導(dǎo)語(yǔ)：如何才能寫(xiě)好一篇?dú)v年土地管理法，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

一、上半年工作成效

（一）、狠抓存量建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓及變更利用管理，組織申報(bào)了高河刀剪廠等8宗土地的用地手續(xù)，開(kāi)展土地利用驗(yàn)收登記35宗，確保了土地利用的現(xiàn)勢(shì)性。

（二）、加強(qiáng)農(nóng)民建房用地管理，組織申報(bào)并報(bào)市局批準(zhǔn)37戶個(gè)人建房用地，面積4440平方米，征收農(nóng)民建房耕地開(kāi)墾費(fèi)4.6萬(wàn)元。

（三）、加強(qiáng)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理，組織申報(bào)了湖洲金正爐料廠、襄樊坤誠(chéng)鋁塑廠等幾個(gè)項(xiàng)目的用地資料，服務(wù)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（四）、加大閑置土地清理力度，推進(jìn)土地節(jié)約集約利用，主動(dòng)介入，積極引導(dǎo)，，盤(pán)活了原湖北油管廠破產(chǎn)后閑置近10年的四宗土地，面積589.26㎡，為該廠職工養(yǎng)老問(wèn)題的解決掃清了障礙。

（五）、加強(qiáng)礦政管理，督促境內(nèi)三家采礦權(quán)人完成了采礦權(quán)的年檢和礦區(qū)界址埋設(shè)工作，收取采礦權(quán)價(jià)款、礦山治理備用金等7.2萬(wàn)元。同時(shí)，建立了地質(zhì)災(zāi)害預(yù)防方案和汛情、險(xiǎn)情值班制度，落實(shí)地質(zhì)災(zāi)害分級(jí)管理責(zé)任制。

（六）、超額完成市局下達(dá)的經(jīng)濟(jì)收入任務(wù)，上半年完成經(jīng)濟(jì)收入25萬(wàn)元。

（七）、加強(qiáng)國(guó)土資源動(dòng)態(tài)巡查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止違法用地行為16起，立案2起，有力地打擊了違法用地行為，保護(hù)了耕地，維護(hù)了正常的用地秩序。

二、工作措施

（一）積極爭(zhēng)取鎮(zhèn)政府支持。20*年4月2日組織召開(kāi)了全鎮(zhèn)國(guó)土資源工作會(huì)議，安排布置了20*年國(guó)土資源管理工作，會(huì)上，鎮(zhèn)黨委副書(shū)記、副鎮(zhèn)長(zhǎng)作了重要講話，對(duì)開(kāi)展20*年國(guó)土資源管理工作提出了具體要求。

（二）強(qiáng)化基本農(nóng)田保護(hù)措施，完善保護(hù)制度。嚴(yán)格落實(shí)基本農(nóng)田保護(hù)制度，執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃，配合鎮(zhèn)政府完成了33個(gè)行政村的基本農(nóng)田保護(hù)及國(guó)土資源管理目標(biāo)責(zé)任狀的簽訂工作，進(jìn)一步落實(shí)了保護(hù)責(zé)任。

（三）落實(shí)“四個(gè)嚴(yán)禁”和“兩個(gè)必須”，規(guī)范個(gè)人建房用地管理。年初開(kāi)展工作以來(lái)，各巡查組一是落實(shí)“四個(gè)嚴(yán)禁”，即嚴(yán)禁村組、集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民非法出售集體土地，嚴(yán)禁單位和個(gè)人非法購(gòu)置農(nóng)村集體土地建房，嚴(yán)禁借用農(nóng)民名義申請(qǐng)使用集體土地建房，嚴(yán)禁國(guó)家工作人員利用職務(wù)或工作之便參與非法交易土地和違法違規(guī)建房活動(dòng)。二是做到“兩個(gè)必須”，即申請(qǐng)建房者必須具備國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)確定的條件，必須符合城鎮(zhèn)規(guī)劃要求，嚴(yán)禁以罰代管，以罰代批。

（四）做好國(guó)土資源管理宣傳。在平時(shí)工作中，通過(guò)與用地戶的接觸進(jìn)行直接面對(duì)面的宣傳，將最新的國(guó)土資源法律法規(guī)和國(guó)家關(guān)于國(guó)土資源管理值得重大決定及時(shí)傳達(dá)到群眾中。同時(shí)在“地球日”開(kāi)展專(zhuān)題宣傳工作，通過(guò)各種新聞媒體，出動(dòng)宣傳車(chē)、下發(fā)宣傳資料、制作宣傳展牌、接受群眾咨詢等手段，大力宣傳國(guó)土資源法律法規(guī)，并積極開(kāi)展“陽(yáng)光投訴”、“大街接訪”活動(dòng)，共刷寫(xiě)標(biāo)語(yǔ)10條、懸掛橫幅8條，發(fā)放宣傳資料100份，達(dá)到了預(yù)期的效果。上半年，在市局發(fā)表報(bào)道3篇。

（五）、進(jìn)一步規(guī)范了國(guó)土資源動(dòng)態(tài)巡查制度。按照“主次分明”的原則，將鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)、省、縣級(jí)公路兩側(cè)設(shè)為一級(jí)巡查區(qū)，每天巡查一次；礦山企業(yè)、主要鄉(xiāng)村公路兩側(cè)及基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)設(shè)為二級(jí)巡查區(qū)，每周巡查一次；村莊周?chē)耙话戕r(nóng)田保護(hù)區(qū)設(shè)為三級(jí)巡查區(qū)，每十天巡查一次，并做好巡查日志。對(duì)發(fā)現(xiàn)有正在實(shí)施違法用地行為的位置要重點(diǎn)監(jiān)控，及時(shí)掌握用地動(dòng)態(tài)，采取相關(guān)處置措施，及時(shí)制止，有效地預(yù)防和避免了土地違法行為的發(fā)生，減低了土地違法案件的發(fā)案率。

（六）、積極開(kāi)展作風(fēng)建設(shè)年提高部門(mén)執(zhí)行力活動(dòng)。按照大冶市局黨委“兩項(xiàng)活動(dòng)”精神，建立并嚴(yán)格執(zhí)行了“一記三報(bào)二檢”的工作管理制度，切實(shí)提高行政執(zhí)行力?！耙挥洝奔丛撍鶎⑷w工作人員優(yōu)化組合為三個(gè)執(zhí)法監(jiān)察巡查小組，分別負(fù)責(zé)對(duì)全鎮(zhèn)的國(guó)土資源開(kāi)發(fā)利用情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)巡查，并認(rèn)真做好巡查日記；“三報(bào)”即每周有工作周報(bào)、每月有工作月報(bào)、每月有收費(fèi)月報(bào)；“二檢”即每月對(duì)各組工作情況進(jìn)行一次定期檢查，主要負(fù)責(zé)人每月對(duì)各組工作情況進(jìn)行隨機(jī)檢查，檢查情況在所內(nèi)進(jìn)行通報(bào)。通過(guò)活動(dòng)的開(kāi)展，全所干部職工的思想和業(yè)務(wù)素質(zhì)都有明顯提高，在四川汶川大地震發(fā)生后，全所干部職工大力發(fā)揚(yáng)“一方有難、八方支援”的精神，向汶川地震災(zāi)區(qū)捐款3600元。

三、存在問(wèn)題

我所在上半年的工作中取得了一定的成績(jī)，但也存在許多不足之處。

（一）保護(hù)耕地與發(fā)展經(jīng)濟(jì)矛盾突出。我鎮(zhèn)土地后備資源缺乏，建設(shè)用地指標(biāo)緊缺，補(bǔ)充耕地后備資金少。

（二）農(nóng)村個(gè)人建房用地管理力度不夠。由于我所農(nóng)村管理員較少，農(nóng)村集體土地管理面積廣，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，農(nóng)村自然人口不斷增長(zhǎng)，農(nóng)民建房不能得到及時(shí)審批，造成違法占地建房，破壞了正常的用地秩序。另一方面，村民因宅基地問(wèn)題發(fā)生土地權(quán)屬糾紛，糾紛調(diào)處工作難度大，成為農(nóng)村社會(huì)不穩(wěn)定因素之一。

四、下半年工作打算

（一）進(jìn)一步搞好重點(diǎn)工程建設(shè)項(xiàng)目征地保障工作，滿足鎮(zhèn)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)建設(shè)用地需求。

（二）大力推進(jìn)節(jié)約集約利用土地，提高土地利用率，處理好保護(hù)土地與保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾問(wèn)題。

（三）做好我鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃修編的前期準(zhǔn)備工作。

（四）加大國(guó)土資源動(dòng)態(tài)巡查力度，嚴(yán)厲查處土地違法案件，為促進(jìn)國(guó)土資源管理工作提供執(zhí)法保障。

篇2

第二條  本辦法所稱(chēng)外商投資企業(yè)是指中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)、中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)。

凡在我省行政區(qū)域內(nèi)興辦外商投資企業(yè)使用土地，均適用本辦法。

第三條  省、市、縣（含縣級(jí)市、區(qū)，下同）人民政府土地管理局是本行政區(qū)域內(nèi)管理外商投資企業(yè)使用土地的主管機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)外商投資企業(yè)使用土地的承辦、管理和使用費(fèi)的征收工作。

第四條  外商投資企業(yè)使用土地，外商投資者應(yīng)分別與中方合資、合作、出讓?zhuān)ㄞD(zhuǎn)讓?zhuān)┩恋厥褂脵?quán)的單位簽訂土地使用協(xié)議。

土地使用協(xié)議的內(nèi)容，應(yīng)包括用地面積、地點(diǎn)、用途、期限、土地使用費(fèi)、雙方權(quán)利義務(wù)以及其他需要約定的事項(xiàng)。

第五條  外商投資企業(yè)使用土地（含中方原有場(chǎng)地和施工臨時(shí)用地），由中方簽訂土地使用協(xié)議的單位持立項(xiàng)批準(zhǔn)書(shū)和土地使用協(xié)議書(shū)向所在市或縣人民政府申請(qǐng)。

第六條  土地主管機(jī)關(guān)自接到外商投資企業(yè)使用土地申請(qǐng)之日起，應(yīng)在二十日內(nèi)會(huì)同有關(guān)部門(mén)，按《遼寧省實(shí)施＜中華人民共和國(guó)土地管理法＞暫行辦法》規(guī)定的審批權(quán)限辦理審批手續(xù)，由縣或市、省人民政府核發(fā)《土地使用證書(shū)》。

第七條  外商投資企業(yè)使用的土地需要延長(zhǎng)使用期限的，必須在土地使用協(xié)議期滿前兩個(gè)月內(nèi)重新履行申請(qǐng)、審批手續(xù)；改變用途的，到原發(fā)證機(jī)關(guān)辦理更換證書(shū)手續(xù)。

第八條  外商投資企業(yè)依法取得的土地使用權(quán)受中國(guó)法律保護(hù)。

第九條  外商投資企業(yè)使用的土地，在土地使用協(xié)議有效期內(nèi)，可以依法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。

協(xié)議期滿，由縣以上人民政府無(wú)償收回土地使用權(quán)，注銷(xiāo)《土地使用證書(shū)》。

第十條  外商投資企業(yè)使用土地，可以使用四十年；在大連經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、營(yíng)口鲅魚(yú)圈、沈陽(yáng)出口工業(yè)加工區(qū)使用土地，允許包片承租開(kāi)發(fā)，可以使用五十年。

經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)土地管理由市土地管理局設(shè)派出機(jī)構(gòu)或人員實(shí)行統(tǒng)管，主辦土地使用權(quán)依法出讓?zhuān)ㄅ馁u(mài)、招標(biāo)、協(xié)議）、轉(zhuǎn)讓事宜。

第十一條  中方合資、合作單位可以將原有使用權(quán)的土地作為投資或合作條件。

第十二條  外商投資企業(yè)使用的征用、劃拔、占用的土地應(yīng)當(dāng)支付的費(fèi)用，按《遼寧省實(shí)施＜中華人民共和國(guó)土地管理法＞暫行辦法》有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

第十三條  外商投資企業(yè)使用土地，應(yīng)向市或縣人民政府土地管理局交納土地使用費(fèi)。但中方合資、合作單位將原有使用權(quán)的土地作為投資或合作條件的，其費(fèi)用由中方合資、合作單位交納。

土地使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為每年每平方米三元至二十元（人民幣）。收費(fèi)具體標(biāo)準(zhǔn)由市人民政府根據(jù)用地的位置、環(huán)境等因素確定。

第十四條  土地使用費(fèi)自土地使用協(xié)議生效之日起五年內(nèi)不調(diào)整。五年后可以調(diào)整。但調(diào)整幅度不得超過(guò)原土地使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的20％。

第十五條  外商投資企業(yè)租賃房屋使用的土地，其土地使用費(fèi)由出租房屋者交納。

第十六條  外商投資企業(yè)自領(lǐng)取《土地使用證書(shū)》之日起，按年交納土地使用費(fèi)。第一日歷年用地時(shí)間超過(guò)半年的按半年計(jì)算，不足半年的免交。

當(dāng)年土地使用費(fèi)應(yīng)于一月三十一日前交清。逾期交納的，按月加收使用費(fèi)總額1‰的滯納金。

第十七條  下列各項(xiàng)用地，經(jīng)所在縣或市人民政府批準(zhǔn)，可以減免土地使用費(fèi)：

（一）興辦文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、科學(xué)技術(shù)和城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目免交；

（二）產(chǎn)品出口企業(yè)和先進(jìn)技術(shù)企業(yè)，前三年免交，從第四年開(kāi)始全額交納；

（三）開(kāi)發(fā)農(nóng)、林、牧、漁業(yè)，改造荒廢土地，興辦交通、能源項(xiàng)目，前四年免交，從第五年開(kāi)始全額交納；

（四）與鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村合資、合作經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目，前五年免交，從第六年開(kāi)始全額交納；

（五）由于不可抗力的原因，企業(yè)遭受損失，無(wú)力交納土地使用費(fèi)的，可根據(jù)實(shí)際情況予以減免。

第十八條  外商投資企業(yè)使用土地，必須遵守中國(guó)有關(guān)資源管理、環(huán)境保護(hù)、文物保護(hù)和城鎮(zhèn)規(guī)劃的法律、法規(guī)。

第十九條  外商投資企業(yè)領(lǐng)取《土地使用證書(shū)》一年后，未按土地使用協(xié)議規(guī)定使用土地的，應(yīng)當(dāng)向原批準(zhǔn)用地的機(jī)關(guān)申明原因，超過(guò)二年未使用的，原核發(fā)證書(shū)機(jī)關(guān)有權(quán)吊銷(xiāo)《土地使用證書(shū)》，收回土地使用權(quán)。

第二十條  香港、澳門(mén)、臺(tái)灣的企業(yè)、經(jīng)濟(jì)組織或個(gè)人投資興辦企業(yè)需要使用土地的，按國(guó)家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

篇3

第二條  凡在本市行政區(qū)域內(nèi)使用土地（ 包括集體所有土地） 興辦中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)、中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)（ 以下統(tǒng)稱(chēng)外商投資企業(yè)） ， 除依法經(jīng)出讓取得土地使用權(quán)者外， 均按本規(guī)定征收土地使用費(fèi)。

本規(guī)定所稱(chēng)土地使用費(fèi)是指外商投資企業(yè)在投資經(jīng)營(yíng)期內(nèi)向地方政府繳納的用地費(fèi)， 不包括征地、拆遷和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用。

第三條  外商投資企業(yè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用土地的， 須按照《北京市實(shí)施< 中華人民共和國(guó)土地管理法> 辦法》規(guī)定的土地管理機(jī)關(guān)的職責(zé)分工， 與市土地管理局或市房地產(chǎn)管理局簽訂使用土地合同； 市、區(qū)、縣財(cái)政局（ 以下簡(jiǎn)稱(chēng)財(cái)政部門(mén)） 根據(jù)使用土地合同確定的用地面積、土地等級(jí)征收外商投資企業(yè)土地使用費(fèi)。

第四條  土地使用費(fèi)自核定之日起五年內(nèi)不變； 五年期滿后， 根據(jù)實(shí)際情況， 重新核定。

第五條  外商投資企業(yè)從批準(zhǔn)成立之日起， 按公歷日歷年度繳納土地使用費(fèi)。土地使用費(fèi)按季征收， 年終清算。第一日歷年度用地時(shí)間超過(guò)半年的， 按半年計(jì)征； 不足半年的， 免征土地使用費(fèi)。

第六條  外商投資企業(yè)在合同規(guī)定的籌建期（ 含基建期， 下同） 內(nèi)， 按核定的標(biāo)準(zhǔn)繳納20% 的土地使用費(fèi)。

經(jīng)市財(cái)政局批準(zhǔn)， 生產(chǎn)型企業(yè)在規(guī)定的籌建期內(nèi)可免繳土地使用費(fèi)。

第七條  華僑、臺(tái)灣同胞投資的企業(yè)， 分別憑市僑務(wù)辦公室、市對(duì)臺(tái)辦公室的批準(zhǔn)證明， 經(jīng)財(cái)政部門(mén)批準(zhǔn)， 可按核定的標(biāo)準(zhǔn)減收20% 至30% 的土地使用費(fèi)。

第八條  產(chǎn)品出口企業(yè)和先進(jìn)技術(shù)企業(yè)經(jīng)考核達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的， 經(jīng)市財(cái)政局批準(zhǔn)， 可按核定的標(biāo)準(zhǔn)減收10% 至30%的土地使用費(fèi)。

第九條  種植、養(yǎng)殖業(yè)用地參照工業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)征收土地使用費(fèi)。

第十條  繳納土地使用費(fèi)確有特殊困難的外商投資企業(yè)， 經(jīng)市財(cái)政局批準(zhǔn)， 可予緩征。

申請(qǐng)減征或免征土地使用費(fèi)的， 經(jīng)市財(cái)政局審核， 報(bào)市政府批準(zhǔn)。

第十一條  外商投資企業(yè)的中方以土地使用權(quán)作為投資的， 由中方繳納土地使用費(fèi)。

第十二條  依法租賃土地和租賃房屋興辦的外商投資企業(yè)， 由承租方或由租賃合同規(guī)定的一方繳納土地使用費(fèi)。

第十三條  違反本規(guī)定的外商投資企業(yè)或中方投資者， 由市、區(qū)、縣財(cái)政局按下列規(guī)定處罰：

一、不按照規(guī)定期限繳納土地使用費(fèi)的， 責(zé)令限期繳納， 并從滯納之日起， 每日加收滯納款2 ‰的滯納金。

二、拒不繳納土地使用費(fèi)的， 責(zé)令限期繳納， 并根據(jù)情節(jié)輕重， 處以應(yīng)繳費(fèi)款5 倍以下的罰款。

第十四條  本市外商投資企業(yè)土地使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)， 由市財(cái)政局會(huì)同市物價(jià)局、市土地局、市房地產(chǎn)管理局?jǐn)M定，報(bào)市人民政府批準(zhǔn)。

篇4

被申請(qǐng)人：

法定代表人：

請(qǐng)求事項(xiàng)

請(qǐng)求確認(rèn)位于霍家村一組界內(nèi)兩條荒溝的所有權(quán)為一組村民所有

事實(shí)與理由

一、基本情況

松洲區(qū)夏家鄉(xiāng)霍家村委會(huì)共有142戶、740多口人。全村有五個(gè)村民小組，每個(gè)小組各有自己的名稱(chēng)：一組霍家（村委會(huì)所在地）二組前水泉、三組后水泉、四組敖包溝、五組房身溝。各小組之間分別居住在不同的地理位置，最遠(yuǎn)的距離有3公里，最近的也有1.5公里。每個(gè)小組都有自己的土地及邊界（詳見(jiàn)地圖）

爭(zhēng)議的土地位于一組村民所在地的南端，有一荒溝，叫前洞溝，又名二道溝。多少年來(lái)，一組村民一直在這條溝的兩側(cè)耕種、勞作（有兩塊地是二組村民與一組村民互換形成）再往南便是雞冠山，屬于另一村的邊界，西北東，均屬一組土地。與其它組均不搭邊，歷史上屬于一組村民所有，一直由一組村民經(jīng)營(yíng)管理。

2000年春天，為防止水土流失，一組進(jìn)行了治理，用推土鏟將土坎推平，形成大壩，并在南側(cè)斜坡挖了魚(yú)鱗坑（見(jiàn)光盤(pán)）

2002年在李永任一組組長(zhǎng)期間組織一組村民投入義務(wù)工在該荒溝內(nèi)栽植了樹(shù)木。當(dāng)年發(fā)生火災(zāi)，部分樹(shù)木被燒毀。2003年又組織一組村民進(jìn)行了補(bǔ)種，大約有楊樹(shù)150余棵，現(xiàn)該樹(shù)木仍在。（一組村民李永、趙強(qiáng)證實(shí)）在溝內(nèi)有一組村民趙強(qiáng)的承包地合同書(shū)。

2007年9月末，一組村民準(zhǔn)備進(jìn)一步治理該溝和山坡時(shí)，遭到村支書(shū)吳富的阻攔，說(shuō)已發(fā)包給鄉(xiāng)干部李某了。直到這時(shí)一組村民才發(fā)現(xiàn)自己的利益受到了侵害，村民三十多人找到書(shū)記與其理論，書(shū)記說(shuō)霍家村委會(huì)就是我說(shuō)了算，愿哪告就哪告。

二 主要事實(shí)

原來(lái)早在2000年12月30日，村委會(huì)就將這條荒溝以6000元的價(jià)格發(fā)包給了鄉(xiāng)干部王清，承包期限為50年，用以償還村委會(huì)的外債。

爭(zhēng)議的第二塊地是位于一組村民居住地村子中間的一條荒溝，該溝長(zhǎng)約2.75公里，寬窄不一。這條溝將一組40戶村民隔為南北兩部分，此溝是一組村民出入的必經(jīng)之地。在這條溝內(nèi)有一組村民攔截大壩形成的承包地。

可在20007年9月12日承包給了劉枝（王清之妻）50年，承包費(fèi)21000元。

兩份合同，村委會(huì)均未征得一組村民的同意而擅自對(duì)外發(fā)包。不但侵害了一組村民的土地所有權(quán)使用權(quán)，而且也剝奪了一組村民的優(yōu)先承包權(quán)。

上述事實(shí)有書(shū)證赤峰市土地管理局于1993年土地勘查時(shí)制作的《霍家村土地利用現(xiàn)狀圖》、村民承包地合同書(shū)及本村其它組證人三組、四組組長(zhǎng)李祥、鄭海、本組當(dāng)時(shí)的負(fù)責(zé)人王永的證言證實(shí)，與書(shū)證相互印證。

事實(shí)證明：該爭(zhēng)議的兩條荒溝屬一組村民所有，村委會(huì)違反民主議定原則，擅自發(fā)包，侵害了申請(qǐng)人的合法權(quán)益。

三 主要理由

1、從兩條荒溝的歷史沿革看

早在時(shí)期，該荒溝就屬一組村民所有，由一組（一隊(duì)）經(jīng)營(yíng)、管理，溝的上下沿均為一組的土地直到現(xiàn)在也未改變（有證人李彥、李祥、董瑞清、鄭海證實(shí)）

2、從兩條荒溝的歷史形成看　在二十世紀(jì)八十年代，這兩條溝很窄，也不象現(xiàn)在這么深，是從山體往下形成的一條小溝，溝的上下沿均是一組的承包地。

近二十多年來(lái)，隨著植被破壞的加劇，水土流失逾發(fā)嚴(yán)重，現(xiàn)在這兩條溝，溝體深10_15米、最寬的地方有30多米、最窄的也有8米多。這么寬、這么深的溝不是一次洪水形成的。由于歷年來(lái)洪水塌幫，一組村民的承包地逐漸減少，而溝卻不斷加寬。于是一組村民想出了一個(gè)辦法：在溝內(nèi)攔截大壩，使溝內(nèi)的土地淤積，覆蓋沙層后，再種植樹(shù)林或莊稼。（有一組村民霍強(qiáng)和現(xiàn)場(chǎng)照片證實(shí)）

顯而易見(jiàn)，這兩條溝是以犧牲一組村民的承包地為代價(jià)而形成的。

這里特別要強(qiáng)調(diào)的是：土地是不動(dòng)產(chǎn)，不能因?yàn)榈匦?、地貌的改變，而改變土地所有?quán)的性質(zhì)。

3、從兩條荒溝的地理位置看　第一條溝（前洞溝）位于一組村南，距離雞冠山也就是另一村的邊界還差六、七里路，溝延伸的北端、南端、西端均為一組的耕地或退耕還林地，與其它組的土地不搭邊，沒(méi)有任何權(quán)屬爭(zhēng)議。

第二條荒溝橫穿一組村子中間，南側(cè)、北側(cè)均為村民的居住房屋，在荒溝向西延伸處溝的兩岸，均為一組的土地，溝內(nèi)有一組村民攔截的大壩（有一組村民霍富的合同書(shū)及光盤(pán)證實(shí)）這條溝是一組村民的出入村子必經(jīng)之路，也是出入耕地勞作的必由之路。

上述兩條荒溝內(nèi)均有一組村民攔截大壩形成的承包地，亦有合同書(shū)為證。

假如在甲村所有的土地內(nèi)由于地震形成一道寬窄不一的深溝，難道這條溝就成了乙村的了嗎？村委會(huì)主張為其所有，沒(méi)有任何事實(shí)和法律依據(jù)。

三、法律依據(jù)

根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定，土地所有權(quán)的主體有以下幾個(gè)：一為國(guó)家所有，二為集體所有。集體所有又分為鄉(xiāng)農(nóng)民集體所有、村集體所有、小組集體所有。

《土地管理法》第十條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地依法屬于農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理。

另根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第十二條二款規(guī)定已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，由村內(nèi)各集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組發(fā)包。還有我國(guó)十月一日開(kāi)始實(shí)施的物權(quán)法，都對(duì)發(fā)包的主體進(jìn)行了界定。如果以村委會(huì)的名義發(fā)包的，一是程序要合法，二是不得改變村內(nèi)土地所有權(quán)性質(zhì)。而被申請(qǐng)人在行使職權(quán)時(shí)，無(wú)視一組村民利益，無(wú)視《村民委員會(huì)組織法》第十九條涉及村民利益的承包方案等重大事項(xiàng)，村民委員會(huì)必須提請(qǐng)村民會(huì)議討論決定，方可辦理的規(guī)定，而是暗箱操作，擅自發(fā)包，非法獲取不當(dāng)利益。其行為嚴(yán)重地侵害了申請(qǐng)人的土地所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

綜上，懇請(qǐng)行政機(jī)關(guān)依據(jù)事實(shí)和法律將爭(zhēng)議的兩條荒溝確認(rèn)為一組村民所有。

申請(qǐng)人：

篇5

大城市周邊農(nóng)村集體土地“我行我素”多年的小產(chǎn)權(quán)房，還在“頑強(qiáng)”挑戰(zhàn)著當(dāng)前中國(guó)的土地用途管制制度。

面對(duì)小產(chǎn)權(quán)房日漸龐大的建設(shè)規(guī)模，是全面清退小產(chǎn)權(quán)房、維護(hù)現(xiàn)行律法威嚴(yán)，還是在新一輪《土地管理法》修訂中承認(rèn)既成事實(shí)、給小產(chǎn)權(quán)一條合理出路？這成為2012年國(guó)土資源系統(tǒng)“兩難”抉擇之一。

今年全國(guó)兩會(huì)前后，包括部長(zhǎng)徐紹史在內(nèi)的國(guó)土資源部相關(guān)負(fù)責(zé)人曾數(shù)次表態(tài)：2012年將選擇部分亂象突出城市，對(duì)小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行試點(diǎn)清理，為下一步大規(guī)模全面清理做政策準(zhǔn)備。

與以往歷年口頭表態(tài)有所不同，這次對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的清理有望進(jìn)入具體操作環(huán)節(jié)。據(jù)悉，由國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等14部委聯(lián)合草擬的小產(chǎn)權(quán)房初步清理整治政策方案，日前已經(jīng)上報(bào)。

國(guó)土資源部?jī)?nèi)部人士告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者：該方案?jìng)?cè)重“對(duì)新發(fā)現(xiàn)的違法建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房依法查處”，具體說(shuō)如“占用耕地的、尚未銷(xiāo)售的、新建續(xù)建的小產(chǎn)權(quán)房項(xiàng)目”。這位內(nèi)部人士還表示，由于方案尚處征求意見(jiàn)階段，對(duì)于相對(duì)棘手的“已售存量小產(chǎn)權(quán)房”，還未形成明確統(tǒng)一的治理意見(jiàn)。

失控的小產(chǎn)權(quán)房

針對(duì)今年小產(chǎn)權(quán)房的清理行動(dòng)，此前有媒體報(bào)道說(shuō)，北京、重慶、鄭州和?？诘瘸鞘谢?qū)⒈患{入首批小產(chǎn)權(quán)房試點(diǎn)清理范疇。但該說(shuō)法并未得到國(guó)土資源部證實(shí)?！熬唧w試點(diǎn)名單目前尚未確定”。

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者調(diào)查了解到，上述幾座城市的小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題較為突出。業(yè)內(nèi)人士估算，北京市目前小產(chǎn)權(quán)房數(shù)量約占整個(gè)房地產(chǎn)市場(chǎng)的20%左右，涉及近30萬(wàn)戶家庭，主要分布在通州、順義、懷柔、昌平和密云等郊區(qū)縣。通州區(qū)張家灣鎮(zhèn)張灣村太玉園項(xiàng)目據(jù)稱(chēng)是“全國(guó)最大小產(chǎn)權(quán)房社區(qū)”，目前已建成144棟小產(chǎn)權(quán)樓房，總占地面積約2000畝，建筑面積240萬(wàn)平方米。其中有三分之二以上的小產(chǎn)權(quán)房賣(mài)給了城區(qū)居民。

鄭州市近年來(lái)面臨大規(guī)模城中村改造，而土地確權(quán)及規(guī)劃變性工作相對(duì)滯后，以致私搭濫建小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題失控。當(dāng)?shù)貥I(yè)內(nèi)傳得最有“爆炸性”的說(shuō)法是“在售商品房中就有相當(dāng)比例是小產(chǎn)權(quán)”。

?？趧t是旅游度假區(qū)，在海南國(guó)際旅游島規(guī)劃獲批后，一路上漲的房?jī)r(jià)給小產(chǎn)權(quán)房提供了市場(chǎng)。據(jù)海南省住建廳2010年底統(tǒng)計(jì)資料顯示，?？谶`建小產(chǎn)權(quán)房有11.5萬(wàn)平方米。

小產(chǎn)權(quán)房通常是指占用農(nóng)村集體土地進(jìn)行建設(shè)，并向集體經(jīng)濟(jì)組織以外的成員銷(xiāo)售的商品住宅。近年來(lái)，伴隨城鎮(zhèn)住房?jī)r(jià)格的飆升，農(nóng)村與城市之間土地價(jià)差迅速拉大，平均價(jià)格僅為正規(guī)商品房一半甚至更低的小產(chǎn)權(quán)房，備受城市購(gòu)房者青睞。

全國(guó)工商聯(lián)房地產(chǎn)商會(huì)旗下REICO工作室的報(bào)告顯示，“十一五”期間（1995~2010），全國(guó)小產(chǎn)權(quán)房竣工建筑面積累計(jì)達(dá)到7.6億平方米，相當(dāng)于同期城鎮(zhèn)住宅竣工面積總量的8%。

2010年，北京、上海等部分房?jī)r(jià)上漲過(guò)快的大城市開(kāi)始實(shí)行住房限購(gòu)政策。眾多不具備購(gòu)房資格的人再度盯住郊區(qū)，小產(chǎn)權(quán)房迎來(lái)新一輪增長(zhǎng)。據(jù)上述報(bào)告統(tǒng)計(jì)，當(dāng)年全國(guó)約竣工8345萬(wàn)平方米小產(chǎn)權(quán)房，相當(dāng)于同期城鎮(zhèn)住宅竣工面積的9.6%。

小產(chǎn)權(quán)房失控，一方面，凸顯出維護(hù)當(dāng)前土地用途管制制度變得愈發(fā)艱難；另一方面，則對(duì)土地執(zhí)法環(huán)節(jié)的薄弱性敲響了警鐘。2011年9月2日，國(guó)務(wù)院總理在國(guó)土資源部考察時(shí)，曾對(duì)國(guó)土資源違法線索舉報(bào)、接收、調(diào)查處理工作多有詢問(wèn)。

綜上因素，國(guó)土資源部終于下定決心，對(duì)小產(chǎn)權(quán)問(wèn)題重拳出擊。在業(yè)內(nèi)人士看來(lái)，這場(chǎng)“山雨欲來(lái)”的小產(chǎn)權(quán)房清理風(fēng)暴，實(shí)質(zhì)上更像是一場(chǎng)維護(hù)現(xiàn)行《土地管理法》權(quán)威性的“”。

治理違建新思路

3月11日，國(guó)土資源部部長(zhǎng)徐紹史在接受記者采訪時(shí)表示，今年的小產(chǎn)權(quán)房清理將依據(jù)兩項(xiàng)重要原則：一是嚴(yán)格防范小產(chǎn)權(quán)房繼續(xù)蔓延，二是嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益。

這兩項(xiàng)“綱領(lǐng)性”原則透出怎樣的決策信號(hào)？一位接受《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者采訪的國(guó)土資源部?jī)?nèi)部專(zhuān)家對(duì)此的解讀是：止住小產(chǎn)權(quán)房擴(kuò)建風(fēng)潮是這次清理行動(dòng)的重點(diǎn)任務(wù)；同時(shí)，“保護(hù)農(nóng)民正當(dāng)利益”則表明國(guó)土部在處理小產(chǎn)權(quán)房“歷史遺留問(wèn)題”上的審慎態(tài)度。

此前一項(xiàng)未經(jīng)證實(shí)的官方估算是，全國(guó)目前小產(chǎn)權(quán)房存量已達(dá)66億平方米。對(duì)規(guī)模如此龐大的存量小產(chǎn)權(quán)房如何“清理”，無(wú)疑將涉及萬(wàn)千城鎮(zhèn)家庭的切身利益。

北京市國(guó)土資源局局長(zhǎng)魏成林認(rèn)為，要研究小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題，“就不能僅從占了便宜的部分城里人角度出發(fā)”。他建議記者“去問(wèn)問(wèn)普通的、真正的農(nóng)民對(duì)小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的看法，而不是出賣(mài)了農(nóng)民利益的個(gè)別村領(lǐng)導(dǎo)”。

據(jù)全國(guó)工商聯(lián)房地產(chǎn)商會(huì)調(diào)研報(bào)告顯示，近年來(lái)在小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)中，獲利最大的是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商和農(nóng)村基層政府、乃至一些村干部，作為農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的農(nóng)民個(gè)人則獲利有限。

以“全國(guó)最大的小產(chǎn)權(quán)房社區(qū)”北京市通州區(qū)張家灣鎮(zhèn)張灣村的太玉園小區(qū)為例，據(jù)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者調(diào)查，按照總建筑面積240平方米估算，其村委會(huì)的建房收益接近10億元，而投資商的收益則接近20億元。

村委會(huì)和開(kāi)發(fā)商的建房收益還不止銷(xiāo)售小產(chǎn)權(quán)房。太玉園小區(qū)還有為數(shù)眾多的商鋪對(duì)外出租。這些商鋪的租金再加上后來(lái)興建的車(chē)庫(kù)，以及小產(chǎn)權(quán)房買(mǎi)賣(mài)過(guò)程中的中介、“過(guò)戶”費(fèi)用，也是一本只有內(nèi)部人才清楚的賬。

當(dāng)?shù)剞r(nóng)民具體從小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)中分得多少？一位住在太玉園西區(qū)的村民告訴記者，其原來(lái)居住的平房宅基地面積約為240平方米，改造后大約可建336平方米的小產(chǎn)權(quán)房，而他實(shí)際得到的補(bǔ)償面積為90多平方米。

村民還能獲得部分糧食補(bǔ)貼和養(yǎng)老金。經(jīng)過(guò)幾次調(diào)整，如今張灣村糧食補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)是45歲以下的村民每人每年2500元，養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn)是45歲~64歲村民每人每年9600元，65歲以上村民每人每年12000元。除此之外，沒(méi)有其他分紅了。

此前媒體曾報(bào)道，通州區(qū)張灣村黨支部書(shū)記劉國(guó)利，將太玉園的大部分生意，包括建材、施工等業(yè)務(wù)交給其親人來(lái)承接。張灣村村民也曾就“大量的集體資產(chǎn)去向不明”向有關(guān)部門(mén)反映過(guò)。

有業(yè)內(nèi)專(zhuān)家認(rèn)為，徐紹史強(qiáng)調(diào)清理小產(chǎn)權(quán)房與保護(hù)農(nóng)民正當(dāng)利益一并進(jìn)行，或許意味著這次清理也將部分觸及農(nóng)村基層廉政問(wèn)題。

兩會(huì)期間，徐紹史還強(qiáng)調(diào)，今年對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的清理要“一手抓調(diào)查研究清理試點(diǎn)，一手抓執(zhí)法檢查嚴(yán)格防范，不讓小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象蔓延”。這意味著，對(duì)執(zhí)法環(huán)節(jié)進(jìn)行檢查、督察，也將成為此次小產(chǎn)權(quán)房治理的題中之意。

國(guó)土資源部?jī)?nèi)部專(zhuān)家表示，近年來(lái)清理小產(chǎn)權(quán)房行動(dòng)多由國(guó)土部執(zhí)法局牽頭，往往收效甚微，根源在于，土地執(zhí)法部門(mén)“自己的刀削不了自己的把兒”。這位專(zhuān)家建議，清理小產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，當(dāng)重用國(guó)土督察系統(tǒng)，從嚴(yán)查執(zhí)法不力開(kāi)始。

倒逼

記者觀察發(fā)現(xiàn)，近年來(lái)學(xué)術(shù)界支持小產(chǎn)權(quán)房部分合法化、適當(dāng)轉(zhuǎn)正的聲音日漸集中。

長(zhǎng)期關(guān)注農(nóng)村問(wèn)題的中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀經(jīng)濟(jì)研究室主任黨國(guó)英認(rèn)為，小產(chǎn)權(quán)房的處理要秉持“承認(rèn)現(xiàn)實(shí)”的精神，既要考慮到維護(hù)法律權(quán)威，同時(shí)兼顧老百姓利益。

對(duì)于存量小產(chǎn)權(quán)房的處置，黨國(guó)英建議：第一步可以給小產(chǎn)權(quán)房發(fā)使用證。今后推行房產(chǎn)稅，使用證可作為納稅的依據(jù)，以限制小產(chǎn)權(quán)房的投機(jī)；第二步可以在明確增值利益如何分配的前提下，依據(jù)一定細(xì)則，把使用證換成正規(guī)的大產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)證。

參與起草《住房保障法》的北京大學(xué)房地產(chǎn)法研究中心主任樓建波則建議，小產(chǎn)權(quán)房的清理首先要看用地是否踩“紅線”、規(guī)劃和施工有沒(méi)有報(bào)批、是否符合國(guó)家對(duì)建筑質(zhì)量的要求；如果小產(chǎn)權(quán)房是建設(shè)在農(nóng)村集體建設(shè)用地或宅基地上的，可以通過(guò)補(bǔ)辦規(guī)劃許可等各種手續(xù)、補(bǔ)交土地出讓金等合理的方式讓其“有代價(jià)地轉(zhuǎn)正合法化”。此外，如果容積率、戶型、房屋面積等符合保障房標(biāo)準(zhǔn)，政府可采取收購(gòu)的方式轉(zhuǎn)為保障房。

以收編為保障房的方式，對(duì)部分未占用耕地的已建小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行合法化登記確權(quán)，成為眾多專(zhuān)家的共同建議。同時(shí)，修改現(xiàn)行《土地管理法》，也大都被專(zhuān)家們認(rèn)為是徹底解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的治本之策。

中國(guó)政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法博士生導(dǎo)師、首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)符啟林甚至提出一項(xiàng)更為“激進(jìn)”的建議：把國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部合并成一個(gè)部門(mén)，“房地不分家”，便于今后的嚴(yán)格執(zhí)法。并且在集體土地征收條例出臺(tái)后，國(guó)家應(yīng)該過(guò)渡到制定一部最主要的法律――國(guó)家土地征收法，把集體土地征收和國(guó)有土地征收歸結(jié)到一塊，以更好地保障農(nóng)民的權(quán)益。

還有專(zhuān)家認(rèn)為，按照十七屆三中全會(huì)提出的精神，應(yīng)當(dāng)允許在農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地上繼續(xù)建設(shè)房屋并對(duì)外銷(xiāo)售，且不應(yīng)該將它們?cè)俜Q(chēng)之為“小產(chǎn)權(quán)房”?！俺青l(xiāng)統(tǒng)籌應(yīng)該是雙向的城市化，既要允許農(nóng)民進(jìn)城，又要允許城市人下鄉(xiāng)。在一個(gè)空間經(jīng)濟(jì)的情況下，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)意味著在城市和鄉(xiāng)村之間，土地、勞動(dòng)、服務(wù)、產(chǎn)品、資本等五大資源自由流通?！?/p>

諸多跡象表明，這次小產(chǎn)權(quán)房清理行動(dòng)如若落實(shí)，將會(huì)對(duì)整個(gè)房地產(chǎn)市場(chǎng)乃至資本市場(chǎng)產(chǎn)生巨大影響。此前曾有媒體報(bào)道說(shuō)，南方一些地區(qū)，如廣東、浙江一帶，近年來(lái)有大量游資、熱錢(qián)豪賭小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正，資金規(guī)模以百億元計(jì)。

小產(chǎn)權(quán)房治理會(huì)不會(huì)對(duì)商品房市場(chǎng)也產(chǎn)生連帶影響？《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者也進(jìn)行了調(diào)研。目前來(lái)看，商品房房?jī)r(jià)因?yàn)榉康禺a(chǎn)宏觀調(diào)控處于下行狀態(tài)，小產(chǎn)權(quán)房的清理消息暫時(shí)并未對(duì)商品房的房?jī)r(jià)波動(dòng)產(chǎn)生影響。

首創(chuàng)集團(tuán)董事長(zhǎng)劉曉光認(rèn)為，如果國(guó)家嚴(yán)格小產(chǎn)權(quán)房清理，合法的權(quán)力會(huì)受到保護(hù)，將更能體現(xiàn)商品房的價(jià)值，因此將會(huì)對(duì)商品房的價(jià)格產(chǎn)生影響。

篇6

關(guān)鍵詞：土地利用；總體規(guī)劃；規(guī)劃修編；縣級(jí)

中圖分類(lèi)號(hào)：F301.24 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673－291X（2011）11－0170－02

2010年是新疆維吾爾自治區(qū)努力消除國(guó)際金融危機(jī)和“七?五”事件雙重影響，全力推動(dòng)新疆實(shí)現(xiàn)“跨越式”發(fā)展的關(guān)鍵一年，也是深化新疆國(guó)土資源管理制度改革，促進(jìn)國(guó)土管理工作科學(xué)發(fā)展的重要一年。按照新疆維吾爾自治區(qū)國(guó)土資源廳的工作安排，在總結(jié)評(píng)估自治區(qū)國(guó)土資源“十一五”各項(xiàng)規(guī)劃實(shí)施情況的基礎(chǔ)上，目前正在認(rèn)真開(kāi)展國(guó)土資源“十二五”規(guī)劃綱要編制工作，以及加快推進(jìn)縣（市）土地利用總體規(guī)劃的修編和審批工作，力爭(zhēng)年底前基本完成土地利用總體規(guī)劃修編任務(wù)。

一、新一輪規(guī)劃修編的思路

（一）全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀

新一輪規(guī)劃修編工作需在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，立足地方實(shí)際，按照保護(hù)資源、保障發(fā)展、維護(hù)權(quán)益、服務(wù)社會(huì)的要求，統(tǒng)籌發(fā)展與保護(hù)、需要與可能、局部與全局、當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)、地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的關(guān)系，轉(zhuǎn)變用地觀念，創(chuàng)新用地模式，加大公眾參與力度，嚴(yán)格貫徹執(zhí)行國(guó)家和自治區(qū)的土地利用宏觀政策。

（二）樹(shù)立可持續(xù)發(fā)展的土地利用規(guī)劃理念

在維護(hù)糧食安全和生態(tài)平衡的前提下，合理調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，優(yōu)化土地資源配置，放棄外延擴(kuò)張式的土地利用模式，著重于內(nèi)部挖潛，依靠土地管理系統(tǒng)功能的完善和科技的進(jìn)步，提高土地利用效率和效益，解決非農(nóng)建設(shè)用地短缺的問(wèn)題，促進(jìn)人口、資源、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

（三）嚴(yán)格保護(hù)耕地，節(jié)約、集約利用建設(shè)用地

保護(hù)耕地是我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策，是土地利用規(guī)劃的基石。在新一輪規(guī)劃中保護(hù)耕地要堅(jiān)持?jǐn)?shù)量與質(zhì)量并重，加大中低產(chǎn)田改造，加強(qiáng)基本農(nóng)田的保護(hù)和建設(shè)。對(duì)于建設(shè)用地要按照嚴(yán)控增量、盤(pán)活存量、管住總量、集約高效的要求，注重城鎮(zhèn)用地內(nèi)部挖潛，根據(jù)土地適宜性評(píng)價(jià)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，確定各類(lèi)建設(shè)用地集約高效的利用方式。

（四）加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)土地利用

推進(jìn)城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)人口從農(nóng)村向城鎮(zhèn)集中，逐步減少農(nóng)村建設(shè)用地總量，是我國(guó)人多地少的國(guó)情條件下，促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地合理調(diào)整，有效保護(hù)耕地和基本農(nóng)田的必然選擇[1]。新一輪規(guī)劃應(yīng)從區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略出發(fā)，統(tǒng)籌安排各區(qū)域用地布局，鼓勵(lì)依法實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，在保證耕地和基本農(nóng)田數(shù)量不減少的前提下，通過(guò)遷村并點(diǎn)、復(fù)墾開(kāi)發(fā)廢棄地和居民點(diǎn)整理等方法，合理控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化。

（五）構(gòu)建符合區(qū)域自身特點(diǎn)的規(guī)劃實(shí)施保障體系

土地利用規(guī)劃的實(shí)施過(guò)程是一個(gè)極其復(fù)雜的動(dòng)態(tài)變化過(guò)程。新一輪規(guī)劃的實(shí)施應(yīng)在完善原有規(guī)劃實(shí)施政策措施和借鑒其他國(guó)家（地區(qū)）規(guī)劃實(shí)施成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，針對(duì)區(qū)域自身土地利用的實(shí)際，根據(jù)土地利用規(guī)劃實(shí)施保障體系的基本思路及框架，從法律、行政、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、技術(shù)、監(jiān)督等方面構(gòu)建規(guī)劃實(shí)施保障體系[2]。

二、新一輪規(guī)劃修編進(jìn)程中的問(wèn)題分析

（一）基礎(chǔ)資料對(duì)規(guī)劃修編的支撐力不足

縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃的修編工作是否能順利開(kāi)展，很大程度上取決于規(guī)劃基礎(chǔ)資料的支撐力。存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）受資金、技術(shù)、人力等方面的因素，土地調(diào)查多為時(shí)點(diǎn)勘測(cè)，時(shí)序資料較為缺乏，在規(guī)劃修編過(guò)程中所涉及的土地時(shí)序數(shù)據(jù)多為歷年土地利用變更數(shù)據(jù)累加所得。（2）現(xiàn)行規(guī)劃執(zhí)行過(guò)程中，行政區(qū)劃進(jìn)行了調(diào)整，加之土地管理工作的疏忽，轄區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地調(diào)查數(shù)據(jù)對(duì)接時(shí)不注意修正數(shù)據(jù)期水平，造成現(xiàn)狀數(shù)據(jù)不實(shí)。（3）由于規(guī)劃修編需要的數(shù)據(jù)資料龐雜，涉及到政府的多個(gè)部門(mén)，將收集到的數(shù)據(jù)統(tǒng)一到規(guī)劃基期年這一時(shí)點(diǎn)上，存在一定的困難。（4）多數(shù)現(xiàn)行縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃缺少規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)這一環(huán)節(jié)，不能了解規(guī)劃執(zhí)行的結(jié)果是否符合規(guī)劃目標(biāo)的要求，也無(wú)法了解規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)程度、規(guī)劃的效益和規(guī)劃的效力等，進(jìn)而不能為新一輪規(guī)劃修編提供依據(jù)。

（二）規(guī)劃指標(biāo)分解的科學(xué)依據(jù)不足

縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃的一個(gè)顯著特點(diǎn)就是采取嚴(yán)格的指標(biāo)控制，引導(dǎo)土地的供需方向，實(shí)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)各地類(lèi)之間的動(dòng)態(tài)平衡。而縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃一般是由地方國(guó)土資源管理部門(mén)組織有規(guī)劃資質(zhì)的大專(zhuān)院校、規(guī)劃設(shè)計(jì)單位來(lái)修編；由于規(guī)劃修編時(shí)間緊迫， 規(guī)劃修編單位多采取分析相關(guān)部門(mén)提供的資料的方式來(lái)了解轄區(qū)土地利用情況，實(shí)地調(diào)研較少，調(diào)查研究時(shí)間較短，規(guī)劃修編人員對(duì)區(qū)域?qū)嶋H情況很難做到全面掌握，從而造成規(guī)劃指標(biāo)的分解隨意性較大。其主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）土地控制指標(biāo)多根據(jù)重點(diǎn)建設(shè)區(qū)域的布局情況下分到各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，然后做局部調(diào)整，指標(biāo)分解的說(shuō)服力不強(qiáng)。（2）規(guī)劃指標(biāo)分解時(shí)受修編人員主觀因素的影響較大，某些指標(biāo)的制定脫離了轄區(qū)的發(fā)展實(shí)際，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。（3）受提供資料的準(zhǔn)確性和時(shí)效性的限制，指標(biāo)分解的科學(xué)性也受到限制。

（三）理論研究與規(guī)劃實(shí)踐存在差距

規(guī)劃修編的理論依據(jù)包括地租和地價(jià)理論、土地區(qū)位理論、持續(xù)利用理論、生態(tài)經(jīng)濟(jì)理論、人地協(xié)調(diào)理論和系統(tǒng)工程理論[3]。針對(duì)規(guī)劃修編過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題而進(jìn)行的理論研究能更好地提高規(guī)劃的科學(xué)性、可行性和可操作性。但目前在縣土地利用總體規(guī)劃修編過(guò)程中，理論研究與規(guī)劃實(shí)踐存在一定的差距。如在研究縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃彈性問(wèn)題時(shí)，如何根據(jù)節(jié)約集約利用土地的要求合理確定縣級(jí)土地利用彈性供給需要進(jìn)一步研究，如何根據(jù)上一級(jí)規(guī)劃的要求合理確定縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃彈性方案需要進(jìn)一步研究。

（四）規(guī)劃修編的時(shí)效性與現(xiàn)實(shí)發(fā)展脫節(jié)

隨著自治區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展速度的加快，現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃的不足也日益顯現(xiàn)，而新一輪規(guī)劃卻一直不見(jiàn)結(jié)果，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，某些縣（市）進(jìn)行了規(guī)劃局部調(diào)整。目前，在應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)、擴(kuò)大內(nèi)需和推動(dòng)新疆“跨越式”發(fā)展的大背景下，大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目急需大量建設(shè)用地作為支撐，使所剩不多的建設(shè)用地指標(biāo)更加緊張，某些地區(qū)甚至已經(jīng)突破了2010年的用地指標(biāo)。規(guī)劃修編戰(zhàn)線拉得越長(zhǎng)越不利于土地利用的管理，同時(shí)也造成規(guī)劃法律效力的降低。因此，在保證規(guī)劃質(zhì)量的前提下，規(guī)劃的修編和審批的速度必須加快。

三、新一輪規(guī)劃修編的幾點(diǎn)建議

（一）順應(yīng)發(fā)展，重新定位

對(duì)規(guī)劃修編的定位要重新認(rèn)識(shí)，不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為規(guī)劃修編的目的是降低基本農(nóng)田保護(hù)面積和耕地保有量，增加建設(shè)用地指標(biāo)。現(xiàn)階段規(guī)劃修編的目標(biāo)應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持保護(hù)耕地的法定國(guó)策，認(rèn)真落實(shí)《土地管理法》確定的占用耕地補(bǔ)償制度、基本農(nóng)田保護(hù)制度和土地用途管制制度，突出體現(xiàn)保護(hù)耕地的規(guī)劃重點(diǎn)和主線，確定保護(hù)耕地和節(jié)約、合理用地的方式、重點(diǎn)措施等。而從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，新一輪規(guī)劃應(yīng)全面把握土地資源對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要作用，堅(jiān)持自然資源的全面保護(hù)，堅(jiān)持區(qū)域發(fā)展的公平性、發(fā)展過(guò)程的持續(xù)性、人和自然的和諧性等可持續(xù)發(fā)展的理念，將規(guī)劃的重點(diǎn)由保護(hù)耕地、控制建設(shè)用地向保護(hù)國(guó)土資源的方向轉(zhuǎn)變。

（二）轉(zhuǎn)變思路，合理規(guī)劃

《土地管理法》的頒布，正式確定了土地利用總體規(guī)劃的法律地位，明確了規(guī)劃對(duì)土地利用的調(diào)控作用。各地、各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)也開(kāi)始“認(rèn)識(shí)”到土地利用總體規(guī)劃的重要性，通過(guò)土地利用總體規(guī)劃改變轄區(qū)用地布局，擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模，將以往違規(guī)用地合法化。在新一輪規(guī)劃修編過(guò)程中，建議轉(zhuǎn)變以往的修編思路，避免“一屆政府，一套規(guī)劃”，做到在聽(tīng)取各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)意見(jiàn)的同時(shí)，以規(guī)劃研究理論為基礎(chǔ)，理性吸收領(lǐng)導(dǎo)建議，滿足社會(huì)發(fā)展對(duì)土地的合理需求，確保規(guī)劃方案的合理性，最終使規(guī)劃得到各方的理解。

（三）注重銜接，注重實(shí)踐

第一，土地利用總體規(guī)劃應(yīng)與城市總體規(guī)劃、新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃相銜接，而下延伸到國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃，即“十二五”規(guī)劃所確定的重大項(xiàng)目必須在土地利用總體規(guī)劃中落實(shí)到地塊，土地利用總體規(guī)劃要與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)相一致。第二，上下級(jí)土地利用總體規(guī)劃要相互銜接，即縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃在服從市級(jí)規(guī)劃提出的指標(biāo)控制和區(qū)域調(diào)控要求的同時(shí)，指導(dǎo)和調(diào)控鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)土地利用總體規(guī)劃。第三，土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與村鎮(zhèn)布局規(guī)劃以及交通、水利等各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃等相協(xié)調(diào)。第四，土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與理論研究成果緊密結(jié)合。例如在對(duì)耕地的調(diào)控上，可將基本農(nóng)田保護(hù)圖、農(nóng)地分等定級(jí)圖等反映耕地質(zhì)量的圖件與規(guī)劃底圖疊加，確定耕地調(diào)整方案，實(shí)現(xiàn)耕地在數(shù)量和質(zhì)量上的動(dòng)態(tài)平衡。

（四）豐富內(nèi)容，不斷創(chuàng)新

援疆工作會(huì)議和十七屆五中全會(huì)的召開(kāi)，對(duì)新疆土地利用管理工作有了更高的要求。在開(kāi)展的縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃修編工作過(guò)程中，首先，要?jiǎng)?chuàng)新規(guī)劃理念，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)理念、以人為本的理念、綠色規(guī)劃理念、目標(biāo)有限性理念和規(guī)劃調(diào)控法律化理念[4]。其次，要?jiǎng)?chuàng)新規(guī)劃方法，通過(guò)對(duì)“3S”技術(shù)的進(jìn)一步開(kāi)發(fā)，采用空間模型方法對(duì)土地利用變化進(jìn)行模擬、預(yù)測(cè)和評(píng)價(jià)[5]，另外還要加快規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)和監(jiān)管系統(tǒng)的建設(shè)。最后，要豐富規(guī)劃內(nèi)容，以人口、資源、環(huán)境為切入點(diǎn)，涉及政策法規(guī)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、資源開(kāi)發(fā)、新農(nóng)村建設(shè)等方面，強(qiáng)調(diào)土地布局優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、生態(tài)環(huán)境改善、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等內(nèi)容，促進(jìn)土地利用總體規(guī)劃向綜合性規(guī)劃發(fā)展。

（五）強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)

土地利用總體規(guī)劃修編工作涉及各行各業(yè)，關(guān)系全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)，縣（市）級(jí)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)將規(guī)劃修編及前期工作納入政府重要議事日程，成立由政府主管領(lǐng)導(dǎo)牽頭，專(zhuān)家學(xué)者及有關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)參加的規(guī)劃修編工作領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃修編的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)?？h（市）級(jí)國(guó)土資源部門(mén)要在政府的領(lǐng)導(dǎo)下，做好具體組織工作，切實(shí)履行職責(zé)，要把規(guī)劃修編前期工作作為近期國(guó)土資源工作的重點(diǎn)，明確工作目標(biāo)，制訂周密計(jì)劃，成立強(qiáng)有力的規(guī)劃工作班子，加強(qiáng)與相關(guān)部門(mén)的協(xié)作和聯(lián)動(dòng)，充分發(fā)揮各方面的積極性，切實(shí)抓緊抓好每項(xiàng)工作。

參考文獻(xiàn)：

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篇7

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村 閑置 土地集約利用

中圖分類(lèi)號(hào)：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-914X（2014）42-0122-01

郯城縣是蘇魯邊界的一個(gè)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大縣。該縣轄15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、開(kāi)發(fā)區(qū)，674個(gè)行政村，人口98萬(wàn)，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)人口86.6萬(wàn)。該縣總面積為1312平方公里，其中平原面積612平方公里，占總面積的46.7%。境內(nèi)農(nóng)業(yè)用地142萬(wàn)畝，占總土地面積（折197萬(wàn)畝）的72.8%；非農(nóng)用地55萬(wàn)畝，占總面積的27.2%。非農(nóng)用地中，居民點(diǎn)及工礦用地28.9萬(wàn)畝，占總面積的14.7%；其中農(nóng)村居民點(diǎn)占地面積19.5萬(wàn)畝，占總面積的9.89%，農(nóng)村人均占有非農(nóng)用地面積為0.23畝。

近年來(lái)，隨著該縣城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程的不斷加快，土地供需矛盾日益尖銳。一方面人多地少，耕地銳減，糧食安全受到嚴(yán)重影響，另一方面在建設(shè)中土地使用方式粗放，忽視了土地集約利用，宅基地、閑置地、廢棄地等閑置、撂荒現(xiàn)象突出。面對(duì)日益嚴(yán)峻的土地問(wèn)題，必須控制總量，盤(pán)活用活有限的土地，走一條集約開(kāi)發(fā)、內(nèi)部挖掘的好路子，這是新農(nóng)村建設(shè)的一項(xiàng)重要措施，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體的必經(jīng)之路。

1 當(dāng)前農(nóng)村土地閑置地的主要狀況

1.1 村莊布局散亂，居住環(huán)境差

農(nóng)居點(diǎn)遍布各個(gè)角落，農(nóng)戶居住極為散亂。由于村莊分布散亂和經(jīng)濟(jì)條件的限制，房屋座落參差不齊，不僅給農(nóng)村居民生產(chǎn)生活帶來(lái)不便，而且也影響了村容村貌。

1.2 宅基地超標(biāo)嚴(yán)重，一戶多宅、房屋空置現(xiàn)象突出

在各個(gè)行政村中，均不同程度地存在著未批先建，少批多建以及一戶多宅、房屋空置現(xiàn)象。主要表現(xiàn)為五種情況：一是由于農(nóng)村宅基地的無(wú)償使用，致使多占便宜、少占吃虧的思想滋長(zhǎng)，形成盲目圈地、超標(biāo)用地；二是農(nóng)戶分家后另建新房，舊房留作雜用房，村集體沒(méi)有統(tǒng)一收回調(diào)劑使用和拆除，使應(yīng)拆未拆不斷蔓延；三是歷史沿革的多戶連體舊宅，只要有一戶還在使用，即使其余都成空閑房，也無(wú)法拆除；四是管理監(jiān)督未跟上，一些政策和措施難以到位，農(nóng)戶任意擴(kuò)大房前屋后，占據(jù)地盤(pán)為已有，造成違法占地現(xiàn)象普遍；五是原籍人口舉家外遷，而房子卻占著原地不騰空，種種原因，一定程度上加劇了盤(pán)活閑置地的困難。

1.3 盲目追求攀比，外延擴(kuò)大過(guò)度，形成了大大小小的“空心村”

隨著經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和公路建設(shè)加快，富裕起來(lái)的一些村及村民建房積極性高漲，他們互相盲目攀比，劃新區(qū)、棄老宅，建新房。在舊村之外的交通地帶聚集新村，只要是公路、村道通到哪里，房子就建到哪里。臨路、臨街還要搞亂搭亂建，經(jīng)營(yíng)性用房也隨之而來(lái)，形成了“馬路長(zhǎng)廊”，卻忽視了宅基地的改造和利用，使住宅規(guī)劃過(guò)多過(guò)快向村莊擴(kuò)展，老百姓建房全涌入新區(qū)。而對(duì)樓房的建設(shè)全憑農(nóng)戶的隨心所欲，房子大小、高矮參差不齊，使得新區(qū)建設(shè)五花八門(mén)，規(guī)劃形同虛設(shè)。于是出現(xiàn)了新房越建越多，舊宅基地越來(lái)越大，村外新樓林立，村內(nèi)廢墟狼藉，久而久之便形成了一個(gè)個(gè)龐大的外實(shí)內(nèi)空的“空心村”。

2 造成閑置地產(chǎn)生的主要原因

2.1 農(nóng)村居民舊思想觀念作祟

村民雖然紛紛在村外或公路邊建新房，但卻不愿意棄舍老房破屋，認(rèn)為宅基地可以祖祖輩輩繼承下來(lái)，是一種私有財(cái)產(chǎn)。這成為眾多村民多占宅基地的內(nèi)驅(qū)動(dòng)力，造成了農(nóng)村宅基地使用率低下，閑置地難以盤(pán)活。有的農(nóng)戶建新不拆舊，多處占地建房，有的農(nóng)戶舊宅基地閑置，自己不建，也不讓他人使用。

2.2 宅基地管理不到位

農(nóng)民的土地憂慮意識(shí)不強(qiáng)，不是充分利用村內(nèi)空閑地、廢棄地建村莊，而是盲目向村外耕地?cái)U(kuò)張。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，尤其是城郊結(jié)合部宅基地管理困難更為突出，建設(shè)長(zhǎng)期處于無(wú)序狀態(tài)，違法用地、亂搭亂建、一戶多宅現(xiàn)象相當(dāng)普遍。雖然法律法規(guī)有具體規(guī)定，但執(zhí)行難度較大，加之管理力量不足和管理措施不到位，造成非法占地現(xiàn)象難以消除。

2.3 村莊規(guī)劃滯后

村鎮(zhèn)規(guī)劃起步較晚.造成了農(nóng)村居民的建房缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃而雜亂無(wú)章，村內(nèi)房屋朝向不一，座落無(wú)序，道路不暢，浪費(fèi)了大量土地，導(dǎo)致農(nóng)村土地利用率低下，村鎮(zhèn)規(guī)劃卻面臨著諸多不利的因素。首先是鎮(zhèn)駐地街道一級(jí)規(guī)劃的技術(shù)力量薄弱，不僅缺少技術(shù)人員，也缺少技術(shù)資金的支持；其次是近幾年農(nóng)村中已建成了大量新房，新房的更新需要好幾十年的時(shí)間，對(duì)它們進(jìn)行拆遷的費(fèi)用相當(dāng)高，這對(duì)規(guī)劃的實(shí)施又帶來(lái)了阻力。

2.4 行政不規(guī)范，執(zhí)法力度欠缺

由于管理不嚴(yán)，行政不規(guī)范，執(zhí)法力度欠缺，特別是歷年來(lái)各鎮(zhèn)、街道對(duì)一些違法用地問(wèn)題處理不規(guī)范，以罰代拆的現(xiàn)象比較普遍，給阻止違法占地行為帶來(lái)了負(fù)面影響，形成了惡性循環(huán)。加之管理人員較少，難于保證“三到現(xiàn)場(chǎng)”，給宅基地管理帶來(lái)了難度。新土地管理法規(guī)定，對(duì)超占的面積不得再處罰，必須按照法律規(guī)定拆除，實(shí)際上，按法律規(guī)定拆除，更加加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，得不到農(nóng)民的支持。

3 閑置地盤(pán)活利用的幾點(diǎn)建議與對(duì)策

我縣節(jié)約集約用地有著很大的潛力，農(nóng)村小集鎮(zhèn)興起，中心村發(fā)展，舊村改造都有一定的宅基地可挖掘，利用的潛力很大，對(duì)此應(yīng)運(yùn)在思想先導(dǎo)、規(guī)劃引導(dǎo)、政策倡導(dǎo)和監(jiān)督督導(dǎo)等方面上，創(chuàng)造條件和環(huán)境，為新農(nóng)村建設(shè)、為城市發(fā)展提供內(nèi)涵和發(fā)展的空間。

3.1 進(jìn)行閑置地的復(fù)墾整理和改造

對(duì)農(nóng)村大量閑置宅基地進(jìn)行全面整治，是一項(xiàng)長(zhǎng)期而復(fù)雜的社會(huì)工程，必須與當(dāng)前正在進(jìn)行的社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，必須充分尊重農(nóng)民的意愿，科學(xué)規(guī)劃，分步實(shí)施，提高各地推進(jìn)農(nóng)村宅基地整理的積極性，拓展城鎮(zhèn)建設(shè)用地的空間。

3.2 實(shí)行宅基地有償使用

在不違背《憲法》、《土管理法》的前提下按照每戶只能有一處標(biāo)準(zhǔn)住宅的原則，對(duì)法定享用面積實(shí)行劃撥土地使用權(quán)形式解決其用地，對(duì)村民確因生產(chǎn)、生活需要要求增加宅基地的實(shí)行“有償使用，按宅收費(fèi)，以級(jí)論價(jià)，多占多交”的方式解決，再以補(bǔ)償金的形式返還給農(nóng)戶。讓少占的人得利，多占的人吃虧，利用經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行調(diào)節(jié)，以遏制農(nóng)村宅基地不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。

3.3 推進(jìn)節(jié)約和集約用地

在當(dāng)前土地日益成為發(fā)展“瓶頸”的情況下，要著重在提高現(xiàn)有土地利用率上下功夫，把節(jié)約土地，提高土地利用率放在首位。一要嚴(yán)格控制建設(shè)用地增量。建議各項(xiàng)重大用地立項(xiàng)必須進(jìn)行聽(tīng)證，新上項(xiàng)目首先要利用存量土地；二要集中一次存量建設(shè)用地資源普查工作，摸清底數(shù)，并研究促進(jìn)盤(pán)活存量土地的政策措施，禁止閑置土地，利用稅收調(diào)節(jié)，提高土地保有成本，不能讓囤積土地者發(fā)橫財(cái)；三要鼓勵(lì)企業(yè)建造多層廠房，充分利用“地上”和“地下”兩大空間，節(jié)約用地空問(wèn)，提高容積率。

如今，加快建設(shè)節(jié)約型社會(huì)已越來(lái)越多成為人們的共識(shí)。盤(pán)活利用閑置資源，正是對(duì)集約利用資源的一種有益嘗試，讓荒地、廢地、空地不再閑置。只有這樣，才能確保杜會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，也才能保證農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、健康、協(xié)調(diào)地向前發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的有效實(shí)現(xiàn)。

參考文獻(xiàn)

[1] 《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》的通知（國(guó)土資發(fā)【2004】234號(hào)）.

篇8

關(guān)鍵詞：清林徑 水庫(kù)擴(kuò)建 征地拆遷 做法 技巧

中圖分類(lèi)號(hào)：F299.24 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-3791（2014）04（a）-0195-03

水庫(kù)擴(kuò)建工程一般用地范圍大、輸水管線長(zhǎng)，同時(shí)遺留問(wèn)題多、庫(kù)區(qū)成分復(fù)雜，因而征拆移民工作任務(wù)繁重。征地拆遷移民安置工作號(hào)稱(chēng)天下第一難，如何依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定、結(jié)合工程特點(diǎn)來(lái)推進(jìn)水庫(kù)擴(kuò)建工程的征地拆遷和工程建設(shè)，本文以清林徑引水調(diào)蓄工程為實(shí)例，對(duì)征拆工作的做法與技巧進(jìn)行了有益的探索，為大中型水源工程的征拆工作提供了有價(jià)值的借鑒案例。

1 清林徑引水調(diào)蓄工程概況及征拆進(jìn)展

1.1 工程概況及特點(diǎn)

清林徑引水調(diào)蓄工程位于深圳市龍崗區(qū)，工程內(nèi)容主要包括蓄水工程、輸水工程、取水工程等三大部分。蓄水工程主要是在現(xiàn)清林徑、黃龍湖等三座中小型水庫(kù)的基礎(chǔ)上擴(kuò)建成一座大（2）型水庫(kù)，輸水工程包括龍清和東清輸水工程，取水工程包括三座泵站。

工程特點(diǎn)分三大方面：一是用地范圍大，輸水管線長(zhǎng)。建設(shè)期紅線范圍內(nèi)合計(jì)用地約1286公頃，運(yùn)行期一級(jí)水源保護(hù)區(qū)內(nèi)合計(jì)用地約2088公頃；東清、龍清輸水管線合計(jì)長(zhǎng)達(dá)25 km。二是歷史遺留問(wèn)題多，庫(kù)區(qū)成分復(fù)雜。原清林徑水庫(kù)始建于50年代末，而黃龍湖水庫(kù)始建于90年代初，受當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響，兩次庫(kù)區(qū)征拆移民的問(wèn)題沒(méi)有完全兌現(xiàn)解決，后來(lái)2005年深圳市城市化轉(zhuǎn)地不完全的問(wèn)題疊加造成庫(kù)區(qū)歷史問(wèn)題復(fù)雜；庫(kù)區(qū)范圍內(nèi)涉及一個(gè)街道、兩個(gè)社區(qū)、三座水庫(kù)、十一個(gè)村莊以及部隊(duì)和博深高速等其他外包單位，成分相當(dāng)復(fù)雜。三是項(xiàng)目設(shè)計(jì)工期長(zhǎng)達(dá)48個(gè)月，隨著建設(shè)周期延長(zhǎng)，征拆不確定因素隨之增加。

1.2 征拆進(jìn)展及問(wèn)題

行政審批手續(xù)進(jìn)展順利。按照政府投資項(xiàng)目的基本建設(shè)程序，水庫(kù)擴(kuò)建工程建設(shè)項(xiàng)目用地，應(yīng)當(dāng)依法申請(qǐng)并辦理審批手續(xù)。清林徑引水調(diào)蓄工程項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)、用地預(yù)審、用地方案圖及規(guī)劃許可均已獲市規(guī)劃國(guó)土部門(mén)正式批復(fù)。市政府常務(wù)會(huì)議先后審議并通過(guò)了用地審查及征地拆遷補(bǔ)償安置方案。在《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》出臺(tái)之前，項(xiàng)目曾取得了拆遷許可，了拆遷公告。

征拆進(jìn)展分兩個(gè)階段。前期準(zhǔn)備階段，2009年成立清林徑引水調(diào)蓄工程征地拆遷領(lǐng)導(dǎo)小組，落實(shí)專(zhuān)職工作人員并組織測(cè)繪、測(cè)繪監(jiān)理、評(píng)估、評(píng)估督導(dǎo)征拆中介機(jī)構(gòu)開(kāi)展工作；2010年編制了專(zhuān)項(xiàng)征地補(bǔ)償安置方案，該方案于2011年初獲市政府批復(fù)同意。實(shí)施階段，2010年及2012年區(qū)征拆部門(mén)提交庫(kù)區(qū)關(guān)鍵線路及東清輸水管線用地合計(jì)約50公頃。

征拆問(wèn)題分三個(gè)方面：一是當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)及村民要求給予征收返還用地與深圳市土地資源總體緊張的矛盾比較突出。二是征賠資金巨大，背后利益博弈比較明顯。三是庫(kù)區(qū)擴(kuò)容后形成的“湖中島”，社區(qū)及村民要求按照紅線范圍內(nèi)征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一并征收的矛盾。

2 水庫(kù)擴(kuò)建工程征拆工作的做法

水庫(kù)擴(kuò)建工程在制定用地需求計(jì)劃、解決征拆工作問(wèn)題、拓展施工作業(yè)面等環(huán)節(jié)，建設(shè)單位須按照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定結(jié)合工程實(shí)際來(lái)有序推進(jìn)征地拆遷工作，從而強(qiáng)力推進(jìn)工程建設(shè)。

2.1 科學(xué)制定用地需求計(jì)劃，分類(lèi)推進(jìn)征拆計(jì)劃落實(shí)

水庫(kù)擴(kuò)建工程由于是在原有水庫(kù)基礎(chǔ)上擴(kuò)容，擴(kuò)容以后需征收土地、房屋面積一般比較大，受影響的村鎮(zhèn)、人口一般比較多。如湖南省涔天河水庫(kù)擴(kuò)建工程，擴(kuò)容后需淹沒(méi)各類(lèi)土地4.88萬(wàn)畝、各類(lèi)房屋154萬(wàn)平方米，淹沒(méi)影響集鎮(zhèn)5個(gè)，淹沒(méi)影響總?cè)丝?835戶25240人。清林徑引水調(diào)蓄工程擴(kuò)容后需征收原農(nóng)村集體土地約763公頃、需拆除永久建筑達(dá)9萬(wàn)平方米，同時(shí)涉及6個(gè)自然村的搬遷，需搬遷156戶居民約558名戶籍人口。

如何在這龐大的庫(kù)區(qū)用地范圍內(nèi)結(jié)合工程進(jìn)展及征拆資金安排，合理有效地推進(jìn)工程建設(shè)是水庫(kù)擴(kuò)建工程進(jìn)場(chǎng)之初必須要解決的問(wèn)題。按照《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》相關(guān)規(guī)定，水庫(kù)擴(kuò)建工程建設(shè)項(xiàng)目用地，在行政審批手續(xù)完成后，應(yīng)當(dāng)依法實(shí)行一次報(bào)批、分期征收。先行安排項(xiàng)目建設(shè)用地，同步推進(jìn)庫(kù)區(qū)征拆移民，適當(dāng)兼顧運(yùn)行管理來(lái)推進(jìn)征地拆遷，是水庫(kù)擴(kuò)建工程落實(shí)用地需求計(jì)劃的原則。

科學(xué)制定建設(shè)用地需求計(jì)劃。在制定建設(shè)用地需求計(jì)劃時(shí)，首先須以標(biāo)段為單位合理劃分工作面用地。水庫(kù)擴(kuò)建工程由于涉及大壩等水工建筑物比較多，從而標(biāo)段劃分多，工期不一，進(jìn)場(chǎng)先后順序也不同。按照施工組織設(shè)計(jì)方案，以標(biāo)段為單位合理劃分建設(shè)用地時(shí)，需綜合考慮現(xiàn)場(chǎng)的地形地貌等實(shí)際情況，地塊的征轉(zhuǎn)地情況，以及各自然村的歷史沿革，合理劃分標(biāo)段工作面用地。其次，在制定建設(shè)用地需求計(jì)劃時(shí)，先安排進(jìn)場(chǎng)施工的標(biāo)段，征拆資金優(yōu)先投入到該標(biāo)段急需工作面用地。再次，按照施工標(biāo)段進(jìn)場(chǎng)的時(shí)間梯級(jí)安排各標(biāo)段征拆用地計(jì)劃。清林徑引水調(diào)蓄工程每年按照工程的進(jìn)展情況及征拆資金到位情況，適時(shí)提出了當(dāng)年建設(shè)用地需求計(jì)劃，從而分期分批推進(jìn)建設(shè)用地的落實(shí)。2010年5月，清林徑項(xiàng)目建設(shè)單位提出了當(dāng)年26個(gè)施工作業(yè)面（約91公頃）的用地需求計(jì)劃，當(dāng)年完成率約為81%；2011年初，建設(shè)單位在認(rèn)真梳理上年征拆工作欠賬和本年度建設(shè)用地需求的基礎(chǔ)上提出了全年34塊（約113公頃）建設(shè)用地需求，當(dāng)年完成率約為64%。

在落實(shí)建設(shè)用地需求計(jì)劃時(shí)，須同步推進(jìn)淹沒(méi)用地的征拆移民。水庫(kù)擴(kuò)建工程一般需搬遷戶籍人口比較多，移民工作任務(wù)比較重。由于此類(lèi)移民長(zhǎng)期居住在庫(kù)區(qū)，人員成分相對(duì)比較復(fù)雜，如移民搬遷工作沒(méi)有跟上，有可能會(huì)造成一些不必要的群體性過(guò)急事件，反過(guò)來(lái)會(huì)影響工程建設(shè)的順利推進(jìn)。水庫(kù)擴(kuò)建工程須充分考慮到庫(kù)區(qū)移民工作的重要性，在工程立項(xiàng)、征拆方案的制定與、施工進(jìn)場(chǎng)等環(huán)節(jié)須同步推進(jìn)。清林徑引水調(diào)蓄工程在初步設(shè)計(jì)階段完成了庫(kù)區(qū)征拆移民專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告，在進(jìn)場(chǎng)之時(shí)就制定并由市政府批復(fù)了征（收）地拆遷補(bǔ)償安置方案，目前進(jìn)入了實(shí)施階段。

在落實(shí)建設(shè)用地需求計(jì)劃時(shí)，需適當(dāng)兼顧運(yùn)行管理用地的征拆。由于水庫(kù)擴(kuò)建工程一般同時(shí)具備防洪、灌溉、供水、發(fā)電、調(diào)度等功能，在項(xiàng)目建設(shè)期該功能或某一功能可能需同時(shí)發(fā)揮作用，這樣不可避免地要兼顧水庫(kù)運(yùn)行功能適當(dāng)安排征地拆遷。同時(shí)水庫(kù)擴(kuò)建時(shí)，為防止搶種搶建事件的發(fā)生，需適當(dāng)安排管理用地的征拆。

2.2 定期召開(kāi)征拆工作會(huì)議，研究解決征拆工作問(wèn)題

適時(shí)召開(kāi)征拆政策會(huì)議，研究解決征拆原則問(wèn)題。由于水庫(kù)擴(kuò)建工程涉及大量的土地征收、房屋拆遷及移民安置，按照《土地管理法》、《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》及《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，征地標(biāo)準(zhǔn)、征收決定、方案、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、移民安置及資金安排等環(huán)節(jié)均需縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)或?qū)嵤蕬?yīng)適時(shí)召開(kāi)征拆移民政府會(huì)議，研究解決相關(guān)政策問(wèn)題，為下一步征拆工作鋪平道路。2011年2月深圳市政府召開(kāi)常務(wù)會(huì)議，審議通過(guò)了清林徑引水調(diào)蓄工程征拆補(bǔ)償安置方案及費(fèi)用估算報(bào)告，并要求有關(guān)單位要大力推進(jìn)該工程項(xiàng)目建設(shè)。該征收決定及征拆方案的順利通過(guò)，對(duì)本項(xiàng)目工程建設(shè)、征拆手續(xù)的完善，及推動(dòng)下一步征拆工作打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。2012年11月深圳市呂銳鋒常務(wù)副市長(zhǎng)到清林徑引水調(diào)蓄工程項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研，要求相關(guān)單位制定提交征地拆遷問(wèn)題的一攬子解決方案，并強(qiáng)調(diào)方案要體現(xiàn)以下幾個(gè)原則：一是不得重復(fù)補(bǔ)償，已轉(zhuǎn)地應(yīng)予以扣除，制定新的安置用地解決方案應(yīng)對(duì)原現(xiàn)金補(bǔ)償方案標(biāo)準(zhǔn)予以調(diào)整，扣減補(bǔ)償金額。二是所涉及6個(gè)自然村搬遷比照龍崗大運(yùn)中心土地征用的做法和標(biāo)準(zhǔn)，給予用地安排。三是因一級(jí)水源保護(hù)區(qū)建設(shè)需要擴(kuò)大征收部分用地，原則同意采取貨幣補(bǔ)償方式一并征用，不再給予土地補(bǔ)償。影響清林徑引水調(diào)蓄工程征拆工作相關(guān)原則問(wèn)題的確立，為順利推進(jìn)征地拆遷的實(shí)質(zhì)性工作鋪平了道路。

定期召開(kāi)征拆協(xié)調(diào)會(huì)議，研究解決征拆相關(guān)問(wèn)題。按照我國(guó)相關(guān)法規(guī)的規(guī)定，征地拆遷、移民安置相關(guān)事項(xiàng)由駐地政府負(fù)責(zé)組織實(shí)施，而水庫(kù)擴(kuò)建工程的建設(shè)主體大多非同級(jí)人民政府，為有效推動(dòng)工程建設(shè)及防范處置由于征拆移民引發(fā)的事件，這就要求定期召開(kāi)征拆協(xié)調(diào)會(huì)議，研究解決征拆相關(guān)問(wèn)題。2009年至2013年深圳市水務(wù)局先后8次與龍崗區(qū)政府召開(kāi)征拆工作協(xié)調(diào)會(huì)議，就成立征拆機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、制定征拆方案、落實(shí)前期經(jīng)費(fèi)、安排標(biāo)段用地等方面取得了廣泛的共識(shí)，基本解決了清林徑引水調(diào)蓄工程關(guān)鍵線路的用地問(wèn)題，并推動(dòng)了整個(gè)征拆移民工作的正常進(jìn)行。

及時(shí)召開(kāi)征拆專(zhuān)題會(huì)議，研究解決征拆個(gè)案問(wèn)題。征地拆遷工作在具體實(shí)施時(shí)，一般在征拆補(bǔ)償安置方案里對(duì)有關(guān)事項(xiàng)有過(guò)界定的按征拆方案上的原則進(jìn)行處理，但征地拆遷問(wèn)題千差萬(wàn)別，尤其水庫(kù)擴(kuò)建工程征拆移民可能有各種歷史遺留問(wèn)題疊加，造成拆遷個(gè)案相當(dāng)復(fù)雜，這就要求我們及時(shí)召開(kāi)征拆專(zhuān)題會(huì)議，研究解決征拆個(gè)案問(wèn)題。清林徑引水調(diào)蓄工程自2009年以來(lái)，龍崗區(qū)政府先后11次主持召開(kāi)征拆工作專(zhuān)題會(huì)議，就清林徑水庫(kù)管理處行政劃撥宗地范圍內(nèi)村民自建房補(bǔ)償、集體土地的征轉(zhuǎn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、紅線范圍外用地征收補(bǔ)償、五聯(lián)社區(qū)非農(nóng)建設(shè)用地歷史遺留問(wèn)題的處理等問(wèn)題進(jìn)行專(zhuān)題研究解決，基本保障了項(xiàng)目進(jìn)場(chǎng)標(biāo)段初步用地問(wèn)題。

2.3 主動(dòng)辦理國(guó)有土地劃撥，積極拓展施工作業(yè)面

根據(jù)我國(guó)《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》《城鎮(zhèn)固有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》及《土地管理法實(shí)施條例》等法律法規(guī)的規(guī)定，我國(guó)共有6種類(lèi)型的土地依法列為國(guó)有土地，國(guó)家以出讓或劃撥兩種方式轉(zhuǎn)讓國(guó)有土地使用權(quán)，國(guó)家重點(diǎn)扶持的水利項(xiàng)目的國(guó)有土地可以由縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)劃撥。因此，水庫(kù)擴(kuò)建工程項(xiàng)目在行政審批程序完善后，可以按規(guī)定申請(qǐng)辦理庫(kù)區(qū)范圍內(nèi)國(guó)有土地的行政劃撥，從而為工程建設(shè)積極拓展施工作業(yè)面。清林徑引水調(diào)蓄工程項(xiàng)目建設(shè)單位結(jié)合深圳市2005年城市化轉(zhuǎn)地圖斑及歷年征地記錄，認(rèn)真梳理出工作面中全部為已征已轉(zhuǎn)國(guó)有土地或大部分為國(guó)有土地地塊，本著“見(jiàn)縫插針、緊盯不放、成熟一塊、交接一塊”的做法，積極尋找工作面和開(kāi)工點(diǎn)，盡可能滿足進(jìn)場(chǎng)施工單位的用地需求。2012年，建設(shè)單位主動(dòng)與城管、農(nóng)林、水務(wù)以及儲(chǔ)備土地等管理單位協(xié)調(diào)溝通，按照國(guó)有土地的出庫(kù)移交相關(guān)程序，先后為庫(kù)區(qū)的大壩建設(shè)用地、東清輸水管線用地及其它隧洞口用地辦理各類(lèi)國(guó)有土地出庫(kù)交接約20.8公頃，為施工單位進(jìn)場(chǎng)施工贏得了時(shí)間，創(chuàng)造了有利的條件，也為項(xiàng)目完成年度投資任務(wù)打下了扎實(shí)的基礎(chǔ)。

3 水庫(kù)擴(kuò)建工程征拆工作的技巧

水庫(kù)擴(kuò)建工程在成立征拆領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、規(guī)劃布置工程線位和實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)征拆策略等方面，建設(shè)單位需在宏觀的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)上，要堅(jiān)持工程規(guī)劃總體完整不動(dòng)搖的原則，但在工程的現(xiàn)場(chǎng)實(shí)施中如遇征拆難題要靈活處理，適時(shí)考慮個(gè)別管線布置可局部調(diào)整規(guī)劃的要求；同時(shí)，考慮到庫(kù)區(qū)的村鎮(zhèn)比較多，一般有相互等待觀望的情緒，工程用地安排也可作出靈活調(diào)整，為尋找征拆的時(shí)機(jī)及地點(diǎn)作為突破口，共同推動(dòng)工程建設(shè)順利進(jìn)行。

3.1 成立征拆領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，加大征拆統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

水庫(kù)擴(kuò)建工程一般征拆周期長(zhǎng)、征賠資金大、用地范圍廣，征拆移民任務(wù)重；同時(shí)涉及部門(mén)多、社會(huì)關(guān)注度大、歷史遺留問(wèn)題多，相應(yīng)協(xié)調(diào)任務(wù)繁重。一般區(qū)級(jí)政府的征地拆遷職能分散在土地整備、城市更新等部門(mén)單位，同步負(fù)責(zé)本轄區(qū)所有項(xiàng)目的土地征拆事務(wù)。為加大征拆移民工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，處理好庫(kù)區(qū)范圍內(nèi)繁重的協(xié)調(diào)任務(wù)，從而更好地推進(jìn)工程建設(shè)，成立專(zhuān)職征拆領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是必要的。成立專(zhuān)職征拆領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)一般有兩種方式：一種是單位主要領(lǐng)導(dǎo)掛率，有關(guān)部門(mén)抽調(diào)人員組成臨時(shí)機(jī)構(gòu)；另外一種是分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，某一部門(mén)為主組成臨時(shí)機(jī)構(gòu)。清林徑引水調(diào)蓄工程在2009年就成立了以分管副區(qū)長(zhǎng)為主要領(lǐng)導(dǎo)的征地拆遷工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并設(shè)立了辦公室。該領(lǐng)導(dǎo)小組在協(xié)調(diào)征拆資金、安排征拆工作、處置征拆事務(wù)等方面做了大量的工作，推動(dòng)了整個(gè)征拆工作的正常進(jìn)行，有力地保障了工程項(xiàng)目的正常推進(jìn)。深圳市另外一個(gè)重大水源工程項(xiàng)目由于沒(méi)有成立專(zhuān)職征拆領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，造成征拆工作及工程建設(shè)進(jìn)展緩慢。

3.2 合理選定輸水線位，適時(shí)調(diào)整管線許可

水庫(kù)擴(kuò)建工程一般集雨面積比較大、蓄洪能力比較強(qiáng)，因而相應(yīng)承擔(dān)著供水、灌溉等功能，管道、干渠等輸供水線路比較長(zhǎng)。在規(guī)劃之初選定輸水線位時(shí)，要給合片區(qū)法定圖則，盡量避開(kāi)基本農(nóng)田、已出讓國(guó)有土地、非農(nóng)建設(shè)用地、發(fā)展備用地及已批建設(shè)項(xiàng)目用地，局部管線盡量與規(guī)劃的主次干道和綠地并行布置。但往往項(xiàng)目從初步設(shè)計(jì)到提出用地申請(qǐng)，時(shí)間跨度長(zhǎng)，現(xiàn)場(chǎng)用地情況發(fā)生了很大變化，導(dǎo)致局部管線無(wú)法按規(guī)劃設(shè)計(jì)線位實(shí)施，因而需適時(shí)調(diào)整管線許可。以上合理選定輸水線位，適時(shí)調(diào)整管線許可，是為了盡量減少征地拆遷的工作量，為工程建設(shè)贏得時(shí)間。清林徑引水調(diào)蓄工程?hào)|清輸水線位在設(shè)計(jì)之初就結(jié)合現(xiàn)場(chǎng)地形情況及規(guī)劃情況進(jìn)行了反復(fù)的比選，避開(kāi)了建城區(qū)，減少了征拆量，從而有利工程的順利推進(jìn)。龍清輸水管線在實(shí)施階段需穿越一廠區(qū)，現(xiàn)場(chǎng)征拆談判由于停產(chǎn)停業(yè)損失陷入僵局。為贏得建設(shè)工期，建設(shè)單位結(jié)合規(guī)劃要求，重新申報(bào)了施工圖備案，局部調(diào)整了管線線位，從而避免了征地拆遷對(duì)項(xiàng)目的影響。

3.3 準(zhǔn)確把握征拆時(shí)機(jī)，靈活機(jī)動(dòng)進(jìn)行征拆

水庫(kù)擴(kuò)建工程庫(kù)區(qū)一般需征拆移民的村鎮(zhèn)集體比較多，而村民一般有擔(dān)心補(bǔ)償政策多變，導(dǎo)致先征拆的吃虧，同時(shí)想等待補(bǔ)償政策再優(yōu)惠，獲得更多的利益等思想。村民這種等待觀望的情緒一定程度上影響征拆工作的正常推進(jìn)。同時(shí)，水庫(kù)擴(kuò)建工程項(xiàng)目提出的工作面用地需求計(jì)劃與村集體要求的整村一次征拆的訴求有一定的差距。為了更好的化解村民的這種觀望等待情緒，同時(shí)理順村里的征拆訴求，這就要求我們?cè)谟玫匕才派弦Y(jié)合征拆的時(shí)機(jī)及地點(diǎn)作出合理的調(diào)整，從而靈活機(jī)動(dòng)地進(jìn)行征拆。清林徑引水調(diào)蓄工程庫(kù)區(qū)涉及11個(gè)自然村集體土地的征轉(zhuǎn)，8個(gè)村集體土地全部在紅線范圍內(nèi)，3個(gè)村集體土地部分在紅線范圍內(nèi)；而在紅線范圍內(nèi)的有6個(gè)村需整村搬遷，而其它村只涉及集體土地的征轉(zhuǎn)。在這種復(fù)雜的環(huán)境下，村民等待觀望的情緒更加濃厚，這就要求我們更加科學(xué)地尋找征拆的機(jī)時(shí)及突破點(diǎn)，從而靈活地推進(jìn)工程建設(shè)。清林徑引水調(diào)蓄工程征折方案以后，在征拆標(biāo)準(zhǔn)及用地返還等原則確定以后，向村民宣講征拆政策的穩(wěn)定及連續(xù)性，征折標(biāo)準(zhǔn)、返還原則一視同仁，不會(huì)導(dǎo)致先征拆的吃虧，不會(huì)導(dǎo)致先征拆的沒(méi)有返還用地。目前，清林徑引水調(diào)蓄工程已完成了黃龍湖等3個(gè)自然村集體土地征轉(zhuǎn)協(xié)議的簽訂，從而有利地推動(dòng)了整個(gè)征拆工作的正常進(jìn)行。

4 結(jié)論

水庫(kù)擴(kuò)建工程的征地拆遷工作，應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合工程的特點(diǎn)，按照政府投資項(xiàng)目的基本建設(shè)規(guī)律，科學(xué)制定用地需求計(jì)劃，詳細(xì)研究解決征拆工作中的問(wèn)題，積極拓展施工作業(yè)面來(lái)推進(jìn)征拆移民工作；同時(shí)在宏觀上應(yīng)加強(qiáng)統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)，在前期規(guī)劃上應(yīng)優(yōu)化布置輸水線位，在現(xiàn)場(chǎng)實(shí)施中應(yīng)靈活機(jī)動(dòng)開(kāi)展征地拆遷，從而共同推動(dòng)工程建設(shè)順利進(jìn)行。

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關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；社會(huì)保障制度

一、城郊“失地農(nóng)民”群體的困境

大城市的快速發(fā)展引起的城市空間擴(kuò)張導(dǎo)致在城郊產(chǎn)生了一個(gè)特殊的人群―失地農(nóng)民。按照《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》的預(yù)測(cè)，2000年至2030年30年間全國(guó)占用耕地面積將超過(guò)545。萬(wàn)畝，以每征用l畝地就有1.5個(gè)農(nóng)民失地計(jì)算，屆時(shí)失地農(nóng)民將增加至1.1億人。根據(jù)專(zhuān)家預(yù)計(jì)，這其中將有5000萬(wàn)以上的農(nóng)民處于既失地又失業(yè)的狀況。失地農(nóng)民已經(jīng)成為當(dāng)前較為突出的社會(huì)問(wèn)題，直接影響到社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。在現(xiàn)行的土地政策和制度安排下，失地農(nóng)民已經(jīng)陷入了一種尷尬的境地。說(shuō)是農(nóng)民，他們已經(jīng)無(wú)地可耕；說(shuō)是市民，他們還不能和市民一樣公平地享有城市生活的待遇。無(wú)論是在物質(zhì)上，還是在精神上，失地農(nóng)民都面臨著困境，而且突出地表現(xiàn)為一種群體性的問(wèn)題，具體反映在以下幾方面：

第一，法定征地補(bǔ)償不足以解決失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。征地補(bǔ)償安置費(fèi)本來(lái)應(yīng)該能為失地農(nóng)民解決后顧之憂。但是補(bǔ)償計(jì)算方法仍舊是沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期以畝產(chǎn)值來(lái)測(cè)算的方法，不是按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事。近幾年來(lái)，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格持續(xù)走低，以農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)值來(lái)計(jì)算已經(jīng)不能真實(shí)地反映土地的實(shí)際價(jià)格。按照這一計(jì)算方法，農(nóng)民獲得的土地補(bǔ)償在每畝幾千元到兩萬(wàn)元不等。

第二，失地農(nóng)民缺乏穩(wěn)定、可靠的謀生渠道。失地農(nóng)民沒(méi)有了土地，就無(wú)田可種。在國(guó)內(nèi)耕地資源普遍緊張的情況下，不太可能分配給失地農(nóng)民新的土地，除了一部分農(nóng)民到異地承包耕地，大部分農(nóng)民己經(jīng)無(wú)田可種，必須自謀生路。政府和土地開(kāi)發(fā)商本來(lái)應(yīng)該承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，為失地農(nóng)民提供就業(yè)和培訓(xùn)機(jī)會(huì)。但是在實(shí)際操作中，只有少數(shù)失地農(nóng)民獲得了就業(yè)安置，多數(shù)人必須自謀生路。

第三，失地農(nóng)民缺乏基本的社會(huì)保障。在城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)體制下，農(nóng)村土地承載著農(nóng)民的社會(huì)保障功能：為農(nóng)民提供基本的生活保障、就業(yè)機(jī)會(huì)、土地繼承權(quán)等等。由于沒(méi)有得到合理的征地補(bǔ)償，再加上安置辦法比較單一，農(nóng)民一旦失去了土地，就喪失了擁有土地所帶來(lái)的社會(huì)保障權(quán)利，很可能淪為新的城市邊緣群體。

第四，失地農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)變需要經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)的心理適應(yīng)和磨合過(guò)程。由于城市征地，失地農(nóng)民由居住在農(nóng)村轉(zhuǎn)變?yōu)榫幼≡诔鞘?，從農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袘艨冢撬麄冞m應(yīng)城市生活要經(jīng)過(guò)相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)過(guò)程。

二、維護(hù)城郊“失地農(nóng)民”權(quán)益的社會(huì)保障制度改革

《土地管理法》規(guī)定，政府在履行征地手續(xù)后，農(nóng)民對(duì)被征用土地不再享有相關(guān)權(quán)益。這一征地制度實(shí)質(zhì)上剝奪了農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，排斥了農(nóng)民參與土地增殖過(guò)程中利益再分配的權(quán)利。城郊失地農(nóng)民問(wèn)題的解決要從多個(gè)渠道解決，從短期看，是努力增加失地農(nóng)民就業(yè)機(jī)會(huì)，從長(zhǎng)期看，還是要著眼于建立長(zhǎng)效保障機(jī)制。

具體而言，應(yīng)從如下幾個(gè)方面解決城郊失地農(nóng)民問(wèn)題：

第一，建立合理的征地補(bǔ)償和利益分享機(jī)制。目前，征地補(bǔ)償是失地農(nóng)民在城市化進(jìn)程中能獲得的最直接的經(jīng)濟(jì)效益，是他們最重要的生活來(lái)源，同時(shí)也是最容易引發(fā)征地矛盾的焦點(diǎn)。因此，尋找政府、征用地主體、失地農(nóng)民間最佳的利益聯(lián)結(jié)，建立合理的征地補(bǔ)償和利益分享機(jī)制，是解決失地農(nóng)民問(wèn)題的關(guān)鍵。

第二，建立醫(yī)療、養(yǎng)老社會(huì)保障機(jī)制。目前，在農(nóng)村社保尚未立法，社保制度建設(shè)基本還是空白的情況下，應(yīng)當(dāng)盡快把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)與城鎮(zhèn)社保的對(duì)接。現(xiàn)實(shí)的做法是，設(shè)計(jì)一個(gè)與城市居民相對(duì)接近、便于今后與城鎮(zhèn)社保體系相銜接的操作方案，先養(yǎng)老保險(xiǎn)，后醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)，因地制宜、循序漸進(jìn)。城鎮(zhèn)養(yǎng)老、醫(yī)療、低保應(yīng)擴(kuò)大覆蓋面，首先覆蓋失地農(nóng)民，社保標(biāo)準(zhǔn)要逐步提高，失地農(nóng)民享受低保標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)等同城鎮(zhèn)居民。建立家庭養(yǎng)老和社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的機(jī)制，提高養(yǎng)老保障成效。依托集體經(jīng)濟(jì)組織或社區(qū)，建立完善互助醫(yī)療合作制度，并實(shí)行醫(yī)療產(chǎn)品配送下鄉(xiāng)。建立失地農(nóng)民養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)制度。其資金籌措應(yīng)按國(guó)家、集體、個(gè)人及市場(chǎng)征地主體“四個(gè)一點(diǎn)”的思路解決。

第三，建立教育培訓(xùn)保障機(jī)制。對(duì)進(jìn)城入鎮(zhèn)失地農(nóng)民的教育培訓(xùn)保障，主要包含四大塊：一是子女的九年制義務(wù)教育。失地農(nóng)民進(jìn)城后，其子女入學(xué)應(yīng)與城鎮(zhèn)居民的子女一視同仁，享受?chē)?guó)家九年制義務(wù)教育所賦予的所有權(quán)利。二是對(duì)失地農(nóng)民的職業(yè)技能培訓(xùn)。

第四，建立再就業(yè)創(chuàng)新機(jī)制。農(nóng)民市民化的重要前提是農(nóng)民就業(yè)的社會(huì)化、非農(nóng)化和充分化。順利實(shí)現(xiàn)就業(yè)是解決失地農(nóng)民生活來(lái)源，加快其生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變的重要保證。應(yīng)按照市場(chǎng)化原則，制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力就業(yè)政策，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力就業(yè)市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)。

第五，建立集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)管理和收益分配機(jī)制。在農(nóng)民市民化過(guò)程中，必須加強(qiáng)集體資產(chǎn)管理，并處理好歷史遺留問(wèn)題。一是加快產(chǎn)權(quán)和股份制改革。村集體資產(chǎn)特別是歷年土地征用的補(bǔ)償費(fèi)要單獨(dú)建帳、專(zhuān)款專(zhuān)用，優(yōu)先用于辦理村民的養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障。二是適時(shí)組建轉(zhuǎn)型的社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織。社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)接管原村集體資產(chǎn)并實(shí)行股份合作制改造，允許其成為法人實(shí)體，給予一定年限的過(guò)渡期，在過(guò)渡期內(nèi)稅收、信貸和工商登記等方面給予政策優(yōu)惠，以穩(wěn)定合作經(jīng)濟(jì)組織的收入來(lái)源，提高失地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的生活保障。三是完善社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織的運(yùn)作機(jī)制。明確社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織的地位，制定規(guī)范的章程范本，確定合理的股權(quán)量化比例及配股政策，使合作經(jīng)濟(jì)組織在資產(chǎn)評(píng)估、法人登記、股權(quán)設(shè)置、股東權(quán)利與義務(wù)、收益分配辦法、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等方面都有法可依、有章可循。

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[5]顧朝林.中國(guó)城市地理[M].北京：商務(wù)印書(shū)館，1999年

篇10

土地用途管制的核心是保護(hù)耕地，根據(jù)國(guó)務(wù)院及國(guó)土管理系統(tǒng)頒布的有關(guān)土地管理，特別是有關(guān)耕地保護(hù)和珍惜利用土地的各項(xiàng)法規(guī)、條例[13]，結(jié)合我國(guó)1996年-2010年間的耕地面積變化趨勢(shì)，將該時(shí)間段劃分為3個(gè)階段。1996年-1998年為第一階段，該階段是耕地保護(hù)制度的產(chǎn)生期，1996年6月，在全國(guó)土地管理廳、局長(zhǎng)會(huì)議上，首次正式提出“實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡”，1997年3月，首次設(shè)立了“破壞耕地罪”等，1998年修訂《土地管理法》，確定了土地用途管制制度，一系列耕地保護(hù)制度的出臺(tái)改變了過(guò)去耕地?zé)o序管理的混亂局面，取得了較好的效果，期間耕地面積減少39.71萬(wàn)hm2，年均減少約19.855萬(wàn)hm2；1999年-2004年為第二階段，該階段是耕地保護(hù)制度的發(fā)展期，也是城鎮(zhèn)化高速發(fā)展階段，在巨大的經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下，耕地快速流失，6年間耕地面積減少719.78萬(wàn)hm2，年均減少119.96萬(wàn)hm2；2005年-2010年為第三階段，該階段是耕地保護(hù)制度完善期，在較為切實(shí)有效的耕地保護(hù)措施下，耕地過(guò)快減少的勢(shì)頭總體上得到遏制，6年間耕地面積減少71.10萬(wàn)hm2，年均減少11.85萬(wàn)hm2。最后，在階段劃分的基礎(chǔ)上，分別選取各階段指標(biāo)的年均水平作為指標(biāo)分值，進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。

評(píng)價(jià)指標(biāo)體系確定評(píng)價(jià)土地用途管制制度績(jī)效不同于評(píng)價(jià)政府行政績(jī)效，應(yīng)該更多的從客觀尺度方面來(lái)衡量，目前客觀分析的基礎(chǔ)主要是官方公布的數(shù)字。根據(jù)已有理論[10，14-16]，結(jié)合目前我國(guó)省（自治區(qū)、直轄市）數(shù)據(jù)的可得性，選取能夠綜合反映地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)及政策實(shí)施情況的指標(biāo)，其中，由于土地用途管制的核心內(nèi)容是保護(hù)耕地，因此政策方面的指標(biāo)選取耕地面積，耕地年均減少量及建設(shè)占用耕地面積等。初步篩選出人均GDP（x1）、地均GDP（x2）、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資（x3）、商品房?jī)r(jià)水平（x4）、人口密度（x5）、二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GDP比重（x6）、政府財(cái)政收入（x7）、農(nóng)戶人均純收入（x8）、恩格爾系數(shù)（x9）、失業(yè)率（x10）、城鄉(xiāng)消費(fèi)水平對(duì)比（x11）、耕地面積（x12）、耕地占總土地的比重（x13）、各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）耕地在全國(guó)耕地中所占比重（x14）、耕地年均變化量（x15）、建設(shè)占用耕地面積（x16），這16項(xiàng)指標(biāo)作為土地用途管制制度績(jī)效評(píng)價(jià)的底層指標(biāo)。其中，第一階段1996年-1998年的建設(shè)占用耕地面積數(shù)據(jù)缺失，故未考慮該指標(biāo)x16。

數(shù)據(jù)來(lái)源與處理本文根據(jù)歷年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒、歷年各省統(tǒng)計(jì)年鑒、中國(guó)城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年報(bào)、國(guó)研網(wǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)、中國(guó)國(guó)土資源年鑒、中國(guó)勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒、中國(guó)農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒等，查得1996年-2010年全國(guó)31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的指標(biāo)數(shù)據(jù)。首先將原始數(shù)據(jù)進(jìn)行同趨勢(shì)化（恩格爾系數(shù)，失業(yè)率，城鄉(xiāng)消費(fèi)水平對(duì)比、耕地年均變化量和建設(shè)占用耕地面積為逆向指標(biāo)）和標(biāo)準(zhǔn)化處理，以消除指標(biāo)之間變化趨勢(shì)、量綱不一致及數(shù)量級(jí)的差異現(xiàn)象，并建立變量的相關(guān)系數(shù)矩陣R。

因子分析因子分析是一種常用的多元統(tǒng)計(jì)方法，一般而言，在有多個(gè)指標(biāo)的許多問(wèn)題中，用因子分析法可尋找出支配多個(gè)指標(biāo)的少數(shù)幾個(gè)公因子或共性因子，這些公因子彼此獨(dú)立。在所研究的問(wèn)題中，以公因子代替原指標(biāo)作為研究的對(duì)象，可以在不損失或者很少損失原指標(biāo)所包含信息的情況下，達(dá)到“降維”的作用，從而簡(jiǎn)化計(jì)算與研究[17]。

確定公因子運(yùn)用SAS軟件，計(jì)算出相關(guān)系數(shù)矩陣R的特征值、貢獻(xiàn)率和累計(jì)貢獻(xiàn)率。由于第1和第2這兩個(gè)公因子的特征值大于1，且三個(gè)階段前兩個(gè)公因子的累計(jì)貢獻(xiàn)率分別達(dá)到66.09%，64.65%，61.78%，即這2個(gè)成分所包括的信息基本可以反應(yīng)原始變量所包含的總信息，因此可以提取前2個(gè)成分作為公因子。由于提取結(jié)果還不能明顯的反映公因子所包含的指標(biāo)信息，所以對(duì)因子載荷矩陣進(jìn)行正交方差最大旋轉(zhuǎn)。旋轉(zhuǎn)前后，因子載荷的變量結(jié)果基本一致，總的信息量無(wú)損失，其中，人均GDP、地均GDP、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資、商品房?jī)r(jià)水平、人口密度、政府財(cái)政收入、農(nóng)戶人均純收入、恩格爾系數(shù)、失業(yè)率及城鄉(xiāng)消費(fèi)水平對(duì)比在第1公因子的載荷系數(shù)較大，這些指標(biāo)主要反映的是社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r，因此可以用第1公因子代表社會(huì)經(jīng)濟(jì)子系統(tǒng)；耕地面積、耕地占總土地的比重及各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）耕地在全國(guó)耕地中所占比重、耕地年均變化量和建設(shè)占用耕地面積在第2公因子的載荷系數(shù)較大，這些指標(biāo)反映的是耕地狀況，即土地用途管制的執(zhí)行情況，因此可以用第2公因子代表政策制度子系統(tǒng)。

因子得分為了對(duì)3個(gè)階段的樣本分別進(jìn)行綜合分析和評(píng)價(jià)，應(yīng)給出3個(gè)階段各樣本歸一化后的兩因子得分矩陣。

確定依據(jù)參考經(jīng)濟(jì)與環(huán)境耦合機(jī)制評(píng)價(jià)的度量標(biāo)準(zhǔn)[18]，將社會(huì)經(jīng)濟(jì)與政策耦合機(jī)制評(píng)價(jià)的度量標(biāo)準(zhǔn)分為發(fā)展類(lèi)別標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)展模式標(biāo)準(zhǔn)，具體見(jiàn)表2和表3。由于各指標(biāo)均已同趨勢(shì)化為正向指標(biāo)，因此兩個(gè)公因子均為正向因子。根據(jù)因子的歸一化得分，把0~1之間劃分為4個(gè)層次作為發(fā)展類(lèi)別標(biāo)準(zhǔn)：0~0.25為低級(jí)發(fā)展類(lèi)，0.25~0.50為初級(jí)發(fā)展類(lèi)，0.50~0.75為中級(jí)發(fā)展類(lèi)，0.75~1.0為高級(jí)發(fā)展類(lèi)；此外，發(fā)展模式標(biāo)準(zhǔn)主要以直線y=x，曲線y=x2和y=x為基準(zhǔn)，y=x直線以上為政策滯后模式，直線以下為社會(huì)經(jīng)濟(jì)滯后模式；直線y=1與曲線y=x之間為強(qiáng)政策滯后模式，曲線y=x與直線y=x之間為弱政策滯后模式，直線y=x與曲線y=x2之間為弱經(jīng)濟(jì)滯后模式，曲線y=x2與y=0之間為強(qiáng)經(jīng)濟(jì)滯后模式。

發(fā)展戰(zhàn)略確定依據(jù)上述度量標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行社會(huì)經(jīng)濟(jì)與政策發(fā)展耦合機(jī)制的評(píng)價(jià)，我國(guó)31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的發(fā)展戰(zhàn)略在3個(gè)階段具有不同的類(lèi)型，具體結(jié)果見(jiàn)表4。

時(shí)間維度分析對(duì)3個(gè)階段強(qiáng)經(jīng)濟(jì)滯后模式的省（自治區(qū)、直轄市）個(gè)數(shù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)可以得表5。由表5可知，相對(duì)其他3種發(fā)展模式來(lái)說(shuō)，強(qiáng)經(jīng)濟(jì)滯后模式包含的省（自治區(qū)、直轄市）個(gè)數(shù)在3個(gè)時(shí)間段中均最多，其中，第一階段（1996年-1998年）與第三階段（2005年-2010年）相比，強(qiáng)經(jīng)濟(jì)滯后模式中高級(jí)發(fā)展類(lèi)的個(gè)數(shù)多于第三階段，而初級(jí)發(fā)展類(lèi)的個(gè)數(shù)低于第三階段，第二階段（1999年-2004年）中22個(gè)省全部集中在高級(jí)發(fā)展類(lèi)和中級(jí)發(fā)展類(lèi)。我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，大部分省屬于糧食主產(chǎn)區(qū)或者產(chǎn)銷(xiāo)平衡區(qū)，加之土地用途管制等政策的實(shí)施，使得社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于政策的執(zhí)行效果，出現(xiàn)政策執(zhí)行過(guò)度的現(xiàn)象，不利于我國(guó)現(xiàn)代化的發(fā)展。此外，相對(duì)于第一階段（1996年-1998年）和第三階段（2005年-2010年），第二階段（1999年-2004年）的發(fā)展戰(zhàn)略類(lèi)型較少，且主要集中在中級(jí)發(fā)展類(lèi)和高級(jí)發(fā)展類(lèi)的強(qiáng)經(jīng)濟(jì)滯后模式，政策滯后模式的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）大幅度減少。這與第二階段剛剛實(shí)施土地用途管制制度有著密切的聯(lián)系，1999年我國(guó)正式實(shí)施土地用途管制制度，隨后6年間，耕地保護(hù)政策執(zhí)行力度加大，各省（自治區(qū)、直轄市）政府采取各種措施保護(hù)耕地，在一定程度上取得了顯著的成效。相對(duì)而言，第三階段（2005年-2010年）與第一階段（1996年-1998年）的差別不大，說(shuō)明政策實(shí)施效果開(kāi)始減弱。2005年以后我國(guó)耕地面積開(kāi)始緩慢減少，并有回升的跡象，政策的監(jiān)管也隨之減弱，地方政府在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，想方設(shè)法占用耕地，政策執(zhí)行效果逐漸退化。

空間維度分析結(jié)合我國(guó)糧食分區(qū)，分別對(duì)31個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）的發(fā)展戰(zhàn)略類(lèi)型進(jìn)行歸納分析，得出如下3個(gè)結(jié)論：（1）強(qiáng)經(jīng)濟(jì)滯后模式的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）大部分屬于糧食主產(chǎn)區(qū)，如河北，黑龍江，安徽，山東，河南等糧食主產(chǎn)區(qū)都是強(qiáng)經(jīng)濟(jì)滯后模式。原因是：①大多數(shù)糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件優(yōu)越，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平較高；②被劃為糧食主產(chǎn)區(qū)的省（自治區(qū)、直轄市）肩負(fù)著我國(guó)糧食生產(chǎn)的責(zé)任，因而，在由產(chǎn)區(qū)耕地向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移上受到一定程度的限制[19]，鑒于此，我國(guó)大部分糧食主產(chǎn)區(qū)屬于中級(jí)發(fā)展和高級(jí)發(fā)展的強(qiáng)經(jīng)濟(jì)滯后模式，耕地減少速度緩慢，政策執(zhí)行效果較好，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。（2）政策滯后模式的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）基本上都是主銷(xiāo)區(qū)。其中北京，天津和上海屬于強(qiáng)政策滯后模式；福建，廣東，浙江和海南屬于弱政策滯后模式。這些城市大多為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)中心城市和沿海發(fā)達(dá)城市，城市化水平高，土地產(chǎn)出效率高，因而，保護(hù)耕地的機(jī)會(huì)成本大，耕地占用率高。（3）低級(jí)發(fā)展類(lèi)和初級(jí)發(fā)展類(lèi)的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）主要是，寧夏和青海等產(chǎn)銷(xiāo)平衡區(qū)。這些省（自治區(qū)、直轄市）的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件惡劣，土地利用比較粗放，大部分位于經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的西部地區(qū)，因而，社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平和政策執(zhí)行效果均處于較低水平。

基于協(xié)調(diào)度模型的區(qū)域劃分

耕地保護(hù)應(yīng)該與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)，以零增長(zhǎng)為代價(jià)換取耕地保護(hù)與可持續(xù)是不可取的[19]，社會(huì)經(jīng)濟(jì)與政策的協(xié)調(diào)發(fā)展是政策執(zhí)行持續(xù)有效的重要保障，為了更精確地反映我國(guó)31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）3個(gè)階段的協(xié)調(diào)度，利用協(xié)調(diào)度函數(shù)[20]（見(jiàn)式1）計(jì)算31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的社會(huì)經(jīng)濟(jì)與政策制度的協(xié)調(diào)度，并根據(jù)Jenks自然最佳斷裂點(diǎn)分級(jí)方法對(duì)31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）分區(qū)，確定協(xié)調(diào)度等級(jí)。從空間維度看，處于高協(xié)調(diào)度的江蘇，浙江，廣東等的經(jīng)濟(jì)水平較發(fā)達(dá)，政策執(zhí)行效果也較好。近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，土地競(jìng)用程度相當(dāng)激烈，地處東部沿海的江蘇省的糧食主產(chǎn)區(qū)功能慢慢退化，而浙江，廣東作為主銷(xiāo)區(qū)，耕地面積相對(duì)較少，但與其它主銷(xiāo)區(qū)相比，建設(shè)占用耕地速度較緩慢，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政策制度執(zhí)行效果高度協(xié)調(diào)。相反，處于較低協(xié)調(diào)度的黑龍江，河南，內(nèi)蒙古等大部分是糧食大?。ǔ本?，上海外），這除了與當(dāng)?shù)氐淖匀坏乩硪蛩睾蜕鐣?huì)因素有關(guān)外，還與其肩負(fù)著糧食安全的責(zé)任有關(guān)，因而，一定程度上制約了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，造成社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平與政策執(zhí)行效果嚴(yán)重失調(diào)。

結(jié)論與討論

主要結(jié)論（1）從時(shí)間維度看，我國(guó)土地用途管制績(jī)效在短期內(nèi)效果顯著，長(zhǎng)期內(nèi)效果逐漸減弱。3個(gè)階段中強(qiáng)經(jīng)濟(jì)滯后模式的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）個(gè)數(shù)均接近或超過(guò)總數(shù)50%。其中，第二階段（1999年-2004年）的發(fā)展戰(zhàn)略類(lèi)型較少，且集中在經(jīng)濟(jì)滯后模式，政策執(zhí)行效果最好，第一（1996年-1998年）和第三（2005年-2010年）階段差別不大，說(shuō)明政策執(zhí)行效果逐漸退化。（2）結(jié)合我國(guó)糧食分區(qū)，從空間維度看，我國(guó)土地用途管制績(jī)效在空間上存在差異。其中，政策績(jī)效評(píng)價(jià)好的強(qiáng)經(jīng)濟(jì)滯后模式的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）大部分屬于糧食主產(chǎn)區(qū)，而政策執(zhí)行效果相對(duì)較差的政策滯后模式的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）基本上都屬于糧食主銷(xiāo)區(qū)；此外，低級(jí)和初級(jí)發(fā)展類(lèi)的、青海等則屬于產(chǎn)銷(xiāo)平衡區(qū)。（3）從協(xié)調(diào)度的角度看，大量經(jīng)濟(jì)滯后的省（自治區(qū)、直轄市），在政策執(zhí)行力度加大的情況下，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展顯著落后于政策執(zhí)行效果，協(xié)調(diào)度指數(shù)大幅下降；而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，在強(qiáng)化政策實(shí)施的情況下，大部分達(dá)到了高度協(xié)調(diào)水平。如經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的北京和上海在1999年-2004年間協(xié)調(diào)度效用值分別為78.42和76.29，而作為糧食主產(chǎn)大省的黑龍江在該階段的協(xié)調(diào)度效用值僅為42.17，這種現(xiàn)象不利于政策的有效執(zhí)行和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。