導(dǎo)語：如何才能寫好一篇流轉(zhuǎn)土地管理辦法，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

二、當(dāng)前我國土地管理現(xiàn)狀 

（一）農(nóng)村土地管理的現(xiàn)狀。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展加快我國城市化進(jìn)程，改變了土地的利用現(xiàn)狀，導(dǎo)致農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)速度加快。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也使土地的規(guī)模化有了一定的進(jìn)步，但是土地管理制度的不完善阻礙了農(nóng)村的進(jìn)一步發(fā)展。在農(nóng)村土地管理制度上主要存在三個問題： 

（1）農(nóng)村土地所有權(quán)不明晰。我國現(xiàn)行的土地管理制度明確規(guī)定，土地歸農(nóng)村集體所有。農(nóng)村土地的管理者是農(nóng)村集體組織或者村民委員會，然后才能是其他人。但是在實際的實施過程中，這種權(quán)限很難達(dá)到分隔清晰，不好操作。 

（2）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策制度不健全。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度逐漸加快，使農(nóng)村的土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)速度也越來越快。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市化進(jìn)程的加快，都為解放農(nóng)村勞動力提供了條件。而且對農(nóng)村的規(guī)模化經(jīng)營，全力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)也非常有利。但是由于農(nóng)村土地管理制度中對土地流轉(zhuǎn)政策不健全，制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度。 

（3）農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包制不完善。雖然我國農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)有了很大的進(jìn)步，但是在一些偏遠(yuǎn)地區(qū)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的劣勢仍然存在，這些地區(qū)的農(nóng)村土地規(guī)模較小，生產(chǎn)效益比較低下，導(dǎo)致家庭聯(lián)產(chǎn)承包制不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因此，應(yīng)該完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包制。 

（二）城市土地管理現(xiàn)狀。城市化進(jìn)程的加快和城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也導(dǎo)致現(xiàn)行的城市土地管理制度存在很大的弊端，嚴(yán)重影響了城市的發(fā)展，具體表現(xiàn)在以下三個方面： 

（1）城市土地管理缺乏相應(yīng)的地價機(jī)制。因為經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，為適應(yīng)市場的需要，各企業(yè)都需要擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，但是城市土地有限，而且土地市場被政府壟斷，企業(yè)要想擴(kuò)大規(guī)模就要進(jìn)行土地購買。在城市的土地管理制度中，對于地價制度并沒有一套完整的制度，無法對地價根據(jù)市場需要進(jìn)行及時的調(diào)整，因此，造成土地管理制度的不適應(yīng)，從而制約社會發(fā)展。 

（2）土地產(chǎn)權(quán)制度不完善。土地管理辦法中指出土地的所有權(quán)歸國家，任何企業(yè)和個人都不能享有土地的所有權(quán)。國務(wù)院可以代為行使，政府無權(quán)干預(yù)。但是在實際的土地使用中，地方政府壟斷了土地市場，并且通過土地的轉(zhuǎn)讓獲取利潤，成為土地的實際管理人。 

（3）土地征地制度不合理。土地管理辦法中指出土地歸國家所有，可以由國家直接管理，國務(wù)院代為行使土地權(quán)利。因此，當(dāng)政府想征用土地時，必須經(jīng)過國家批準(zhǔn)，并且國家會給被征收地者補(bǔ)償。然而，土地征地制度的不完善，使“公共利益”模糊不清，一些地方政府濫用職權(quán)，完全根據(jù)自己的意愿進(jìn)行土地的使用和征收，完全不顧市場的實際情況，而且，有些政府并沒有給被征收者經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，或者補(bǔ)償非常低，損壞了被征收者的利益，導(dǎo)致釘子戶的出現(xiàn)。 

三、我國土地管理改革的具體措施 

（一）完善土地管理制度。要想加強(qiáng)我國土地資源的管理，必須要完善土地管理制度。因此，各級政府部門要加強(qiáng)對土地的管理，以土地市場為核心，加強(qiáng)各級之間的交流，制定合理的土地管理辦法，對土地的征收和轉(zhuǎn)讓都要嚴(yán)格按照規(guī)章制度執(zhí)行，并且簡化土地交易流程，便于開發(fā)商辦理土地使用手續(xù)，實現(xiàn)土地資源的合理配置，提高經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)社會發(fā)展，構(gòu)建完善的土地管理制度。 

（二）完善土地權(quán)利體系。加強(qiáng)對土地資源的管理，還要完善土地權(quán)力體系，約束地方政府的行為，防止濫用職權(quán)的發(fā)生，切實保障被征收者的合法權(quán)益。國家應(yīng)該加強(qiáng)對土地的權(quán)責(zé)進(jìn)行明確，保證權(quán)屬清晰。然而，在我國現(xiàn)行的土地管理辦法中并沒有對農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行界定，導(dǎo)致在土地的實際使用中，被政府或者企業(yè)私自占有，大量土地被閑置浪費，影響了農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此，政府一定要加強(qiáng)對土地資源的合理規(guī)劃，充分發(fā)揮出土地使用的最大價值。 

（三）優(yōu)化土地規(guī)劃體系。要想加強(qiáng)我國土地資源的管理，構(gòu)建完善的土地管理制度，還要對土地規(guī)劃體系進(jìn)行優(yōu)化，加大執(zhí)法力度和監(jiān)管制度，合理科學(xué)的對土地進(jìn)行規(guī)劃。并在遵守社會發(fā)展規(guī)律的前提下，加強(qiáng)對制度的約束，滿足市場的需求。在嚴(yán)格監(jiān)管制度的同時，還要綜合群眾的需求，考慮群眾的利益，制定科學(xué)合理的土地使用辦法和管理辦法。國家應(yīng)該加大執(zhí)法力度，加強(qiáng)對土地使用的監(jiān)督管理，保證土地執(zhí)法的有效性，健全土地管理制度。 

（四）改革土地財政稅收。除了對相關(guān)政策進(jìn)行完善，建立健全土地管理制度，還要改革相關(guān)的財政稅收，制定相應(yīng)的績效考核機(jī)制，監(jiān)督政府部門的行為。不僅要保護(hù)土地資源，還要盡最大可能提高土地資源的利用率，切實保障人們的利益，避免出現(xiàn)閑置浪費的土地。 

結(jié)束語： 對現(xiàn)行的土地管理制度進(jìn)行改革完善，有利于加強(qiáng)對土地資源的合理使用，提高利用率，避免閑置土地的出現(xiàn)，造成土地資源的浪費。通過對制度的改革，能對土地資源進(jìn)行合理配置，充分發(fā)揮出土地資源的價值，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。 

參考文獻(xiàn) 

篇2

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地制度問題政策

我國自改革開放以來，農(nóng)村土地管理制度不斷的在改進(jìn)和完善，我國現(xiàn)在的土地管理制度確定為集體土地管理制度。隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，土地問題已經(jīng)不再單單是農(nóng)村的問題，而是我國城市和農(nóng)村的共同問題，關(guān)系到各方面的利益。因此，建立健全穩(wěn)定的農(nóng)村土地管理制度是城鄉(xiāng)一體化的基本保障，是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大問題。

一、我國農(nóng)村土地制度存在的問題

隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村土地承包制度已經(jīng)不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的提高，使農(nóng)村土地規(guī)?；陌l(fā)展受到阻礙。各家各戶對土地的資金投入和技術(shù)投入少，使土地產(chǎn)出增加緩慢。農(nóng)村土地管理制度已經(jīng)開始呈現(xiàn)出不同的問題，不穩(wěn)定性和分散性已經(jīng)成為管理制度的缺陷。其具體表現(xiàn)如下：

（一）土地確權(quán)工作不到位

我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)和其他權(quán)利的確定、確認(rèn)工作滯后，確權(quán)登記等工作是我國土地管理最核心的環(huán)節(jié)和最基礎(chǔ)的支撐，雖然我國已經(jīng)開始推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)的確權(quán)工作，但是由于各種不同原因，確權(quán)工作進(jìn)展過于緩慢，土地地籍檔案這一工作不夠完善不夠系統(tǒng)，導(dǎo)致農(nóng)村土地管理制度的完善受到限制。

（二）集體土地產(chǎn)權(quán)不明確

由于集體產(chǎn)權(quán)不明確，使集體土地管理權(quán)限涉及多個相關(guān)部門，農(nóng)業(yè)部門、林業(yè)部門、畜牧業(yè)部門都牽扯到其中，這種多部門多層級的管理方式會出現(xiàn)有的部門越權(quán)或缺位的現(xiàn)象產(chǎn)生，不能確定管理權(quán)限，使管理權(quán)限模糊。尤其是農(nóng)村土體登記不及時，登記部門過于分散，經(jīng)常會產(chǎn)生農(nóng)戶間土地相互轉(zhuǎn)包，集體和農(nóng)戶間相互導(dǎo)包現(xiàn)象出現(xiàn)，這些交易都給農(nóng)村土地管理制度帶來一定的影響，使城鄉(xiāng)土地一體化管理出現(xiàn)一定的問題。

（三）土地征收制度和補(bǔ)償制度不健全，侵害了農(nóng)民的權(quán)益。

一直以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度不斷的加快，工業(yè)化和城市化進(jìn)程發(fā)展也不斷加快，但是，農(nóng)村和城市之間仍然存在較大差距，尤其是人口城市化過慢，城市土地不夠用，征收大量農(nóng)村土地而給農(nóng)民的補(bǔ)償不到位，經(jīng)常導(dǎo)致一系列的。目前，我國土地征收存在多種多樣的問題，比如：在征地的時候?qū)Α肮怖妗钡睦斫獠坏轿?，征地中非公益性用地通常占有較大比重，一般都是工業(yè)、商業(yè)用地。在土地征收后的補(bǔ)償偏低，失去土地的農(nóng)民得到的補(bǔ)償較少，沒有體現(xiàn)出土地的增值收益,由此引發(fā)的沖突事件時有發(fā)生。有的地方土地產(chǎn)出較少，農(nóng)民得不到較好的收益，農(nóng)民反而希望土地被征收，導(dǎo)致耕地制度農(nóng)民并不支持。

（四）土地流轉(zhuǎn)制度不完善

一些農(nóng)村地區(qū)，村干部不顧農(nóng)民意愿，強(qiáng)制干預(yù)土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)問題，使農(nóng)民利益受到損害。一些農(nóng)村地區(qū)以土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)園區(qū)為名，實際上把耕地變?yōu)榉康禺a(chǎn)建設(shè)用地，不但逃避了國家土地管理有關(guān)的審批手續(xù)，還改變了土地的用途，造成事實上的非法用地。很多農(nóng)民與農(nóng)民之間的土地流轉(zhuǎn)都是口頭上約定，不具有書面協(xié)議，雖然一些有合同，但是具體內(nèi)容也過于簡單，對雙方的權(quán)利和義務(wù)等相關(guān)事項都缺少明確的規(guī)定，容易造成農(nóng)戶間的糾紛。各村都有機(jī)動地，并由自己鄉(xiāng)村自行管理和操作，由于對機(jī)動地的管理辦法并不統(tǒng)一，致使在操作過程中不規(guī)范、不透明、不公開的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，有的村干部借用職權(quán)長期把機(jī)動地承包給親屬或者朋友，而機(jī)動地的價格逐年增長，使承包機(jī)動地的人長期受益，引起村民不滿，合同又不能解除，造成群眾集體上訪事件時有發(fā)生。

二、完善我國農(nóng)村土地制度的政策和建議

（一）、保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)利

我黨明確指出必須堅持以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，保障我國農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)利，使農(nóng)民的土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定的保持下去。因此，各地政府及各鄉(xiāng)村都要嚴(yán)格按照《農(nóng)村土地承包法》執(zhí)行工作，在實際工作中真正保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)利，建立平等的、規(guī)范化的農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的制度，并使之落實到實處。

（二）保障農(nóng)村土地確權(quán)登記工作有效的開展

在我國農(nóng)村，土地是農(nóng)民的衣食父母，是生存之本，也是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。因此，完善農(nóng)村土地管理制度是現(xiàn)在最重要的問題，對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)和其他權(quán)利的確定、確認(rèn)工作更是重要，只有確權(quán)這項基礎(chǔ)工作扎實了，我國農(nóng)村土地管理制度這棟摩天大廈才能屹立不倒，才能使農(nóng)民更好的利用土地資源并創(chuàng)造更多的財富。全面開展農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作, 是推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革走向成功的必經(jīng)之路, 也是目前新時期新形勢下的迫在眉睫之舉。

（三）完善農(nóng)村建設(shè)用地使用制度

我國農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用需要受到保護(hù)，它關(guān)系到我國農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利。只有有規(guī)范的開放建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場，完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的收益分配體系，才能保證農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的合法化，平等化。完善的制度可以為建設(shè)用地出讓轉(zhuǎn)讓提供良好的平臺，為農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提供依據(jù)。

（四）完善農(nóng)民土地征收和補(bǔ)償機(jī)制

農(nóng)村土地征收和補(bǔ)償機(jī)制的完善是保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)利的基礎(chǔ)，我國農(nóng)村首先應(yīng)該改革征地制度，哪里是公益性用地，哪里是經(jīng)營性用地明確區(qū)分出來，政府的征收權(quán)限以及政府的征收范圍要嚴(yán)格界定出來，以便保證農(nóng)民的基本權(quán)利。其次，對土地的征收程序也應(yīng)該逐步完善，在征收過程中應(yīng)該尊重農(nóng)民的意愿，在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上按照合法合理的程序進(jìn)行征收，充分體現(xiàn)土地征收的公開化、透明化、平等化。同時，還要建立土地征收糾紛仲裁制度，以便消除征收帶來的隱患。再次，要提高征收土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，國家要將征收土地的補(bǔ)償費用列入國家項目投資預(yù)算，在征收土地批報之前就把補(bǔ)償費用存進(jìn)去，保證補(bǔ)償費用落實到位。同時，一定要做到同一地方征收土地補(bǔ)償費用標(biāo)準(zhǔn)要一致。

結(jié)束語：

總而言之，農(nóng)村土地管理制度的建設(shè)是一項艱巨的任務(wù)，他需要各項制度的協(xié)調(diào)推進(jìn)來善農(nóng)村土地管理制度，完善的農(nóng)村土地管理制度從根本上為農(nóng)村改革發(fā)展提供堅實的制度保障。

參考文獻(xiàn)：

[1] 侯永學(xué). 強(qiáng)化土地管理 維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益[J]. 青海農(nóng)牧業(yè), 2007,(04) .

篇3

關(guān)鍵詞：土地管理；農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)；和諧發(fā)展

1土地管理模式的改革方案

1.1改革實現(xiàn)土地所有權(quán)的平等

我國的憲法規(guī)定，土地為我國公有，分為土地國有和農(nóng)村集體所有。而現(xiàn)在很多地方對農(nóng)村的集體土地的處理，并沒有真正的遵循我國法律和政府政策，對土地的使用和分配存在很多不合理不平等的狀況。很多人們對土地的占用、處置、權(quán)益等方面并沒有享受平等的權(quán)力。因此，針對農(nóng)村土地所有權(quán)的不平等的情況，以“公平、公正、公開”為原則，進(jìn)行合理的改革，確保人們對農(nóng)村土地所有權(quán)平等。

1.2提高土地的利用效率

我國是個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口占全國人口的大多數(shù)，農(nóng)業(yè)土地不斷的投入他用，使土地不斷是減少，造成生態(tài)失衡、水土資源破壞，極大的影響了農(nóng)業(yè)發(fā)展。而我國有著13億的人口，需要大量的糧食來支撐，糧食安全問題極其重要。因此，必須加快農(nóng)村集體土地的改革，完善土地的管理制度，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)土地的監(jiān)管，嚴(yán)格控制農(nóng)業(yè)土地投入到非農(nóng)業(yè)建設(shè)中，合理的利用農(nóng)業(yè)土地，提高農(nóng)業(yè)土地的經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)生態(tài)效益，促進(jìn)土地與人口、環(huán)境及資源之間的良性循環(huán)。

1.3健全集體土地所有權(quán)相關(guān)制度

土地的所有制體系并不健全，從某種程度上影響了我國土地的發(fā)展。目前的土地制度在農(nóng)業(yè)土地的管理方面還有不足，完善農(nóng)村集體土地的管理制度，是為了能夠發(fā)揮其最大的效應(yīng)，使農(nóng)業(yè)土地得到合理的運用，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益。對農(nóng)村集體土地進(jìn)行改革，改革的目標(biāo)是為了提高土地的利用價值，而這些除了需要完善農(nóng)村集體土地的管理制度，還需要法律來提供保障，起到宏觀調(diào)控的作用。通過管理制度對農(nóng)業(yè)土地資源進(jìn)行優(yōu)化配置，建立健全的土地所有權(quán)條款，使土地的流轉(zhuǎn)處在合理的基礎(chǔ)上。因為，我國不存在土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)問題，土地資源的使用，主要是以土地使用權(quán)為主的。因此，完善的土地使用權(quán)的管理制度，將牽引著我國農(nóng)村集體土地的發(fā)展。

1.4完善農(nóng)村集體土地的配套設(shè)施

是一項浩大的工程，土地除了完善管理制度以外，還需要諸多的配套設(shè)施的保障，來保證改革的效果。其一：改革農(nóng)村集體土地的管理辦法，例如，我國有的農(nóng)村，以村委會自主經(jīng)營為主，村民參與議事，集體發(fā)展經(jīng)濟(jì)；其二：完善耕地制度，對土地進(jìn)行合理的規(guī)劃，加強(qiáng)管理保護(hù)耕地，采取耕地保護(hù)補(bǔ)償?shù)霓k法；其三：在農(nóng)村建立土地流轉(zhuǎn)管理中心；其四：建立農(nóng)村的金融體系，使農(nóng)村的土地享有資本化的權(quán)利；其五：建立農(nóng)村土地?fù)?dān)保，使農(nóng)村的土地在進(jìn)行產(chǎn)權(quán)交易的時候，增加其安全性；其六：加強(qiáng)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的法律保護(hù)，全面完善農(nóng)村集體土地的管理制度。

1.5完善土地權(quán)限的作用

無論在城市還是在農(nóng)村，土地權(quán)限的問題一直是人們所關(guān)注的話題。農(nóng)村的土地的歸屬權(quán)和使用權(quán)，一般情況下，都是歸集體所有。在集體所有制中，農(nóng)民無法將土地發(fā)揮到最大的利用率。這是長期以來，制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根源。只有通過對土地權(quán)限相關(guān)管理制度的改革，來發(fā)揮土地的最大經(jīng)濟(jì)價值。土地承包制度是體現(xiàn)土地權(quán)限管理制度改革的實例，承包土地可以將擴(kuò)大土地利用價值，農(nóng)民可以無限制的，通過利用土地來種植各種經(jīng)濟(jì)作物或者是養(yǎng)殖家禽和牲畜，從而實現(xiàn)了為農(nóng)民增加經(jīng)濟(jì)收入的目的。通常來講，對土地權(quán)限的改革也是更好的利用土地資源，發(fā)揮土地資源的最大價值。只有通過科學(xué)合理的方法，完善土地權(quán)限的管理制度，才能夠讓農(nóng)民對土地產(chǎn)生依賴感，更好的發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)。

1.6扎實推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地改革

加大農(nóng)村土地整治復(fù)墾和增減掛鉤力度，穩(wěn)妥推進(jìn)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)和有償使用，探索推進(jìn)農(nóng)村住房及其宅基地市場化流轉(zhuǎn)，尤其要加快抵押擔(dān)保融資，實現(xiàn)農(nóng)村土地資源配置效率最大化，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，健全完善農(nóng)村集體建設(shè)用地分配機(jī)制，讓農(nóng)民獲得土地級差收益，享受土地增值收益，分享市場化成果。

2帶動農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

加強(qiáng)土地管理模式的改革帶動了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，無論是改革管理模式還是促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都與農(nóng)村的土地有直接的聯(lián)系。通過對農(nóng)村土地管理模式的改革增加農(nóng)民的收入，實現(xiàn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。主要體現(xiàn)在改善了農(nóng)村耕地的承包制度，增加了農(nóng)村種植經(jīng)濟(jì)作物的項目和類型。通過對市場的了解，進(jìn)行按需種植農(nóng)作物的方法，來進(jìn)行農(nóng)作物的種植。還可以按照市場的需要，建立農(nóng)副產(chǎn)品的加工廠，實現(xiàn)從種植到生產(chǎn)一條龍的流水線作業(yè)，為農(nóng)村人們帶來了可觀的收益。由于農(nóng)村的土地面積比較大，可以有效的利用大面積的土地發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)。我們國家政策一直都支持養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展，通過養(yǎng)殖家禽和牲畜來提高農(nóng)村人們的經(jīng)濟(jì)收益。也可以在農(nóng)耕的上建立蔬菜和水果的采摘基地，種植不打農(nóng)藥不使用化肥，純綠色無污染的蔬菜和水果，來吸引城市居民來進(jìn)行采摘，同時也為農(nóng)村人們增加經(jīng)濟(jì)收益。以上的這些新型的土地管理模式，為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，同時也為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)。

3結(jié)語

農(nóng)村的土地是農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)命脈，通過對農(nóng)村土地管理模式的改革，來增加農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)收益。響應(yīng)我們國家的號召，改善目前農(nóng)村人們對土地的經(jīng)營理念，加大力度發(fā)展種植經(jīng)濟(jì)作物和養(yǎng)殖業(yè)以及綠色無污染的農(nóng)產(chǎn)品。創(chuàng)造和諧的農(nóng)村環(huán)境，同時也促進(jìn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

[1]王萬茂.中國土地管理制度：現(xiàn)狀、問題及改革[J].南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2013，（4）：76-82.

篇4

貫徹市委、市政府關(guān)于加快建立“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”長效機(jī)制，形成我市城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局的決策要求，繼續(xù)解放思想，著力改革城鄉(xiāng)二元土地管理結(jié)構(gòu)，逐步建立健全城市和農(nóng)村一體化土地市場，構(gòu)建符合“首善之區(qū)”目標(biāo)要求、與我市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的土地管理新局面。

二、基本原則

按照城鄉(xiāng)土地管理一體化的理念，完善土地利用總體規(guī)劃編制，合理確定農(nóng)用地、生態(tài)用地和建設(shè)用地的規(guī)模和邊界，實現(xiàn)保障發(fā)展、保護(hù)資源、保持生態(tài)的和諧統(tǒng)一。按照加快建立現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的要求，合理布局城鄉(xiāng)建設(shè)用地，優(yōu)化國土開發(fā)格局，堅持節(jié)約集約用地、努力提高土地產(chǎn)出率，建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。堅持立足我市實際，充分尊重農(nóng)民意愿，切實保護(hù)耕地資源和基本農(nóng)田，深化征地制度改革，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益和長遠(yuǎn)生計。按照依法、自愿、有償和“三個不得”(不得改變土地集體所有性質(zhì)、不得改變土地用途、不得損害農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)益)的原則，推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。

三、目標(biāo)任務(wù)

通過多部門的協(xié)同運作、齊抓共管，努力構(gòu)建“統(tǒng)籌安排、規(guī)劃科學(xué)、權(quán)屬清晰、流轉(zhuǎn)活躍、使用規(guī)范、集約高效”的農(nóng)村土地市場，建立適應(yīng)*經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的農(nóng)村土地管理新機(jī)制。

(一)完善各級土地利用總體規(guī)劃。根據(jù)建立現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系和建設(shè)宜居城市的“首善之區(qū)”的城市發(fā)展目標(biāo)和“東進(jìn)、西聯(lián)、南拓、北優(yōu)、中調(diào)”的城市發(fā)展戰(zhàn)略，與主體功能區(qū)規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃充分協(xié)調(diào)，針對我市土地利用圈層結(jié)構(gòu)及組團(tuán)式空間結(jié)構(gòu)的特點，按照“生態(tài)優(yōu)先、城鄉(xiāng)一體、節(jié)約用地、適度規(guī)模”的要求，編制完善市、區(qū)(縣級市)、鎮(zhèn)三級土地利用總體規(guī)劃。

(二)規(guī)范農(nóng)村土地登記。在我市完成集體土地登記(經(jīng)濟(jì)聯(lián)社一級)覆蓋率96．2％的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推進(jìn)集體土地登記發(fā)證的細(xì)化分解工作，利用第二次土地調(diào)查成果，到2010年底基本完成我市集體土地所有權(quán)登記發(fā)證(經(jīng)濟(jì)合作社一級)工作。

(三)加強(qiáng)農(nóng)村集體建設(shè)用地管理，盤活閑置宅基地、低效用地等存量集體建設(shè)用地，提高集體建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平。規(guī)范、促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，逐步建立城鄉(xiāng)土地的統(tǒng)一交易平臺和交易規(guī)則。出臺規(guī)范集體建設(shè)用地的管理政策，從申請、審批、流轉(zhuǎn)、監(jiān)督等方面進(jìn)行規(guī)范。

(四)依法有序地逐步開放農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場。2012年，全市農(nóng)村土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)率達(dá)到50％以上，其中流轉(zhuǎn)期限在3年以上的流轉(zhuǎn)率達(dá)到25％以上。

(五)建立適應(yīng)我市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保障農(nóng)民長遠(yuǎn)生計的征地保障新機(jī)制。規(guī)范征地權(quán)行使，繼續(xù)完善征地補(bǔ)償辦法和標(biāo)準(zhǔn)，制訂征地區(qū)片綜合地價、青苗和地上附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，出臺留用地管理辦法，貫徹落實《*市被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險試行辦法》，切實維護(hù)被征地農(nóng)民權(quán)益，保障其長遠(yuǎn)生計。

(六)建立耕地保護(hù)長效機(jī)制，實行耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制管理，加強(qiáng)違法用地查處，建立耕地保護(hù)利益激勵制度。

四、具體措施

(一)理順農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，加快推進(jìn)集體土地權(quán)屬登記。

1．建立健全農(nóng)村土地登記政策法規(guī)。嚴(yán)格執(zhí)行《*市農(nóng)村房地產(chǎn)登記規(guī)定》、《(*市農(nóng)村房地產(chǎn)登記規(guī)定)實施細(xì)則》、《關(guān)于開展農(nóng)村土地登記準(zhǔn)備工作的通知》、《*市農(nóng)村土地登記發(fā)證工作方案》、《*市城鄉(xiāng)地籍?dāng)?shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)》等文件和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)現(xiàn)實需要，不斷完善、更新農(nóng)村土地登記制度，確保制度執(zhí)行到位。

2規(guī)范土地登記程序。選定基礎(chǔ)條件較好的2個區(qū)作為農(nóng)村土地登記試點，在試點過程中解決集體土地所有權(quán)主體確定、土地登記經(jīng)費、地籍信息化管理等問題，形成一套由土地登記申請一地籍調(diào)查一權(quán)屬審核一公告和注冊登記一頒發(fā)土地證書5個環(huán)節(jié)組成的管理運作模式。運作成熟后，在全市推廣。

3．建立全市統(tǒng)一的農(nóng)村集體土地登記發(fā)證系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫。通過農(nóng)村集體土地登記發(fā)證系統(tǒng)生成審批表、公告以及宗地圖、宗地面積表、宗地界址點和土地登記卡、土地歸戶卡等相關(guān)文件，確保集體土地登記資料的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和統(tǒng)一化。

4．加強(qiáng)土地權(quán)屬爭議調(diào)處。對有權(quán)屬爭議的土地，利用農(nóng)村登記發(fā)證系統(tǒng)，實行備案登記，并建立權(quán)屬爭議臺帳，移交各級調(diào)處機(jī)構(gòu)。通過加強(qiáng)土地權(quán)屬爭議調(diào)處，加快推進(jìn)集體土地所有權(quán)登記發(fā)證。

(二)完善鎮(zhèn)村規(guī)劃和鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃，實現(xiàn)合理布局。

1．按照城市化發(fā)展指引政策和建立宜居城市的要求，優(yōu)化土地利用布局和主體功能區(qū)土地規(guī)劃。充分發(fā)揮規(guī)劃的導(dǎo)向作用，促進(jìn)全市的土地利用圈層結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)布局的進(jìn)一步完善。因地制宜地合理確定生態(tài)保護(hù)用地和建設(shè)用地的邊界，做到集體建設(shè)用地、耕地、農(nóng)田保護(hù)區(qū)布局合理，實現(xiàn)保障發(fā)展、保護(hù)資源、保持生態(tài)、和諧統(tǒng)一。

2．按照“結(jié)構(gòu)升級、集聚發(fā)展、節(jié)約高效”的原則，推動鎮(zhèn)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展。合理確定農(nóng)民集中居住區(qū)的布局、規(guī)模。引導(dǎo)分散農(nóng)村居民點的適度集中歸并，集約節(jié)約用地。

(三)繼續(xù)做好耕地保護(hù)特別是基本農(nóng)田保護(hù)，維護(hù)農(nóng)民根本利益。

1．對耕地保護(hù)實行目標(biāo)責(zé)任制和責(zé)任追究制管理。對區(qū)(縣級市)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部保護(hù)耕地的情況進(jìn)行考核，并通過簽訂責(zé)任書將控制和查處“兩違”(違法用地、違法建設(shè))的責(zé)任納入到鎮(zhèn)(街)和相關(guān)職能部門的政績考核和經(jīng)濟(jì)獎勵考核范圍內(nèi)。嚴(yán)格執(zhí)行《關(guān)于建立土地執(zhí)法共同責(zé)任機(jī)制的意見》(穗辦〔2009〕1號)，按照屬地管理的原則，落實地方黨委、政府及其派出機(jī)構(gòu)、相關(guān)職能部門和單位及其工作人員在土地執(zhí)法工作中的共同責(zé)任，對存在違法違規(guī)用地查處不力、驗收不過關(guān)、失職瀆職等行為的，依法依紀(jì)追究責(zé)任。

2．嚴(yán)格土地執(zhí)法監(jiān)察，早發(fā)現(xiàn)、早制止、早查處、早報告。完善國土資源執(zhí)法體制，充實市、區(qū)兩級國土資源執(zhí)法監(jiān)察隊伍編制和經(jīng)費，加快建立多部門聯(lián)動執(zhí)法機(jī)制。建立我市的土地執(zhí)法監(jiān)督檢查和聯(lián)席會議制度，構(gòu)建以市紀(jì)檢監(jiān)察、國土房管、規(guī)劃、城管、建設(shè)、公安、發(fā)展改革、工商、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、供水、供電、供氣等部門，以及各區(qū)(縣級市)黨委、政府為主體的土地執(zhí)法共同責(zé)任網(wǎng)絡(luò)。建立市域范圍的土地監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，利用衛(wèi)星遙感影像、航空拍攝照片等信息手段加強(qiáng)動態(tài)巡查。

3．開辟耕地開發(fā)補(bǔ)充新途徑，確保耕地占補(bǔ)平衡。加強(qiáng)耕地保護(hù)特別是基本農(nóng)田保護(hù)工作，加大農(nóng)用地開發(fā)整理復(fù)墾力度，在做好調(diào)查統(tǒng)計的基礎(chǔ)上，推進(jìn)25度以下宜農(nóng)坡地的開發(fā)整理工作。加強(qiáng)與省內(nèi)相關(guān)城市協(xié)作，多種形式開展易地補(bǔ)充開發(fā)耕地工作。

4．建立耕地保護(hù)利益激勵制度。建立健全基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償制度，按每年每畝200元補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實施，按照人均財力水平分類確定市、區(qū)(縣級市)負(fù)擔(dān)比例。堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的方針，通過財政、金融、稅收、社會保障、勞動就業(yè)等政策支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展，積極落實國家現(xiàn)有有關(guān)稅收政策，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，從根源上杜絕違法用地。

(四)促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)民收入。

1．鼓勵農(nóng)戶進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。鼓勵農(nóng)戶發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，實行規(guī)模經(jīng)營。流轉(zhuǎn)期限3年以上，且單體連片經(jīng)營規(guī)模面積北部山區(qū)40畝以上的，其他地區(qū)50畝以上的，市、區(qū)(縣級市)財政各給予農(nóng)戶每年每畝一定數(shù)額的補(bǔ)助，對幫助農(nóng)戶成功流轉(zhuǎn)土地的村集體經(jīng)濟(jì)組織給予適當(dāng)獎勵。具體由市農(nóng)業(yè)局牽頭制訂實施細(xì)則。

2．支持經(jīng)營主體開展規(guī)模經(jīng)營。一是對以土地承包經(jīng)營權(quán)入股所組建的農(nóng)民專業(yè)合作社，土地承包經(jīng)營權(quán)入股(或出資)面積50畝以上、并經(jīng)工商部門注冊登記、章程和各項制度齊全、運作規(guī)范、分配機(jī)制合理的，市農(nóng)業(yè)行政主管部門聯(lián)合市、區(qū)(縣級市)財政主管部門研究，給予每家一定金額的一次性補(bǔ)助。區(qū)(縣級市)和鎮(zhèn)(街)也應(yīng)給予一定的補(bǔ)助，具體由市農(nóng)業(yè)局牽頭制訂實施細(xì)則；二是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限3年以上，農(nóng)田連片經(jīng)營面積50畝以上的規(guī)模經(jīng)營主體，按照《關(guān)于規(guī)范*市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)配套設(shè)施用地管理的意見》(穗國房字〔2009〕156號)規(guī)定，允許使用適當(dāng)比例土地作為配套設(shè)施用地。

3．加強(qiáng)對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的組織指導(dǎo)和管理。一是加強(qiáng)合同管理。流轉(zhuǎn)期限在1年以上的應(yīng)簽訂承包流轉(zhuǎn)合同，并報發(fā)包方和鎮(zhèn)(街)農(nóng)村土地承包管理部門備案，區(qū)(縣級市)農(nóng)業(yè)行政主管部門參照市農(nóng)業(yè)局制定的《*市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同》(示范文本)統(tǒng)一執(zhí)行。二是區(qū)(縣級市)和鎮(zhèn)(街)農(nóng)業(yè)行政主管部門應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村土地承包管理工作的力量，協(xié)助本區(qū)域農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對農(nóng)戶委托流轉(zhuǎn)的土地根據(jù)相關(guān)條件設(shè)置經(jīng)營主體準(zhǔn)入條件，并對經(jīng)營主體的資信情況、經(jīng)營能力、項目的可行性等進(jìn)行審查，努力使引入的經(jīng)營主體和經(jīng)營項目有較高經(jīng)營水平和檔次。指導(dǎo)流轉(zhuǎn)合同簽訂、建立流轉(zhuǎn)臺帳和檔案、調(diào)解流轉(zhuǎn)矛盾糾紛。三是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)做好土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的協(xié)調(diào)和服務(wù)工作。在集中流轉(zhuǎn)、連片開發(fā)過程中，對個別不愿流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶，要出面協(xié)調(diào)，在承包方自愿的基礎(chǔ)上，可以采用本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)其他承包方的承包土地或集體經(jīng)濟(jì)組織的機(jī)動地與其互換等措施，保證土地承包經(jīng)營權(quán)的規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。

(五)挖掘農(nóng)村集體土地潛力，規(guī)范集體建設(shè)用地管理。

1．盤活閑置宅基地，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。開展全市宅基地利用現(xiàn)狀的清查摸底，建立宅基地退出機(jī)制，堅持可耕種土地不減、農(nóng)民自愿的原則，實現(xiàn)合理布局、集約節(jié)約用地，建設(shè)具有特色、功能分區(qū)合理的新型農(nóng)民集中居住區(qū)。鼓勵農(nóng)民以宅基地(村莊建設(shè)用地)按一定標(biāo)準(zhǔn)置換集居區(qū)住宅。將農(nóng)民原有布局分散、數(shù)量龐大、使用效率低下及閑置宅基地集中整理，復(fù)耕還田，實現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡以及土地的集約節(jié)約利用。對規(guī)劃用于集居區(qū)外的國有經(jīng)營性用地，通過招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式出讓，出讓收益安排用于鎮(zhèn)村的集居區(qū)飲水、道路、環(huán)境、衛(wèi)生、教育以及文化等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，切實改善農(nóng)民生活條件和居住環(huán)境。

2．發(fā)展生態(tài)旅游農(nóng)業(yè)的新模式，提高農(nóng)用地綜合利用效益。在不破壞土地耕作層的前提下，充分利用農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，整合周邊生態(tài)資源，因地制宜發(fā)展旅游業(yè)等輔助產(chǎn)業(yè)，形成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)互動的經(jīng)營發(fā)展模式，激活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)民收入。

3．促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地合法流轉(zhuǎn)，規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地管理。抓緊出臺《*市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)辦法》，規(guī)范、促進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。嚴(yán)格執(zhí)行各項建設(shè)項目用地定額標(biāo)準(zhǔn)，允許采取土地使用權(quán)作價入股、土地租賃、合資合作等多種方式依法流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地使用權(quán)，在充分體現(xiàn)村民意愿的基礎(chǔ)上，明確流轉(zhuǎn)的條件、范圍，實行公開、公平、公正的流轉(zhuǎn)。完善農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)配套政策。市財政局牽頭會同有關(guān)部門研究制訂流轉(zhuǎn)涉及的政府非稅收入的征收管理規(guī)范性文件。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為土地所有者所取得的土地流轉(zhuǎn)收益，納入農(nóng)村集體財產(chǎn)統(tǒng)一管理，優(yōu)先用于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的社會保障支出。具體實施辦法由市勞動保障局牽頭會同有關(guān)部門制訂。強(qiáng)化用地全程監(jiān)管，通過發(fā)展改革委、建設(shè)、規(guī)劃、國土、勞動保障等多部門以及各區(qū)(縣級市)政府的聯(lián)動，將用地開發(fā)建設(shè)每個環(huán)節(jié)跟蹤管理到位。逾期不建設(shè)或其他行為導(dǎo)致土地閑置的，土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正，按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理。

4．推進(jìn)“城中村”和舊村改造。嚴(yán)格執(zhí)行《*市舊城更新和城中村改造總體方案》，堅持“政府主導(dǎo)、村為主體、利益歸村、一村一策”的方針，鼓勵村集體經(jīng)濟(jì)組織通過統(tǒng)籌拆除或功能置換、等量復(fù)建、適度增加公攤面積的方式推進(jìn)“城中村”和舊村改造。按照改善人居環(huán)境、保護(hù)歷史文化資源和充分照顧改造村民合法利益相結(jié)合的原則，編制“城中村”和舊村改造項目實施規(guī)劃和方案。按照“修舊如舊、建新如故”的原則，對歷史文化街區(qū)和特別保護(hù)建(構(gòu))筑物實行改造。探索集體建設(shè)用地與住房保障相結(jié)合的新方法，在建成區(qū)或城鄉(xiāng)結(jié)合部等居住配套設(shè)施較成熟的區(qū)域，結(jié)合“城中村”和舊村改造，利用農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)民多余住房租賃等措施，增加保障型住房尤其是廉租住房供應(yīng)，確保農(nóng)村低保戶或無勞動能力的殘疾人家庭人均居住面積不低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的平均水平。研究制訂相關(guān)辦法，將“城中村”轉(zhuǎn)制居民納入城鎮(zhèn)住房保障體系。

(六)加快征地制度改革，建立征地保障新機(jī)制。

1．加強(qiáng)和改進(jìn)留用地管理。抓緊出臺《*市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展留用地管理辦法(試行)》。按照“集中留地、統(tǒng)籌利用”的原則，統(tǒng)一規(guī)劃留用地集中安置區(qū)，探索由區(qū)(縣級市)政府牽頭統(tǒng)籌經(jīng)營留用地的模式，提高留用地利用效益，增加農(nóng)民土地資產(chǎn)收益。靈活運用實物留地、物業(yè)補(bǔ)償、貨幣補(bǔ)償、參股經(jīng)營、等價置換、指標(biāo)收購等多種模式，多渠道保障被征地農(nóng)民長久生計。加快解決全市歷史留用地問題，統(tǒng)籌集中新增建設(shè)用地指標(biāo)優(yōu)先用于解決歷史問題，確保在2012年底前基本解決。根據(jù)產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃，引導(dǎo)有序利用經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地。

篇5

關(guān)鍵詞：集體土地；集體土地流轉(zhuǎn)；相關(guān)問題；探討

當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)條件下，土地資源作為一種“特殊商品”，必然要受到市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制的調(diào)節(jié)，如國有土地使用權(quán)以有償使用的方式進(jìn)入市場后，在社會經(jīng)濟(jì)活動中發(fā)揮了巨大的作用。但作為與國有土地使用權(quán)并存的農(nóng)村集體土地使用權(quán)，在流轉(zhuǎn)過程中一直處于比較尷尬的地位。其在使用制度上如何改革，如何進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)，如何在流轉(zhuǎn)過程中充分體現(xiàn)其市場價值以及維護(hù)好農(nóng)民集體利益是當(dāng)前需要從法律上、政策上和制度上加以研究、探討的問題。

一、我國集體土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

我國現(xiàn)行的國有與集體“兩種產(chǎn)權(quán)”制度形成了兩個分割的土地市場?，F(xiàn)行《土地管理法》明確規(guī)定禁止農(nóng)村集體所有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。但早在20世紀(jì)80年代，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)就普遍以出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押等形式自發(fā)流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地，集體建設(shè)用地的隱形市場實際上早就客觀存在。[1]現(xiàn)在隨著全國城市化進(jìn)程地不斷加快，城市郊區(qū)、縣城、中心集鎮(zhèn)，大量的集體土地進(jìn)入市場已成為不爭的事實。但這些現(xiàn)象與現(xiàn)行集體建設(shè)用地管理制度存在矛盾，諸多矛盾因缺乏合法性而得不到合理解決。對于該問題如何解決，2005年《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》對集體建設(shè)用地使用權(quán)的相關(guān)問題進(jìn)行了規(guī)定。該《辦法》在全國第一次對集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)范圍、用途、流轉(zhuǎn)的程序和流轉(zhuǎn)后的收益及法律責(zé)任等問題都作出了具體明確的規(guī)定。[2]但在全國范圍內(nèi)適用的法律法規(guī)至今仍未出臺，使得該類問題仍然無法解決，農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)一直處于比較尷尬的地位。

二、集體土地流轉(zhuǎn)存在的問題

（一）集體土地所有權(quán)的歸屬不明

在與土地集體所有權(quán)相關(guān)的法律制度框架中，集體土地的產(chǎn)權(quán)主體并不明晰。中國農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，這在《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》以及《農(nóng)業(yè)法》等重要法律中都有明確的規(guī)定。但是，集體到底指的是哪一級組織，法律規(guī)定中卻沒有予以明確的指出?！稇椃ā分校w土地產(chǎn)權(quán)被籠統(tǒng)地界定為集體所有?！睹穹ㄍ▌t》第74條第2款規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村民合作社等集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會經(jīng)營管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有。在《農(nóng)業(yè)法》中則被界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村兩級所有。即使在最晚頒布的《土地管理法》中，這個問題也沒有得到徹底的明確，而只是規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理?！庇纱丝梢?，集體土地所有權(quán)的主體有三種形式：鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織、村民集體經(jīng)濟(jì)組織、村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織，可以簡稱為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組”三級。

（二）法律對農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定嚴(yán)重滯后

對于集體土地流轉(zhuǎn)，目前沒有專門的法律法規(guī)，惟一涉及土地分類、用途、規(guī)劃等相關(guān)的法律，是1998年修訂的《中華人民共和國土地管理法》。該法第63條明確規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。”據(jù)此，農(nóng)民集體所有的土地，無論耕地還是集體建設(shè)用地，都必須通過征收轉(zhuǎn)為國有后才能出讓。這意味著，農(nóng)民實際上并沒有對集體土地的處分權(quán)，當(dāng)然也就沒有土地財產(chǎn)權(quán)，所以無法獲得土地出讓的收益。該法第43條第一款規(guī)定：“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅，經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。第二款規(guī)定：“前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。”這些法律條文嚴(yán)格限制了集體土地非農(nóng)建設(shè)的使用范圍，只允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自建自用。即集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以使用本集體經(jīng)濟(jì)組織的土地辦企業(yè)或者建住房，但是不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租集體土地使用權(quán)，也就是說，集體建設(shè)用地向本村鎮(zhèn)以外的企業(yè)和個人的流轉(zhuǎn)行為是法律明文禁止的。[3]而現(xiàn)實中，大量集體土地通過出租、轉(zhuǎn)讓、合作、入股等方式流轉(zhuǎn)到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的企業(yè)和個人使用的情況比比皆是。尤其是近幾年來，各地通過集體土地流轉(zhuǎn)用于工業(yè)園區(qū)建設(shè)和城鎮(zhèn)建設(shè)，已成為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)的重要組成部分，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和用地矛盾十分突出。

（三）當(dāng)前我國的農(nóng)地征用制度不合理

國家為了公共利益需要，采用行政手段強(qiáng)制征收集體土地，并給予一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。從行政法的角度而言，在土地征用這一過程中，國家行使的征用權(quán)并非私法意義上的權(quán)利，而是公法意義上的權(quán)力，是依據(jù)國家或行政管理權(quán)行使的。[4]在市場經(jīng)濟(jì)的今天，有些地方政府常利用法律對“公共利益”無嚴(yán)格界定這一漏洞，動輒以公共利益為借口，大包大攬本應(yīng)由社會或市場主體（包括國有企業(yè)）來完成的事業(yè)，利用自己手中的公權(quán)力，隨意低價征用農(nóng)地然后高價出讓從中牟取暴利，甚至中飽私囊，而失地農(nóng)民卻得不到應(yīng)得的補(bǔ)償或補(bǔ)償很少，引發(fā)了諸多矛盾。

三、對集體土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行改革的幾點思考

（一）合理配置土地資源，推進(jìn)集體土地制度改革，允許集體土地進(jìn)入市場

土地作為要素市場特殊商品，應(yīng)通過市場機(jī)制調(diào)節(jié)和配置。一是按照土地效益最大化的原則合理配置土地資源；二是通過市場機(jī)制實現(xiàn)土地的價格和價值相符。集體土地進(jìn)入市場，對充分發(fā)揮農(nóng)村集體土地的資產(chǎn)效益，加快形成土地資源的市場配置機(jī)制具有推動作用。

（二）切實保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)，賦予集體土地與國有土地同等權(quán)利

保留農(nóng)村集體土地所有權(quán)，允許集體土地在符合條件的前提下，直接進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)，為實現(xiàn)集體土地和國有土地同等權(quán)利，建立統(tǒng)一、規(guī)范、有序的城鄉(xiāng)一體化的土地市場體系，為全面推行集體土地流轉(zhuǎn)并將之納入規(guī)范化、制度化軌道奠定法律基礎(chǔ)。

（三）集約節(jié)約利用土地，加強(qiáng)總量控制與用途管制，規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)

集約節(jié)約利用土地資源是國家指導(dǎo)土地開發(fā)利用的基本方針，也是集體土地流轉(zhuǎn)必須遵循的基本原則。要通過經(jīng)濟(jì)、行政、規(guī)劃等手段和措施，改變農(nóng)村土地粗放、無序、低效的狀況，促進(jìn)土地的節(jié)約集約利用。在允許集體土地進(jìn)入市場的同時，還要通過集體土地供應(yīng)的總量控制以及土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，并將集體土地供應(yīng)指標(biāo)納入年度供應(yīng)計劃等手段來規(guī)范。

（四）完善集體土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)，確保國家土地政策的更好銜接

首先，從根本上改變土地制度的二元性。我國法律將土地分為國家所有和集體所有，這兩種所有權(quán)在所有制基礎(chǔ)上是相同的——均為公有制。既然國家土地所有權(quán)上可以設(shè)定建設(shè)用地使用權(quán)，且建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)；邏輯上的推論應(yīng)是集體土地所有權(quán)上亦可設(shè)定集體建設(shè)用地使用權(quán)，且集體建設(shè)用地使用權(quán)亦可依法流轉(zhuǎn)。

其次，建議修改《土地管理法》，制定規(guī)范農(nóng)村集體土地進(jìn)入市場。我們必須正視《土地管理法》禁止集體建設(shè)用地出租、轉(zhuǎn)讓的條款已完全滯后于農(nóng)村土地市場的現(xiàn)實，這一滯后不僅降低了法律的權(quán)威性，也不利于保護(hù)集體土地所有者和使用者的權(quán)利，妨礙了正常的交易活動，去除這一禁止性條款已成必然。[6]在這個問題上廣東省已經(jīng)給我們做出了表率，允許集體土地出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押。

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關(guān)鍵詞：地票制度；特性；權(quán)利主體

中圖分類號：F301.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-0432（2011）-08-0041-1

2008年，《重慶市農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》的出臺，重慶農(nóng)村土地交易所的掛牌成立，標(biāo)志著農(nóng)村土地管理制度改革特別是集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度縱深推進(jìn)的工具――“地票”制度的誕生。但是地票制度如何才能實現(xiàn)制度設(shè)計的初衷，其具有什么特性，其權(quán)利主體是誰和如何完善都值得我們深思與研究。

1 關(guān)于地票的特性

地票是指包括農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地，經(jīng)過復(fù)墾并經(jīng)土地管理部門嚴(yán)格驗收后節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)。

1.1 地票是集體建設(shè)用地跨區(qū)域流轉(zhuǎn)的載體和工具

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》《國土資源部關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點工作的意見》《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》及《重慶市農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》的規(guī)定可知，農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地，可以在城鄉(xiāng)間跨區(qū)域流轉(zhuǎn)。但是，受土地資源位置固定性特征的約束和集體土地所有權(quán)使用主體及用途管制的限制，上述集體建設(shè)用地?zé)o法實現(xiàn)真正實物上的跨區(qū)域跨城鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)，而地票制度的產(chǎn)生則讓地票成為了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的載體和工具。

1.2 地票制度是耕地占補(bǔ)平衡制度的補(bǔ)充

耕地占補(bǔ)平衡制度是在實行用途管制前提下，為確保實現(xiàn)耕地數(shù)量不減少和質(zhì)量不降低目標(biāo)而建立的一種制度，其實現(xiàn)途徑有兩種：一種是占用耕地方利用曾經(jīng)通過土地整理復(fù)墾方式新增的耕地進(jìn)行沖抵；另一種是占用耕地方按國家規(guī)定繳納土地開墾費后，再實施異地土地整理復(fù)墾工程補(bǔ)充耕地。地票則是建設(shè)用地指標(biāo)，是實施城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤工程結(jié)余的集體建設(shè)用地指標(biāo)?？梢姡卣佳a(bǔ)平衡制度的核心是保護(hù)耕地，實現(xiàn)耕地的總量不減少目標(biāo)；地票則是在保證耕地不減少的情況，農(nóng)村節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)到城市，滿足城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對土地建設(shè)用地的需求，兩者為實現(xiàn)同一目標(biāo)，從不同角度互為補(bǔ)充。

2 關(guān)于地票的權(quán)利主體

依照《暫行辦法》的規(guī)定，地票運行先后要經(jīng)過復(fù)墾、驗收、交易和使用地票四個程序。因此，在整個程序中，都有不同的主體參與其中。階段不同，完成內(nèi)容不同，其利益主體也有所不同，從而產(chǎn)生了對地票主體的討論。

2.1 集體經(jīng)濟(jì)組織

前已述及，地票實質(zhì)上是一種集體建設(shè)用地指標(biāo)，其對應(yīng)的實物――集體建設(shè)用地的性質(zhì)始終是集體，其歸屬應(yīng)為地票實物所在地的集體經(jīng)濟(jì)組織。進(jìn)而，有觀點認(rèn)為地票的權(quán)利主體就是原集體經(jīng)濟(jì)組織。

2.2 集體建設(shè)用地原使用權(quán)人

在對農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地實施整理復(fù)墾前，這些集體建設(shè)用地使用權(quán)人有權(quán)決定是否自愿參與該項工作，有權(quán)就補(bǔ)償事項提出自己的方案，從而，有觀點認(rèn)為，地票的主體應(yīng)為集體建設(shè)用地原權(quán)利人 。

2.3 政府

在土地整理復(fù)墾等地票產(chǎn)生過程中，地方政府一方面作為提供公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)參與其中；另一方面，政府在地票形成過程中提供了周轉(zhuǎn)指標(biāo)；同時土地資源是一種公共資源，理應(yīng)屬于國有。因此，有觀點認(rèn)為，地票應(yīng)歸政府所有。

2.4 土地整治復(fù)墾機(jī)構(gòu)

產(chǎn)生地票的各整治復(fù)墾項目，基本上都是由縣級土地整理儲備機(jī)構(gòu)牽頭組織實施。從面上看，地票是土地整治復(fù)墾機(jī)構(gòu)“制造”出來，其權(quán)利主體應(yīng)該是土地整治復(fù)墾機(jī)構(gòu)。

2.5 地票購買持有人

在地票運行的交易環(huán)節(jié)，以重慶市農(nóng)村土地交易所為平臺，通過公開競爭方式和價高者得的原則，地票就會被出價高者持有。這時，有觀點認(rèn)為，地票持有人才是名副其實的地票權(quán)利人。

其實，地票是一個權(quán)利束，不是單純的某個權(quán)利，每個權(quán)利在不同階段以不同形式得以顯示和變現(xiàn)。因此，結(jié)合上述分析，我認(rèn)為：地票的所有權(quán)主體應(yīng)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。理由是：地票的實物――集體建設(shè)用地的所有權(quán)歸屬并不因為地票的產(chǎn)生而消失，而是給建設(shè)用地提供了跨區(qū)域流轉(zhuǎn)的憑證。其他參與人應(yīng)得的利益可在不同階段體現(xiàn)：（1）原建設(shè)用地使用權(quán)人的受益權(quán)、參與決定權(quán)應(yīng)在地票產(chǎn)生前予以確定和體現(xiàn)；（2）政府作為公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，參與地票相關(guān)工作是職能所需，同時，可通過地票落地后會產(chǎn)生的土地出讓收入和稅收得到體現(xiàn)和保證；（3）整治復(fù)墾單位的權(quán)益應(yīng)在工程實施中獲得利益補(bǔ)償；（4）地票持有人的權(quán)益在地票落地時體現(xiàn)。因此，原土地使用權(quán)人、政府、整治復(fù)墾單位和地票持有人不應(yīng)是所有權(quán)主體，其應(yīng)受收益不屬于權(quán)利主體的范疇。

3 完善地票制度的建議

3.1 擴(kuò)大登記發(fā)證范圍

為切實維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益，保證地票所有權(quán)人的合法面積，建議以集體土地所有權(quán)主體為單位，對居民點建設(shè)用地中除按單個權(quán)利人登記發(fā)證范圍外的集體建設(shè)用地登記發(fā)證。

3.2 明確地票權(quán)利人主體

建議以政府名義行文，明確地票權(quán)利人主體為原集體經(jīng)濟(jì)組織，以維護(hù)所有權(quán)人及原使用權(quán)人的合法權(quán)益。

3.3 確定地票形成前的集體建設(shè)用地使用權(quán)最低價

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關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)

1 明確產(chǎn)權(quán)主體積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

我國現(xiàn)行集體土地所有權(quán)“一權(quán)三體”形式及上下級隸屬關(guān)系，導(dǎo)致各腐朽思想都有所有權(quán)和支配權(quán)，產(chǎn)權(quán)主體不明確。集體土地使用權(quán)個體分散性不能充分調(diào)動個體的積極性。要確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)在宏觀層面上的集體土地所有權(quán)調(diào)控地位，村社集體土地所有權(quán)的主體地位，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)村社權(quán)屬明晰，主體明確的集體土地所有權(quán)結(jié)構(gòu)體系。在試點基礎(chǔ)上，逐步擴(kuò)大農(nóng)民土地使用權(quán)的范圍，賦予農(nóng)戶對土地使用、收益和處分權(quán)等部分權(quán)利，保證農(nóng)村土地使用權(quán)的長期化市場化，體現(xiàn)出市場對土地資源的優(yōu)化配置作用。

2 建立完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)機(jī)制，保障農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有序進(jìn)行

2.1 建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律體系，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供法律保障。按照規(guī)范政策，積極引導(dǎo)，因地制宜，切實可行的原則，自上而下逐步建立健全有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策法規(guī)，形成由現(xiàn)行的《憲法》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》等法律為支撐，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)辦法等專項法規(guī)為配套的農(nóng)村土地法律體系。重點對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實施主體，流轉(zhuǎn)程序，流轉(zhuǎn)監(jiān)管等方面加以規(guī)范，從法律上逐步實現(xiàn)集體土地國家土地在所有權(quán)地位上的平等性。在相關(guān)立法中清晰界定農(nóng)戶所具有的承包經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)、抵押權(quán)、股權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)等多種權(quán)利；同時，立法保障農(nóng)戶的土地使用權(quán)不受侵犯，集體經(jīng)濟(jì)組織對農(nóng)民使用的土地不得隨意收回，為農(nóng)戶對土地的使用權(quán)具有長期性提供保障。

2.2 完善相關(guān)土地管理制度，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供良好的保障。

一是改革土地征收征用制度，規(guī)范土地征收征用行為，保障農(nóng)民的合法權(quán)益。對現(xiàn)行的土地征收征用制度，要明確界定公共利益的內(nèi)涵和外延，科學(xué)界定土地征收征用后的土地使用性質(zhì)，在土地征收征用中堅決杜絕少征多用，征而不用等行為的發(fā)生，保證土地征收征用地規(guī)模適度，從根本上杜絕侵犯農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的非公共利益目的的征地行為。

二是貫徹落實好土地用途管制制度，重點保護(hù)耕地和基本農(nóng)田。逐步建立健全耕地特別是基本農(nóng)田保護(hù)機(jī)制，在保證耕地特別是基本農(nóng)田保護(hù)總量不減少質(zhì)量不降低的前提下，對市場條件成熟的區(qū)域，貫徹耕地，特別是基本農(nóng)田保護(hù)措施，保證土地用途管制制度的貫徹落實。

三是確保農(nóng)村建設(shè)用地依法審批，完善農(nóng)村建設(shè)用地的審批制度。當(dāng)前，我國農(nóng)村集體土地的審批主要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，農(nóng)村居民住宅用地等方面。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，不可避免的存在生產(chǎn)管理用房占地審批問題。無論是轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、租賃、入股和互換等方式實行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營所必須的生產(chǎn)管理用房的審批，可以通過利用現(xiàn)有農(nóng)村宅基地、廢棄地復(fù)墾轉(zhuǎn)換來解決，也可以通過申請臨時建設(shè)用地的方式來解決。但必須建立在不改變集體土地所有權(quán)，符合土地利用總體規(guī)劃，按規(guī)定繳納土地復(fù)墾保證金的前提下，按農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理辦法規(guī)范確定的權(quán)限逐級審核報批，既要實現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡，又要依法審批。

3 逐步培育完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場體系，使得農(nóng)村土地資源資產(chǎn)雙重性得以實現(xiàn)

搞好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，要大力培養(yǎng)土地流轉(zhuǎn)市場，建立符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求的土地流轉(zhuǎn)市場機(jī)制。首先，要充分發(fā)揮市場對資源的基礎(chǔ)性配置作用，充分實現(xiàn)農(nóng)村土地的資源性。在不改變土地耕作條件和用途的情況下，發(fā)展多種經(jīng)營，探尋多種模式，加在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，謀劃好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的整體局面，實現(xiàn)農(nóng)村土地的資源性。其次，實施農(nóng)村土地使用權(quán)有償有期限使用機(jī)制，確保土地保值增值。在建立完善農(nóng)村土地使用權(quán)有償有期限使用相關(guān)法律法規(guī)的前提下，在市場條件成熟的情況下，對需流轉(zhuǎn)的合法農(nóng)村土地實行招、拍、掛，促使農(nóng)村土地使用的規(guī)?；?、集約化，體現(xiàn)農(nóng)村集體土地的資產(chǎn)性。其三，要根據(jù)市場運行機(jī)制合理的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場體系，培育發(fā)展完善與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)密切相關(guān)的土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，擴(kuò)大土地流轉(zhuǎn)市場范疇。

4 建立和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)運行機(jī)制，保證農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范性和有序性

4.1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)包括農(nóng)用地，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)兩個層面，要區(qū)別對待，分類實施，有機(jī)結(jié)合，共同發(fā)展。首先，對農(nóng)用地流轉(zhuǎn)要在符合土地利用總體規(guī)劃，不改變土地用途的前提下，走適度規(guī)模經(jīng)營的路子。在市場操作層面上要體現(xiàn)公平、公正合理的一面，還要體現(xiàn)市場對資源的配置作用。其次，對農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)要在保護(hù)耕地，基本農(nóng)田的前提下，通過土地開發(fā)整理，農(nóng)村宅基地，廢棄地復(fù)墾等方式新增耕地來補(bǔ)充新占用的土地（主要是耕地）；同時對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)范圍內(nèi)的閑置、空閑地加以利用。在具體實施過程中做到“四統(tǒng)一”（統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一布局，統(tǒng)一實施，統(tǒng)一建設(shè)），保障農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)設(shè)施用地的要求，節(jié)約利用。

4.2 對農(nóng)用地、集體建設(shè)用地綜合流轉(zhuǎn)，既要保障農(nóng)用地的農(nóng)業(yè)用途不改變來解決吃飯問題，又要保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的建設(shè)問題，關(guān)鍵還要保障“三農(nóng)”問題的解決，保障土地可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)二者的有機(jī)統(tǒng)一。實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營模式，建立健全產(chǎn)業(yè)帶動機(jī)制，無論哪種模式的土地流轉(zhuǎn)，根本都要實現(xiàn)農(nóng)村信紙規(guī)模化經(jīng)營，產(chǎn)生規(guī)模效益，帶動周邊區(qū)域農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，既要保持農(nóng)用地的用途，可探求“城市觀光農(nóng)業(yè)”發(fā)展模式，也要根據(jù)實際需要適度進(jìn)行城市化發(fā)展。

篇8

一、佛山市農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的背景及實踐

應(yīng)該說《土地管理法》嚴(yán)格保護(hù)耕地的初衷是好的，但對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的限制不僅不利于土地資產(chǎn)的優(yōu)化配置，而且也沒有杜絕違法違規(guī)流轉(zhuǎn)集體土地的現(xiàn)象。以佛山市南海區(qū)下轄的平洲區(qū)為例，該區(qū)集體非農(nóng)建設(shè)用地在市國土局統(tǒng)計數(shù)為2000畝，而實際保有數(shù)達(dá)8000畝，漏報達(dá)3倍之多。根據(jù)佛山市國土資源局的調(diào)查，佛山市農(nóng)村存量建設(shè)用地中閑置、空閑的土地總面積22664.4畝，其中閑置土地面積5052畝，占低效存量建設(shè)用地總量的22.42%；空閑土地面積5373.3畝，占低效存量建設(shè)用地總量的23.85%；批而未用供的土地面積12104.1畝，占低效存量建設(shè)用地總量的53.73%。一方面是國有建設(shè)用地非常緊缺，另一方面是集體建設(shè)用地大量閑置，土地資源配置不合理的情況非常嚴(yán)重。2001年，順德向國土資源部申請開展集體土地轉(zhuǎn)為國有土地和集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方面的改革試點。試點之初，順德參照國有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓的相關(guān)規(guī)定，明確了非農(nóng)集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)界定、流轉(zhuǎn)范圍、流轉(zhuǎn)年限、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)收益金的收費標(biāo)準(zhǔn)等具體舉措。

起初，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)開展并不順利。以最早開展建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的順德區(qū)龍江鎮(zhèn)仙塘村為例，該村部分企業(yè)負(fù)責(zé)人擔(dān)心辦理流轉(zhuǎn)需要繳納一定的費用，會加重企業(yè)負(fù)擔(dān)，而且認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)缺乏法律依據(jù)，擔(dān)心集體建設(shè)用地能否順利采用轉(zhuǎn)讓、租賃或抵押等多種形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。通過向企業(yè)耐心宣傳集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點工作的目的和作用，再加上企業(yè)進(jìn)一步發(fā)展壯大也需要明晰產(chǎn)權(quán)，部分企業(yè)開始主動申請辦理流轉(zhuǎn)手續(xù)。如新長江五金廠抓住開展農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點工作的機(jī)遇，率先辦理集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)手續(xù)，流轉(zhuǎn)用地面積4568.8平方米，通過流轉(zhuǎn)順利辦理了該企業(yè)用地的權(quán)屬關(guān)系，并通過抵押使企業(yè)獲得了更多的資金用于擴(kuò)大再生產(chǎn)，企業(yè)獲得超常規(guī)的發(fā)展。

企業(yè)的工作做通了，部分村集體卻猶豫了。因為，按照順德集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)相關(guān)問題的規(guī)定，出讓集體建設(shè)用地需要向政府繳納契稅（交易金額×3%或按出讓價款的3%）、印花稅（交易金額×萬分之五）以及流轉(zhuǎn)收益金（最開始規(guī)定為基準(zhǔn)地價或宗地評估價的10%，后調(diào)整為7%）；轉(zhuǎn)讓集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)需繳所得稅、營業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、教育附加費、城建稅、土地增值稅以及其他收費等。部分土地收益通過稅費和土地流轉(zhuǎn)收益金外溢是村集體態(tài)度不積極最主要的原因。但樂從鎮(zhèn)羅沙村的實踐，部分消除了村集體的疑慮。該村借助農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，以市場為導(dǎo)向加大土地開發(fā)力度，共吸引了46家企業(yè)前來投資，每年僅出租土地的收入就有310萬元。通過農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，吸引了更多企業(yè)前來投資，土地也隨之升值，這恐怕是村集體事先沒有預(yù)料到的。

2002年，順德制定出臺了《集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》。2003年11月，國土資源部在順德召開農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點總結(jié)會，順德的做法受到高層領(lǐng)導(dǎo)肯定和與會專家的贊揚。2004年，佛山市在全市范圍推廣順德經(jīng)驗，并制定了《佛山市試行農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實施辦法》。2005年，廣東省向全省推廣佛山的做法，并以政府令的形式在全國31省區(qū)市中率先出臺了《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》。從廣東省政府令開始執(zhí)行至今，除三水區(qū)、高明區(qū)無農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)案例外，禪城區(qū)、順德區(qū)和南海區(qū)均有辦理農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，其中以順德區(qū)為主。截止到2011年底，佛山市共辦理集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)1401宗，其中禪城區(qū)6宗、順德區(qū)1313宗、南海區(qū)82宗。按年份看，2004—2008年是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的高峰期。

二、佛山市農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的困境

盡管佛山市和廣東省都出臺了相關(guān)的文件規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，但是集體土地所有者和使用者的機(jī)會主義動機(jī)損害了雙方的互信。由于現(xiàn)行《土地管理法》不允許集體土地出租、出讓和轉(zhuǎn)讓用于非農(nóng)建設(shè)，集體經(jīng)濟(jì)組織出租非農(nóng)建設(shè)用地就不受法律保護(hù)，農(nóng)民集體出租、出讓、轉(zhuǎn)讓非農(nóng)建設(shè)用地就是違法行為，法院大多數(shù)也只能按國家法律判決，而不是依據(jù)地方性法規(guī)。因此，法院的判決結(jié)果只能是，將土地使用權(quán)還給集體，土地租金返還交租者。于是，有的企業(yè)在合同期限滿之前，故意不交租金，以此提訟，坑害農(nóng)民集體；有的村集體干部換屆后，不承認(rèn)前任干部簽訂的合同，將企業(yè)告上法庭，要求收回土地使用權(quán)。對于這類結(jié)果，村民不滿意，法院的壓力也很大，企業(yè)的預(yù)期也不穩(wěn)定。調(diào)研時了解到，由于集體建設(shè)用地的權(quán)利不明確，近些年用農(nóng)村集體建設(shè)用地招商引資遇到很大麻煩，一些比較大的民營企業(yè)、外資企業(yè)等都不愿在集體建設(shè)用地上設(shè)廠。

除此之外，金融機(jī)構(gòu)中只有佛山市農(nóng)村信用社接受集體土地使用權(quán)抵押，并且最多只能獲得土地價值50%的貸款，其他金融機(jī)構(gòu)，包括四大國有商業(yè)銀行都不接受集體土地使用權(quán)抵押，影響了集體土地上企業(yè)的融資。國務(wù)院發(fā)展研究中心對佛山市南海區(qū)大瀝鎮(zhèn)集體土地上的156家有色金屬企業(yè)的調(diào)查顯示，48.4%的企業(yè)認(rèn)為貸款特別困難，43.4%的企業(yè)認(rèn)為一般困難，只有8.2%的企業(yè)認(rèn)為沒有困難。結(jié)合資產(chǎn)規(guī)模分析表明，在認(rèn)為存在貸款困難的l12家企業(yè)中，有80家小于1000萬元；認(rèn)為特別困難的59家企業(yè)中，有32家資產(chǎn)規(guī)模小于500萬元；在認(rèn)為沒有困難的10家企業(yè)中，7家超過1000萬元?？梢?，企業(yè)規(guī)模越小，貸款越困難，這不利于企業(yè)的發(fā)展。在調(diào)研中了解到，佛山市農(nóng)村信用社正積極改制上市，部分企業(yè)擔(dān)心一旦改制上市后的金融機(jī)構(gòu)不再接受集體建設(shè)用地抵押貸款，利用集體土地融資將更加困難。

佛山市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的困境表明，同地不同權(quán)、同地不同價等問題依然比較突出，成為阻礙當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的障礙之一。這不是土地本身的問題，而是制度差異導(dǎo)致集體土地資產(chǎn)逐漸僵化。僵化的農(nóng)村集體土地資產(chǎn)，財富效應(yīng)沒有充分發(fā)揮出來，集體土地資產(chǎn)還沒有變?yōu)檎嬲馁Y本。2013年，黨的十八屆三中全會進(jìn)一步提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”、“允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的序幕已經(jīng)拉開，但還需要突破許多法規(guī)和政策的限制。

三、幾點啟示

協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展占用土地與保護(hù)耕地之間的關(guān)系，重點要挖掘農(nóng)村集體建設(shè)用地的潛力，盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地資產(chǎn)。而其中的關(guān)鍵又在于促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。從佛山市農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的案例看，可以得到以下幾點啟示：

（一）政府、村集體和土地使用者三方的合作博弈是促進(jìn)該制度變遷的核心

從政府方面看，規(guī)范的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)不僅使其獲得收益及獲取建設(shè)用地，而且便于加強(qiáng)對土地流轉(zhuǎn)全程的監(jiān)督管理。從村集體看，基層政府的參與不僅實現(xiàn)了信用增強(qiáng)的目的，而且能夠得到地方性法規(guī)的承認(rèn)，增強(qiáng)了土地使用者利用集體土地的信心。從土地使用者看，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)不僅有利于明晰企業(yè)產(chǎn)權(quán)，而且還可能獲得抵押等額外收益。因此，在具體的制度設(shè)計中，需要努力尋求三方的利益平衡點，調(diào)動各方的積極性。從佛山的實踐看，政府要按照“放水養(yǎng)魚”的思路，在稅費方面提供更多的優(yōu)惠。

（二）更高層面法律法規(guī)的支持是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的重要保障

不論是私下的，還是公開的，全國許多地方都在開展集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，部分地方也制訂了地方性的法規(guī)規(guī)范其發(fā)展，但只有廣東省將其上升到省級層面，即便如此，約束力和強(qiáng)制性都不夠，佛山市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中面臨的困境就突出反映了這一點。國家相關(guān)政策文件已明確了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的發(fā)展方向，相關(guān)部委也開展了大量的前期工作，需要在國家層面盡快出臺《集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法》，明確集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)、流轉(zhuǎn)范圍、流轉(zhuǎn)年限、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)收益金的收費標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。

（三）同地同權(quán)、同權(quán)同價是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的重要內(nèi)容

篇9

為推進(jìn)和規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化、集約化和專業(yè)化生產(chǎn)經(jīng)營，加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》規(guī)定要求，結(jié)合我區(qū)實際，就推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提出如下意見。

一、充分認(rèn)識推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的重要意義

推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，是繼之后，農(nóng)村經(jīng)營體制和生產(chǎn)方式的一次偉大變革；是推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的客觀要求；是促進(jìn)土地資源優(yōu)化配置及合理利用，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的有效途徑；也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的必然選擇。近年來，我區(qū)部分鎮(zhèn)村對土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行了積極探索、大膽實踐，取得了一定成效。但目前就我區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)整體水平看，尚處于初始階段，規(guī)模較小，水平較低，土地的分散經(jīng)營與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、市場化之間的矛盾較為突出，和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展要求還不相適應(yīng)，存在流轉(zhuǎn)行為不夠規(guī)范等問題。因此，各級各部門要充分認(rèn)識推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的重要意義，進(jìn)一步統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識，采取有效措施，因勢利導(dǎo)，因地制宜，積極推進(jìn)我區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作的順利開展。

二、指導(dǎo)思想和基本原則

（一）指導(dǎo)思想

以黨的十七屆三中、四中、五中、六中全會精神為指導(dǎo)，堅持科學(xué)發(fā)展觀，穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)組織機(jī)構(gòu)，探索多種農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式，培育農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，促進(jìn)農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置，提升農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平，推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，增加農(nóng)民收入，加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的和諧社會。

（二）基本原則

1、堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度。以家庭承包責(zé)任制為基礎(chǔ)的統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是黨在農(nóng)村的一項基本制度，推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，必須堅持農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營制度不動搖。鼓勵農(nóng)村集體土地的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)相分離，明確所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，搞活經(jīng)營權(quán)，規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。

2、堅持“不得改變土地集體所有性質(zhì)、不得改變承包土地的農(nóng)業(yè)用途”的原則。農(nóng)村土地歸集體所有，流轉(zhuǎn)的只是承包經(jīng)營權(quán)，流轉(zhuǎn)中不能變更土地所有權(quán)屬性，侵犯農(nóng)村集體利益。實行土地用途管制是我國土地管理的一項重要制度，農(nóng)地只能農(nóng)用。

3、堅持“依法、自愿、有償、不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益”的原則。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，必須符合有關(guān)法律法規(guī)和政策，必須尊重農(nóng)戶的意愿。土地流轉(zhuǎn)期限不得超過農(nóng)戶承包土地的剩余承包期，在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中農(nóng)民的流轉(zhuǎn)自、收益權(quán)要得到切實保障，任何單位和個人不得強(qiáng)迫或者阻礙農(nóng)戶進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，也不能壓低租金價格，侵犯農(nóng)民的權(quán)益。

4、堅持規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)要以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃為基礎(chǔ)，以培育特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)為依托，堅持規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)雙方要簽訂書面流轉(zhuǎn)合同，明確流轉(zhuǎn)土地的面積、期限、用途、雙方當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)、流轉(zhuǎn)價款及支付方式、違約責(zé)任等。采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，必須事先提出申請并經(jīng)發(fā)包方同意；采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)報發(fā)包方備案。

5、堅持“集中、規(guī)模、增效”的原則。立足于土地資源的高效利用，實行相對集中、適度規(guī)模經(jīng)營，并注重土地與其他生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置，提高土地利用率、產(chǎn)出率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收。

6、堅持因地制宜、分類指導(dǎo)的原則。土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的客觀要求。各鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，要尊重農(nóng)村土地經(jīng)營的實際，不搞“一刀切”，要因勢利導(dǎo)，漸進(jìn)地推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。

三、工作措施

（一）建立完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系

建立區(qū)、鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）、村三級土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，完善土地流轉(zhuǎn)工作機(jī)制。

一是成立區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，服務(wù)中心設(shè)在區(qū)農(nóng)業(yè)局，負(fù)責(zé)全區(qū)土地流轉(zhuǎn)工作的指導(dǎo)和管理，為鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）村土地流轉(zhuǎn)提供服務(wù)。

二是鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）依托農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，負(fù)責(zé)土地流轉(zhuǎn)的政策咨詢、供求登記、信息，提供規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同文本，辦理土地流轉(zhuǎn)合同的鑒證，對土地流轉(zhuǎn)合同的登記、變更等情況進(jìn)行備案，對土地流轉(zhuǎn)糾紛進(jìn)行調(diào)解等工作。

三是村級建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站。村確立一名管理員兼信息聯(lián)絡(luò)員，負(fù)責(zé)及時掌握農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的意愿并進(jìn)行登記，提供流轉(zhuǎn)信息，督促流轉(zhuǎn)雙方依法簽訂合同，及時向鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心提供信息，協(xié)助調(diào)解土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的矛盾和糾紛等工作。

（二）建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場

區(qū)、鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）、村依托土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系搭建土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺。各鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）應(yīng)建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)大廳（可并入便民服務(wù)大廳），完善工作制度和服務(wù)流程，建立土地流轉(zhuǎn)有形市場。區(qū)、鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心應(yīng)及時收集土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)信息，建立區(qū)、鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）兩級土地流轉(zhuǎn)信息庫，統(tǒng)一管理土地流轉(zhuǎn)信息資源并及時向社會；村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站利用村務(wù)公開欄及時土地流轉(zhuǎn)信息，充分發(fā)揮區(qū)、鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）、村三級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺作用，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

（三）培育扶持規(guī)模經(jīng)營主體

各級要結(jié)合全區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局，把土地流轉(zhuǎn)與發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)、都市農(nóng)業(yè)、生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)等緊密結(jié)合起來，積極探索多種形式的規(guī)模經(jīng)營模式，加快農(nóng)業(yè)方式轉(zhuǎn)變和結(jié)構(gòu)調(diào)整。積極發(fā)展和培育專業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等各類規(guī)模經(jīng)營主體，鼓勵城市工商資本進(jìn)入農(nóng)村，通過土地流轉(zhuǎn)從事農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。引導(dǎo)各類投資主體與流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶結(jié)成利益共同體，促進(jìn)品牌農(nóng)產(chǎn)品、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)基地快速發(fā)展，帶動更多的農(nóng)戶提高收入。財政、農(nóng)業(yè)、工商、稅務(wù)等部門對流入土地的各類經(jīng)營主體，在資金、技術(shù)、工商登記注冊、稅收等方面給予扶持傾斜和優(yōu)惠。將各類涉農(nóng)項目和資金向土地流轉(zhuǎn)度高、規(guī)模經(jīng)營好的區(qū)域或規(guī)模經(jīng)營主體傾斜，鼓勵金融部門向規(guī)模經(jīng)營主體提供貸款支持，區(qū)里將安排專項資金，用作建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺及開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的經(jīng)費及獎勵。

（四）加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度建設(shè)

一是嚴(yán)格土地流轉(zhuǎn)程序。土地流轉(zhuǎn)市場建立以后，引導(dǎo)土地轉(zhuǎn)出方和流入方自覺向土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)提出申請并進(jìn)行登記，經(jīng)平等協(xié)商達(dá)成一致意見后，簽訂土地流轉(zhuǎn)合同并由流轉(zhuǎn)服務(wù)中心進(jìn)行鑒證，保障農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)。

二是建立健全土地流轉(zhuǎn)備案、登記和檔案管理制度。鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心和村集體經(jīng)濟(jì)組織要及時對本行政區(qū)域內(nèi)各類土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行登記備案，對土地流轉(zhuǎn)合同及有關(guān)文件、文本、資料進(jìn)行歸檔并妥善保管。鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心負(fù)責(zé)向區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心每季度報送一次本鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）的土地流轉(zhuǎn)情況，逐步建立健全土地流轉(zhuǎn)檔案管理體系，使土地流轉(zhuǎn)逐步走上規(guī)范化的軌道。

三是對已經(jīng)流轉(zhuǎn)的土地不夠規(guī)范的，鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心和村集體經(jīng)濟(jì)組織要引導(dǎo)和幫助土地流轉(zhuǎn)雙方加以完善規(guī)范，妥善解決好遺留問題。

四、工作要求

（一）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作涉及面廣，政策性強(qiáng)，關(guān)系到廣大農(nóng)民群眾的切身利益和農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定的大局。為加強(qiáng)對全區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo)，區(qū)政府成立由區(qū)長任組長的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。各鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）要高度重視，結(jié)合各自實際，研究制訂推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的具體措施，落實相應(yīng)的配套政策，確保全區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作穩(wěn)步推進(jìn)。

（二）加大宣傳培訓(xùn)力度

各新聞媒體要通過各種途徑，加大對《農(nóng)村土地承包法》、農(nóng)業(yè)部《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等相關(guān)法律法規(guī)和農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營先進(jìn)典型的宣傳，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營營造良好的輿論氛圍。要采取多種形式，對廣大基層干部、鎮(zhèn)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)工作人員進(jìn)行政策、法律法規(guī)與崗位操作能力培訓(xùn)，切實提高其政策法律水平、業(yè)務(wù)知識水平和實踐操作水平。

篇10

[關(guān)鍵詞]農(nóng)地流轉(zhuǎn)；產(chǎn)權(quán)殘缺；制度障礙；制度構(gòu)建

[中圖分類號]F301.1　[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A　[文章編號]1003-3890(2007)11-0010-05

農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，是指鄉(xiāng)村各級集體經(jīng)濟(jì)組織依據(jù)土地所有權(quán)和使用權(quán)相分離的原則，將農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)，或者是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及農(nóng)民個人將自己依法獲取的農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)，通過租賃、抵押、作價入股等方式，有償讓與其他單位或個人使用的行為。在中國農(nóng)村，尤其是地處城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村，集體建設(shè)用地進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)的情況已相當(dāng)普遍，但與此相對應(yīng)的是，中國農(nóng)村建設(shè)用地使用制度改革至今未能取得突破性進(jìn)展，農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)始終被法律限制甚至禁止。法律制度的欠缺，使農(nóng)民無法合法獲得相應(yīng)的財產(chǎn)主體地位，分享社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。改革并構(gòu)建新的農(nóng)村建設(shè)用地使用制度已成為必然。

根據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，制度是決定人們相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約，它通過向人們提供一個日常生活的結(jié)構(gòu)來減少不確定性，為人們提供了行為的選擇集合。一項有效率的制度安排應(yīng)隨著社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化而不斷創(chuàng)新和變化。制度變遷是指制度的替代、交換與交易的過程。制度變遷可以視為現(xiàn)有制度轉(zhuǎn)變?yōu)榱硪环N效益更高的制度。制度變遷的過程即從制度均衡到制度不均衡，再到制度均衡的過程。制度變遷分為兩種類型：誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷。前者是指一群人或一個人響應(yīng)制度“不均衡”引致獲利機(jī)會時所進(jìn)行的自發(fā)性制度變遷，是一種自下而上的制度變遷；后者是指由政府法令引起的變遷，是一種自上而下的變遷。誘致性制度變遷必須由某種在原有制度安排下無法得到的獲利機(jī)會引起。中國當(dāng)前體制下所發(fā)生的農(nóng)村集體建設(shè)用地自發(fā)流轉(zhuǎn)就屬于制度變遷，并且屬于誘致性制度變遷。本文從制度及制度變遷的視角探討當(dāng)前農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中所出現(xiàn)的問題和面臨的障礙，提出推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度構(gòu)建。

一、中國城鄉(xiāng)分割的二元土地制度及農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)殘缺極大地限制了農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，并導(dǎo)致了一系列違背法律與政策初衷的社會經(jīng)濟(jì)后果

中國現(xiàn)行土地法律制度存在著制度不均衡的現(xiàn)象。所謂制度不均衡是指人們對現(xiàn)存制度的一種不滿意或不滿足，意欲改變而又尚未改變的狀態(tài)，也即制度供給不能適應(yīng)制度需求。中國現(xiàn)行的土地法律制度實行的是城市土地國家所有和農(nóng)村土地集體所有的二元土地制度。長期以來，中國《憲法》、《土地管理法》以及其他土地管理法規(guī)對這兩種土地所有權(quán)是作了不同規(guī)定，尤其是在兩種土地使用權(quán)方面，國家土地使用權(quán)和集體土地使用權(quán)存在很大的區(qū)別。按照《土地管理法》規(guī)定，國有土地使用權(quán)可以出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，即法律按不動產(chǎn)用益物權(quán)的模式設(shè)計運作；但對集體建設(shè)用地使用權(quán)來說，則不能享有用益物權(quán)的處分權(quán)能，權(quán)利人只有在出資、人股、聯(lián)營等特定情況下才能發(fā)生權(quán)利轉(zhuǎn)讓，原則上集體建設(shè)用地使用權(quán)不能出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押。另外，從交易主體和可交易的范圍來看，二者的區(qū)別也很大。按現(xiàn)行法律，國有土地使用權(quán)的主體不受任何限制，而集體建設(shè)用地使用權(quán)的主體則限定在具有農(nóng)村村民屬性或農(nóng)村集體組織屬性的單位或個人，并且集體建設(shè)用地的交易范圍也嚴(yán)格限定，只有破產(chǎn)和被兼并企業(yè)才可以轉(zhuǎn)移集體建設(shè)用地使用權(quán)。農(nóng)村土地要轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地，必須經(jīng)征用轉(zhuǎn)化為國家所有，然后才能轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地。這種征地制度手續(xù)繁雜，周期長，且由于利益分配不公極易引發(fā)社會矛盾與沖突，產(chǎn)生巨大的交易成本，不能滿足當(dāng)前對農(nóng)村建設(shè)用地的需求。限制了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。

同時，現(xiàn)行農(nóng)地制度還存在產(chǎn)權(quán)不明晰，所有權(quán)主體虛位的問題。現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度，雖然明確規(guī)定土地歸集體所有，即集體擁有產(chǎn)權(quán)，但是集體指向不明確。究竟誰是農(nóng)村集體土地所有權(quán)的代表模糊不清。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會、村民小組及農(nóng)民個人都享有土地的某一方面權(quán)能，但都不是所有權(quán)主體。這就使得集體土地的所有者實際上處于一種缺位或者虛構(gòu)的狀態(tài)。

就農(nóng)民個人所享有的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)而言，也是不完整的或者說是殘缺的，這表現(xiàn)為土地承包經(jīng)營權(quán)缺乏排他性和可轉(zhuǎn)讓性，農(nóng)地承包經(jīng)營制從本質(zhì)上說是一種按人口均分土地為基礎(chǔ)的農(nóng)村社區(qū)所有制，農(nóng)村社區(qū)內(nèi)的每一個成員被賦予了平等合法地?fù)碛猩鐓^(qū)土地的權(quán)利，這就決定了農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)必然要隨社區(qū)內(nèi)人口的變化而進(jìn)行周期性的調(diào)整。土地周期性調(diào)整所產(chǎn)生的承包經(jīng)營權(quán)缺乏排他性使農(nóng)民無法對特定地塊的地權(quán)形成長期而穩(wěn)定的預(yù)期，這不利于激發(fā)農(nóng)民土地投資的積極性，而且，這種周期性的調(diào)整本質(zhì)上是土地的行政性調(diào)整對正常的市場流轉(zhuǎn)的替代，是不利于農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)育和發(fā)展的。

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村勞動力、資金等要素加快流動起來，土地要素作為一種重要的市場要素，其加快流轉(zhuǎn)也成為必然的趨勢。但是目前實施的農(nóng)村集體土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)建設(shè)，農(nóng)村住宅禁止向城鎮(zhèn)居民出售，農(nóng)民將戶口遷入城鎮(zhèn)后，其原宅基地不得再擴(kuò)建和自行轉(zhuǎn)讓等政策，與當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)加快的現(xiàn)實形成沖突。雖然中國《農(nóng)村土地承包法》第32條規(guī)定了承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、人股等方式流轉(zhuǎn)，相關(guān)法律法規(guī)和政策對于土地的流轉(zhuǎn)乃至集中也是認(rèn)可或者說是鼓勵的，農(nóng)戶也在進(jìn)行不同形式的流轉(zhuǎn)實踐。但從整體上看，農(nóng)地還是沒有真正流轉(zhuǎn)起來，現(xiàn)代意義上的集中經(jīng)營更是很少發(fā)生。影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)和集中的障礙主要在于：一是土地承包經(jīng)營權(quán)人轉(zhuǎn)包土地或轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)需經(jīng)發(fā)包人同意；二是依中國《擔(dān)保法》第37條規(guī)定，耕地、自留地等集體所有的土地使用權(quán)原則上不可抵押，不可抵押限制了農(nóng)地流轉(zhuǎn)。而且，土地承包經(jīng)營權(quán)不能抵押也限制了農(nóng)民獲得必要的金融服務(wù)。

由以上分析可見，中國目前的土地制度是一種城鄉(xiāng)分割的二元土地制度，農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)是不明晰的，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)是殘缺的，這與發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)和建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場的大方向是相違背的，也導(dǎo)致了一系列嚴(yán)重的社會經(jīng)濟(jì)后果。首先，土地用途管制失靈。國家立法對農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地進(jìn)行限制，一個重要目的就是在耕地資源日益稀缺的情況下保護(hù)中國基本農(nóng)田和國家糧食安全。然而，由于土地非農(nóng)利用的巨額增值收益幾乎全部留在城市，這就易刺激地方政府通過土地征用獲得城市建設(shè)資金和增加財政收入，從而助長了農(nóng)業(yè)用地的非農(nóng)化，近20多年來，政府、民間資本、工商業(yè)資本對耕地的近乎瘋狂的圈占，導(dǎo)致耕地銳

減，違背了法律和政策的初衷。其次，國家壟斷土地一級市場，限制了農(nóng)民集體土地所有者和土地非農(nóng)利用者的直接交易，從而導(dǎo)致對國有土地和農(nóng)村土地所有者的不公平對待，造成新時期工業(yè)、城市和市民對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民新的資源攫取，這與工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)和城市支持農(nóng)村的發(fā)展階段嚴(yán)重不相適應(yīng)。據(jù)估算，1979～2001年間，全國通過土地價格“剪刀差”從民手中剝奪的利益超過20000億元，造成城市對農(nóng)村利益的侵蝕，使失地農(nóng)民的基本權(quán)益受到嚴(yán)重侵犯。而且，由于法律制度的城市傾向，刺激地方政府、工商業(yè)資本大量低成本圈地，制造了農(nóng)村、農(nóng)業(yè)相對城市的凋敝局面，嚴(yán)重影響著工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系，甚至導(dǎo)致農(nóng)民與基層政府的沖突與對立，日益成為社會不和諧的源頭。

二、在農(nóng)村社會保障體系缺失的條件下，農(nóng)村土地所承載的社會保障功能的日益強(qiáng)化也成為了制約農(nóng)地流轉(zhuǎn)的制度

作為一種特殊的生產(chǎn)要素，土地具備三重職能：首先，生產(chǎn)要素職能。使用者或所有者將其作為基本的維持生計或獲取收入的手段。其次，財產(chǎn)職能。作為一種財產(chǎn)的土地，盡管不能像其他的生產(chǎn)性資產(chǎn)那樣在地理區(qū)位上可以隨便移動，其作用的發(fā)揮也不得不受到自然條件的制約，但其作為財產(chǎn)的各種權(quán)益卻是可以分割、流轉(zhuǎn)、交易的。最后，社會保障職能。土地可以作為擁有者或使用者的社會保險。在國家的社會保障無法覆蓋農(nóng)村居民的情況下，盡管部分農(nóng)村居民已經(jīng)不再主要依賴土地維持生存和提供收入，但卻需要依靠土地來為其提供失業(yè)、養(yǎng)老等社會保障。

經(jīng)濟(jì)處于不同階段，農(nóng)產(chǎn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)處于不同的狀況，將直接影響農(nóng)民對土地不同職能的看重和依賴。當(dāng)經(jīng)濟(jì)處于食品供給嚴(yán)重不足的時期，土地經(jīng)營就是農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)的全部，這時土地是農(nóng)戶維持生計和獲得收入的惟一來源。而當(dāng)農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，其主要的生存依賴已經(jīng)不再是土地的時候，這一時期土地的保障功能將凸現(xiàn)出來。當(dāng)農(nóng)戶完全進(jìn)入城市或者已經(jīng)具有完善的社會保障時，土地的財富功能的實現(xiàn)就成為主要問題。目前來看，中國絕大多數(shù)的農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)仍然處于需要土地作為其維生、獲取主要收入及作為社會保障的階段。

正因為如此，農(nóng)戶對自己所擁有的土地有著深厚的感情和依賴，絕不愿輕易放棄自己的土地。雖然，工業(yè)化與城市化的發(fā)展給農(nóng)民們帶來了大量的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會，一些農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)收入也已經(jīng)超過務(wù)農(nóng)的收入，甚至有些農(nóng)民早已進(jìn)城多年并已在城市擁有了穩(wěn)定的收入和住所，但他們?nèi)圆辉阜艞壨恋?。大量的社會?jīng)濟(jì)調(diào)查也表明，在農(nóng)民和進(jìn)城農(nóng)民工沒有納入國家統(tǒng)一的社會保障的條件下，絕大多數(shù)人寧愿撂荒土地也不愿放棄土地或?qū)⑼恋剞D(zhuǎn)讓出去。這種附著在土地上的社會保障功能在很大程度上限制了當(dāng)前土地的集中、規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展和土地的非農(nóng)流轉(zhuǎn)。

三、在農(nóng)地流轉(zhuǎn)面臨一系列制度性約束的條件下，經(jīng)濟(jì)主體對制度變遷潛在利潤的追求仍然刺激著農(nóng)村土地使用權(quán)自發(fā)或隱性流轉(zhuǎn)的大量發(fā)生

制度變遷的根源在于主體想獲得存在于現(xiàn)有制度之外的潛在收益，在利益的驅(qū)動下，主體會不斷推進(jìn)制度由“起點模式”向“目標(biāo)模式”的變遷，以達(dá)到將外部收益內(nèi)部化的目的。在現(xiàn)行土地法律制度的禁錮下，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)之所以頻繁地進(jìn)入“黑市”進(jìn)行自發(fā)或隱性流轉(zhuǎn)，是因為這種非正式流轉(zhuǎn)制度給流轉(zhuǎn)主體(包括轉(zhuǎn)出方與轉(zhuǎn)入方)帶來了制度變遷過程中潛在的巨大收益。1990年以來，在珠江三角洲、長江三角洲及一些大城市郊區(qū)，農(nóng)民利用政策和法律空間，自建標(biāo)準(zhǔn)廠房、倉庫和店鋪等用于出租；或者干脆不顧有關(guān)法律限制，直接進(jìn)行土地的非法出租或轉(zhuǎn)讓。這種通過“隱性市場”將農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)建設(shè)用地的數(shù)量是巨大的、驚人的。隨著中國工業(yè)化和城市化的發(fā)展，產(chǎn)生了對于城市建設(shè)用地的巨大需求，土地資源日益稀缺，農(nóng)村土地尤其是城鎮(zhèn)郊區(qū)的土地一旦轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地，農(nóng)村土地由農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用途將實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價值的巨大升值，正是對于這種升值收益即潛在利潤的追求成為了農(nóng)村建設(shè)用地大量自發(fā)流轉(zhuǎn)的驅(qū)動因素。同時，通過農(nóng)地的流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)土地的集中與規(guī)模經(jīng)營，并借此調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地化、專業(yè)化、集約化，這都將帶來巨大的潛在收益，也是促成農(nóng)村土地加快流轉(zhuǎn)的重要動力。

與此同時，制度環(huán)境的逐步變化也使得潛在利潤的獲得成為可能。從1984年中央1號文件一直到黨的十六大報告，中國土地法律制度逐步放寬了對集體土地流轉(zhuǎn)的限制，從絕對禁止流轉(zhuǎn)再到《土地管理法》中放開一條口子可以流轉(zhuǎn)，無不體現(xiàn)了國家政策和法律正在朝著有利于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的環(huán)境變化。2005年10月1日，《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》正式施行，廣東省內(nèi)的農(nóng)村集體建設(shè)用地可以直接進(jìn)入市場，并與國有土地同地、同價、同權(quán)，這是中國土地使用制度改革中的又一次開創(chuàng)性實驗。因此可以說，由制度變化引起的集體土地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新使得潛在收益的獲得成為可能，從而進(jìn)一步促進(jìn)了集體土地流轉(zhuǎn)的制度創(chuàng)新。

四、適應(yīng)當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)的實踐，加快推動農(nóng)村土地使用權(quán)自由合法流轉(zhuǎn)的制度構(gòu)建

雖然國家法律對農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)作出了種種的限制，但實際上大量的農(nóng)村集體土地正以各種方式自發(fā)進(jìn)入城市土地市場流轉(zhuǎn)，并獲取相應(yīng)的利益。這種自發(fā)性的流轉(zhuǎn)造成土地市場的混亂，而且由于缺乏管理和法律法規(guī)的約束，經(jīng)常出現(xiàn)糾紛，也給集體經(jīng)濟(jì)組織和用地單位帶來經(jīng)濟(jì)損失和麻煩。既然隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城市不斷擴(kuò)張，對土地的需求導(dǎo)致農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為客觀存在的事實，那么就應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地流轉(zhuǎn)的實踐，調(diào)整現(xiàn)行法律和政策規(guī)定，把農(nóng)村集體建設(shè)用地納入市場，使其朝著規(guī)范化、法制化的方向發(fā)展，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地市場，推動農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。

(一)對農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修改或調(diào)整以適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實

要有效地推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，必須突破和發(fā)展完善現(xiàn)行法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，并制定相應(yīng)的法律或行政法規(guī)。借鑒國內(nèi)外相關(guān)經(jīng)驗并結(jié)合中國具體國情，筆者特提出如下立法建議：第一，應(yīng)在法律上明確規(guī)定集體土地所有權(quán)與國家土地所有權(quán)是兩個平等的民事權(quán)利，并且將其作為修改《土地管理法》的首要內(nèi)容，這是對限制集體土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)進(jìn)行修訂的前提，第二，應(yīng)在立法上明確農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)作為用益物權(quán)的性質(zhì)，確認(rèn)其流轉(zhuǎn)的合法性。只有這樣，集體建設(shè)用地使用權(quán)人才有權(quán)獨立處理自己的使用權(quán)來滿足其經(jīng)營和消費需要，才可以在法定范圍內(nèi)以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等方式流轉(zhuǎn)使用權(quán)，使權(quán)利動態(tài)化。第三，在總結(jié)各試點城市地方性法規(guī)的基礎(chǔ)上，應(yīng)盡快制定全國性的法律法規(guī)烹――《農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，盡快解決集體建設(shè)用地在流轉(zhuǎn)中的無法可依問題。

(二)明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)并賦予農(nóng)民完整的土地承包經(jīng)營權(quán)，明確土地流轉(zhuǎn)的收益分配

產(chǎn)權(quán)明晰是農(nóng)地制度的核心，占有、經(jīng)營、收益、處置等土地權(quán)利束的集中或分割，對農(nóng)地制度安排的公平性與效率有著深刻的影響。從當(dāng)前和今后一個時期看，農(nóng)民擁有完整意義的土地承包經(jīng)營權(quán)，是農(nóng)地制度創(chuàng)新的核心和主要方向。在從法律上完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度、明確集體經(jīng)濟(jì)組織土地所有權(quán)主體地位的基礎(chǔ)上，賦與農(nóng)民完整的土地承包經(jīng)營權(quán)，特別是賦予農(nóng)民對于自己承包土地的處置權(quán)及相應(yīng)的抵押權(quán)，允許農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)自由流轉(zhuǎn)和上市交易。也就是說，增加土地供給的主體，由原來的單二的國家出讓變?yōu)閲液娃r(nóng)民集體雙供給。集體建設(shè)用地使用權(quán)可以采取轉(zhuǎn)讓、出租、作價入股、合作或聯(lián)營等方式獲得。通過以上方式獲得集體建設(shè)用地使用權(quán)的土地使用人完成協(xié)議約定的條件后，在使用期內(nèi)可以依法將余期土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。不論是首次流轉(zhuǎn)還是再流轉(zhuǎn)，都必須將流轉(zhuǎn)用地的條件、要求在土地有形市場公布，采取招、拍、掛和出讓等方式確定土地使用人。

要維護(hù)集體土地所有者和廣大農(nóng)民的合法權(quán)益，對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的土地收益分配問題作出明確規(guī)定，確定農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的基準(zhǔn)地價和最低保護(hù)價，規(guī)定集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)價格不得低于最低保護(hù)價。同時明確集體經(jīng)濟(jì)組織的所有權(quán)，土地流轉(zhuǎn)所獲收益全部歸集體土地所有者所有。地方政府不參與集體土地流轉(zhuǎn)的收益分配。集體土地流轉(zhuǎn)的收益可用于土地開發(fā)整理、公益事業(yè)、農(nóng)民養(yǎng)老和就業(yè)保險、基礎(chǔ)教育、公共設(shè)施的修建等，具體的分配方案應(yīng)由全體村民決定。

(三)改革土地征用制度，建立和逐步完善農(nóng)村社會保障體系

要對不適應(yīng)當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)實的土地征用制度進(jìn)行改革。一要嚴(yán)格區(qū)分農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征用。對征地項目嚴(yán)格管理，本著節(jié)約利用土地的原則劃定征地范圍。二要調(diào)整征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。對于農(nóng)民來說，土地不僅是生產(chǎn)資料，而且也承載著社會保障功能。在確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時必須考慮到這一點。征地補(bǔ)償可以根據(jù)農(nóng)用地分等定級成果，對被征用土地進(jìn)行評估，力求真實地反映土地資源價格。三要改革土地補(bǔ)償?shù)姆峙浞绞?，?yīng)從土地補(bǔ)償費中分離出一部分作為專項基金，專門用于農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療等方面的保障。其余部分作為一次性補(bǔ)償發(fā)放到農(nóng)民個人手中。四要改革安置辦法。由地方財政撥?？?，對被征地的農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)，使農(nóng)民有一技之長后再進(jìn)入社會。