導(dǎo)語(yǔ)：如何才能寫(xiě)好一篇流轉(zhuǎn)土地管理辦法，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

二、當(dāng)前我國(guó)土地管理現(xiàn)狀 

（一）農(nóng)村土地管理的現(xiàn)狀。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展加快我國(guó)城市化進(jìn)程，改變了土地的利用現(xiàn)狀，導(dǎo)致農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)速度加快。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也使土地的規(guī)模化有了一定的進(jìn)步，但是土地管理制度的不完善阻礙了農(nóng)村的進(jìn)一步發(fā)展。在農(nóng)村土地管理制度上主要存在三個(gè)問(wèn)題： 

（1）農(nóng)村土地所有權(quán)不明晰。我國(guó)現(xiàn)行的土地管理制度明確規(guī)定，土地歸農(nóng)村集體所有。農(nóng)村土地的管理者是農(nóng)村集體組織或者村民委員會(huì)，然后才能是其他人。但是在實(shí)際的實(shí)施過(guò)程中，這種權(quán)限很難達(dá)到分隔清晰，不好操作。 

（2）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策制度不健全。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度逐漸加快，使農(nóng)村的土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)速度也越來(lái)越快。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市化進(jìn)程的加快，都為解放農(nóng)村勞動(dòng)力提供了條件。而且對(duì)農(nóng)村的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，全力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)也非常有利。但是由于農(nóng)村土地管理制度中對(duì)土地流轉(zhuǎn)政策不健全，制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度。 

（3）農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包制不完善。雖然我國(guó)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)有了很大的進(jìn)步，但是在一些偏遠(yuǎn)地區(qū)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的劣勢(shì)仍然存在，這些地區(qū)的農(nóng)村土地規(guī)模較小，生產(chǎn)效益比較低下，導(dǎo)致家庭聯(lián)產(chǎn)承包制不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因此，應(yīng)該完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包制。 

（二）城市土地管理現(xiàn)狀。城市化進(jìn)程的加快和城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也導(dǎo)致現(xiàn)行的城市土地管理制度存在很大的弊端，嚴(yán)重影響了城市的發(fā)展，具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面： 

（1）城市土地管理缺乏相應(yīng)的地價(jià)機(jī)制。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，為適應(yīng)市場(chǎng)的需要，各企業(yè)都需要擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，但是城市土地有限，而且土地市場(chǎng)被政府壟斷，企業(yè)要想擴(kuò)大規(guī)模就要進(jìn)行土地購(gòu)買(mǎi)。在城市的土地管理制度中，對(duì)于地價(jià)制度并沒(méi)有一套完整的制度，無(wú)法對(duì)地價(jià)根據(jù)市場(chǎng)需要進(jìn)行及時(shí)的調(diào)整，因此，造成土地管理制度的不適應(yīng)，從而制約社會(huì)發(fā)展。 

（2）土地產(chǎn)權(quán)制度不完善。土地管理辦法中指出土地的所有權(quán)歸國(guó)家，任何企業(yè)和個(gè)人都不能享有土地的所有權(quán)。國(guó)務(wù)院可以代為行使，政府無(wú)權(quán)干預(yù)。但是在實(shí)際的土地使用中，地方政府壟斷了土地市場(chǎng)，并且通過(guò)土地的轉(zhuǎn)讓獲取利潤(rùn)，成為土地的實(shí)際管理人。 

（3）土地征地制度不合理。土地管理辦法中指出土地歸國(guó)家所有，可以由國(guó)家直接管理，國(guó)務(wù)院代為行使土地權(quán)利。因此，當(dāng)政府想征用土地時(shí)，必須經(jīng)過(guò)國(guó)家批準(zhǔn)，并且國(guó)家會(huì)給被征收地者補(bǔ)償。然而，土地征地制度的不完善，使“公共利益”模糊不清，一些地方政府濫用職權(quán)，完全根據(jù)自己的意愿進(jìn)行土地的使用和征收，完全不顧市場(chǎng)的實(shí)際情況，而且，有些政府并沒(méi)有給被征收者經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，或者補(bǔ)償非常低，損壞了被征收者的利益，導(dǎo)致釘子戶(hù)的出現(xiàn)。 

三、我國(guó)土地管理改革的具體措施 

（一）完善土地管理制度。要想加強(qiáng)我國(guó)土地資源的管理，必須要完善土地管理制度。因此，各級(jí)政府部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)土地的管理，以土地市場(chǎng)為核心，加強(qiáng)各級(jí)之間的交流，制定合理的土地管理辦法，對(duì)土地的征收和轉(zhuǎn)讓都要嚴(yán)格按照規(guī)章制度執(zhí)行，并且簡(jiǎn)化土地交易流程，便于開(kāi)發(fā)商辦理土地使用手續(xù)，實(shí)現(xiàn)土地資源的合理配置，提高經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展，構(gòu)建完善的土地管理制度。 

（二）完善土地權(quán)利體系。加強(qiáng)對(duì)土地資源的管理，還要完善土地權(quán)力體系，約束地方政府的行為，防止濫用職權(quán)的發(fā)生，切實(shí)保障被征收者的合法權(quán)益。國(guó)家應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)土地的權(quán)責(zé)進(jìn)行明確，保證權(quán)屬清晰。然而，在我國(guó)現(xiàn)行的土地管理辦法中并沒(méi)有對(duì)農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行界定，導(dǎo)致在土地的實(shí)際使用中，被政府或者企業(yè)私自占有，大量土地被閑置浪費(fèi)，影響了農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此，政府一定要加強(qiáng)對(duì)土地資源的合理規(guī)劃，充分發(fā)揮出土地使用的最大價(jià)值。 

（三）優(yōu)化土地規(guī)劃體系。要想加強(qiáng)我國(guó)土地資源的管理，構(gòu)建完善的土地管理制度，還要對(duì)土地規(guī)劃體系進(jìn)行優(yōu)化，加大執(zhí)法力度和監(jiān)管制度，合理科學(xué)的對(duì)土地進(jìn)行規(guī)劃。并在遵守社會(huì)發(fā)展規(guī)律的前提下，加強(qiáng)對(duì)制度的約束，滿(mǎn)足市場(chǎng)的需求。在嚴(yán)格監(jiān)管制度的同時(shí)，還要綜合群眾的需求，考慮群眾的利益，制定科學(xué)合理的土地使用辦法和管理辦法。國(guó)家應(yīng)該加大執(zhí)法力度，加強(qiáng)對(duì)土地使用的監(jiān)督管理，保證土地執(zhí)法的有效性，健全土地管理制度。 

（四）改革土地財(cái)政稅收。除了對(duì)相關(guān)政策進(jìn)行完善，建立健全土地管理制度，還要改革相關(guān)的財(cái)政稅收，制定相應(yīng)的績(jī)效考核機(jī)制，監(jiān)督政府部門(mén)的行為。不僅要保護(hù)土地資源，還要盡最大可能提高土地資源的利用率，切實(shí)保障人們的利益，避免出現(xiàn)閑置浪費(fèi)的土地。 

結(jié)束語(yǔ)： 對(duì)現(xiàn)行的土地管理制度進(jìn)行改革完善，有利于加強(qiáng)對(duì)土地資源的合理使用，提高利用率，避免閑置土地的出現(xiàn)，造成土地資源的浪費(fèi)。通過(guò)對(duì)制度的改革，能對(duì)土地資源進(jìn)行合理配置，充分發(fā)揮出土地資源的價(jià)值，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。 

參考文獻(xiàn) 

篇2

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地制度問(wèn)題政策

我國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村土地管理制度不斷的在改進(jìn)和完善，我國(guó)現(xiàn)在的土地管理制度確定為集體土地管理制度。隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，土地問(wèn)題已經(jīng)不再單單是農(nóng)村的問(wèn)題，而是我國(guó)城市和農(nóng)村的共同問(wèn)題，關(guān)系到各方面的利益。因此，建立健全穩(wěn)定的農(nóng)村土地管理制度是城鄉(xiāng)一體化的基本保障，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大問(wèn)題。

一、我國(guó)農(nóng)村土地制度存在的問(wèn)題

隨著我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村土地承包制度已經(jīng)不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的提高，使農(nóng)村土地規(guī)?；陌l(fā)展受到阻礙。各家各戶(hù)對(duì)土地的資金投入和技術(shù)投入少，使土地產(chǎn)出增加緩慢。農(nóng)村土地管理制度已經(jīng)開(kāi)始呈現(xiàn)出不同的問(wèn)題，不穩(wěn)定性和分散性已經(jīng)成為管理制度的缺陷。其具體表現(xiàn)如下：

（一）土地確權(quán)工作不到位

我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)和其他權(quán)利的確定、確認(rèn)工作滯后，確權(quán)登記等工作是我國(guó)土地管理最核心的環(huán)節(jié)和最基礎(chǔ)的支撐，雖然我國(guó)已經(jīng)開(kāi)始推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和管理權(quán)的確權(quán)工作，但是由于各種不同原因，確權(quán)工作進(jìn)展過(guò)于緩慢，土地地籍檔案這一工作不夠完善不夠系統(tǒng)，導(dǎo)致農(nóng)村土地管理制度的完善受到限制。

（二）集體土地產(chǎn)權(quán)不明確

由于集體產(chǎn)權(quán)不明確，使集體土地管理權(quán)限涉及多個(gè)相關(guān)部門(mén)，農(nóng)業(yè)部門(mén)、林業(yè)部門(mén)、畜牧業(yè)部門(mén)都牽扯到其中，這種多部門(mén)多層級(jí)的管理方式會(huì)出現(xiàn)有的部門(mén)越權(quán)或缺位的現(xiàn)象產(chǎn)生，不能確定管理權(quán)限，使管理權(quán)限模糊。尤其是農(nóng)村土體登記不及時(shí)，登記部門(mén)過(guò)于分散，經(jīng)常會(huì)產(chǎn)生農(nóng)戶(hù)間土地相互轉(zhuǎn)包，集體和農(nóng)戶(hù)間相互導(dǎo)包現(xiàn)象出現(xiàn)，這些交易都給農(nóng)村土地管理制度帶來(lái)一定的影響，使城鄉(xiāng)土地一體化管理出現(xiàn)一定的問(wèn)題。

（三）土地征收制度和補(bǔ)償制度不健全，侵害了農(nóng)民的權(quán)益。

一直以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度不斷的加快，工業(yè)化和城市化進(jìn)程發(fā)展也不斷加快，但是，農(nóng)村和城市之間仍然存在較大差距，尤其是人口城市化過(guò)慢，城市土地不夠用，征收大量農(nóng)村土地而給農(nóng)民的補(bǔ)償不到位，經(jīng)常導(dǎo)致一系列的。目前，我國(guó)土地征收存在多種多樣的問(wèn)題，比如：在征地的時(shí)候?qū)Α肮怖妗钡睦斫獠坏轿?，征地中非公益性用地通常占有較大比重，一般都是工業(yè)、商業(yè)用地。在土地征收后的補(bǔ)償偏低，失去土地的農(nóng)民得到的補(bǔ)償較少，沒(méi)有體現(xiàn)出土地的增值收益,由此引發(fā)的沖突事件時(shí)有發(fā)生。有的地方土地產(chǎn)出較少，農(nóng)民得不到較好的收益，農(nóng)民反而希望土地被征收，導(dǎo)致耕地制度農(nóng)民并不支持。

（四）土地流轉(zhuǎn)制度不完善

一些農(nóng)村地區(qū)，村干部不顧農(nóng)民意愿，強(qiáng)制干預(yù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)問(wèn)題，使農(nóng)民利益受到損害。一些農(nóng)村地區(qū)以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)園區(qū)為名，實(shí)際上把耕地變?yōu)榉康禺a(chǎn)建設(shè)用地，不但逃避了國(guó)家土地管理有關(guān)的審批手續(xù)，還改變了土地的用途，造成事實(shí)上的非法用地。很多農(nóng)民與農(nóng)民之間的土地流轉(zhuǎn)都是口頭上約定，不具有書(shū)面協(xié)議，雖然一些有合同，但是具體內(nèi)容也過(guò)于簡(jiǎn)單，對(duì)雙方的權(quán)利和義務(wù)等相關(guān)事項(xiàng)都缺少明確的規(guī)定，容易造成農(nóng)戶(hù)間的糾紛。各村都有機(jī)動(dòng)地，并由自己鄉(xiāng)村自行管理和操作，由于對(duì)機(jī)動(dòng)地的管理辦法并不統(tǒng)一，致使在操作過(guò)程中不規(guī)范、不透明、不公開(kāi)的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，有的村干部借用職權(quán)長(zhǎng)期把機(jī)動(dòng)地承包給親屬或者朋友，而機(jī)動(dòng)地的價(jià)格逐年增長(zhǎng)，使承包機(jī)動(dòng)地的人長(zhǎng)期受益，引起村民不滿(mǎn)，合同又不能解除，造成群眾集體上訪(fǎng)事件時(shí)有發(fā)生。

二、完善我國(guó)農(nóng)村土地制度的政策和建議

（一）、保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)利

我黨明確指出必須堅(jiān)持以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，保障我國(guó)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)利，使農(nóng)民的土地承包關(guān)系長(zhǎng)期穩(wěn)定的保持下去。因此，各地政府及各鄉(xiāng)村都要嚴(yán)格按照《農(nóng)村土地承包法》執(zhí)行工作，在實(shí)際工作中真正保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)利，建立平等的、規(guī)范化的農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的制度，并使之落實(shí)到實(shí)處。

（二）保障農(nóng)村土地確權(quán)登記工作有效的開(kāi)展

在我國(guó)農(nóng)村，土地是農(nóng)民的衣食父母，是生存之本，也是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。因此，完善農(nóng)村土地管理制度是現(xiàn)在最重要的問(wèn)題，對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)和其他權(quán)利的確定、確認(rèn)工作更是重要，只有確權(quán)這項(xiàng)基礎(chǔ)工作扎實(shí)了，我國(guó)農(nóng)村土地管理制度這棟摩天大廈才能屹立不倒，才能使農(nóng)民更好的利用土地資源并創(chuàng)造更多的財(cái)富。全面開(kāi)展農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作, 是推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革走向成功的必經(jīng)之路, 也是目前新時(shí)期新形勢(shì)下的迫在眉睫之舉。

（三）完善農(nóng)村建設(shè)用地使用制度

我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用需要受到保護(hù)，它關(guān)系到我國(guó)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。只有有規(guī)范的開(kāi)放建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的收益分配體系，才能保證農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的合法化，平等化。完善的制度可以為建設(shè)用地出讓轉(zhuǎn)讓提供良好的平臺(tái)，為農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提供依據(jù)。

（四）完善農(nóng)民土地征收和補(bǔ)償機(jī)制

農(nóng)村土地征收和補(bǔ)償機(jī)制的完善是保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)利的基礎(chǔ)，我國(guó)農(nóng)村首先應(yīng)該改革征地制度，哪里是公益性用地，哪里是經(jīng)營(yíng)性用地明確區(qū)分出來(lái)，政府的征收權(quán)限以及政府的征收范圍要嚴(yán)格界定出來(lái)，以便保證農(nóng)民的基本權(quán)利。其次，對(duì)土地的征收程序也應(yīng)該逐步完善，在征收過(guò)程中應(yīng)該尊重農(nóng)民的意愿，在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上按照合法合理的程序進(jìn)行征收，充分體現(xiàn)土地征收的公開(kāi)化、透明化、平等化。同時(shí)，還要建立土地征收糾紛仲裁制度，以便消除征收帶來(lái)的隱患。再次，要提高征收土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家要將征收土地的補(bǔ)償費(fèi)用列入國(guó)家項(xiàng)目投資預(yù)算，在征收土地批報(bào)之前就把補(bǔ)償費(fèi)用存進(jìn)去，保證補(bǔ)償費(fèi)用落實(shí)到位。同時(shí)，一定要做到同一地方征收土地補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)要一致。

結(jié)束語(yǔ)：

總而言之，農(nóng)村土地管理制度的建設(shè)是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)，他需要各項(xiàng)制度的協(xié)調(diào)推進(jìn)來(lái)善農(nóng)村土地管理制度，完善的農(nóng)村土地管理制度從根本上為農(nóng)村改革發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的制度保障。

參考文獻(xiàn)：

[1] 侯永學(xué). 強(qiáng)化土地管理 維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益[J]. 青海農(nóng)牧業(yè), 2007,(04) .

篇3

關(guān)鍵詞：土地管理；農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)；和諧發(fā)展

1土地管理模式的改革方案

1.1改革實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)的平等

我國(guó)的憲法規(guī)定，土地為我國(guó)公有，分為土地國(guó)有和農(nóng)村集體所有。而現(xiàn)在很多地方對(duì)農(nóng)村的集體土地的處理，并沒(méi)有真正的遵循我國(guó)法律和政府政策，對(duì)土地的使用和分配存在很多不合理不平等的狀況。很多人們對(duì)土地的占用、處置、權(quán)益等方面并沒(méi)有享受平等的權(quán)力。因此，針對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)的不平等的情況，以“公平、公正、公開(kāi)”為原則，進(jìn)行合理的改革，確保人們對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)平等。

1.2提高土地的利用效率

我國(guó)是個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村人口占全國(guó)人口的大多數(shù)，農(nóng)業(yè)土地不斷的投入他用，使土地不斷是減少，造成生態(tài)失衡、水土資源破壞，極大的影響了農(nóng)業(yè)發(fā)展。而我國(guó)有著13億的人口，需要大量的糧食來(lái)支撐，糧食安全問(wèn)題極其重要。因此，必須加快農(nóng)村集體土地的改革，完善土地的管理制度，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)土地的監(jiān)管，嚴(yán)格控制農(nóng)業(yè)土地投入到非農(nóng)業(yè)建設(shè)中，合理的利用農(nóng)業(yè)土地，提高農(nóng)業(yè)土地的經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)生態(tài)效益，促進(jìn)土地與人口、環(huán)境及資源之間的良性循環(huán)。

1.3健全集體土地所有權(quán)相關(guān)制度

土地的所有制體系并不健全，從某種程度上影響了我國(guó)土地的發(fā)展。目前的土地制度在農(nóng)業(yè)土地的管理方面還有不足，完善農(nóng)村集體土地的管理制度，是為了能夠發(fā)揮其最大的效應(yīng)，使農(nóng)業(yè)土地得到合理的運(yùn)用，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益。對(duì)農(nóng)村集體土地進(jìn)行改革，改革的目標(biāo)是為了提高土地的利用價(jià)值，而這些除了需要完善農(nóng)村集體土地的管理制度，還需要法律來(lái)提供保障，起到宏觀(guān)調(diào)控的作用。通過(guò)管理制度對(duì)農(nóng)業(yè)土地資源進(jìn)行優(yōu)化配置，建立健全的土地所有權(quán)條款，使土地的流轉(zhuǎn)處在合理的基礎(chǔ)上。因?yàn)?，我?guó)不存在土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題，土地資源的使用，主要是以土地使用權(quán)為主的。因此，完善的土地使用權(quán)的管理制度，將牽引著我國(guó)農(nóng)村集體土地的發(fā)展。

1.4完善農(nóng)村集體土地的配套設(shè)施

是一項(xiàng)浩大的工程，土地除了完善管理制度以外，還需要諸多的配套設(shè)施的保障，來(lái)保證改革的效果。其一：改革農(nóng)村集體土地的管理辦法，例如，我國(guó)有的農(nóng)村，以村委會(huì)自主經(jīng)營(yíng)為主，村民參與議事，集體發(fā)展經(jīng)濟(jì)；其二：完善耕地制度，對(duì)土地進(jìn)行合理的規(guī)劃，加強(qiáng)管理保護(hù)耕地，采取耕地保護(hù)補(bǔ)償?shù)霓k法；其三：在農(nóng)村建立土地流轉(zhuǎn)管理中心；其四：建立農(nóng)村的金融體系，使農(nóng)村的土地享有資本化的權(quán)利；其五：建立農(nóng)村土地?fù)?dān)保，使農(nóng)村的土地在進(jìn)行產(chǎn)權(quán)交易的時(shí)候，增加其安全性；其六：加強(qiáng)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的法律保護(hù)，全面完善農(nóng)村集體土地的管理制度。

1.5完善土地權(quán)限的作用

無(wú)論在城市還是在農(nóng)村，土地權(quán)限的問(wèn)題一直是人們所關(guān)注的話(huà)題。農(nóng)村的土地的歸屬權(quán)和使用權(quán)，一般情況下，都是歸集體所有。在集體所有制中，農(nóng)民無(wú)法將土地發(fā)揮到最大的利用率。這是長(zhǎng)期以來(lái)，制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根源。只有通過(guò)對(duì)土地權(quán)限相關(guān)管理制度的改革，來(lái)發(fā)揮土地的最大經(jīng)濟(jì)價(jià)值。土地承包制度是體現(xiàn)土地權(quán)限管理制度改革的實(shí)例，承包土地可以將擴(kuò)大土地利用價(jià)值，農(nóng)民可以無(wú)限制的，通過(guò)利用土地來(lái)種植各種經(jīng)濟(jì)作物或者是養(yǎng)殖家禽和牲畜，從而實(shí)現(xiàn)了為農(nóng)民增加經(jīng)濟(jì)收入的目的。通常來(lái)講，對(duì)土地權(quán)限的改革也是更好的利用土地資源，發(fā)揮土地資源的最大價(jià)值。只有通過(guò)科學(xué)合理的方法，完善土地權(quán)限的管理制度，才能夠讓農(nóng)民對(duì)土地產(chǎn)生依賴(lài)感，更好的發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)。

1.6扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地改革

加大農(nóng)村土地整治復(fù)墾和增減掛鉤力度，穩(wěn)妥推進(jìn)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)和有償使用，探索推進(jìn)農(nóng)村住房及其宅基地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，尤其要加快抵押擔(dān)保融資，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源配置效率最大化，保障農(nóng)戶(hù)宅基地用益物權(quán)，健全完善農(nóng)村集體建設(shè)用地分配機(jī)制，讓農(nóng)民獲得土地級(jí)差收益，享受土地增值收益，分享市場(chǎng)化成果。

2帶動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

加強(qiáng)土地管理模式的改革帶動(dòng)了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，無(wú)論是改革管理模式還是促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都與農(nóng)村的土地有直接的聯(lián)系。通過(guò)對(duì)農(nóng)村土地管理模式的改革增加農(nóng)民的收入，實(shí)現(xiàn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。主要體現(xiàn)在改善了農(nóng)村耕地的承包制度，增加了農(nóng)村種植經(jīng)濟(jì)作物的項(xiàng)目和類(lèi)型。通過(guò)對(duì)市場(chǎng)的了解，進(jìn)行按需種植農(nóng)作物的方法，來(lái)進(jìn)行農(nóng)作物的種植。還可以按照市場(chǎng)的需要，建立農(nóng)副產(chǎn)品的加工廠(chǎng)，實(shí)現(xiàn)從種植到生產(chǎn)一條龍的流水線(xiàn)作業(yè)，為農(nóng)村人們帶來(lái)了可觀(guān)的收益。由于農(nóng)村的土地面積比較大，可以有效的利用大面積的土地發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)。我們國(guó)家政策一直都支持養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展，通過(guò)養(yǎng)殖家禽和牲畜來(lái)提高農(nóng)村人們的經(jīng)濟(jì)收益。也可以在農(nóng)耕的上建立蔬菜和水果的采摘基地，種植不打農(nóng)藥不使用化肥，純綠色無(wú)污染的蔬菜和水果，來(lái)吸引城市居民來(lái)進(jìn)行采摘，同時(shí)也為農(nóng)村人們?cè)黾咏?jīng)濟(jì)收益。以上的這些新型的土地管理模式，為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，同時(shí)也為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)。

3結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村的土地是農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)命脈，通過(guò)對(duì)農(nóng)村土地管理模式的改革，來(lái)增加農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)收益。響應(yīng)我們國(guó)家的號(hào)召，改善目前農(nóng)村人們對(duì)土地的經(jīng)營(yíng)理念，加大力度發(fā)展種植經(jīng)濟(jì)作物和養(yǎng)殖業(yè)以及綠色無(wú)污染的農(nóng)產(chǎn)品。創(chuàng)造和諧的農(nóng)村環(huán)境，同時(shí)也促進(jìn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

[1]王萬(wàn)茂.中國(guó)土地管理制度：現(xiàn)狀、問(wèn)題及改革[J].南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2013，（4）：76-82.

篇4

貫徹市委、市政府關(guān)于加快建立“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”長(zhǎng)效機(jī)制，形成我市城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的決策要求，繼續(xù)解放思想，著力改革城鄉(xiāng)二元土地管理結(jié)構(gòu)，逐步建立健全城市和農(nóng)村一體化土地市場(chǎng)，構(gòu)建符合“首善之區(qū)”目標(biāo)要求、與我市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的土地管理新局面。

二、基本原則

按照城鄉(xiāng)土地管理一體化的理念，完善土地利用總體規(guī)劃編制，合理確定農(nóng)用地、生態(tài)用地和建設(shè)用地的規(guī)模和邊界，實(shí)現(xiàn)保障發(fā)展、保護(hù)資源、保持生態(tài)的和諧統(tǒng)一。按照加快建立現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的要求，合理布局城鄉(xiāng)建設(shè)用地，優(yōu)化國(guó)土開(kāi)發(fā)格局，堅(jiān)持節(jié)約集約用地、努力提高土地產(chǎn)出率，建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。堅(jiān)持立足我市實(shí)際，充分尊重農(nóng)民意愿，切實(shí)保護(hù)耕地資源和基本農(nóng)田，深化征地制度改革，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。按照依法、自愿、有償和“三個(gè)不得”(不得改變土地集體所有性質(zhì)、不得改變土地用途、不得損害農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)益)的原則，推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。

三、目標(biāo)任務(wù)

通過(guò)多部門(mén)的協(xié)同運(yùn)作、齊抓共管，努力構(gòu)建“統(tǒng)籌安排、規(guī)劃科學(xué)、權(quán)屬清晰、流轉(zhuǎn)活躍、使用規(guī)范、集約高效”的農(nóng)村土地市場(chǎng)，建立適應(yīng)*經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的農(nóng)村土地管理新機(jī)制。

(一)完善各級(jí)土地利用總體規(guī)劃。根據(jù)建立現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系和建設(shè)宜居城市的“首善之區(qū)”的城市發(fā)展目標(biāo)和“東進(jìn)、西聯(lián)、南拓、北優(yōu)、中調(diào)”的城市發(fā)展戰(zhàn)略，與主體功能區(qū)規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃充分協(xié)調(diào)，針對(duì)我市土地利用圈層結(jié)構(gòu)及組團(tuán)式空間結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)，按照“生態(tài)優(yōu)先、城鄉(xiāng)一體、節(jié)約用地、適度規(guī)模”的要求，編制完善市、區(qū)(縣級(jí)市)、鎮(zhèn)三級(jí)土地利用總體規(guī)劃。

(二)規(guī)范農(nóng)村土地登記。在我市完成集體土地登記(經(jīng)濟(jì)聯(lián)社一級(jí))覆蓋率96．2％的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推進(jìn)集體土地登記發(fā)證的細(xì)化分解工作，利用第二次土地調(diào)查成果，到2010年底基本完成我市集體土地所有權(quán)登記發(fā)證(經(jīng)濟(jì)合作社一級(jí))工作。

(三)加強(qiáng)農(nóng)村集體建設(shè)用地管理，盤(pán)活閑置宅基地、低效用地等存量集體建設(shè)用地，提高集體建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平。規(guī)范、促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，逐步建立城鄉(xiāng)土地的統(tǒng)一交易平臺(tái)和交易規(guī)則。出臺(tái)規(guī)范集體建設(shè)用地的管理政策，從申請(qǐng)、審批、流轉(zhuǎn)、監(jiān)督等方面進(jìn)行規(guī)范。

(四)依法有序地逐步開(kāi)放農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。2012年，全市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)率達(dá)到50％以上，其中流轉(zhuǎn)期限在3年以上的流轉(zhuǎn)率達(dá)到25％以上。

(五)建立適應(yīng)我市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保障農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)的征地保障新機(jī)制。規(guī)范征地權(quán)行使，繼續(xù)完善征地補(bǔ)償辦法和標(biāo)準(zhǔn)，制訂征地區(qū)片綜合地價(jià)、青苗和地上附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，出臺(tái)留用地管理辦法，貫徹落實(shí)《*市被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)試行辦法》，切實(shí)維護(hù)被征地農(nóng)民權(quán)益，保障其長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。

(六)建立耕地保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制，實(shí)行耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制管理，加強(qiáng)違法用地查處，建立耕地保護(hù)利益激勵(lì)制度。

四、具體措施

(一)理順農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，加快推進(jìn)集體土地權(quán)屬登記。

1．建立健全農(nóng)村土地登記政策法規(guī)。嚴(yán)格執(zhí)行《*市農(nóng)村房地產(chǎn)登記規(guī)定》、《(*市農(nóng)村房地產(chǎn)登記規(guī)定)實(shí)施細(xì)則》、《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村土地登記準(zhǔn)備工作的通知》、《*市農(nóng)村土地登記發(fā)證工作方案》、《*市城鄉(xiāng)地籍?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)》等文件和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要，不斷完善、更新農(nóng)村土地登記制度，確保制度執(zhí)行到位。

2規(guī)范土地登記程序。選定基礎(chǔ)條件較好的2個(gè)區(qū)作為農(nóng)村土地登記試點(diǎn)，在試點(diǎn)過(guò)程中解決集體土地所有權(quán)主體確定、土地登記經(jīng)費(fèi)、地籍信息化管理等問(wèn)題，形成一套由土地登記申請(qǐng)一地籍調(diào)查一權(quán)屬審核一公告和注冊(cè)登記一頒發(fā)土地證書(shū)5個(gè)環(huán)節(jié)組成的管理運(yùn)作模式。運(yùn)作成熟后，在全市推廣。

3．建立全市統(tǒng)一的農(nóng)村集體土地登記發(fā)證系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫(kù)。通過(guò)農(nóng)村集體土地登記發(fā)證系統(tǒng)生成審批表、公告以及宗地圖、宗地面積表、宗地界址點(diǎn)和土地登記卡、土地歸戶(hù)卡等相關(guān)文件，確保集體土地登記資料的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和統(tǒng)一化。

4．加強(qiáng)土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)處。對(duì)有權(quán)屬爭(zhēng)議的土地，利用農(nóng)村登記發(fā)證系統(tǒng)，實(shí)行備案登記，并建立權(quán)屬爭(zhēng)議臺(tái)帳，移交各級(jí)調(diào)處機(jī)構(gòu)。通過(guò)加強(qiáng)土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)處，加快推進(jìn)集體土地所有權(quán)登記發(fā)證。

(二)完善鎮(zhèn)村規(guī)劃和鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)合理布局。

1．按照城市化發(fā)展指引政策和建立宜居城市的要求，優(yōu)化土地利用布局和主體功能區(qū)土地規(guī)劃。充分發(fā)揮規(guī)劃的導(dǎo)向作用，促進(jìn)全市的土地利用圈層結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)布局的進(jìn)一步完善。因地制宜地合理確定生態(tài)保護(hù)用地和建設(shè)用地的邊界，做到集體建設(shè)用地、耕地、農(nóng)田保護(hù)區(qū)布局合理，實(shí)現(xiàn)保障發(fā)展、保護(hù)資源、保持生態(tài)、和諧統(tǒng)一。

2．按照“結(jié)構(gòu)升級(jí)、集聚發(fā)展、節(jié)約高效”的原則，推動(dòng)鎮(zhèn)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展。合理確定農(nóng)民集中居住區(qū)的布局、規(guī)模。引導(dǎo)分散農(nóng)村居民點(diǎn)的適度集中歸并，集約節(jié)約用地。

(三)繼續(xù)做好耕地保護(hù)特別是基本農(nóng)田保護(hù)，維護(hù)農(nóng)民根本利益。

1．對(duì)耕地保護(hù)實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制和責(zé)任追究制管理。對(duì)區(qū)(縣級(jí)市)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部保護(hù)耕地的情況進(jìn)行考核，并通過(guò)簽訂責(zé)任書(shū)將控制和查處“兩違”(違法用地、違法建設(shè))的責(zé)任納入到鎮(zhèn)(街)和相關(guān)職能部門(mén)的政績(jī)考核和經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)考核范圍內(nèi)。嚴(yán)格執(zhí)行《關(guān)于建立土地執(zhí)法共同責(zé)任機(jī)制的意見(jiàn)》(穗辦〔2009〕1號(hào))，按照屬地管理的原則，落實(shí)地方黨委、政府及其派出機(jī)構(gòu)、相關(guān)職能部門(mén)和單位及其工作人員在土地執(zhí)法工作中的共同責(zé)任，對(duì)存在違法違規(guī)用地查處不力、驗(yàn)收不過(guò)關(guān)、失職瀆職等行為的，依法依紀(jì)追究責(zé)任。

2．嚴(yán)格土地執(zhí)法監(jiān)察，早發(fā)現(xiàn)、早制止、早查處、早報(bào)告。完善國(guó)土資源執(zhí)法體制，充實(shí)市、區(qū)兩級(jí)國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍編制和經(jīng)費(fèi)，加快建立多部門(mén)聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制。建立我市的土地執(zhí)法監(jiān)督檢查和聯(lián)席會(huì)議制度，構(gòu)建以市紀(jì)檢監(jiān)察、國(guó)土房管、規(guī)劃、城管、建設(shè)、公安、發(fā)展改革、工商、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、供水、供電、供氣等部門(mén)，以及各區(qū)(縣級(jí)市)黨委、政府為主體的土地執(zhí)法共同責(zé)任網(wǎng)絡(luò)。建立市域范圍的土地監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，利用衛(wèi)星遙感影像、航空拍攝照片等信息手段加強(qiáng)動(dòng)態(tài)巡查。

3．開(kāi)辟耕地開(kāi)發(fā)補(bǔ)充新途徑，確保耕地占補(bǔ)平衡。加強(qiáng)耕地保護(hù)特別是基本農(nóng)田保護(hù)工作，加大農(nóng)用地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾力度，在做好調(diào)查統(tǒng)計(jì)的基礎(chǔ)上，推進(jìn)25度以下宜農(nóng)坡地的開(kāi)發(fā)整理工作。加強(qiáng)與省內(nèi)相關(guān)城市協(xié)作，多種形式開(kāi)展易地補(bǔ)充開(kāi)發(fā)耕地工作。

4．建立耕地保護(hù)利益激勵(lì)制度。建立健全基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償制度，按每年每畝200元補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施，按照人均財(cái)力水平分類(lèi)確定市、區(qū)(縣級(jí)市)負(fù)擔(dān)比例。堅(jiān)持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的方針，通過(guò)財(cái)政、金融、稅收、社會(huì)保障、勞動(dòng)就業(yè)等政策支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展，積極落實(shí)國(guó)家現(xiàn)有有關(guān)稅收政策，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，從根源上杜絕違法用地。

(四)促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)民收入。

1．鼓勵(lì)農(nóng)戶(hù)進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。鼓勵(lì)農(nóng)戶(hù)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，實(shí)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)。流轉(zhuǎn)期限3年以上，且單體連片經(jīng)營(yíng)規(guī)模面積北部山區(qū)40畝以上的，其他地區(qū)50畝以上的，市、區(qū)(縣級(jí)市)財(cái)政各給予農(nóng)戶(hù)每年每畝一定數(shù)額的補(bǔ)助，對(duì)幫助農(nóng)戶(hù)成功流轉(zhuǎn)土地的村集體經(jīng)濟(jì)組織給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。具體由市農(nóng)業(yè)局牽頭制訂實(shí)施細(xì)則。

2．支持經(jīng)營(yíng)主體開(kāi)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)。一是對(duì)以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股所組建的農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股(或出資)面積50畝以上、并經(jīng)工商部門(mén)注冊(cè)登記、章程和各項(xiàng)制度齊全、運(yùn)作規(guī)范、分配機(jī)制合理的，市農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)聯(lián)合市、區(qū)(縣級(jí)市)財(cái)政主管部門(mén)研究，給予每家一定金額的一次性補(bǔ)助。區(qū)(縣級(jí)市)和鎮(zhèn)(街)也應(yīng)給予一定的補(bǔ)助，具體由市農(nóng)業(yè)局牽頭制訂實(shí)施細(xì)則；二是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)期限3年以上，農(nóng)田連片經(jīng)營(yíng)面積50畝以上的規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，按照《關(guān)于規(guī)范*市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)配套設(shè)施用地管理的意見(jiàn)》(穗國(guó)房字〔2009〕156號(hào))規(guī)定，允許使用適當(dāng)比例土地作為配套設(shè)施用地。

3．加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的組織指導(dǎo)和管理。一是加強(qiáng)合同管理。流轉(zhuǎn)期限在1年以上的應(yīng)簽訂承包流轉(zhuǎn)合同，并報(bào)發(fā)包方和鎮(zhèn)(街)農(nóng)村土地承包管理部門(mén)備案，區(qū)(縣級(jí)市)農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)參照市農(nóng)業(yè)局制定的《*市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同》(示范文本)統(tǒng)一執(zhí)行。二是區(qū)(縣級(jí)市)和鎮(zhèn)(街)農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村土地承包管理工作的力量，協(xié)助本區(qū)域農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)農(nóng)戶(hù)委托流轉(zhuǎn)的土地根據(jù)相關(guān)條件設(shè)置經(jīng)營(yíng)主體準(zhǔn)入條件，并對(duì)經(jīng)營(yíng)主體的資信情況、經(jīng)營(yíng)能力、項(xiàng)目的可行性等進(jìn)行審查，努力使引入的經(jīng)營(yíng)主體和經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目有較高經(jīng)營(yíng)水平和檔次。指導(dǎo)流轉(zhuǎn)合同簽訂、建立流轉(zhuǎn)臺(tái)帳和檔案、調(diào)解流轉(zhuǎn)矛盾糾紛。三是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)做好土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的協(xié)調(diào)和服務(wù)工作。在集中流轉(zhuǎn)、連片開(kāi)發(fā)過(guò)程中，對(duì)個(gè)別不愿流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶(hù)，要出面協(xié)調(diào)，在承包方自愿的基礎(chǔ)上，可以采用本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)其他承包方的承包土地或集體經(jīng)濟(jì)組織的機(jī)動(dòng)地與其互換等措施，保證土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。

(五)挖掘農(nóng)村集體土地潛力，規(guī)范集體建設(shè)用地管理。

1．盤(pán)活閑置宅基地，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。開(kāi)展全市宅基地利用現(xiàn)狀的清查摸底，建立宅基地退出機(jī)制，堅(jiān)持可耕種土地不減、農(nóng)民自愿的原則，實(shí)現(xiàn)合理布局、集約節(jié)約用地，建設(shè)具有特色、功能分區(qū)合理的新型農(nóng)民集中居住區(qū)。鼓勵(lì)農(nóng)民以宅基地(村莊建設(shè)用地)按一定標(biāo)準(zhǔn)置換集居區(qū)住宅。將農(nóng)民原有布局分散、數(shù)量龐大、使用效率低下及閑置宅基地集中整理，復(fù)耕還田，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡以及土地的集約節(jié)約利用。對(duì)規(guī)劃用于集居區(qū)外的國(guó)有經(jīng)營(yíng)性用地，通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌等方式出讓?zhuān)鲎屖找姘才庞糜阪?zhèn)村的集居區(qū)飲水、道路、環(huán)境、衛(wèi)生、教育以及文化等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，切實(shí)改善農(nóng)民生活條件和居住環(huán)境。

2．發(fā)展生態(tài)旅游農(nóng)業(yè)的新模式，提高農(nóng)用地綜合利用效益。在不破壞土地耕作層的前提下，充分利用農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，整合周邊生態(tài)資源，因地制宜發(fā)展旅游業(yè)等輔助產(chǎn)業(yè)，形成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)互動(dòng)的經(jīng)營(yíng)發(fā)展模式，激活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)民收入。

3．促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地合法流轉(zhuǎn)，規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地管理。抓緊出臺(tái)《*市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)辦法》，規(guī)范、促進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目用地定額標(biāo)準(zhǔn)，允許采取土地使用權(quán)作價(jià)入股、土地租賃、合資合作等多種方式依法流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地使用權(quán)，在充分體現(xiàn)村民意愿的基礎(chǔ)上，明確流轉(zhuǎn)的條件、范圍，實(shí)行公開(kāi)、公平、公正的流轉(zhuǎn)。完善農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)配套政策。市財(cái)政局牽頭會(huì)同有關(guān)部門(mén)研究制訂流轉(zhuǎn)涉及的政府非稅收入的征收管理規(guī)范性文件。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為土地所有者所取得的土地流轉(zhuǎn)收益，納入農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)統(tǒng)一管理，優(yōu)先用于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的社會(huì)保障支出。具體實(shí)施辦法由市勞動(dòng)保障局牽頭會(huì)同有關(guān)部門(mén)制訂。強(qiáng)化用地全程監(jiān)管，通過(guò)發(fā)展改革委、建設(shè)、規(guī)劃、國(guó)土、勞動(dòng)保障等多部門(mén)以及各區(qū)(縣級(jí)市)政府的聯(lián)動(dòng)，將用地開(kāi)發(fā)建設(shè)每個(gè)環(huán)節(jié)跟蹤管理到位。逾期不建設(shè)或其他行為導(dǎo)致土地閑置的，土地行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正，按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理。

4．推進(jìn)“城中村”和舊村改造。嚴(yán)格執(zhí)行《*市舊城更新和城中村改造總體方案》，堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、村為主體、利益歸村、一村一策”的方針，鼓勵(lì)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)統(tǒng)籌拆除或功能置換、等量復(fù)建、適度增加公攤面積的方式推進(jìn)“城中村”和舊村改造。按照改善人居環(huán)境、保護(hù)歷史文化資源和充分照顧改造村民合法利益相結(jié)合的原則，編制“城中村”和舊村改造項(xiàng)目實(shí)施規(guī)劃和方案。按照“修舊如舊、建新如故”的原則，對(duì)歷史文化街區(qū)和特別保護(hù)建(構(gòu))筑物實(shí)行改造。探索集體建設(shè)用地與住房保障相結(jié)合的新方法，在建成區(qū)或城鄉(xiāng)結(jié)合部等居住配套設(shè)施較成熟的區(qū)域，結(jié)合“城中村”和舊村改造，利用農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)民多余住房租賃等措施，增加保障型住房尤其是廉租住房供應(yīng)，確保農(nóng)村低保戶(hù)或無(wú)勞動(dòng)能力的殘疾人家庭人均居住面積不低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的平均水平。研究制訂相關(guān)辦法，將“城中村”轉(zhuǎn)制居民納入城鎮(zhèn)住房保障體系。

(六)加快征地制度改革，建立征地保障新機(jī)制。

1．加強(qiáng)和改進(jìn)留用地管理。抓緊出臺(tái)《*市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展留用地管理辦法(試行)》。按照“集中留地、統(tǒng)籌利用”的原則，統(tǒng)一規(guī)劃留用地集中安置區(qū)，探索由區(qū)(縣級(jí)市)政府牽頭統(tǒng)籌經(jīng)營(yíng)留用地的模式，提高留用地利用效益，增加農(nóng)民土地資產(chǎn)收益。靈活運(yùn)用實(shí)物留地、物業(yè)補(bǔ)償、貨幣補(bǔ)償、參股經(jīng)營(yíng)、等價(jià)置換、指標(biāo)收購(gòu)等多種模式，多渠道保障被征地農(nóng)民長(zhǎng)久生計(jì)。加快解決全市歷史留用地問(wèn)題，統(tǒng)籌集中新增建設(shè)用地指標(biāo)優(yōu)先用于解決歷史問(wèn)題，確保在2012年底前基本解決。根據(jù)產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃，引導(dǎo)有序利用經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地。

篇5

關(guān)鍵詞：集體土地；集體土地流轉(zhuǎn)；相關(guān)問(wèn)題；探討

當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，土地資源作為一種“特殊商品”，必然要受到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制的調(diào)節(jié)，如國(guó)有土地使用權(quán)以有償使用的方式進(jìn)入市場(chǎng)后，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中發(fā)揮了巨大的作用。但作為與國(guó)有土地使用權(quán)并存的農(nóng)村集體土地使用權(quán)，在流轉(zhuǎn)過(guò)程中一直處于比較尷尬的地位。其在使用制度上如何改革，如何進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，如何在流轉(zhuǎn)過(guò)程中充分體現(xiàn)其市場(chǎng)價(jià)值以及維護(hù)好農(nóng)民集體利益是當(dāng)前需要從法律上、政策上和制度上加以研究、探討的問(wèn)題。

一、我國(guó)集體土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

我國(guó)現(xiàn)行的國(guó)有與集體“兩種產(chǎn)權(quán)”制度形成了兩個(gè)分割的土地市場(chǎng)?，F(xiàn)行《土地管理法》明確規(guī)定禁止農(nóng)村集體所有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。但早在20世紀(jì)80年代，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)就普遍以出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押等形式自發(fā)流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地，集體建設(shè)用地的隱形市場(chǎng)實(shí)際上早就客觀(guān)存在。[1]現(xiàn)在隨著全國(guó)城市化進(jìn)程地不斷加快，城市郊區(qū)、縣城、中心集鎮(zhèn)，大量的集體土地進(jìn)入市場(chǎng)已成為不爭(zhēng)的事實(shí)。但這些現(xiàn)象與現(xiàn)行集體建設(shè)用地管理制度存在矛盾，諸多矛盾因缺乏合法性而得不到合理解決。對(duì)于該問(wèn)題如何解決，2005年《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)定。該《辦法》在全國(guó)第一次對(duì)集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)范圍、用途、流轉(zhuǎn)的程序和流轉(zhuǎn)后的收益及法律責(zé)任等問(wèn)題都作出了具體明確的規(guī)定。[2]但在全國(guó)范圍內(nèi)適用的法律法規(guī)至今仍未出臺(tái)，使得該類(lèi)問(wèn)題仍然無(wú)法解決，農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)一直處于比較尷尬的地位。

二、集體土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題

（一）集體土地所有權(quán)的歸屬不明

在與土地集體所有權(quán)相關(guān)的法律制度框架中，集體土地的產(chǎn)權(quán)主體并不明晰。中國(guó)農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，這在《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》以及《農(nóng)業(yè)法》等重要法律中都有明確的規(guī)定。但是，集體到底指的是哪一級(jí)組織，法律規(guī)定中卻沒(méi)有予以明確的指出?！稇椃ā分校w土地產(chǎn)權(quán)被籠統(tǒng)地界定為集體所有?！睹穹ㄍ▌t》第74條第2款規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村民合作社等集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有。在《農(nóng)業(yè)法》中則被界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村兩級(jí)所有。即使在最晚頒布的《土地管理法》中，這個(gè)問(wèn)題也沒(méi)有得到徹底的明確，而只是規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理。”由此可見(jiàn)，集體土地所有權(quán)的主體有三種形式：鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織、村民集體經(jīng)濟(jì)組織、村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織，可以簡(jiǎn)稱(chēng)為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組”三級(jí)。

（二）法律對(duì)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定嚴(yán)重滯后

對(duì)于集體土地流轉(zhuǎn)，目前沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的法律法規(guī)，惟一涉及土地分類(lèi)、用途、規(guī)劃等相關(guān)的法律，是1998年修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》。該法第63條明確規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)?！睋?jù)此，農(nóng)民集體所有的土地，無(wú)論耕地還是集體建設(shè)用地，都必須通過(guò)征收轉(zhuǎn)為國(guó)有后才能出讓。這意味著，農(nóng)民實(shí)際上并沒(méi)有對(duì)集體土地的處分權(quán)，當(dāng)然也就沒(méi)有土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，所以無(wú)法獲得土地出讓的收益。該法第43條第一款規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅，經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。第二款規(guī)定：“前款所稱(chēng)依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地?！边@些法律條文嚴(yán)格限制了集體土地非農(nóng)建設(shè)的使用范圍，只允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自建自用。即集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以使用本集體經(jīng)濟(jì)組織的土地辦企業(yè)或者建住房，但是不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租集體土地使用權(quán)，也就是說(shuō)，集體建設(shè)用地向本村鎮(zhèn)以外的企業(yè)和個(gè)人的流轉(zhuǎn)行為是法律明文禁止的。[3]而現(xiàn)實(shí)中，大量集體土地通過(guò)出租、轉(zhuǎn)讓、合作、入股等方式流轉(zhuǎn)到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的企業(yè)和個(gè)人使用的情況比比皆是。尤其是近幾年來(lái)，各地通過(guò)集體土地流轉(zhuǎn)用于工業(yè)園區(qū)建設(shè)和城鎮(zhèn)建設(shè)，已成為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)的重要組成部分，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和用地矛盾十分突出。

（三）當(dāng)前我國(guó)的農(nóng)地征用制度不合理

國(guó)家為了公共利益需要，采用行政手段強(qiáng)制征收集體土地，并給予一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。從行政法的角度而言，在土地征用這一過(guò)程中，國(guó)家行使的征用權(quán)并非私法意義上的權(quán)利，而是公法意義上的權(quán)力，是依據(jù)國(guó)家或行政管理權(quán)行使的。[4]在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的今天，有些地方政府常利用法律對(duì)“公共利益”無(wú)嚴(yán)格界定這一漏洞，動(dòng)輒以公共利益為借口，大包大攬本應(yīng)由社會(huì)或市場(chǎng)主體（包括國(guó)有企業(yè)）來(lái)完成的事業(yè)，利用自己手中的公權(quán)力，隨意低價(jià)征用農(nóng)地然后高價(jià)出讓從中牟取暴利，甚至中飽私囊，而失地農(nóng)民卻得不到應(yīng)得的補(bǔ)償或補(bǔ)償很少，引發(fā)了諸多矛盾。

三、對(duì)集體土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行改革的幾點(diǎn)思考

（一）合理配置土地資源，推進(jìn)集體土地制度改革，允許集體土地進(jìn)入市場(chǎng)

土地作為要素市場(chǎng)特殊商品，應(yīng)通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)和配置。一是按照土地效益最大化的原則合理配置土地資源；二是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)土地的價(jià)格和價(jià)值相符。集體土地進(jìn)入市場(chǎng)，對(duì)充分發(fā)揮農(nóng)村集體土地的資產(chǎn)效益，加快形成土地資源的市場(chǎng)配置機(jī)制具有推動(dòng)作用。

（二）切實(shí)保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，賦予集體土地與國(guó)有土地同等權(quán)利

保留農(nóng)村集體土地所有權(quán)，允許集體土地在符合條件的前提下，直接進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，為實(shí)現(xiàn)集體土地和國(guó)有土地同等權(quán)利，建立統(tǒng)一、規(guī)范、有序的城鄉(xiāng)一體化的土地市場(chǎng)體系，為全面推行集體土地流轉(zhuǎn)并將之納入規(guī)范化、制度化軌道奠定法律基礎(chǔ)。

（三）集約節(jié)約利用土地，加強(qiáng)總量控制與用途管制，規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)

集約節(jié)約利用土地資源是國(guó)家指導(dǎo)土地開(kāi)發(fā)利用的基本方針，也是集體土地流轉(zhuǎn)必須遵循的基本原則。要通過(guò)經(jīng)濟(jì)、行政、規(guī)劃等手段和措施，改變農(nóng)村土地粗放、無(wú)序、低效的狀況，促進(jìn)土地的節(jié)約集約利用。在允許集體土地進(jìn)入市場(chǎng)的同時(shí)，還要通過(guò)集體土地供應(yīng)的總量控制以及土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，并將集體土地供應(yīng)指標(biāo)納入年度供應(yīng)計(jì)劃等手段來(lái)規(guī)范。

（四）完善集體土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)，確保國(guó)家土地政策的更好銜接

首先，從根本上改變土地制度的二元性。我國(guó)法律將土地分為國(guó)家所有和集體所有，這兩種所有權(quán)在所有制基礎(chǔ)上是相同的——均為公有制。既然國(guó)家土地所有權(quán)上可以設(shè)定建設(shè)用地使用權(quán)，且建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)；邏輯上的推論應(yīng)是集體土地所有權(quán)上亦可設(shè)定集體建設(shè)用地使用權(quán)，且集體建設(shè)用地使用權(quán)亦可依法流轉(zhuǎn)。

其次，建議修改《土地管理法》，制定規(guī)范農(nóng)村集體土地進(jìn)入市場(chǎng)。我們必須正視《土地管理法》禁止集體建設(shè)用地出租、轉(zhuǎn)讓的條款已完全滯后于農(nóng)村土地市場(chǎng)的現(xiàn)實(shí)，這一滯后不僅降低了法律的權(quán)威性，也不利于保護(hù)集體土地所有者和使用者的權(quán)利，妨礙了正常的交易活動(dòng)，去除這一禁止性條款已成必然。[6]在這個(gè)問(wèn)題上廣東省已經(jīng)給我們做出了表率，允許集體土地出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押。

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關(guān)鍵詞：地票制度；特性；權(quán)利主體

中圖分類(lèi)號(hào)：F301.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-0432（2011）-08-0041-1

2008年，《重慶市農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》的出臺(tái)，重慶農(nóng)村土地交易所的掛牌成立，標(biāo)志著農(nóng)村土地管理制度改革特別是集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度縱深推進(jìn)的工具――“地票”制度的誕生。但是地票制度如何才能實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)的初衷，其具有什么特性，其權(quán)利主體是誰(shuí)和如何完善都值得我們深思與研究。

1 關(guān)于地票的特性

地票是指包括農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地，經(jīng)過(guò)復(fù)墾并經(jīng)土地管理部門(mén)嚴(yán)格驗(yàn)收后節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)。

1.1 地票是集體建設(shè)用地跨區(qū)域流轉(zhuǎn)的載體和工具

根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》《國(guó)土資源部關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》及《重慶市農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》的規(guī)定可知，農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地，可以在城鄉(xiāng)間跨區(qū)域流轉(zhuǎn)。但是，受土地資源位置固定性特征的約束和集體土地所有權(quán)使用主體及用途管制的限制，上述集體建設(shè)用地?zé)o法實(shí)現(xiàn)真正實(shí)物上的跨區(qū)域跨城鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)，而地票制度的產(chǎn)生則讓地票成為了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的載體和工具。

1.2 地票制度是耕地占補(bǔ)平衡制度的補(bǔ)充

耕地占補(bǔ)平衡制度是在實(shí)行用途管制前提下，為確保實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量不減少和質(zhì)量不降低目標(biāo)而建立的一種制度，其實(shí)現(xiàn)途徑有兩種：一種是占用耕地方利用曾經(jīng)通過(guò)土地整理復(fù)墾方式新增的耕地進(jìn)行沖抵；另一種是占用耕地方按國(guó)家規(guī)定繳納土地開(kāi)墾費(fèi)后，再實(shí)施異地土地整理復(fù)墾工程補(bǔ)充耕地。地票則是建設(shè)用地指標(biāo)，是實(shí)施城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤工程結(jié)余的集體建設(shè)用地指標(biāo)?？梢?jiàn)，耕地占補(bǔ)平衡制度的核心是保護(hù)耕地，實(shí)現(xiàn)耕地的總量不減少目標(biāo)；地票則是在保證耕地不減少的情況，農(nóng)村節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)到城市，滿(mǎn)足城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)土地建設(shè)用地的需求，兩者為實(shí)現(xiàn)同一目標(biāo)，從不同角度互為補(bǔ)充。

2 關(guān)于地票的權(quán)利主體

依照《暫行辦法》的規(guī)定，地票運(yùn)行先后要經(jīng)過(guò)復(fù)墾、驗(yàn)收、交易和使用地票四個(gè)程序。因此，在整個(gè)程序中，都有不同的主體參與其中。階段不同，完成內(nèi)容不同，其利益主體也有所不同，從而產(chǎn)生了對(duì)地票主體的討論。

2.1 集體經(jīng)濟(jì)組織

前已述及，地票實(shí)質(zhì)上是一種集體建設(shè)用地指標(biāo)，其對(duì)應(yīng)的實(shí)物――集體建設(shè)用地的性質(zhì)始終是集體，其歸屬應(yīng)為地票實(shí)物所在地的集體經(jīng)濟(jì)組織。進(jìn)而，有觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為地票的權(quán)利主體就是原集體經(jīng)濟(jì)組織。

2.2 集體建設(shè)用地原使用權(quán)人

在對(duì)農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地實(shí)施整理復(fù)墾前，這些集體建設(shè)用地使用權(quán)人有權(quán)決定是否自愿參與該項(xiàng)工作，有權(quán)就補(bǔ)償事項(xiàng)提出自己的方案，從而，有觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，地票的主體應(yīng)為集體建設(shè)用地原權(quán)利人 。

2.3 政府

在土地整理復(fù)墾等地票產(chǎn)生過(guò)程中，地方政府一方面作為提供公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)參與其中；另一方面，政府在地票形成過(guò)程中提供了周轉(zhuǎn)指標(biāo)；同時(shí)土地資源是一種公共資源，理應(yīng)屬于國(guó)有。因此，有觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，地票應(yīng)歸政府所有。

2.4 土地整治復(fù)墾機(jī)構(gòu)

產(chǎn)生地票的各整治復(fù)墾項(xiàng)目，基本上都是由縣級(jí)土地整理儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)牽頭組織實(shí)施。從面上看，地票是土地整治復(fù)墾機(jī)構(gòu)“制造”出來(lái)，其權(quán)利主體應(yīng)該是土地整治復(fù)墾機(jī)構(gòu)。

2.5 地票購(gòu)買(mǎi)持有人

在地票運(yùn)行的交易環(huán)節(jié)，以重慶市農(nóng)村土地交易所為平臺(tái)，通過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)方式和價(jià)高者得的原則，地票就會(huì)被出價(jià)高者持有。這時(shí)，有觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，地票持有人才是名副其實(shí)的地票權(quán)利人。

其實(shí)，地票是一個(gè)權(quán)利束，不是單純的某個(gè)權(quán)利，每個(gè)權(quán)利在不同階段以不同形式得以顯示和變現(xiàn)。因此，結(jié)合上述分析，我認(rèn)為：地票的所有權(quán)主體應(yīng)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。理由是：地票的實(shí)物――集體建設(shè)用地的所有權(quán)歸屬并不因?yàn)榈仄钡漠a(chǎn)生而消失，而是給建設(shè)用地提供了跨區(qū)域流轉(zhuǎn)的憑證。其他參與人應(yīng)得的利益可在不同階段體現(xiàn)：（1）原建設(shè)用地使用權(quán)人的受益權(quán)、參與決定權(quán)應(yīng)在地票產(chǎn)生前予以確定和體現(xiàn)；（2）政府作為公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，參與地票相關(guān)工作是職能所需，同時(shí)，可通過(guò)地票落地后會(huì)產(chǎn)生的土地出讓收入和稅收得到體現(xiàn)和保證；（3）整治復(fù)墾單位的權(quán)益應(yīng)在工程實(shí)施中獲得利益補(bǔ)償；（4）地票持有人的權(quán)益在地票落地時(shí)體現(xiàn)。因此，原土地使用權(quán)人、政府、整治復(fù)墾單位和地票持有人不應(yīng)是所有權(quán)主體，其應(yīng)受收益不屬于權(quán)利主體的范疇。

3 完善地票制度的建議

3.1 擴(kuò)大登記發(fā)證范圍

為切實(shí)維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益，保證地票所有權(quán)人的合法面積，建議以集體土地所有權(quán)主體為單位，對(duì)居民點(diǎn)建設(shè)用地中除按單個(gè)權(quán)利人登記發(fā)證范圍外的集體建設(shè)用地登記發(fā)證。

3.2 明確地票權(quán)利人主體

建議以政府名義行文，明確地票權(quán)利人主體為原集體經(jīng)濟(jì)組織，以維護(hù)所有權(quán)人及原使用權(quán)人的合法權(quán)益。

3.3 確定地票形成前的集體建設(shè)用地使用權(quán)最低價(jià)

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關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)

1 明確產(chǎn)權(quán)主體積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

我國(guó)現(xiàn)行集體土地所有權(quán)“一權(quán)三體”形式及上下級(jí)隸屬關(guān)系，導(dǎo)致各腐朽思想都有所有權(quán)和支配權(quán)，產(chǎn)權(quán)主體不明確。集體土地使用權(quán)個(gè)體分散性不能充分調(diào)動(dòng)個(gè)體的積極性。要確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)在宏觀(guān)層面上的集體土地所有權(quán)調(diào)控地位，村社集體土地所有權(quán)的主體地位，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)村社權(quán)屬明晰，主體明確的集體土地所有權(quán)結(jié)構(gòu)體系。在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，逐步擴(kuò)大農(nóng)民土地使用權(quán)的范圍，賦予農(nóng)戶(hù)對(duì)土地使用、收益和處分權(quán)等部分權(quán)利，保證農(nóng)村土地使用權(quán)的長(zhǎng)期化市場(chǎng)化，體現(xiàn)出市場(chǎng)對(duì)土地資源的優(yōu)化配置作用。

2 建立完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)機(jī)制，保障農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有序進(jìn)行

2.1 建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律體系，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供法律保障。按照規(guī)范政策，積極引導(dǎo)，因地制宜，切實(shí)可行的原則，自上而下逐步建立健全有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策法規(guī)，形成由現(xiàn)行的《憲法》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》等法律為支撐，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)辦法等專(zhuān)項(xiàng)法規(guī)為配套的農(nóng)村土地法律體系。重點(diǎn)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實(shí)施主體，流轉(zhuǎn)程序，流轉(zhuǎn)監(jiān)管等方面加以規(guī)范，從法律上逐步實(shí)現(xiàn)集體土地國(guó)家土地在所有權(quán)地位上的平等性。在相關(guān)立法中清晰界定農(nóng)戶(hù)所具有的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)、抵押權(quán)、股權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)等多種權(quán)利；同時(shí)，立法保障農(nóng)戶(hù)的土地使用權(quán)不受侵犯，集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)農(nóng)民使用的土地不得隨意收回，為農(nóng)戶(hù)對(duì)土地的使用權(quán)具有長(zhǎng)期性提供保障。

2.2 完善相關(guān)土地管理制度，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供良好的保障。

一是改革土地征收征用制度，規(guī)范土地征收征用行為，保障農(nóng)民的合法權(quán)益。對(duì)現(xiàn)行的土地征收征用制度，要明確界定公共利益的內(nèi)涵和外延，科學(xué)界定土地征收征用后的土地使用性質(zhì)，在土地征收征用中堅(jiān)決杜絕少征多用，征而不用等行為的發(fā)生，保證土地征收征用地規(guī)模適度，從根本上杜絕侵犯農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的非公共利益目的的征地行為。

二是貫徹落實(shí)好土地用途管制制度，重點(diǎn)保護(hù)耕地和基本農(nóng)田。逐步建立健全耕地特別是基本農(nóng)田保護(hù)機(jī)制，在保證耕地特別是基本農(nóng)田保護(hù)總量不減少質(zhì)量不降低的前提下，對(duì)市場(chǎng)條件成熟的區(qū)域，貫徹耕地，特別是基本農(nóng)田保護(hù)措施，保證土地用途管制制度的貫徹落實(shí)。

三是確保農(nóng)村建設(shè)用地依法審批，完善農(nóng)村建設(shè)用地的審批制度。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村集體土地的審批主要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，農(nóng)村居民住宅用地等方面。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，不可避免的存在生產(chǎn)管理用房占地審批問(wèn)題。無(wú)論是轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、租賃、入股和互換等方式實(shí)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)所必須的生產(chǎn)管理用房的審批，可以通過(guò)利用現(xiàn)有農(nóng)村宅基地、廢棄地復(fù)墾轉(zhuǎn)換來(lái)解決，也可以通過(guò)申請(qǐng)臨時(shí)建設(shè)用地的方式來(lái)解決。但必須建立在不改變集體土地所有權(quán)，符合土地利用總體規(guī)劃，按規(guī)定繳納土地復(fù)墾保證金的前提下，按農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理辦法規(guī)范確定的權(quán)限逐級(jí)審核報(bào)批，既要實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡，又要依法審批。

3 逐步培育完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系，使得農(nóng)村土地資源資產(chǎn)雙重性得以實(shí)現(xiàn)

搞好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，要大力培養(yǎng)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，建立符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制。首先，要充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源的基礎(chǔ)性配置作用，充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的資源性。在不改變土地耕作條件和用途的情況下，發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)，探尋多種模式，加在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，謀劃好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的整體局面，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的資源性。其次，實(shí)施農(nóng)村土地使用權(quán)有償有期限使用機(jī)制，確保土地保值增值。在建立完善農(nóng)村土地使用權(quán)有償有期限使用相關(guān)法律法規(guī)的前提下，在市場(chǎng)條件成熟的情況下，對(duì)需流轉(zhuǎn)的合法農(nóng)村土地實(shí)行招、拍、掛，促使農(nóng)村土地使用的規(guī)?；?、集約化，體現(xiàn)農(nóng)村集體土地的資產(chǎn)性。其三，要根據(jù)市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制合理的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系，培育發(fā)展完善與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)密切相關(guān)的土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，擴(kuò)大土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)范疇。

4 建立和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)運(yùn)行機(jī)制，保證農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范性和有序性

4.1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)包括農(nóng)用地，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)兩個(gè)層面，要區(qū)別對(duì)待，分類(lèi)實(shí)施，有機(jī)結(jié)合，共同發(fā)展。首先，對(duì)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)要在符合土地利用總體規(guī)劃，不改變土地用途的前提下，走適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的路子。在市場(chǎng)操作層面上要體現(xiàn)公平、公正合理的一面，還要體現(xiàn)市場(chǎng)對(duì)資源的配置作用。其次，對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)要在保護(hù)耕地，基本農(nóng)田的前提下，通過(guò)土地開(kāi)發(fā)整理，農(nóng)村宅基地，廢棄地復(fù)墾等方式新增耕地來(lái)補(bǔ)充新占用的土地（主要是耕地）；同時(shí)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)范圍內(nèi)的閑置、空閑地加以利用。在具體實(shí)施過(guò)程中做到“四統(tǒng)一”（統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一布局，統(tǒng)一實(shí)施，統(tǒng)一建設(shè)），保障農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)設(shè)施用地的要求，節(jié)約利用。

4.2 對(duì)農(nóng)用地、集體建設(shè)用地綜合流轉(zhuǎn)，既要保障農(nóng)用地的農(nóng)業(yè)用途不改變來(lái)解決吃飯問(wèn)題，又要保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的建設(shè)問(wèn)題，關(guān)鍵還要保障“三農(nóng)”問(wèn)題的解決，保障土地可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)二者的有機(jī)統(tǒng)一。實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)模式，建立健全產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)機(jī)制，無(wú)論哪種模式的土地流轉(zhuǎn)，根本都要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村信紙規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，產(chǎn)生規(guī)模效益，帶動(dòng)周邊區(qū)域農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，既要保持農(nóng)用地的用途，可探求“城市觀(guān)光農(nóng)業(yè)”發(fā)展模式，也要根據(jù)實(shí)際需要適度進(jìn)行城市化發(fā)展。

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一、佛山市農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的背景及實(shí)踐

應(yīng)該說(shuō)《土地管理法》嚴(yán)格保護(hù)耕地的初衷是好的，但對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的限制不僅不利于土地資產(chǎn)的優(yōu)化配置，而且也沒(méi)有杜絕違法違規(guī)流轉(zhuǎn)集體土地的現(xiàn)象。以佛山市南海區(qū)下轄的平洲區(qū)為例，該區(qū)集體非農(nóng)建設(shè)用地在市國(guó)土局統(tǒng)計(jì)數(shù)為2000畝，而實(shí)際保有數(shù)達(dá)8000畝，漏報(bào)達(dá)3倍之多。根據(jù)佛山市國(guó)土資源局的調(diào)查，佛山市農(nóng)村存量建設(shè)用地中閑置、空閑的土地總面積22664.4畝，其中閑置土地面積5052畝，占低效存量建設(shè)用地總量的22.42%；空閑土地面積5373.3畝，占低效存量建設(shè)用地總量的23.85%；批而未用供的土地面積12104.1畝，占低效存量建設(shè)用地總量的53.73%。一方面是國(guó)有建設(shè)用地非常緊缺，另一方面是集體建設(shè)用地大量閑置，土地資源配置不合理的情況非常嚴(yán)重。2001年，順德向國(guó)土資源部申請(qǐng)開(kāi)展集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地和集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方面的改革試點(diǎn)。試點(diǎn)之初，順德參照國(guó)有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓的相關(guān)規(guī)定，明確了非農(nóng)集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)界定、流轉(zhuǎn)范圍、流轉(zhuǎn)年限、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)收益金的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等具體舉措。

起初，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)開(kāi)展并不順利。以最早開(kāi)展建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的順德區(qū)龍江鎮(zhèn)仙塘村為例，該村部分企業(yè)負(fù)責(zé)人擔(dān)心辦理流轉(zhuǎn)需要繳納一定的費(fèi)用，會(huì)加重企業(yè)負(fù)擔(dān)，而且認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)缺乏法律依據(jù)，擔(dān)心集體建設(shè)用地能否順利采用轉(zhuǎn)讓、租賃或抵押等多種形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。通過(guò)向企業(yè)耐心宣傳集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作的目的和作用，再加上企業(yè)進(jìn)一步發(fā)展壯大也需要明晰產(chǎn)權(quán)，部分企業(yè)開(kāi)始主動(dòng)申請(qǐng)辦理流轉(zhuǎn)手續(xù)。如新長(zhǎng)江五金廠(chǎng)抓住開(kāi)展農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作的機(jī)遇，率先辦理集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)手續(xù)，流轉(zhuǎn)用地面積4568.8平方米，通過(guò)流轉(zhuǎn)順利辦理了該企業(yè)用地的權(quán)屬關(guān)系，并通過(guò)抵押使企業(yè)獲得了更多的資金用于擴(kuò)大再生產(chǎn)，企業(yè)獲得超常規(guī)的發(fā)展。

企業(yè)的工作做通了，部分村集體卻猶豫了。因?yàn)?，按照順德集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)相關(guān)問(wèn)題的規(guī)定，出讓集體建設(shè)用地需要向政府繳納契稅（交易金額×3%或按出讓價(jià)款的3%）、印花稅（交易金額×萬(wàn)分之五）以及流轉(zhuǎn)收益金（最開(kāi)始規(guī)定為基準(zhǔn)地價(jià)或宗地評(píng)估價(jià)的10%，后調(diào)整為7%）；轉(zhuǎn)讓集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)需繳所得稅、營(yíng)業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、教育附加費(fèi)、城建稅、土地增值稅以及其他收費(fèi)等。部分土地收益通過(guò)稅費(fèi)和土地流轉(zhuǎn)收益金外溢是村集體態(tài)度不積極最主要的原因。但樂(lè)從鎮(zhèn)羅沙村的實(shí)踐，部分消除了村集體的疑慮。該村借助農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，以市場(chǎng)為導(dǎo)向加大土地開(kāi)發(fā)力度，共吸引了46家企業(yè)前來(lái)投資，每年僅出租土地的收入就有310萬(wàn)元。通過(guò)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，吸引了更多企業(yè)前來(lái)投資，土地也隨之升值，這恐怕是村集體事先沒(méi)有預(yù)料到的。

2002年，順德制定出臺(tái)了《集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》。2003年11月，國(guó)土資源部在順德召開(kāi)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)總結(jié)會(huì)，順德的做法受到高層領(lǐng)導(dǎo)肯定和與會(huì)專(zhuān)家的贊揚(yáng)。2004年，佛山市在全市范圍推廣順德經(jīng)驗(yàn)，并制定了《佛山市試行農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)施辦法》。2005年，廣東省向全省推廣佛山的做法，并以政府令的形式在全國(guó)31省區(qū)市中率先出臺(tái)了《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》。從廣東省政府令開(kāi)始執(zhí)行至今，除三水區(qū)、高明區(qū)無(wú)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)案例外，禪城區(qū)、順德區(qū)和南海區(qū)均有辦理農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，其中以順德區(qū)為主。截止到2011年底，佛山市共辦理集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)1401宗，其中禪城區(qū)6宗、順德區(qū)1313宗、南海區(qū)82宗。按年份看，2004—2008年是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的高峰期。

二、佛山市農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的困境

盡管佛山市和廣東省都出臺(tái)了相關(guān)的文件規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，但是集體土地所有者和使用者的機(jī)會(huì)主義動(dòng)機(jī)損害了雙方的互信。由于現(xiàn)行《土地管理法》不允許集體土地出租、出讓和轉(zhuǎn)讓用于非農(nóng)建設(shè)，集體經(jīng)濟(jì)組織出租非農(nóng)建設(shè)用地就不受法律保護(hù)，農(nóng)民集體出租、出讓、轉(zhuǎn)讓非農(nóng)建設(shè)用地就是違法行為，法院大多數(shù)也只能按國(guó)家法律判決，而不是依據(jù)地方性法規(guī)。因此，法院的判決結(jié)果只能是，將土地使用權(quán)還給集體，土地租金返還交租者。于是，有的企業(yè)在合同期限滿(mǎn)之前，故意不交租金，以此提訟，坑害農(nóng)民集體；有的村集體干部換屆后，不承認(rèn)前任干部簽訂的合同，將企業(yè)告上法庭，要求收回土地使用權(quán)。對(duì)于這類(lèi)結(jié)果，村民不滿(mǎn)意，法院的壓力也很大，企業(yè)的預(yù)期也不穩(wěn)定。調(diào)研時(shí)了解到，由于集體建設(shè)用地的權(quán)利不明確，近些年用農(nóng)村集體建設(shè)用地招商引資遇到很大麻煩，一些比較大的民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)等都不愿在集體建設(shè)用地上設(shè)廠(chǎng)。

除此之外，金融機(jī)構(gòu)中只有佛山市農(nóng)村信用社接受集體土地使用權(quán)抵押，并且最多只能獲得土地價(jià)值50%的貸款，其他金融機(jī)構(gòu)，包括四大國(guó)有商業(yè)銀行都不接受集體土地使用權(quán)抵押，影響了集體土地上企業(yè)的融資。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心對(duì)佛山市南海區(qū)大瀝鎮(zhèn)集體土地上的156家有色金屬企業(yè)的調(diào)查顯示，48.4%的企業(yè)認(rèn)為貸款特別困難，43.4%的企業(yè)認(rèn)為一般困難，只有8.2%的企業(yè)認(rèn)為沒(méi)有困難。結(jié)合資產(chǎn)規(guī)模分析表明，在認(rèn)為存在貸款困難的l12家企業(yè)中，有80家小于1000萬(wàn)元；認(rèn)為特別困難的59家企業(yè)中，有32家資產(chǎn)規(guī)模小于500萬(wàn)元；在認(rèn)為沒(méi)有困難的10家企業(yè)中，7家超過(guò)1000萬(wàn)元?？梢?jiàn)，企業(yè)規(guī)模越小，貸款越困難，這不利于企業(yè)的發(fā)展。在調(diào)研中了解到，佛山市農(nóng)村信用社正積極改制上市，部分企業(yè)擔(dān)心一旦改制上市后的金融機(jī)構(gòu)不再接受集體建設(shè)用地抵押貸款，利用集體土地融資將更加困難。

佛山市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的困境表明，同地不同權(quán)、同地不同價(jià)等問(wèn)題依然比較突出，成為阻礙當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的障礙之一。這不是土地本身的問(wèn)題，而是制度差異導(dǎo)致集體土地資產(chǎn)逐漸僵化。僵化的農(nóng)村集體土地資產(chǎn)，財(cái)富效應(yīng)沒(méi)有充分發(fā)揮出來(lái)，集體土地資產(chǎn)還沒(méi)有變?yōu)檎嬲馁Y本。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”、“允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的序幕已經(jīng)拉開(kāi)，但還需要突破許多法規(guī)和政策的限制。

三、幾點(diǎn)啟示

協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展占用土地與保護(hù)耕地之間的關(guān)系，重點(diǎn)要挖掘農(nóng)村集體建設(shè)用地的潛力，盤(pán)活農(nóng)村集體建設(shè)用地資產(chǎn)。而其中的關(guān)鍵又在于促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。從佛山市農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的案例看，可以得到以下幾點(diǎn)啟示：

（一）政府、村集體和土地使用者三方的合作博弈是促進(jìn)該制度變遷的核心

從政府方面看，規(guī)范的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)不僅使其獲得收益及獲取建設(shè)用地，而且便于加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)全程的監(jiān)督管理。從村集體看，基層政府的參與不僅實(shí)現(xiàn)了信用增強(qiáng)的目的，而且能夠得到地方性法規(guī)的承認(rèn)，增強(qiáng)了土地使用者利用集體土地的信心。從土地使用者看，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)不僅有利于明晰企業(yè)產(chǎn)權(quán)，而且還可能獲得抵押等額外收益。因此，在具體的制度設(shè)計(jì)中，需要努力尋求三方的利益平衡點(diǎn)，調(diào)動(dòng)各方的積極性。從佛山的實(shí)踐看，政府要按照“放水養(yǎng)魚(yú)”的思路，在稅費(fèi)方面提供更多的優(yōu)惠。

（二）更高層面法律法規(guī)的支持是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的重要保障

不論是私下的，還是公開(kāi)的，全國(guó)許多地方都在開(kāi)展集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，部分地方也制訂了地方性的法規(guī)規(guī)范其發(fā)展，但只有廣東省將其上升到省級(jí)層面，即便如此，約束力和強(qiáng)制性都不夠，佛山市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中面臨的困境就突出反映了這一點(diǎn)。國(guó)家相關(guān)政策文件已明確了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的發(fā)展方向，相關(guān)部委也開(kāi)展了大量的前期工作，需要在國(guó)家層面盡快出臺(tái)《集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法》，明確集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)、流轉(zhuǎn)范圍、流轉(zhuǎn)年限、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)收益金的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。

（三）同地同權(quán)、同權(quán)同價(jià)是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的重要內(nèi)容

篇9

為推進(jìn)和規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、集約化和專(zhuān)業(yè)化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》規(guī)定要求，結(jié)合我區(qū)實(shí)際，就推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)提出如下意見(jiàn)。

一、充分認(rèn)識(shí)推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的重要意義

推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，是繼之后，農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制和生產(chǎn)方式的一次偉大變革；是推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的客觀(guān)要求；是促進(jìn)土地資源優(yōu)化配置及合理利用，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的有效途徑；也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的必然選擇。近年來(lái)，我區(qū)部分鎮(zhèn)村對(duì)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行了積極探索、大膽實(shí)踐，取得了一定成效。但目前就我區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)整體水平看，尚處于初始階段，規(guī)模較小，水平較低，土地的分散經(jīng)營(yíng)與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化之間的矛盾較為突出，和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展要求還不相適應(yīng)，存在流轉(zhuǎn)行為不夠規(guī)范等問(wèn)題。因此，各級(jí)各部門(mén)要充分認(rèn)識(shí)推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的重要意義，進(jìn)一步統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)，采取有效措施，因勢(shì)利導(dǎo)，因地制宜，積極推進(jìn)我區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作的順利開(kāi)展。

二、指導(dǎo)思想和基本原則

（一）指導(dǎo)思想

以黨的十七屆三中、四中、五中、六中全會(huì)精神為指導(dǎo)，堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀(guān)，穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)組織機(jī)構(gòu)，探索多種農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式，培育農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，促進(jìn)農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置，提升農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平，推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，增加農(nóng)民收入，加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的和諧社會(huì)。

（二）基本原則

1、堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。以家庭承包責(zé)任制為基礎(chǔ)的統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，是黨在農(nóng)村的一項(xiàng)基本制度，推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，必須堅(jiān)持農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營(yíng)制度不動(dòng)搖。鼓勵(lì)農(nóng)村集體土地的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離，明確所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)，規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。

2、堅(jiān)持“不得改變土地集體所有性質(zhì)、不得改變承包土地的農(nóng)業(yè)用途”的原則。農(nóng)村土地歸集體所有，流轉(zhuǎn)的只是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，流轉(zhuǎn)中不能變更土地所有權(quán)屬性，侵犯農(nóng)村集體利益。實(shí)行土地用途管制是我國(guó)土地管理的一項(xiàng)重要制度，農(nóng)地只能農(nóng)用。

3、堅(jiān)持“依法、自愿、有償、不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益”的原則。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，必須符合有關(guān)法律法規(guī)和政策，必須尊重農(nóng)戶(hù)的意愿。土地流轉(zhuǎn)期限不得超過(guò)農(nóng)戶(hù)承包土地的剩余承包期，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中農(nóng)民的流轉(zhuǎn)自、收益權(quán)要得到切實(shí)保障，任何單位和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙農(nóng)戶(hù)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，也不能壓低租金價(jià)格，侵犯農(nóng)民的權(quán)益。

4、堅(jiān)持規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)要以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃為基礎(chǔ)，以培育特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)為依托，堅(jiān)持規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)雙方要簽訂書(shū)面流轉(zhuǎn)合同，明確流轉(zhuǎn)土地的面積、期限、用途、雙方當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)、流轉(zhuǎn)價(jià)款及支付方式、違約責(zé)任等。采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，必須事先提出申請(qǐng)并經(jīng)發(fā)包方同意；采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)報(bào)發(fā)包方備案。

5、堅(jiān)持“集中、規(guī)模、增效”的原則。立足于土地資源的高效利用，實(shí)行相對(duì)集中、適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，并注重土地與其他生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置，提高土地利用率、產(chǎn)出率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收。

6、堅(jiān)持因地制宜、分類(lèi)指導(dǎo)的原則。土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的客觀(guān)要求。各鎮(zhèn)（街道、開(kāi)發(fā)區(qū)）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，要尊重農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)的實(shí)際，不搞“一刀切”，要因勢(shì)利導(dǎo)，漸進(jìn)地推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。

三、工作措施

（一）建立完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系

建立區(qū)、鎮(zhèn)（街道、開(kāi)發(fā)區(qū)）、村三級(jí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，完善土地流轉(zhuǎn)工作機(jī)制。

一是成立區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，服務(wù)中心設(shè)在區(qū)農(nóng)業(yè)局，負(fù)責(zé)全區(qū)土地流轉(zhuǎn)工作的指導(dǎo)和管理，為鎮(zhèn)（街道、開(kāi)發(fā)區(qū)）村土地流轉(zhuǎn)提供服務(wù)。

二是鎮(zhèn)（街道、開(kāi)發(fā)區(qū)）依托農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，負(fù)責(zé)土地流轉(zhuǎn)的政策咨詢(xún)、供求登記、信息，提供規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同文本，辦理土地流轉(zhuǎn)合同的鑒證，對(duì)土地流轉(zhuǎn)合同的登記、變更等情況進(jìn)行備案，對(duì)土地流轉(zhuǎn)糾紛進(jìn)行調(diào)解等工作。

三是村級(jí)建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站。村確立一名管理員兼信息聯(lián)絡(luò)員，負(fù)責(zé)及時(shí)掌握農(nóng)戶(hù)土地流轉(zhuǎn)的意愿并進(jìn)行登記，提供流轉(zhuǎn)信息，督促流轉(zhuǎn)雙方依法簽訂合同，及時(shí)向鎮(zhèn)（街道、開(kāi)發(fā)區(qū)）土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心提供信息，協(xié)助調(diào)解土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的矛盾和糾紛等工作。

（二）建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

區(qū)、鎮(zhèn)（街道、開(kāi)發(fā)區(qū)）、村依托土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系搭建土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)。各鎮(zhèn)（街道、開(kāi)發(fā)區(qū)）應(yīng)建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)大廳（可并入便民服務(wù)大廳），完善工作制度和服務(wù)流程，建立土地流轉(zhuǎn)有形市場(chǎng)。區(qū)、鎮(zhèn)（街道、開(kāi)發(fā)區(qū)）土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心應(yīng)及時(shí)收集土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)信息，建立區(qū)、鎮(zhèn)（街道、開(kāi)發(fā)區(qū)）兩級(jí)土地流轉(zhuǎn)信息庫(kù)，統(tǒng)一管理土地流轉(zhuǎn)信息資源并及時(shí)向社會(huì)；村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站利用村務(wù)公開(kāi)欄及時(shí)土地流轉(zhuǎn)信息，充分發(fā)揮區(qū)、鎮(zhèn)（街道、開(kāi)發(fā)區(qū)）、村三級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)作用，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

（三）培育扶持規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體

各級(jí)要結(jié)合全區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局，把土地流轉(zhuǎn)與發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)、都市農(nóng)業(yè)、生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)等緊密結(jié)合起來(lái)，積極探索多種形式的規(guī)模經(jīng)營(yíng)模式，加快農(nóng)業(yè)方式轉(zhuǎn)變和結(jié)構(gòu)調(diào)整。積極發(fā)展和培育專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等各類(lèi)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，鼓勵(lì)城市工商資本進(jìn)入農(nóng)村，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)從事農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。引導(dǎo)各類(lèi)投資主體與流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶(hù)結(jié)成利益共同體，促進(jìn)品牌農(nóng)產(chǎn)品、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)基地快速發(fā)展，帶動(dòng)更多的農(nóng)戶(hù)提高收入。財(cái)政、農(nóng)業(yè)、工商、稅務(wù)等部門(mén)對(duì)流入土地的各類(lèi)經(jīng)營(yíng)主體，在資金、技術(shù)、工商登記注冊(cè)、稅收等方面給予扶持傾斜和優(yōu)惠。將各類(lèi)涉農(nóng)項(xiàng)目和資金向土地流轉(zhuǎn)度高、規(guī)模經(jīng)營(yíng)好的區(qū)域或規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體傾斜，鼓勵(lì)金融部門(mén)向規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體提供貸款支持，區(qū)里將安排專(zhuān)項(xiàng)資金，用作建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)及開(kāi)展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的經(jīng)費(fèi)及獎(jiǎng)勵(lì)。

（四）加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度建設(shè)

一是嚴(yán)格土地流轉(zhuǎn)程序。土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)建立以后，引導(dǎo)土地轉(zhuǎn)出方和流入方自覺(jué)向土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)并進(jìn)行登記，經(jīng)平等協(xié)商達(dá)成一致意見(jiàn)后，簽訂土地流轉(zhuǎn)合同并由流轉(zhuǎn)服務(wù)中心進(jìn)行鑒證，保障農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)。

二是建立健全土地流轉(zhuǎn)備案、登記和檔案管理制度。鎮(zhèn)（街道、開(kāi)發(fā)區(qū)）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心和村集體經(jīng)濟(jì)組織要及時(shí)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)各類(lèi)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行登記備案，對(duì)土地流轉(zhuǎn)合同及有關(guān)文件、文本、資料進(jìn)行歸檔并妥善保管。鎮(zhèn)（街道、開(kāi)發(fā)區(qū)）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心負(fù)責(zé)向區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心每季度報(bào)送一次本鎮(zhèn)（街道、開(kāi)發(fā)區(qū)）的土地流轉(zhuǎn)情況，逐步建立健全土地流轉(zhuǎn)檔案管理體系，使土地流轉(zhuǎn)逐步走上規(guī)范化的軌道。

三是對(duì)已經(jīng)流轉(zhuǎn)的土地不夠規(guī)范的，鎮(zhèn)（街道、開(kāi)發(fā)區(qū)）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心和村集體經(jīng)濟(jì)組織要引導(dǎo)和幫助土地流轉(zhuǎn)雙方加以完善規(guī)范，妥善解決好遺留問(wèn)題。

四、工作要求

（一）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作涉及面廣，政策性強(qiáng)，關(guān)系到廣大農(nóng)民群眾的切身利益和農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定的大局。為加強(qiáng)對(duì)全區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo)，區(qū)政府成立由區(qū)長(zhǎng)任組長(zhǎng)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。各鎮(zhèn)（街道、開(kāi)發(fā)區(qū)）要高度重視，結(jié)合各自實(shí)際，研究制訂推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的具體措施，落實(shí)相應(yīng)的配套政策，確保全區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作穩(wěn)步推進(jìn)。

（二）加大宣傳培訓(xùn)力度

各新聞媒體要通過(guò)各種途徑，加大對(duì)《農(nóng)村土地承包法》、農(nóng)業(yè)部《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等相關(guān)法律法規(guī)和農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)先進(jìn)典型的宣傳，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)營(yíng)造良好的輿論氛圍。要采取多種形式，對(duì)廣大基層干部、鎮(zhèn)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)工作人員進(jìn)行政策、法律法規(guī)與崗位操作能力培訓(xùn)，切實(shí)提高其政策法律水平、業(yè)務(wù)知識(shí)水平和實(shí)踐操作水平。

篇10

[關(guān)鍵詞]農(nóng)地流轉(zhuǎn)；產(chǎn)權(quán)殘缺；制度障礙；制度構(gòu)建

[中圖分類(lèi)號(hào)]F301.1　[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A　[文章編號(hào)]1003-3890(2007)11-0010-05

農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，是指鄉(xiāng)村各級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織依據(jù)土地所有權(quán)和使用權(quán)相分離的原則，將農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)，或者是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及農(nóng)民個(gè)人將自己依法獲取的農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)，通過(guò)租賃、抵押、作價(jià)入股等方式，有償讓與其他單位或個(gè)人使用的行為。在中國(guó)農(nóng)村，尤其是地處城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村，集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的情況已相當(dāng)普遍，但與此相對(duì)應(yīng)的是，中國(guó)農(nóng)村建設(shè)用地使用制度改革至今未能取得突破性進(jìn)展，農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)始終被法律限制甚至禁止。法律制度的欠缺，使農(nóng)民無(wú)法合法獲得相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)主體地位，分享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。改革并構(gòu)建新的農(nóng)村建設(shè)用地使用制度已成為必然。

根據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，制度是決定人們相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約，它通過(guò)向人們提供一個(gè)日常生活的結(jié)構(gòu)來(lái)減少不確定性，為人們提供了行為的選擇集合。一項(xiàng)有效率的制度安排應(yīng)隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化而不斷創(chuàng)新和變化。制度變遷是指制度的替代、交換與交易的過(guò)程。制度變遷可以視為現(xiàn)有制度轉(zhuǎn)變?yōu)榱硪环N效益更高的制度。制度變遷的過(guò)程即從制度均衡到制度不均衡，再到制度均衡的過(guò)程。制度變遷分為兩種類(lèi)型：誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷。前者是指一群人或一個(gè)人響應(yīng)制度“不均衡”引致獲利機(jī)會(huì)時(shí)所進(jìn)行的自發(fā)性制度變遷，是一種自下而上的制度變遷；后者是指由政府法令引起的變遷，是一種自上而下的變遷。誘致性制度變遷必須由某種在原有制度安排下無(wú)法得到的獲利機(jī)會(huì)引起。中國(guó)當(dāng)前體制下所發(fā)生的農(nóng)村集體建設(shè)用地自發(fā)流轉(zhuǎn)就屬于制度變遷，并且屬于誘致性制度變遷。本文從制度及制度變遷的視角探討當(dāng)前農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過(guò)程中所出現(xiàn)的問(wèn)題和面臨的障礙，提出推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度構(gòu)建。

一、中國(guó)城鄉(xiāng)分割的二元土地制度及農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)殘缺極大地限制了農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，并導(dǎo)致了一系列違背法律與政策初衷的社會(huì)經(jīng)濟(jì)后果

中國(guó)現(xiàn)行土地法律制度存在著制度不均衡的現(xiàn)象。所謂制度不均衡是指人們對(duì)現(xiàn)存制度的一種不滿(mǎn)意或不滿(mǎn)足，意欲改變而又尚未改變的狀態(tài)，也即制度供給不能適應(yīng)制度需求。中國(guó)現(xiàn)行的土地法律制度實(shí)行的是城市土地國(guó)家所有和農(nóng)村土地集體所有的二元土地制度。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)《憲法》、《土地管理法》以及其他土地管理法規(guī)對(duì)這兩種土地所有權(quán)是作了不同規(guī)定，尤其是在兩種土地使用權(quán)方面，國(guó)家土地使用權(quán)和集體土地使用權(quán)存在很大的區(qū)別。按照《土地管理法》規(guī)定，國(guó)有土地使用權(quán)可以出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，即法律按不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)的模式設(shè)計(jì)運(yùn)作；但對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)來(lái)說(shuō)，則不能享有用益物權(quán)的處分權(quán)能，權(quán)利人只有在出資、人股、聯(lián)營(yíng)等特定情況下才能發(fā)生權(quán)利轉(zhuǎn)讓?zhuān)瓌t上集體建設(shè)用地使用權(quán)不能出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押。另外，從交易主體和可交易的范圍來(lái)看，二者的區(qū)別也很大。按現(xiàn)行法律，國(guó)有土地使用權(quán)的主體不受任何限制，而集體建設(shè)用地使用權(quán)的主體則限定在具有農(nóng)村村民屬性或農(nóng)村集體組織屬性的單位或個(gè)人，并且集體建設(shè)用地的交易范圍也嚴(yán)格限定，只有破產(chǎn)和被兼并企業(yè)才可以轉(zhuǎn)移集體建設(shè)用地使用權(quán)。農(nóng)村土地要轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地，必須經(jīng)征用轉(zhuǎn)化為國(guó)家所有，然后才能轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地。這種征地制度手續(xù)繁雜，周期長(zhǎng)，且由于利益分配不公極易引發(fā)社會(huì)矛盾與沖突，產(chǎn)生巨大的交易成本，不能滿(mǎn)足當(dāng)前對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地的需求。限制了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。

同時(shí)，現(xiàn)行農(nóng)地制度還存在產(chǎn)權(quán)不明晰，所有權(quán)主體虛位的問(wèn)題?，F(xiàn)行的農(nóng)村土地制度，雖然明確規(guī)定土地歸集體所有，即集體擁有產(chǎn)權(quán)，但是集體指向不明確。究竟誰(shuí)是農(nóng)村集體土地所有權(quán)的代表模糊不清。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)、村民小組及農(nóng)民個(gè)人都享有土地的某一方面權(quán)能，但都不是所有權(quán)主體。這就使得集體土地的所有者實(shí)際上處于一種缺位或者虛構(gòu)的狀態(tài)。

就農(nóng)民個(gè)人所享有的農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而言，也是不完整的或者說(shuō)是殘缺的，這表現(xiàn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)缺乏排他性和可轉(zhuǎn)讓性，農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)制從本質(zhì)上說(shuō)是一種按人口均分土地為基礎(chǔ)的農(nóng)村社區(qū)所有制，農(nóng)村社區(qū)內(nèi)的每一個(gè)成員被賦予了平等合法地?fù)碛猩鐓^(qū)土地的權(quán)利，這就決定了農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)必然要隨社區(qū)內(nèi)人口的變化而進(jìn)行周期性的調(diào)整。土地周期性調(diào)整所產(chǎn)生的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)缺乏排他性使農(nóng)民無(wú)法對(duì)特定地塊的地權(quán)形成長(zhǎng)期而穩(wěn)定的預(yù)期，這不利于激發(fā)農(nóng)民土地投資的積極性，而且，這種周期性的調(diào)整本質(zhì)上是土地的行政性調(diào)整對(duì)正常的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的替代，是不利于農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)育和發(fā)展的。

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村勞動(dòng)力、資金等要素加快流動(dòng)起來(lái)，土地要素作為一種重要的市場(chǎng)要素，其加快流轉(zhuǎn)也成為必然的趨勢(shì)。但是目前實(shí)施的農(nóng)村集體土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)建設(shè)，農(nóng)村住宅禁止向城鎮(zhèn)居民出售，農(nóng)民將戶(hù)口遷入城鎮(zhèn)后，其原宅基地不得再擴(kuò)建和自行轉(zhuǎn)讓等政策，與當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)加快的現(xiàn)實(shí)形成沖突。雖然中國(guó)《農(nóng)村土地承包法》第32條規(guī)定了承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、人股等方式流轉(zhuǎn)，相關(guān)法律法規(guī)和政策對(duì)于土地的流轉(zhuǎn)乃至集中也是認(rèn)可或者說(shuō)是鼓勵(lì)的，農(nóng)戶(hù)也在進(jìn)行不同形式的流轉(zhuǎn)實(shí)踐。但從整體上看，農(nóng)地還是沒(méi)有真正流轉(zhuǎn)起來(lái)，現(xiàn)代意義上的集中經(jīng)營(yíng)更是很少發(fā)生。影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)和集中的障礙主要在于：一是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人轉(zhuǎn)包土地或轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)需經(jīng)發(fā)包人同意；二是依中國(guó)《擔(dān)保法》第37條規(guī)定，耕地、自留地等集體所有的土地使用權(quán)原則上不可抵押，不可抵押限制了農(nóng)地流轉(zhuǎn)。而且，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不能抵押也限制了農(nóng)民獲得必要的金融服務(wù)。

由以上分析可見(jiàn)，中國(guó)目前的土地制度是一種城鄉(xiāng)分割的二元土地制度，農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)是不明晰的，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是殘缺的，這與發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場(chǎng)的大方向是相違背的，也導(dǎo)致了一系列嚴(yán)重的社會(huì)經(jīng)濟(jì)后果。首先，土地用途管制失靈。國(guó)家立法對(duì)農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地進(jìn)行限制，一個(gè)重要目的就是在耕地資源日益稀缺的情況下保護(hù)中國(guó)基本農(nóng)田和國(guó)家糧食安全。然而，由于土地非農(nóng)利用的巨額增值收益幾乎全部留在城市，這就易刺激地方政府通過(guò)土地征用獲得城市建設(shè)資金和增加財(cái)政收入，從而助長(zhǎng)了農(nóng)業(yè)用地的非農(nóng)化，近20多年來(lái)，政府、民間資本、工商業(yè)資本對(duì)耕地的近乎瘋狂的圈占，導(dǎo)致耕地銳

減，違背了法律和政策的初衷。其次，國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，限制了農(nóng)民集體土地所有者和土地非農(nóng)利用者的直接交易，從而導(dǎo)致對(duì)國(guó)有土地和農(nóng)村土地所有者的不公平對(duì)待，造成新時(shí)期工業(yè)、城市和市民對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民新的資源攫取，這與工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)和城市支持農(nóng)村的發(fā)展階段嚴(yán)重不相適應(yīng)。據(jù)估算，1979～2001年間，全國(guó)通過(guò)土地價(jià)格“剪刀差”從民手中剝奪的利益超過(guò)20000億元，造成城市對(duì)農(nóng)村利益的侵蝕，使失地農(nóng)民的基本權(quán)益受到嚴(yán)重侵犯。而且，由于法律制度的城市傾向，刺激地方政府、工商業(yè)資本大量低成本圈地，制造了農(nóng)村、農(nóng)業(yè)相對(duì)城市的凋敝局面，嚴(yán)重影響著工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系，甚至導(dǎo)致農(nóng)民與基層政府的沖突與對(duì)立，日益成為社會(huì)不和諧的源頭。

二、在農(nóng)村社會(huì)保障體系缺失的條件下，農(nóng)村土地所承載的社會(huì)保障功能的日益強(qiáng)化也成為了制約農(nóng)地流轉(zhuǎn)的制度

作為一種特殊的生產(chǎn)要素，土地具備三重職能：首先，生產(chǎn)要素職能。使用者或所有者將其作為基本的維持生計(jì)或獲取收入的手段。其次，財(cái)產(chǎn)職能。作為一種財(cái)產(chǎn)的土地，盡管不能像其他的生產(chǎn)性資產(chǎn)那樣在地理區(qū)位上可以隨便移動(dòng)，其作用的發(fā)揮也不得不受到自然條件的制約，但其作為財(cái)產(chǎn)的各種權(quán)益卻是可以分割、流轉(zhuǎn)、交易的。最后，社會(huì)保障職能。土地可以作為擁有者或使用者的社會(huì)保險(xiǎn)。在國(guó)家的社會(huì)保障無(wú)法覆蓋農(nóng)村居民的情況下，盡管部分農(nóng)村居民已經(jīng)不再主要依賴(lài)土地維持生存和提供收入，但卻需要依靠土地來(lái)為其提供失業(yè)、養(yǎng)老等社會(huì)保障。

經(jīng)濟(jì)處于不同階段，農(nóng)產(chǎn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)處于不同的狀況，將直接影響農(nóng)民對(duì)土地不同職能的看重和依賴(lài)。當(dāng)經(jīng)濟(jì)處于食品供給嚴(yán)重不足的時(shí)期，土地經(jīng)營(yíng)就是農(nóng)戶(hù)經(jīng)濟(jì)的全部，這時(shí)土地是農(nóng)戶(hù)維持生計(jì)和獲得收入的惟一來(lái)源。而當(dāng)農(nóng)戶(hù)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，其主要的生存依賴(lài)已經(jīng)不再是土地的時(shí)候，這一時(shí)期土地的保障功能將凸現(xiàn)出來(lái)。當(dāng)農(nóng)戶(hù)完全進(jìn)入城市或者已經(jīng)具有完善的社會(huì)保障時(shí)，土地的財(cái)富功能的實(shí)現(xiàn)就成為主要問(wèn)題。目前來(lái)看，中國(guó)絕大多數(shù)的農(nóng)戶(hù)經(jīng)濟(jì)仍然處于需要土地作為其維生、獲取主要收入及作為社會(huì)保障的階段。

正因?yàn)槿绱?，農(nóng)戶(hù)對(duì)自己所擁有的土地有著深厚的感情和依賴(lài)，絕不愿輕易放棄自己的土地。雖然，工業(yè)化與城市化的發(fā)展給農(nóng)民們帶來(lái)了大量的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)，一些農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)收入也已經(jīng)超過(guò)務(wù)農(nóng)的收入，甚至有些農(nóng)民早已進(jìn)城多年并已在城市擁有了穩(wěn)定的收入和住所，但他們?nèi)圆辉阜艞壨恋亍４罅康纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查也表明，在農(nóng)民和進(jìn)城農(nóng)民工沒(méi)有納入國(guó)家統(tǒng)一的社會(huì)保障的條件下，絕大多數(shù)人寧愿撂荒土地也不愿放棄土地或?qū)⑼恋剞D(zhuǎn)讓出去。這種附著在土地上的社會(huì)保障功能在很大程度上限制了當(dāng)前土地的集中、規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展和土地的非農(nóng)流轉(zhuǎn)。

三、在農(nóng)地流轉(zhuǎn)面臨一系列制度性約束的條件下，經(jīng)濟(jì)主體對(duì)制度變遷潛在利潤(rùn)的追求仍然刺激著農(nóng)村土地使用權(quán)自發(fā)或隱性流轉(zhuǎn)的大量發(fā)生

制度變遷的根源在于主體想獲得存在于現(xiàn)有制度之外的潛在收益，在利益的驅(qū)動(dòng)下，主體會(huì)不斷推進(jìn)制度由“起點(diǎn)模式”向“目標(biāo)模式”的變遷，以達(dá)到將外部收益內(nèi)部化的目的。在現(xiàn)行土地法律制度的禁錮下，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)之所以頻繁地進(jìn)入“黑市”進(jìn)行自發(fā)或隱性流轉(zhuǎn)，是因?yàn)檫@種非正式流轉(zhuǎn)制度給流轉(zhuǎn)主體(包括轉(zhuǎn)出方與轉(zhuǎn)入方)帶來(lái)了制度變遷過(guò)程中潛在的巨大收益。1990年以來(lái)，在珠江三角洲、長(zhǎng)江三角洲及一些大城市郊區(qū)，農(nóng)民利用政策和法律空間，自建標(biāo)準(zhǔn)廠(chǎng)房、倉(cāng)庫(kù)和店鋪等用于出租；或者干脆不顧有關(guān)法律限制，直接進(jìn)行土地的非法出租或轉(zhuǎn)讓。這種通過(guò)“隱性市場(chǎng)”將農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)建設(shè)用地的數(shù)量是巨大的、驚人的。隨著中國(guó)工業(yè)化和城市化的發(fā)展，產(chǎn)生了對(duì)于城市建設(shè)用地的巨大需求，土地資源日益稀缺，農(nóng)村土地尤其是城鎮(zhèn)郊區(qū)的土地一旦轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地，農(nóng)村土地由農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用途將實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的巨大升值，正是對(duì)于這種升值收益即潛在利潤(rùn)的追求成為了農(nóng)村建設(shè)用地大量自發(fā)流轉(zhuǎn)的驅(qū)動(dòng)因素。同時(shí)，通過(guò)農(nóng)地的流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)土地的集中與規(guī)模經(jīng)營(yíng)，并借此調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地化、專(zhuān)業(yè)化、集約化，這都將帶來(lái)巨大的潛在收益，也是促成農(nóng)村土地加快流轉(zhuǎn)的重要?jiǎng)恿Α?/p>

與此同時(shí)，制度環(huán)境的逐步變化也使得潛在利潤(rùn)的獲得成為可能。從1984年中央1號(hào)文件一直到黨的十六大報(bào)告，中國(guó)土地法律制度逐步放寬了對(duì)集體土地流轉(zhuǎn)的限制，從絕對(duì)禁止流轉(zhuǎn)再到《土地管理法》中放開(kāi)一條口子可以流轉(zhuǎn)，無(wú)不體現(xiàn)了國(guó)家政策和法律正在朝著有利于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的環(huán)境變化。2005年10月1日，《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》正式施行，廣東省內(nèi)的農(nóng)村集體建設(shè)用地可以直接進(jìn)入市場(chǎng)，并與國(guó)有土地同地、同價(jià)、同權(quán)，這是中國(guó)土地使用制度改革中的又一次開(kāi)創(chuàng)性實(shí)驗(yàn)。因此可以說(shuō)，由制度變化引起的集體土地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新使得潛在收益的獲得成為可能，從而進(jìn)一步促進(jìn)了集體土地流轉(zhuǎn)的制度創(chuàng)新。

四、適應(yīng)當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐，加快推動(dòng)農(nóng)村土地使用權(quán)自由合法流轉(zhuǎn)的制度構(gòu)建

雖然國(guó)家法律對(duì)農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)作出了種種的限制，但實(shí)際上大量的農(nóng)村集體土地正以各種方式自發(fā)進(jìn)入城市土地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，并獲取相應(yīng)的利益。這種自發(fā)性的流轉(zhuǎn)造成土地市場(chǎng)的混亂，而且由于缺乏管理和法律法規(guī)的約束，經(jīng)常出現(xiàn)糾紛，也給集體經(jīng)濟(jì)組織和用地單位帶來(lái)經(jīng)濟(jì)損失和麻煩。既然隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城市不斷擴(kuò)張，對(duì)土地的需求導(dǎo)致農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為客觀(guān)存在的事實(shí)，那么就應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐，調(diào)整現(xiàn)行法律和政策規(guī)定，把農(nóng)村集體建設(shè)用地納入市場(chǎng)，使其朝著規(guī)范化、法制化的方向發(fā)展，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。

(一)對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修改或調(diào)整以適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)

要有效地推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，必須突破和發(fā)展完善現(xiàn)行法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，并制定相應(yīng)的法律或行政法規(guī)。借鑒國(guó)內(nèi)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合中國(guó)具體國(guó)情，筆者特提出如下立法建議：第一，應(yīng)在法律上明確規(guī)定集體土地所有權(quán)與國(guó)家土地所有權(quán)是兩個(gè)平等的民事權(quán)利，并且將其作為修改《土地管理法》的首要內(nèi)容，這是對(duì)限制集體土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)進(jìn)行修訂的前提，第二，應(yīng)在立法上明確農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)作為用益物權(quán)的性質(zhì)，確認(rèn)其流轉(zhuǎn)的合法性。只有這樣，集體建設(shè)用地使用權(quán)人才有權(quán)獨(dú)立處理自己的使用權(quán)來(lái)滿(mǎn)足其經(jīng)營(yíng)和消費(fèi)需要，才可以在法定范圍內(nèi)以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等方式流轉(zhuǎn)使用權(quán)，使權(quán)利動(dòng)態(tài)化。第三，在總結(jié)各試點(diǎn)城市地方性法規(guī)的基礎(chǔ)上，應(yīng)盡快制定全國(guó)性的法律法規(guī)烹――《農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，盡快解決集體建設(shè)用地在流轉(zhuǎn)中的無(wú)法可依問(wèn)題。

(二)明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)并賦予農(nóng)民完整的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，明確土地流轉(zhuǎn)的收益分配

產(chǎn)權(quán)明晰是農(nóng)地制度的核心，占有、經(jīng)營(yíng)、收益、處置等土地權(quán)利束的集中或分割，對(duì)農(nóng)地制度安排的公平性與效率有著深刻的影響。從當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期看，農(nóng)民擁有完整意義的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，是農(nóng)地制度創(chuàng)新的核心和主要方向。在從法律上完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度、明確集體經(jīng)濟(jì)組織土地所有權(quán)主體地位的基礎(chǔ)上，賦與農(nóng)民完整的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，特別是賦予農(nóng)民對(duì)于自己承包土地的處置權(quán)及相應(yīng)的抵押權(quán)，允許農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自由流轉(zhuǎn)和上市交易。也就是說(shuō)，增加土地供給的主體，由原來(lái)的單二的國(guó)家出讓變?yōu)閲?guó)家和農(nóng)民集體雙供給。集體建設(shè)用地使用權(quán)可以采取轉(zhuǎn)讓、出租、作價(jià)入股、合作或聯(lián)營(yíng)等方式獲得。通過(guò)以上方式獲得集體建設(shè)用地使用權(quán)的土地使用人完成協(xié)議約定的條件后，在使用期內(nèi)可以依法將余期土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。不論是首次流轉(zhuǎn)還是再流轉(zhuǎn)，都必須將流轉(zhuǎn)用地的條件、要求在土地有形市場(chǎng)公布，采取招、拍、掛和出讓等方式確定土地使用人。

要維護(hù)集體土地所有者和廣大農(nóng)民的合法權(quán)益，對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的土地收益分配問(wèn)題作出明確規(guī)定，確定農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的基準(zhǔn)地價(jià)和最低保護(hù)價(jià)，規(guī)定集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格不得低于最低保護(hù)價(jià)。同時(shí)明確集體經(jīng)濟(jì)組織的所有權(quán)，土地流轉(zhuǎn)所獲收益全部歸集體土地所有者所有。地方政府不參與集體土地流轉(zhuǎn)的收益分配。集體土地流轉(zhuǎn)的收益可用于土地開(kāi)發(fā)整理、公益事業(yè)、農(nóng)民養(yǎng)老和就業(yè)保險(xiǎn)、基礎(chǔ)教育、公共設(shè)施的修建等，具體的分配方案應(yīng)由全體村民決定。

(三)改革土地征用制度，建立和逐步完善農(nóng)村社會(huì)保障體系

要對(duì)不適應(yīng)當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)實(shí)的土地征用制度進(jìn)行改革。一要嚴(yán)格區(qū)分農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征用。對(duì)征地項(xiàng)目嚴(yán)格管理，本著節(jié)約利用土地的原則劃定征地范圍。二要調(diào)整征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，土地不僅是生產(chǎn)資料，而且也承載著社會(huì)保障功能。在確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)必須考慮到這一點(diǎn)。征地補(bǔ)償可以根據(jù)農(nóng)用地分等定級(jí)成果，對(duì)被征用土地進(jìn)行評(píng)估，力求真實(shí)地反映土地資源價(jià)格。三要改革土地補(bǔ)償?shù)姆峙浞绞?，?yīng)從土地補(bǔ)償費(fèi)中分離出一部分作為專(zhuān)項(xiàng)基金，專(zhuān)門(mén)用于農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療等方面的保障。其余部分作為一次性補(bǔ)償發(fā)放到農(nóng)民個(gè)人手中。四要改革安置辦法。由地方財(cái)政撥專(zhuān)款，對(duì)被征地的農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)，使農(nóng)民有一技之長(zhǎng)后再進(jìn)入社會(huì)。