交付土地。按規(guī)定支付征地補(bǔ)償安置費(fèi);被征地單位和個(gè)人按期交付土地。

組織實(shí)施房屋拆遷的主要程序:

(一)領(lǐng)取房屋拆遷許可證。拆遷房屋的單位向房屋所在地的市、縣人民政府房屋拆遷管理部門申請(qǐng)領(lǐng)取房屋拆遷許可證。

(二)拆遷公告。房屋拆遷管理部門拆遷公告,將拆遷許可證中載明的拆遷人、拆遷范圍、拆遷期限等事項(xiàng),向社會(huì)公布。

(三)訂立拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議,實(shí)施拆遷。由拆遷人與被拆遷人就補(bǔ)償方式和補(bǔ)償金額、安置用房面積和安置地點(diǎn)、搬遷期限、搬遷過渡方式和過渡期限等事項(xiàng),訂立拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議。

1、雙方達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的,經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng),由房屋拆遷管理部門裁決。在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的,由房屋所在地的市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷,或者由房屋拆遷管理部門申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制拆遷。強(qiáng)制拆遷前,拆遷人應(yīng)就被拆除房屋的有關(guān)事項(xiàng)辦理證據(jù)公證。

2、雙方達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的,被拆遷人或者房屋承租人在協(xié)議約定的搬遷期限內(nèi)拒絕搬遷的,拆遷人可以向仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁或者向人民法院。訴訟期間,拆遷人可以申請(qǐng)人民法院先予執(zhí)行。

從上述規(guī)定可知,國(guó)家建設(shè)征收土地與城市房屋拆遷是不同的法律概念。兩者的主要區(qū)別:

一是適用的法律程序不同。國(guó)家建設(shè)征收土地適用《土地管理法》及其配套法規(guī)中關(guān)于國(guó)家建設(shè)征收土地的規(guī)定;城市房屋拆遷適用《城市房屋拆遷條例》的規(guī)定。

二是適用范圍不同。國(guó)家建設(shè)征收土地的適用范圍是農(nóng)村集體所有的土地;城市房屋拆遷的適用范圍是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的國(guó)有土地。

三是行為所指向的標(biāo)的不同。國(guó)家建設(shè)征收土地指向的標(biāo)的是農(nóng)村集體土地所有權(quán);城市房屋拆遷指向的標(biāo)的是房屋。

四是法律后果不同。國(guó)家建設(shè)征收土地導(dǎo)致的法律后果是農(nóng)村集體土地所有權(quán)的消滅;城市房屋拆遷導(dǎo)致的法律后果是被拆遷房屋所有權(quán)的消滅以及房屋產(chǎn)權(quán)的等價(jià)調(diào)整或者價(jià)值的交換。

很顯然,征收土地與房屋拆遷是不同的行政管理行為,依法分別由負(fù)有相應(yīng)職能的行政機(jī)關(guān)行使管理權(quán)。依照《城市房地產(chǎn)管理法》第六十二條的規(guī)定,某些地方由一個(gè)機(jī)關(guān)統(tǒng)一負(fù)責(zé)土地管理和房產(chǎn)管理(或者房屋拆遷管理)工作的,該機(jī)關(guān)可以依法分別行使該兩項(xiàng)職權(quán),遵循相應(yīng)的法律程序?qū)φ魇胀恋睾头课莶疬w實(shí)施行政管理。依法行政體現(xiàn)在每個(gè)具體行政行為上首先應(yīng)該是依法定程序行政。只有通過程序正義,才能達(dá)到結(jié)果正義,只有實(shí)現(xiàn)程序的公正,才能體現(xiàn)結(jié)果的公正。按照依法行政關(guān)于職權(quán)法定的原則和行政行為應(yīng)當(dāng)符合法定程序的要求,征收土地的行政管理職權(quán)和房屋拆遷的行政管理職權(quán)不能混淆;組織實(shí)施征收土地的法律程序和組織實(shí)施房屋拆遷的法律程序在具體操作中不能串用。

篇9

我縣征地補(bǔ)償原則上實(shí)行耕地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)，耕地平均年產(chǎn)值統(tǒng)一按每畝1200元計(jì)算，各類土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)詳見附件1。其中，部分區(qū)域?qū)嵭袇^(qū)片綜合地價(jià)（含土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)和青苗補(bǔ)償費(fèi)）最高為3.4萬元/畝、最低為3萬元/畝補(bǔ)償。具體項(xiàng)目征地補(bǔ)償安置方案由各項(xiàng)目指揮部（或鄉(xiāng)鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)）提出初步意見，報(bào)縣國(guó)土資源局審核擬定后，提請(qǐng)縣人民政府批準(zhǔn)執(zhí)行。

原則上在我縣城區(qū)及開發(fā)區(qū)總體規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施征地，按征地補(bǔ)償協(xié)議確定的被征收農(nóng)用地面積10%比例（不含留用地征用面積），實(shí)行按征收土地所在村就近預(yù)留土地，按照城市建設(shè)規(guī)劃用于被征地村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展符合國(guó)家政策的二、三產(chǎn)業(yè)。

留用地由村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)施征地拆遷補(bǔ)償安置并繳交相關(guān)規(guī)費(fèi)，也可以委托縣政府報(bào)批并出讓，出讓收入扣除相關(guān)報(bào)批費(fèi)用、政府規(guī)費(fèi)稅金等有關(guān)成本費(fèi)用后由縣財(cái)政全部下?lián)苡嘘P(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下?lián)艽褰?jīng)濟(jì)集體組織，用于被征地農(nóng)民的基本生活保障、就業(yè)安置、發(fā)展生產(chǎn)。工業(yè)項(xiàng)目（含工業(yè)園區(qū)內(nèi)的道路等工業(yè)配套項(xiàng)目）征地和政府原因無法兌現(xiàn)留用地指標(biāo)的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、公共建筑項(xiàng)目以及水利、道路交通等公用設(shè)施項(xiàng)目征地，采取貨幣化補(bǔ)償?shù)姆绞綄?duì)留用地指標(biāo)予以變現(xiàn)。留用地貨幣化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)該項(xiàng)目留地類型所處地段的基準(zhǔn)地價(jià)或項(xiàng)目周邊地塊近期出讓價(jià)，并扣除項(xiàng)目收儲(chǔ)成本和相關(guān)報(bào)批費(fèi)用、政府規(guī)費(fèi)稅金有關(guān)成本費(fèi)用后確定。

二、征收土地的地上附著物和構(gòu)筑物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

（一）征收土地上果樹、果苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按附件2、4的相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。成片果樹種植密度不得超過最大合理株數(shù)（詳見附件3），若超過最大合理株數(shù)，按最大合理株數(shù)補(bǔ)償。

（二）征收土地上林木的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按附件5的相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行（林木種植密度必須在林業(yè)部門認(rèn)定的合理范圍內(nèi)），其中零星樹木和竹林按株清點(diǎn)補(bǔ)償，其他成片林木按實(shí)際占地面積丈量補(bǔ)償。經(jīng)依法審批采伐的成片林木，采伐后林木歸原林權(quán)所有者。

（三）征地范圍涉及魚蝦塘征收的，主要分三種類型補(bǔ)償：

1、墾區(qū)范圍內(nèi)在圍墾前已建成的魚蝦塘，以及墾區(qū)范圍外群眾自行圍建的魚蝦塘統(tǒng)稱“墾前塘”。墾前塘土地按地藉檔案中的地類補(bǔ)償，塘建等地面建（構(gòu)）筑物參照評(píng)估價(jià)補(bǔ)償。

2、墾區(qū)范圍內(nèi)在圍墾后群眾自行圍建的魚蝦塘屬“墾后塘”。墾后塘收塘?xí)r按3400元/畝對(duì)塘建等地面建（構(gòu)）筑物進(jìn)行補(bǔ)償。

3、魚蝦塘原為耕地等整理改造的，土地按地藉檔案中的原地類進(jìn)行補(bǔ)償，塘建等地面建（構(gòu)）筑物參照評(píng)估價(jià)補(bǔ)償。

（四）征遷其他地上附著物、構(gòu)筑物及其他項(xiàng)目的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按附件6、7的相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。畜舍、禽舍等臨時(shí)簡(jiǎn)易搭蓋物按建筑面積70-100元/m2予以補(bǔ)償，室外廁所、雜物間等附屬房按建筑面積100-120元/m2予以補(bǔ)償，但不予安置；有合法審批手續(xù)的土地（主要指房前屋后空地或已建圍墻內(nèi)的空地），原則上按120—200元/m2進(jìn)行補(bǔ)償，對(duì)執(zhí)行留地政策范圍內(nèi)的空地，可根據(jù)該項(xiàng)目農(nóng)用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)加上留地變現(xiàn)款適當(dāng)進(jìn)行調(diào)整。

三、集體土地的房屋征遷安置條件

被征遷人符合以下條件之一的，應(yīng)給予安置：

（一）持有合法的土地使用權(quán)證和房屋所有權(quán)證機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的建房用地手續(xù)等有效證件。

（二）雖無合法產(chǎn)權(quán)證件，但確系建國(guó)前建造的舊房或確認(rèn)為年1月1日《中華人民共和國(guó)土地管理法》生效前建造的房屋。

（三）年1月1日至年8月1日《省村鎮(zhèn)建設(shè)管理?xiàng)l例》生效前建造的房屋，房屋的使用人能提供地契、建設(shè)用地證明、建房納稅記錄等有效原始資料并確系本人居住的。

（四）歷年經(jīng)國(guó)土、建設(shè)等部門行政處罰到位（含提供相應(yīng)票據(jù)等），一直作為住房使用且只有一處住房的。

（五）無產(chǎn)權(quán)房屋的安置，在協(xié)商期限內(nèi)搬遷的分別按以下方式處理：

1、年1月1日前建造的無產(chǎn)權(quán)房屋，經(jīng)村鎮(zhèn)審核并公示無異議的，三層以下（含三層）按建筑面積90%安置，余下部分及三層以上部分按房屋重置價(jià)結(jié)合成新評(píng)估后只給予貨幣補(bǔ)償?shù)挥璋仓?。其中，城區(qū)及周邊地區(qū)以年年初縣建設(shè)局委托有資質(zhì)單位航拍的影像圖及數(shù)字化地形圖作為依據(jù)。

2、年1月1日至年8月12日《人民政府關(guān)于進(jìn)一步清理整治違法建設(shè)的通告》出臺(tái)前建造的無產(chǎn)權(quán)房屋，經(jīng)村鎮(zhèn)審核并公示無異議的，三層以下的（含三層）按建筑面積75%予以安置，余下部分及三層以上部分按房屋重置價(jià)結(jié)合成新評(píng)估后只給予貨幣補(bǔ)償?shù)挥璋仓?。其中，以年年底縣海洋與漁業(yè)局委托有資質(zhì)單位航拍的影像圖及數(shù)字化地形圖作為依據(jù)。

3、年8月12日至年12月31日建造的無產(chǎn)權(quán)房屋原則上不予安置，只給適當(dāng)房屋重置價(jià)給予補(bǔ)償；如有特殊情況，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及開發(fā)區(qū)在制定征地拆遷補(bǔ)償安置方案時(shí)上報(bào)縣政府批準(zhǔn)執(zhí)行。

4、凡屬年1月1日以后未經(jīng)審批建造的無產(chǎn)權(quán)房屋，一律不予補(bǔ)償。在拆遷期限內(nèi)自行拆除的，可適當(dāng)予以補(bǔ)貼。

5、航拍圖未覆蓋區(qū)域，房屋建造時(shí)間以村、鎮(zhèn)調(diào)查認(rèn)定并經(jīng)公示無異議后的具結(jié)書作為依據(jù)，按上述四款規(guī)定執(zhí)行。

6、國(guó)有或集體企事業(yè)單位建造的無產(chǎn)權(quán)非住宅房屋，可辦但未辦理產(chǎn)權(quán)登記的，在協(xié)商期限內(nèi)搬遷的，經(jīng)縣政府確認(rèn)同意后可按70%給予作價(jià)補(bǔ)償，不予以安置。

（六）商業(yè)用房認(rèn)定及補(bǔ)償安置。在年4月1日《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》生效后，將未經(jīng)規(guī)劃部門批準(zhǔn)、房管部門確認(rèn)的非營(yíng)業(yè)性用房改作營(yíng)業(yè)性店面的，一律按原房使用性質(zhì)進(jìn)行補(bǔ)償安置。但擁有產(chǎn)權(quán)和持有年1月1日前有效的工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照（或者工商行政管理部門出具的初始營(yíng)業(yè)證明）、稅務(wù)登記證明，依法納稅并在協(xié)商期限內(nèi)搬遷的，按其沿街底層第一自然間面積×60%×（店面區(qū)位評(píng)估價(jià)）確定。沿街底層第一自然間的進(jìn)深按房屋的結(jié)構(gòu)確認(rèn)，但不得超過6米。

四、集體土地的房屋征遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

房屋征遷補(bǔ)償費(fèi)用包括房屋及其所占的土地和其他地上建（構(gòu)）筑物征遷補(bǔ)償費(fèi)。

（一）房屋征遷補(bǔ)償費(fèi)。按附件8、9、10、11相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。凡被征遷的主房只有一層平房的，按確認(rèn)建筑面積另加300元/m2給予補(bǔ)償，主房只有兩層的按確認(rèn)建筑面積另加100元/m2給予補(bǔ)償。

（二）安置房?jī)r(jià)格。采取房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置方式的，安置房?jī)r(jià)格分三種類別：

1、安置價(jià)：多層安置房1300元/m2，高層安置房1500元/m2。

2、優(yōu)惠價(jià)：多層安置房1500元/m2，高層安置房元/m2，

被征遷人所選安置房面積超過可享受的安置面積15m2以內(nèi)的，按優(yōu)惠價(jià)計(jì)價(jià)。

3、市場(chǎng)參考價(jià)：由有資質(zhì)評(píng)估公司結(jié)合安置區(qū)片范圍內(nèi)商品房均價(jià)進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估結(jié)果隨同項(xiàng)目征地拆遷補(bǔ)償安置方案報(bào)縣政府批準(zhǔn)。安置房面積超過被征遷人可享受的安置面積15元/m2以上的，按市場(chǎng)參考價(jià)計(jì)價(jià)。

安置房等面積部分不計(jì)層次差價(jià)，要收取超面積部分（包括可享受的超面積和安置戶要求增加的面積）層次差價(jià)，層次差價(jià)原則上不得高于50元/m2。多層的層次差價(jià)從第4層開始計(jì)算；高層的層次從第7層開始計(jì)算。

（三）安置方式：征收集體土地涉及房屋征遷補(bǔ)償采取房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換或貨幣補(bǔ)償兩種安置方式，由被征遷人自主選擇。

選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換方式的，被征遷人應(yīng)選擇與被征遷房屋面積最接近的安置房進(jìn)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換。被征遷房屋只為一層的，且建筑面積在100m2以內(nèi)的，按被征遷主房確認(rèn)建筑面積的1.3倍面積予以安置；被征遷房屋只為二層的，且建筑面積在200m2以內(nèi)的，按被征遷主房確認(rèn)建筑面積的1.1倍面積予以安置；被征遷房屋只為三層的，按照確認(rèn)面積1:1給予等面積安置；被征遷房屋為三層以上的，一至三層部分按照1:1給予等面積安置，三層以上部分按房屋重置價(jià)結(jié)合成新評(píng)估后，只給予貨幣補(bǔ)償?shù)挥璋仓谩?/p>

安置房配備工具間或商業(yè)用房的，計(jì)入安置面積，價(jià)格按實(shí)際評(píng)估價(jià)計(jì)價(jià)。

選擇貨幣補(bǔ)償方式的，按確認(rèn)的建筑面積1：1作價(jià)補(bǔ)償，即按被征遷房屋確認(rèn)面積重置價(jià)結(jié)合成新補(bǔ)償外，再給予貨幣安置作價(jià)補(bǔ)償金，具體金額由縣國(guó)土資源局或縣政府授權(quán)的各項(xiàng)目指揮部（或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、開發(fā)區(qū)）根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際設(shè)定，報(bào)縣政府批準(zhǔn)。

項(xiàng)目因特殊情況需使用集體土地建設(shè)聯(lián)體住宅進(jìn)行征遷安置的，報(bào)經(jīng)縣政府批準(zhǔn)后，可以參照多層安置房的安置標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

（四）征收集體土地涉及房屋征遷的，縣國(guó)土資源局或縣政府授權(quán)的各項(xiàng)目指揮部（或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、開發(fā)區(qū)）須制定征地拆遷補(bǔ)償安置方案和實(shí)施細(xì)則，并報(bào)縣政府批準(zhǔn)執(zhí)行。

五、拆遷安置過渡期限

安置房建設(shè)為多層住宅（九層及以下）的，過渡期限為2年；安置房建設(shè)為高層住宅（十層及以上）的，過渡期限為3年。過渡期限計(jì)算按簽訂拆遷協(xié)議并搬遷封房之日起計(jì)算。安置房逾期交房按逾期交房之日起按雙倍臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)補(bǔ)償。臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)按附件13執(zhí)行，在本標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行前已實(shí)施臨時(shí)安置補(bǔ)助的，按原標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)執(zhí)行。

篇10

關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)房；土地產(chǎn)權(quán)；土地開發(fā)利用；土地收益。

“小產(chǎn)權(quán)房”是指在農(nóng)民集體土地上建設(shè)，由集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人購(gòu)買，沒有取得合法產(chǎn)權(quán)證的房屋。“小產(chǎn)權(quán)房”是我國(guó)“二元化”土地所有制框架下的特有現(xiàn)象，折射出我國(guó)在土地法律制度、房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控、住房保障制度、農(nóng)民利益保護(hù)等各方面存在的問題。

一、“小產(chǎn)權(quán)房”產(chǎn)生的背景。

“小產(chǎn)權(quán)房”是近年來出現(xiàn)在我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的民間約定俗成的一個(gè)新概念。自 1998 年房改以來，城市房?jī)r(jià)逐年高漲，公眾開始轉(zhuǎn)向價(jià)格低廉的“小產(chǎn)權(quán)房”，即使在法律和相關(guān)政府部門明令禁止的情況下，“小產(chǎn)權(quán)房”市場(chǎng)仍舊購(gòu)銷兩旺，成為我國(guó)重要的房產(chǎn)權(quán)利類型之一。目前“小產(chǎn)權(quán)房”已成為城鎮(zhèn)居民住房需求的重要房源。

“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象的深層原因在于：包括土地產(chǎn)權(quán)界定二元化制度、差別性的土地流轉(zhuǎn)、開發(fā)利用、土地利益分配制度等在內(nèi)的我國(guó)土地法律制度本身的缺陷。

二、土地初始產(chǎn)權(quán)界定問題。

“小產(chǎn)權(quán)房”產(chǎn)生的根源在于，以《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》為軸心的土地法律制度體系建立了土地所有權(quán)、使用權(quán)流轉(zhuǎn)的二元結(jié)構(gòu)，并由此引起國(guó)有土地和集體土地在流轉(zhuǎn)制度、土地開發(fā)利用、征收和管理上的差別待遇。

1. 我國(guó)土地法律制度的產(chǎn)權(quán)界定現(xiàn)狀———土地權(quán)利二元化。我國(guó)《憲法》確立了我國(guó)土地所有權(quán)的二元結(jié)構(gòu)制度。

我國(guó)的土地所有權(quán)包括國(guó)家所有和集體所有，不存在私人產(chǎn)權(quán)。國(guó)家和集體成為兩個(gè)互相獨(dú)立且平等的所有權(quán)主體，國(guó)家對(duì)土地實(shí)行征收征用僅限于“公共利益”的需要。由于我國(guó)的社會(huì)主義性質(zhì)，因此土地所有權(quán)不論是國(guó)家所有還是集體所有都不能夠流通轉(zhuǎn)讓。對(duì)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，我國(guó)經(jīng)歷了從最初的完全禁止到逐漸放開的過程。1988 年的《憲法》修正案規(guī)定了土地使用權(quán)可依照法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓，由此通過憲法形式確立了我國(guó)土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。但目前我國(guó)開放土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)僅限于國(guó)有土地，集體土地的土地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)一直被禁止。在建設(shè)用地使用權(quán)方面，《土地管理法》的規(guī)定實(shí)際上剝奪了集體土地使用權(quán)做為建設(shè)用地方面流轉(zhuǎn)的可能性。集體土地使用權(quán)要投入建設(shè)，唯一的途徑是通過國(guó)家征收，轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地后再實(shí)行土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。集體土地使用權(quán)另一種類型是宅基地使用權(quán)?！段餀?quán)法》規(guī)定了宅基地使用權(quán)人對(duì)宅基地享有占有和使用的權(quán)利，但對(duì)其轉(zhuǎn)讓《物權(quán)法》沒有具體規(guī)定，只原則性地規(guī)定根據(jù)其它相關(guān)法律處理。

2. 兩類土地產(chǎn)權(quán)對(duì)比———集體土地所有權(quán)權(quán)能不完整、產(chǎn)權(quán)主體不明。從我國(guó)土地法律制度中土地產(chǎn)權(quán)規(guī)定來看，相比國(guó)有土地，集體土地產(chǎn)權(quán)是一個(gè)權(quán)能并不完整的所有權(quán)。集體土地產(chǎn)權(quán)包括土地所有權(quán)和使用權(quán)，但這是與集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份緊密相聯(lián)的，其轉(zhuǎn)讓也受到法律的嚴(yán)格限制，甚至在實(shí)踐中幾乎被禁止。集體土地與國(guó)有土地在所有權(quán)能上存在差別，其所有權(quán)權(quán)能不完整，實(shí)際上無法充分實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)權(quán)。此外，我國(guó)集體土地產(chǎn)權(quán)還存在產(chǎn)權(quán)主體不清的缺陷。雖然《憲法》規(guī)定了集體土地產(chǎn)權(quán)屬集體所有，但具體主體仍指代不明。對(duì)比國(guó)有土地所有權(quán)歸屬國(guó)家，政府相關(guān)部門代表國(guó)家行使權(quán)力，權(quán)力主體非常明確。《土地管理法》雖規(guī)定集體土地由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理，但規(guī)定過于原則、籠統(tǒng)，權(quán)力主體也含混不清，導(dǎo)致集體土地在實(shí)際管理中混亂不堪。在存在交易成本的情況下，不同的產(chǎn)權(quán)界定將導(dǎo)致不同的資源配置，好的產(chǎn)權(quán)界定會(huì)大大提高資源配置效率。若維持一種制度的費(fèi)用相對(duì)高昂，改變制度的費(fèi)用相對(duì)下降時(shí)，就可能誘發(fā)制度變遷，使產(chǎn)權(quán)得到更好地配置?，F(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)二元化配置，使土地權(quán)益配置過于傾向政府而存在不公。“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象背后的土地繞過國(guó)家征收而自主供給進(jìn)入市場(chǎng)就是這種制度變遷的產(chǎn)物。

三、土地開發(fā)利用的制度問題。

根據(jù)現(xiàn)行土地法律制度的規(guī)定，政府依據(jù)其公共行政管理權(quán)力行使的合法性，壟斷了土地使用權(quán)買賣一級(jí)市場(chǎng)。農(nóng)村集體所有土地只有由政府先將其征用，轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，才能由開發(fā)商以拍賣方式獲得土地的開發(fā)權(quán)，這中間的差價(jià)構(gòu)成了政府土地出讓金的凈收入。政府一方面是集體土地征收、征用轉(zhuǎn)為國(guó)有土地的唯一合法主體，另一方面，政府又是面向開發(fā)商的土地使用權(quán)唯一供給者。這一方面導(dǎo)致了政府土地拍賣價(jià)格高拉動(dòng)房?jī)r(jià)上漲，另一方面也限制了農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)，使農(nóng)民只能從土地中獲得遠(yuǎn)低于其市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的土地征收補(bǔ)償金。這樣的土地開發(fā)利用制度安排明顯和市場(chǎng)化運(yùn)作相沖突。

四、土地出讓收入管理的制度問題。

1. 土地出讓收入分配失衡。土地是城市化進(jìn)程中經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的載體。城市土地的形成是通過政府不斷征用農(nóng)村集體土地，并轉(zhuǎn)化成國(guó)有土地而來的。在這個(gè)過程中，土地征用補(bǔ)償與土地出讓收入之間的巨大差價(jià)絕大部分被政府和開發(fā)商獲取，農(nóng)民只得到微乎其微的部分。根據(jù)我國(guó)研中心課題組的調(diào)查，在目前房地產(chǎn)開發(fā)過程中，土地增值部分的收益分配只有 20%到 30%留在鄉(xiāng)以下，其中，農(nóng)民的補(bǔ)償款僅占 5%到 10%；地方政府拿走土地增值的 20%到 30%；開發(fā)商則拿走土地增值收益的 40%到 50%。在現(xiàn)行的土地法律制度下，土地利益分配過分傾向于開發(fā)商和政府。這種巨大的利益分配不公也正是引發(fā)“小產(chǎn)權(quán)房”的社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素。

2. 土地出讓收入監(jiān)督管理不力。土地出讓收入的監(jiān)督管理不完善，實(shí)際上也為地方政府追逐土地利益最大化提供了負(fù)面激勵(lì)。長(zhǎng)期以來，依據(jù)我國(guó)財(cái)政管理制度，地方政府的土地出讓金收入屬于預(yù)算外收入，缺乏監(jiān)管。地方政府在如何運(yùn)用這筆資金上就有很大的自主權(quán)。同時(shí)，我國(guó)土地出讓收入的監(jiān)督管理制度不夠完善，在約束這筆收入時(shí)沒有發(fā)揮出應(yīng)有的作用，反而產(chǎn)生了負(fù)激勵(lì)效果，促使地方政府盲目追逐土地收入最大化。

五、完善土地出讓的改革路徑。

1. 完善集體土地產(chǎn)權(quán)并規(guī)范流轉(zhuǎn)。集體所有土地應(yīng)該與國(guó)有土地享有平等權(quán)利。從產(chǎn)權(quán)界定這方面來說，“小產(chǎn)權(quán)房”問題的治本之策在于改革我國(guó)的土地二元化體制，明晰集體土地的產(chǎn)權(quán)界定，完善其產(chǎn)權(quán)權(quán)能、產(chǎn)權(quán)運(yùn)作、土地流轉(zhuǎn)等法律制度，使集體土地有合法合規(guī)的正常進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的渠道，充分參與到市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中。相應(yīng)的改革措施應(yīng)包括：修改《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等法律中限制集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定，明確規(guī)定集體土地所有權(quán)權(quán)能、所有權(quán)主體和行使代表、程序等；參照已有的國(guó)有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)規(guī)定及各地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，制定相應(yīng)的集體土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓管理規(guī)定；嚴(yán)格規(guī)范集體土地流轉(zhuǎn)等。

2. 土地開發(fā)利用制度的合理改進(jìn)。首先是集體土地征收權(quán)限的限制。依據(jù)現(xiàn)行法律或相關(guān)法理，土地征收的初衷應(yīng)是且只能是為了“公共利益”，這是征收的前提和衡量征收行為合法與否的標(biāo)準(zhǔn)。目前“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象中出現(xiàn)的政府過于泛濫地征收土地現(xiàn)象，很大部分在于我國(guó)目前法律制度并沒有對(duì)“公共利益”明確界定。因此，科學(xué)準(zhǔn)確地界定公共利益范疇和政府土地征收的范圍，嚴(yán)格限制政府土地征收權(quán)限，是我國(guó)土地法律制度需要完善的重要方面。其次是土地使用權(quán)出讓權(quán)力的合理配置。現(xiàn)行法律規(guī)定政府代表國(guó)家壟斷經(jīng)營(yíng)土地使用權(quán)出讓，這是符合我國(guó)目前的社會(huì)現(xiàn)實(shí)情況的。

問題是政府土地使用權(quán)出讓行為缺乏監(jiān)督和規(guī)范，導(dǎo)致其中隨意性過強(qiáng)、違法現(xiàn)象多和土地管理混亂的后果。改進(jìn)的途徑還是在于有效規(guī)范政府土地出讓行為，強(qiáng)化土地規(guī)劃約束和用途管制。各級(jí)地方政府要提前制定詳細(xì)、科學(xué)的土地利用規(guī)劃，土地出讓必須嚴(yán)格按照規(guī)劃的數(shù)量、用途等來執(zhí)行，土地利用規(guī)劃的變更要依據(jù)法定程序執(zhí)行。此外，對(duì)每年政府出讓土地使用權(quán)的規(guī)模要有嚴(yán)格的控制。

3. 土地出讓收入分配與監(jiān)督制度改革。我國(guó)目前土地出讓收入絕大部分流向政府和開發(fā)商，這種利益分配機(jī)制是失衡且違背公平正義的。土地法律制度改革需要逐漸將這種不公平分配向合理利益分配機(jī)制轉(zhuǎn)變。就土地利益主體而言，中央政府、地方政府、村集體和農(nóng)民，就形成了不同的利益分化格局，顯著影響著土地利益分配制度改革的走向。對(duì)于國(guó)有土地的出讓收益，應(yīng)調(diào)整中央與地方土地收益分配，由目前土地出讓收入全額進(jìn)入地方財(cái)政，改革為中央集中部分土地收入，專款專用，由中央財(cái)政專項(xiàng)用于地方市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；對(duì)于集體土地的出讓收益，應(yīng)制定集體土地收益分配辦法，規(guī)范集體土地收益的分配及使用。集體土地出讓收益應(yīng)用來進(jìn)行農(nóng)村建設(shè)，保護(hù)農(nóng)民利益。此外，在土地出讓收益的監(jiān)管方面，應(yīng)建立土地收入的專項(xiàng)監(jiān)督制度，同時(shí)財(cái)政、審計(jì)部門要及時(shí)對(duì)土地出讓進(jìn)行監(jiān)督管理，防范漏洞。

參考文獻(xiàn)：

[1] 王利明。物權(quán)法論。中國(guó)政法大學(xué)出版社，1998.