導語：如何才能寫好一篇農(nóng)村土地征地程序，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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當事人申請辦理農(nóng)村土地轉(zhuǎn)包合同公證，可以保障合同當事人合法的土地流轉(zhuǎn)權(quán)利和土地使用權(quán)利，可以確保各方當事人的基本權(quán)利義務(wù)和應當承擔的法律責任，在依法、自愿、有償?shù)臈l件下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員對自己的土地承包經(jīng)營權(quán)進行轉(zhuǎn)包，是承包方土地承包經(jīng)營權(quán)的重要實現(xiàn)方式，農(nóng)村土地轉(zhuǎn)包合同是受讓方依法經(jīng)營土地使用權(quán)的合法憑證，也是作為解決農(nóng)村土地承包合同糾紛的重要證據(jù)。

1.農(nóng)村土地轉(zhuǎn)包合同公證的管轄

農(nóng)村土地轉(zhuǎn)包合同公證是指國家公證機構(gòu)根據(jù)原土地使用權(quán)承包合同的承包人和其他公民、法人或其他組織的申請，依法證明當事人雙方簽訂的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)包合同的真實性、合法性的活動。

辦理農(nóng)村土地承包使用權(quán)轉(zhuǎn)包合同公證由轉(zhuǎn)包方住所地或合同成立地公證處管轄。

2.如何申請辦理農(nóng)村土地轉(zhuǎn)包合同公證

轉(zhuǎn)包方應當提供的證件、證明材料：《戶口簿》、《居民身份證》；土地使用權(quán)承包證明；家庭承包或合伙承包的，應提交家庭成員或合伙人同意轉(zhuǎn)包的文件；地上建筑物、附著物的產(chǎn)權(quán)證明；土地管理部門或農(nóng)村經(jīng)濟組織同意轉(zhuǎn)包的文件；原土地使用權(quán)承包合同文本及本次使用權(quán)轉(zhuǎn)包合同文本。

承包方應提交的證件、證明材料：承包方為法人的，應提交法人營業(yè)執(zhí)照、法定代表人資格證明和本人《居民身份證》；承包方為其他組織的，應提交有關(guān)部門制發(fā)的主體資格證明、負責人資格證明及本人《居民身份證》；承包方為合伙的，應提交合伙人之間簽訂的《合伙合同》、合伙人共同簽發(fā)的《委托書》及受托人《居民身份證》；承包方為公民的，應提交《戶口簿》、《居民身份證》。

有擔保的應提交的證件、證明材料：擔保方為法人或其他組織的，應提交法人資格證明或其他主體資格證明、法定代表人或負責人資格證明及本人《居民身份證》；擔保方是公民的，應提交《戶口簿》《居民身份證》；用財產(chǎn)擔保的，應提交產(chǎn)權(quán)證明，財產(chǎn)為共有的，提交共有人同意進行擔保的文件并履行相應的批準、登記手續(xù)。

3. 應當注意的問題

一是土地使用權(quán)轉(zhuǎn)包合同條款是否完備，內(nèi)容是否真實、合法，所簽訂的合同是否是雙方當事人的真實意思表示，權(quán)利義務(wù)是否平等，有無欺詐行為，有無顯失公平。

二是承包方依法、自愿、有償?shù)剡M行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是其依法享有的一項重要權(quán)利。采取轉(zhuǎn)包方式簽訂農(nóng)村土地承包合同的，不必經(jīng)過發(fā)包方的批準同意，而只需到發(fā)包方備案。

通過農(nóng)村土地轉(zhuǎn)包合同取得土地承包經(jīng)營權(quán)的，其農(nóng)村土地轉(zhuǎn)包合同與轉(zhuǎn)包行為不得改變承包地的所有權(quán)權(quán)屬關(guān)系；不得損害土地所有者的權(quán)益；不得擅自改變土地的農(nóng)業(yè)用途，將土地用于非農(nóng)建設(shè)；不得給土地造成永久性損害。否則，該轉(zhuǎn)包行為和農(nóng)村土地轉(zhuǎn)包合同沒有法律效力，并且造成損害事實的一方應當向?qū)Ψ匠袚r償損失的責任。

三是招標、拍賣、公開協(xié)商等方式取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的承包方只要依法取得土地承包經(jīng)營權(quán)證，其土地承包經(jīng)營權(quán)就可以依法轉(zhuǎn)包（但合同雙方另有約定的除外）。

以招標、拍賣、公開協(xié)商等方式取得土地承包經(jīng)營權(quán)的，在簽訂轉(zhuǎn)包合同時，應注意受讓方享有的權(quán)利要受到不得超過承包人享有權(quán)利的限制，否則，轉(zhuǎn)包合同中約定的超越當事人權(quán)利的部分將不受法律的保護。因為承包人不能將自己并不享有的權(quán)利轉(zhuǎn)讓給他人。其法律依據(jù)主要是《民法通則》第九條“當事人訂立合同，應當具有相應的民事權(quán)利能力和民事行為能力”的規(guī)定。

四是當事人在農(nóng)村土地轉(zhuǎn)包合同中約定的轉(zhuǎn)包合同期限應當限定在原農(nóng)村土地承包合同期限之內(nèi)。

五是通過家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)，進行流轉(zhuǎn)并取得的收益，發(fā)包方及其他組織和個人不得擅自截留、扣繳。否則，就是對承包方合法財產(chǎn)權(quán)益的侵害，承包人可請求仲裁機關(guān)或者人民法院責令其承擔退還財產(chǎn)的民事責任。退還被其非法擅自截留、扣繳的土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)收益。

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摘 要 隨著我國城市化建設(shè)進程的不斷加快，農(nóng)村集體土地被征用的規(guī)模不斷擴大，同時農(nóng)村征地補償費用分配相關(guān)問題也隨之發(fā)生，如何優(yōu)化農(nóng)村征地補償費用分配管理，已經(jīng)成為相關(guān)管理部門的重要工作任務(wù)。本文首先分析了當前我國農(nóng)村征地補償分配問題及其產(chǎn)生原因，進而提出了完善農(nóng)村征地補償分配管理的有效措施，可以為農(nóng)村土地補償分配管理提供合理的參考。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村土地 征用 補償 分配管理

農(nóng)村土地補償費的分配直接關(guān)系到農(nóng)民的直接利益，如果處理不當，不僅會導致農(nóng)民的合法權(quán)益受到損壞，甚至有可能導致影響農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定的問題發(fā)生。因此，總結(jié)我國農(nóng)村征地補償費用分配改革過程中的各項問題，并根據(jù)國家相關(guān)法律以及政策要求，優(yōu)化農(nóng)村土地補償費用分配制度，實現(xiàn)農(nóng)村土地補償費用改革，已近成為相關(guān)管理部門的重要工作任務(wù)，這對于構(gòu)建和諧穩(wěn)定的新農(nóng)村建設(shè)環(huán)境也具有重要的意義。

一、農(nóng)村土地征用補償分配糾紛問題

（1）地方政府與農(nóng)村集體組織的糾紛。通常情況下，農(nóng)村征地補償費用的分配方式以及分配比例是由上級主管政府制定，因此征地補償費用經(jīng)常出現(xiàn)截留的現(xiàn)象，導致征地補償費用難以全部落入農(nóng)民群眾手中，導致政府與農(nóng)村集體組織之間出現(xiàn)分配糾紛。

（2）農(nóng)村集體組織與農(nóng)民的分配糾紛。村委會或者村民小組在決定土地征用分配對象時，如果隨意性較強，就會導致村民與村集體經(jīng)濟組織、或村民委員會、或村民小組之間因為土地征用補償問題出現(xiàn)糾紛，不利于土地征用工作的順利開展。

二、農(nóng)村土地征用補償分配糾紛原因分析

（1）土地征用補償分配缺乏相應的法律支持。由于針對農(nóng)村土地征用補償分配問題，我國目前還沒有出臺相應的法律文件，也未能制定的一系列管理文件，在土地征用補償分配上既不夠細致也缺乏針對性，因而導致土地征用補償工作也缺乏法律的約束與規(guī)范，當農(nóng)村征地補償?shù)募m紛發(fā)生時，難以依照法律規(guī)定進行裁定。

（2）補償標準過低。根據(jù)我國《土地管理法》中的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)村征地補償一般是按照三年之內(nèi)的量產(chǎn)平均值、勞動力等綜合考慮確定的，但是由于經(jīng)濟發(fā)展水平以及區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不同的影響，僅僅依靠這一依據(jù)制定農(nóng)村征地補償標準，勢必導致以土地作為主業(yè)的農(nóng)業(yè)家庭補償金額難以滿足生活所需。

（3）農(nóng)村征地補償收益主體不明確。由于國家相關(guān)的法律以及政策體系中，對于農(nóng)村征地補償分配的主體規(guī)定并不明確，而且在費用發(fā)放上大多采取中央財政撥款、各級政府主管發(fā)放的模式，這就導致了農(nóng)村征地補償費用截留克扣的現(xiàn)象時有發(fā)生，對農(nóng)民群眾的合法權(quán)益造成了侵害。

（4）農(nóng)村征地補償分配程序不完善。雖然國家對于農(nóng)村征地補償費用的分配有著嚴格的要求，要求征地以及補償流程均需要經(jīng)過聽證以及公示，但是在各級政府的具體實施上，忽視了對于這一程序的重視，部分地區(qū)在土地補償費用的分配管理上，甚至沒有經(jīng)過必要的核實與公示，因而導致農(nóng)村征地補償費用的分配不公平，農(nóng)民在征地補償活動中的權(quán)益遭受侵害的現(xiàn)象時有發(fā)生。

三、農(nóng)村征地補償費用分配制度完善措施研究

（1）為農(nóng)村征地補償費用分配制度提供法律依據(jù)。我國作為農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)也是我國重要的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，因此必須完善農(nóng)村土地管理方面的法律法規(guī)體系建設(shè)。缺乏法律依據(jù)，勢必導致土地征用補償分配糾紛問題在解決處理上處于尷尬境地，因此國家相關(guān)管理部門應該針對農(nóng)村土地征用補償分配問題，完善相關(guān)法律政策體系的建設(shè)，為土地征用管理、土地補償發(fā)放以及土地補償分配提供法律支持，減少土地征用補償分配糾紛問題的發(fā)生。

（2）完善農(nóng)村征地補償標準的界定。農(nóng)民作為現(xiàn)階段我國社會發(fā)展過程中的弱勢群體，也是國家需要投入資金支持保護的對象。因此，國家應該規(guī)范農(nóng)村征地補償標準的界定，并盡可能的滿足農(nóng)民群眾的利益，通過設(shè)定農(nóng)村征地最低補償標準以及設(shè)立專項資金確保補償費用的發(fā)放，確保農(nóng)村征地補償管理的規(guī)范合理。

（3）規(guī)范農(nóng)村征地補償費用分配程序。對于農(nóng)村征地補償費用分配管理，首要原則是實現(xiàn)分配補償機制的公開透明，應該及時的將農(nóng)村征地補償分配中的各個細節(jié)進行聽證與公示，通過提供報表的或者是可查閱文件的方式，對農(nóng)村征地補償費用分配進行約束管理。其次，應該采取措施將農(nóng)村被征地者吸引到農(nóng)村征地費用補償分配管理之中，通過他們的參與來實現(xiàn)補償安置費用的使用、分配以及管理的規(guī)范化，在分配管理上充分發(fā)表自己意見，并及時的維護自身的合法權(quán)益，避免土地征用補償分配管理糾紛的發(fā)生。

（4）優(yōu)化農(nóng)村征地補償費用分配方案的制定程序。首先，農(nóng)村征地費用補償分配方案的制定主體應該是農(nóng)村基層組織，通過召開農(nóng)村基層村民大會初步制定分配方案，并經(jīng)由村委會進行監(jiān)督與審查。其次，對于分配方案制定后，應該由村委會進行指導監(jiān)督，并調(diào)查核實后方可實施，對于存在糾紛的，則應該由村委進行調(diào)節(jié)。第三，在土地補償款分配方案制定后，應該及時的公示并聽取村民的意見，給予村民相應的知情權(quán)以及話語權(quán)，避免分配方案糾紛的發(fā)生。第四，在農(nóng)村征地費用補償方案制定以后，應該由上級主管部門組織進行宣講，特別是涉及到法律原則的問題，避免分配方案在實施過程中出現(xiàn)違反法律的現(xiàn)象。

四、結(jié)語

近年來隨著農(nóng)村土地征用規(guī)模的不斷擴大，由此導致的農(nóng)村土地征用補償費用分配問題也不斷增加，對于農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定造成了較多不利的影響。因此，各級政府管理部門應該充分認識到完善農(nóng)村征地補償費用分配制度的意義，并通過優(yōu)化土地征用分配方案制定流程，強化過程實施監(jiān)管等一系列措施，實現(xiàn)農(nóng)村土地征用補償費用分配管理的法制化、規(guī)范化與標準化。

參考文獻：

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關(guān)鍵詞：農(nóng)村；土地；征收補償制度

中圖分類號：C93文獻標識碼： A

隨著社會經(jīng)濟的不但發(fā)展和改革開放的不斷深入，我國城市化的進程也在不斷加快，對土地的需求也不斷加大。為了國民經(jīng)濟和城市的發(fā)展，國家和政府選擇讓農(nóng)民交出土地以支持城市的發(fā)展，而農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)就是土地，所以為了維護農(nóng)民的基本權(quán)益才制定了農(nóng)村土地征收補償制度，但是我國目前的農(nóng)村土地征收補償制度還存在著很多問題，并沒有真正維護到農(nóng)民的基本權(quán)益，所以如何完善農(nóng)村土地征收補償制度是目前急需解決的首要問題。

一、農(nóng)村土地征收補償制度概述

土地征收指的就是國家通過制定法律的形式將農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為城市或工業(yè)等非農(nóng)用地的一個主要途徑，是我國乃至世界上任何一個正在進行城市化、現(xiàn)代化建設(shè)的國家獲得城市建設(shè)用地的主要手段。我國的“土地征收”與日本的“土地收買”、英國的“強制收買”、美國的“最高土地權(quán)”等雖然稱呼不同，但是實質(zhì)內(nèi)容上都是一樣的，都是國家為了公共利益，通過立法的形式，給予被征收人一定的經(jīng)濟補償，將被征收的私有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋氐男袨閇1]。從而可以看出，首先，土地征收具有法定性，必須要符合法律和行政法規(guī)的規(guī)定，必須要根據(jù)行政合法性的原則；其次，土地征收具有強制性，是一種國家強制收取他人私有土地所有權(quán)并使之變?yōu)閲型恋氐男袨?，并不需要取得被征地人的同意；再次，土地征收是為了公共利益所以還具有公益性。

因為土地征收帶有的強制性嚴重侵害了被征地人的權(quán)利和利益，所以為了充分保護被征地人的權(quán)益，我國制定了農(nóng)村土地征收補償制度。所以由此看來，土地征收的補償也具有一定的法定性，國家因為公共利益而損害了少數(shù)人的利益，所以國家就必須對少數(shù)人進行補償，才能達到社會公平。通過以上分析，農(nóng)村土地征收補償制度的概念其實就是：國家為了多數(shù)人的公共利益，通過立法的形式，將被征收的私有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋?，并給予被征收人相應經(jīng)濟補償?shù)闹贫萚2]。

二、目前農(nóng)村土地征收補償制度存在的問題

1、農(nóng)村土地征收補償原則不明確

《憲法》是我國的根本大法，但其中對農(nóng)村土地征收補償?shù)脑瓌t并沒有明確的規(guī)定，經(jīng)過修改后雖然提到了補償條款，但對農(nóng)村土地征收補償?shù)脑瓌t卻并沒有明確規(guī)定，使得農(nóng)村土地征收補償缺少了憲法這個基礎(chǔ)。農(nóng)村土地征收補償制度的概念中提到，征收的目的是為了公共利益，但是我國的法律中對何為公共利益，卻也沒有明確的界定，這種高度概括性的法律規(guī)定就使征地部門擁有了很大的自由裁量權(quán)。從而就會使地方政府有法律漏洞可鉆，導致出現(xiàn)有些地方政府打著公共利益的旗號實際卻是為了經(jīng)濟建設(shè)等目的征收土地的現(xiàn)象，從而出現(xiàn)大量的土地違法事件。很多被征用的土地并沒有被很好的利用，而是出現(xiàn)了征收后閑置或者是棄置不用的現(xiàn)象，從中可以看出，目前我國的農(nóng)村土地征收權(quán)已經(jīng)被征地部門濫用。

2、農(nóng)村土地征收補償范圍過窄

農(nóng)村土地征收補償制度中對農(nóng)村征地的補償有著具體的范圍，這些補償費用主要包括土地征收補償費、補助安置費和地上附著物、青苗的補償費[3]。從這些費用內(nèi)容上可以看出，對征地的補償其實就是一種有限補償，并不是完全性的補償，這種補償僅限于與土地有關(guān)的補償，卻沒有考慮農(nóng)村農(nóng)民的殘余地分割的損害、經(jīng)濟損失、租金損失等等可以量化的財產(chǎn)損失，所以這種土地征收補償并不是一種公平、合理的補償方式。

3、農(nóng)村土地征收補償標準不合理

農(nóng)村土地征收補償?shù)臉藴适寝r(nóng)村土地征收補償制度的核心[4]。我國目前的農(nóng)村土地征收補償制度中對征收補償?shù)臉藴实闹贫?，既沒有按照土地的價格，也不是使用土地的租金，更不是土地在未來可產(chǎn)生的經(jīng)濟效益，而是對農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的計算。但是農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的數(shù)量具有浮動性和不確定性，但是法律中只固定了大致的范圍和賠償?shù)南揞~，這種不明確的標準使得農(nóng)民的利益在農(nóng)村土地征收過程中被侵犯。并且農(nóng)村土地征收后，農(nóng)民的收入大大減少，那些所謂的補償費用根本不能滿足農(nóng)民家庭的日常生活消費以及家庭教育支出，大大侵犯了農(nóng)民的基本權(quán)益。

三、農(nóng)村土地征收補償制度的完善

1、對農(nóng)村土地征收補償?shù)脑瓌t進行明確界定

土地征收原則是農(nóng)村土地征收補償制度中的關(guān)鍵問題，首先需要合理界定“公共利益”的概念，根據(jù)我國的實際國情和國外經(jīng)驗，對“公共利益”要進行嚴格限定，主要包括以下幾種：1、水、電、氣等公共設(shè)施用地；2、煤礦、鐵路、機場等能源和交通用地；3、三峽工程、南水北調(diào)等國家重點工程用地以及軍事用地或者政府機關(guān)用地；4、學校、醫(yī)院等公益以及福利事業(yè)用地；5、水庫、防護林等水利和環(huán)境保護用地。除此之外，還要根據(jù)“公共利益用地”的概念界定，加大執(zhí)法監(jiān)察力度，要確保土地征收的目的只能是為了公共利益，其他所有非公共利益用地都不得依靠農(nóng)村土地征收來獲取。

2、提高征收補償標準，擴寬征收補償范圍

受我國傳統(tǒng)觀念的影響，在國家利益或者公共利益與個人利益出現(xiàn)矛盾并且無法協(xié)調(diào)的時候，個人利益必須讓步，但是現(xiàn)在是社會主義法治社會，并且處于市場宏觀經(jīng)濟條件下，這種傳統(tǒng)的觀念已經(jīng)不符合時代的發(fā)展要求。對征收補償標準進行利益衡量，首先要使征收補償?shù)念~度與經(jīng)濟規(guī)律相符，其次要根據(jù)被征收農(nóng)民的實際生活情況來對農(nóng)民進行補償，補償標準要按照征收時經(jīng)濟發(fā)展水平的標準進行，不能讓被征收的農(nóng)民感覺國家土地征收存在不公平現(xiàn)象。另外，在補償范圍上也要進行擴寬，除了現(xiàn)有的直接損失補償項目外，還應添加殘留地補償和鄰地補償?shù)乳g接損失的賠償[5]。

3、健全并規(guī)范農(nóng)村土地征收補償程序

土地征收補償程序是農(nóng)村土地征收補償制度中必不可少的重要環(huán)節(jié)，是保證征地利益合理、公正分配的核心和關(guān)鍵，所以國家要健全并不斷規(guī)范農(nóng)村土地征收補償程序，盡可能地避免政府部門在農(nóng)村土地征收補償過程中進行暗箱操作。在土地征收時，要對征地審核階段進行嚴格的監(jiān)察，要確保征地項目符合“公共利益用地”。要完善公告登記程序，充分保證農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)，在登記程序之前要與農(nóng)民就補償事宜進行確認，如果存在異議，應由雙方協(xié)商解決。只有補償事宜獲得被征地農(nóng)民的認同，接下來的工作才能更好的開展。健全土地征收補償程序還要建立專門的土地糾紛仲裁機構(gòu)，通過建立專門的土地糾紛仲裁機構(gòu)，能夠確保農(nóng)村土地征收補償過程的合法性以及公平性，并且當被征地農(nóng)民對公益事業(yè)的認定是否合理、程序是否有違法情況、賠償額是否合理等事宜存在異議的時候，能夠有一個專門的部門對之進行公開的審理。

結(jié)束語：

農(nóng)村土地征收補償制度的健全和完善是一項長期的、系統(tǒng)的工程。在農(nóng)村土地征收補償過程中遇到的問題要及時發(fā)現(xiàn)并采取相應的措施去解決不斷完善相應的法律法規(guī)，以便做到有法可循、有法可依。要將農(nóng)村土地征收補償制度在實踐中不斷貫徹實施，以確保被征收農(nóng)民的基本權(quán)利和利益，從而不斷促進社會主義和諧社會和新農(nóng)村建設(shè)的不斷發(fā)展。

參考文獻：

[1]唐佩玉.論我國農(nóng)村土地征收補償制度的缺失與完善[D].廣西師范大學.2010,56(11):41-42

[2]柯曉飛.論我國集體土地征收補償制度之完善[D].華南理工大學.2013,51(10):94-95

[3]陶瑞芳.農(nóng)村集體土地征收補償制度研究[D].廣西大學.2013,34(08):101-102

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[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村 土地管理 問題

[中圖分類號] F301 [文獻標識碼] A [文章編號] 1003-1650 （2014）06-0042-01

土地是農(nóng)民的生存之源、發(fā)展之本，農(nóng)民獲得穩(wěn)定的土地權(quán)利是實現(xiàn)其他權(quán)利的重要基礎(chǔ)。然而，由于城鎮(zhèn)化建設(shè)用地增加、水土流失、耕地沙漠化、肥力下降以及生態(tài)平衡遭到破壞等原因，人類賴以生存的土地正在不斷減少。同時，由于人口的迅速增長，人均耕地面積越來越少，使得糧食安全問題成為全世界關(guān)注的焦點。如何針對農(nóng)村土地進行科學有效管理，直接關(guān)系到構(gòu)建和諧農(nóng)村以及農(nóng)村的改革發(fā)展穩(wěn)定。為此，筆者對當前農(nóng)村土地管理進行思考，分析土地管理中存在的問題。

一、當前農(nóng)村土地管理中存在的問題

目前，土地管理事業(yè)雖然已經(jīng)步人法制化、規(guī)范化的軌道，但由于土地權(quán)屬的二元性即土地分為國有和農(nóng)村集體所有這兩種所有權(quán)形式，對于農(nóng)村土地的利用等管理雖然也得到很大的加強，但仍存在一些問題。

1.1基本農(nóng)田保護和耕地保護得不夠好 雖然各級政府對耕地特別是基本農(nóng)田保護十分重視，但是要真正落實到農(nóng)村，存在一定的難度?，F(xiàn)在有些農(nóng)村勞動力的流失，部分農(nóng)田出現(xiàn)了拋荒現(xiàn)象，甚至出于經(jīng)濟利益的驅(qū)動，農(nóng)民把自己責任田的用途隨意改變，如挖塘養(yǎng)魚等，這與基本農(nóng)田保護和耕地保護的原則不相符。但有些農(nóng)村還是遏制不住，這也是農(nóng)村土地執(zhí)法難的表現(xiàn)。

1.2農(nóng)村邊角地及老宅基地等所占空間比較大 由于農(nóng)村土地利用中存在一些歷史遺留問題，如巷頭與巷尾、房屋與房屋之間往往存在一些邊角地，而且有的農(nóng)村村民大部分已搬遷到別的地方去了，剩下的只有閑置宅基地，成了“空心村”，此類空心村占地面積較大。

1.3農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收管理欠規(guī)范 主要表現(xiàn)在征地程序不規(guī)范，未能認真執(zhí)行征地告知、確認、聽證、公告、登記等規(guī)定程序；未能在經(jīng)批準公布實施的征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和區(qū)片綜合地價的基礎(chǔ)上，向村民公開征地補償標準、宅基地審批程序等；未能很好地維護被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和申述權(quán)，接受群眾監(jiān)督。

1.4農(nóng)村地質(zhì)災害防治環(huán)節(jié)薄弱 本部分農(nóng)村村民對地質(zhì)災害預防及防治的認識淺，對地質(zhì)災害不夠重視。而且由于經(jīng)濟和技術(shù)等原因，國土資源部門未能健全和完善地質(zhì)災害群測群防體系，影響土地保護與耕地的有效利用。

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關(guān)鍵詞：非私有化；征地：權(quán)益均衡

中圖分類號：F321．1　文獻標識碼：A　文章編號：1005―0892(2007)01―0037―06

一、引言

所謂權(quán)益就是指依據(jù)權(quán)利獲得的利益，從經(jīng)濟學角度講，權(quán)益主要是指財產(chǎn)所有權(quán)產(chǎn)生的各項利益――即產(chǎn)權(quán)權(quán)益，所有權(quán)是產(chǎn)生各項產(chǎn)權(quán)權(quán)益的基礎(chǔ)。產(chǎn)權(quán)權(quán)益的均衡是指產(chǎn)權(quán)交易中交易各方各自達到了權(quán)益要求的滿足狀態(tài)，實現(xiàn)了各自最大化的產(chǎn)權(quán)價值，此時所有權(quán)與權(quán)益的要求是匹配的，交易中供求關(guān)系的均衡是權(quán)益均衡的直接表現(xiàn)形式。通過交易實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)權(quán)益均衡是理想的產(chǎn)權(quán)配置方式，前提是產(chǎn)權(quán)必須明晰?？扑拐J為，在產(chǎn)權(quán)明晰的條件下，如果不存在交易費用，那么不管產(chǎn)權(quán)的初始配置狀態(tài)如何，通過產(chǎn)權(quán)交易都能實現(xiàn)權(quán)益的均衡。但我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易的結(jié)果卻與科斯定理相悖，因為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易的結(jié)果實際上表現(xiàn)為一種非均衡結(jié)構(gòu)。這種非均衡結(jié)構(gòu)已經(jīng)在農(nóng)村征地中引起了農(nóng)民與政府的嚴重對立，因此有必要對造成農(nóng)村征地中權(quán)益非均衡配置的原因進行深入的研究。

農(nóng)村的征地過程實際上是土地產(chǎn)權(quán)的交易過程，參與交易的有政府、農(nóng)村集體和農(nóng)民三個主體，其中政府是土地的需求方，農(nóng)村集體和農(nóng)民是土地的供給方。按照正常的交易邏輯，農(nóng)村征地中各方權(quán)益均衡(以下簡稱權(quán)益均衡)可以通過產(chǎn)權(quán)交易均衡實現(xiàn)，農(nóng)村集體和農(nóng)民因具有共同的權(quán)益而結(jié)成同盟與政府博弈，以實現(xiàn)各自產(chǎn)權(quán)價值的最大化。但土地產(chǎn)權(quán)交易的實際情況是：政府在與農(nóng)村集體的博弈中結(jié)成了聯(lián)盟，而農(nóng)民卻被排除在了交易過程之外，而只能被動接受政府與集體博弈后的交易結(jié)果。這種交易行為因缺乏第三方當事人的約束，其結(jié)果必然是對第三方權(quán)益的侵奪。農(nóng)民作為土地的法律所有者，既無產(chǎn)權(quán)主體的地位，也就無從實現(xiàn)其土地產(chǎn)權(quán)價值的最大化。溫鐵軍研究表明，在土地征用過程中，如果成本價為100，農(nóng)民只得其中的5％～10％，村集體得25％～30％，60％～70％為地方各級政府所得。農(nóng)村征地過程的權(quán)益分配表現(xiàn)出與產(chǎn)權(quán)關(guān)系的嚴重失衡情況。農(nóng)村征地過程中的非市場邏輯與失衡的權(quán)益分配表明：在市場交易的名義下，農(nóng)村征地過程中土地產(chǎn)權(quán)交易遵循的并非是完全的市場規(guī)則，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易是非完全的市場交易。基于這種認識，通過農(nóng)村土地制度的私有化改革，將土地的產(chǎn)權(quán)還權(quán)于農(nóng)民，明確農(nóng)民的土地所有權(quán)，賦予農(nóng)民產(chǎn)權(quán)交易的主體地位，似乎就成為合乎邏輯的農(nóng)村土地市場改革的方向。但是，農(nóng)村土地私有化涉及的并不只是土地產(chǎn)權(quán)交易的問題，它是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的顛覆性的變革，必然涉及附著于農(nóng)村土地的農(nóng)民的社會保障問題，或者說農(nóng)民的全部生計保障問題。此外，私有化作為理論上農(nóng)村土地市場改革最佳路徑在現(xiàn)實約束條件下可能面臨操作成本高昂的問題，可能是無效率甚至是負效率的。那么，在非私有化條件下，農(nóng)村征地中的產(chǎn)權(quán)交易有無可能實現(xiàn)公平的權(quán)益均衡配置呢?如果在不觸及農(nóng)村基本土地制度的情況下，又能實現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)交易結(jié)果的權(quán)益均衡，這將無疑是解決農(nóng)村征地矛盾的比較現(xiàn)實的路徑。本文將通過對非私有化條件下農(nóng)村征地的權(quán)益均衡的研究，揭示其實現(xiàn)的可能性與現(xiàn)實性，同時為農(nóng)村征地補償機制的創(chuàng)新提供新的思路。

二、農(nóng)村土地交易權(quán)益失衡的根源：土地產(chǎn)權(quán)模糊和公權(quán)強制

我國《憲法》第10條第2款規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”也就是說，我國農(nóng)村土地所有權(quán)是屬于農(nóng)村集體的。但農(nóng)村集體只是一個虛擬產(chǎn)權(quán)主體，因為集體本身只是農(nóng)民的一個集合概念，集體所有實際上就是一定范圍內(nèi)全體農(nóng)民所有。農(nóng)村集體組織行使農(nóng)村土地物權(quán)，但它只是者，它只是接受農(nóng)民委托將單個農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)集中使用的者，實際上它并不擁有集體土地所有權(quán)。如果在農(nóng)村土地制度中明確集體的人身份，那么，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體和產(chǎn)權(quán)邊界的界定應該是清楚的。但實際情況是，《憲法》雖然規(guī)定了農(nóng)村土地集體所有性質(zhì)，但對集體與農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)關(guān)系并未做出明確規(guī)定，這就導致了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)在產(chǎn)權(quán)主體和產(chǎn)權(quán)邊界方面的模糊狀況。在涉及農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的活動中，集體扮演了全權(quán)人的角色，即集體不僅行使農(nóng)村土地的物權(quán)，而且也代行土地所有權(quán)。而作為土地產(chǎn)權(quán)的真正所有者的農(nóng)民，并無行使其土地所有權(quán)的權(quán)利，而只有使用權(quán)和部分的土地收益權(quán)。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的這種模糊制度安排，一方面模糊了集體與農(nóng)民在土地產(chǎn)權(quán)方面的委托關(guān)系，人擁有全面的產(chǎn)權(quán)處置權(quán)利，卻沒有相應的監(jiān)督約束，使農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)面臨巨大的非對稱性的風險，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易中農(nóng)民權(quán)益的損失在這種模糊產(chǎn)權(quán)制度安排下是不可避免的。另一方面，模糊的產(chǎn)權(quán)制度為公權(quán)的侵入預留了空間，當國家和集體以公權(quán)名義干涉農(nóng)村土地交易過程時，農(nóng)民并沒有渠道和能力反映其私權(quán)的訴求，農(nóng)民的私權(quán)被公權(quán)侵奪就不可避免。實際上，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度缺陷在一定程度上是有意為之的，即在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度安排上就已經(jīng)預留了公權(quán)侵入空間，因為，在我國大力推進工業(yè)化發(fā)展時期，向農(nóng)村索取積累(包括土地)在相當長時期內(nèi)是必需的，即使在工業(yè)化開始進入現(xiàn)代化的現(xiàn)階段，工業(yè)在反哺農(nóng)業(yè)名義下對農(nóng)村事實上的侵奪也沒有停止。如果說計劃經(jīng)濟時期的“剪刀差”讓農(nóng)民付出了6000億至8000億元的代價的話，那么改革開放以來通過低價征用農(nóng)民的土地，最少使農(nóng)民蒙受了20，000億元的損失。因此，在“城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”時期，如果不改變農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)模糊的制度安排，城市對農(nóng)村的侵奪在制度慣性下就不可能停止，對農(nóng)民土地權(quán)益的侵害也不會自動停止。

在農(nóng)村征地過程中，公權(quán)有兩種形式，一是政府公權(quán)，二是集體公權(quán)。這兩種權(quán)利都具有強制性。我國《憲法》第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”?！锻恋毓芾矸ā返?3條規(guī)定：“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。這樣，國家為了“公共利益需要”行使公權(quán)、行使征地權(quán)時，就不僅具有了法律規(guī)定的強制性，而且還具有排它的壟斷性。這種壟斷性增強了國家征地的強制力，而被征地者在土地產(chǎn)權(quán)交易還沒有

發(fā)生的情況下就已被剝奪了大部分的談判權(quán)利。農(nóng)村集體公權(quán)的強制性首先來源于其“農(nóng)民利益代表”的身份，這種身份賦予了“集體利益代表”行使集體公權(quán)的權(quán)利，這種權(quán)利在集體內(nèi)部，對單個農(nóng)民而言具有強制性特點。在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)模糊的情況下，集體成為模糊委托下的土地產(chǎn)權(quán)全權(quán)人，其行為存在偏離委托人利益的傾向，而這種傾向與強制性的集體公權(quán)結(jié)合起來，農(nóng)民在土地產(chǎn)權(quán)交易的權(quán)益保障就變得十分脆弱。其次，農(nóng)村集體公權(quán)來源于村集體的行政管理者身份?，F(xiàn)行的農(nóng)村集體組織兼具經(jīng)濟和行政雙重職能，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的者往往同時也是村一級行政的負責人，行政的強制性為集體公權(quán)的行使提供了保障。村級行政只是政府行政權(quán)利網(wǎng)絡(luò)的一個結(jié)點，村級行政必須接受政府上級行政的指導、領(lǐng)導，這就形成了政府公權(quán)與集體公權(quán)結(jié)合的傳導機制，當政府公權(quán)通過兼具經(jīng)濟與行政職能的集體公權(quán)對農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán)交易發(fā)生影響時，政府與集體結(jié)盟而共同侵害農(nóng)民權(quán)益就有了制度條件。在一些地方，政府開始用財政支付村級行政管理者的薪酬，雖然這具有減輕農(nóng)民負擔的意義，但也切斷了村級行政管理者與村民的利益聯(lián)系，有加強政府與村集體同盟的意義。

土地產(chǎn)權(quán)模糊使農(nóng)民無法擁有真正意義上的“集體利益代表”，征地過程中農(nóng)民權(quán)益沒有訴求渠道，農(nóng)民權(quán)益既無從表達，就更無從實現(xiàn)，農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)權(quán)益保護缺乏根本性的制度保障。政府與集體的公權(quán)強制，更是削弱了農(nóng)民在征地過程中的談判地位，并為政府與集體在征地過程中同盟的形成提供了制度條件。一方面，在農(nóng)民權(quán)益保障上存在根本性的制度缺陷，另一方面，在對農(nóng)民權(quán)益侵害方面卻存在現(xiàn)實的制度條件。因此，由農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)模糊和公權(quán)強制決定的非均衡性制度安排是農(nóng)村征地過程中權(quán)益失衡的根源。

三、土地私有化作為理論上的權(quán)益均衡路徑與現(xiàn)實約束條件的沖突

農(nóng)村土地私有化的理論核心是要通過明晰產(chǎn)權(quán)，以產(chǎn)權(quán)交易均衡實現(xiàn)市場化的權(quán)益均衡配置。從理論上講，農(nóng)村土地私有化在解決農(nóng)村征地過程中權(quán)益失衡問題上至少有兩個優(yōu)點：第一，農(nóng)村土地私有化有助于明確農(nóng)民作為土地產(chǎn)權(quán)主體的地位和相應權(quán)益，從而使農(nóng)民能夠在土地產(chǎn)權(quán)市場交易中獲得完全的產(chǎn)權(quán)交易價值，在市場均衡中實現(xiàn)權(quán)益均衡。第二，農(nóng)村土地私有化使土地市場交易主體分散，這使政府公權(quán)強制的成本上升，公權(quán)強制面臨成本約束，這樣政府會減少公權(quán)強制行為，而傾向于兼用市場手段解決。這也為農(nóng)民權(quán)益的市場化均衡提供了可能。因此，土地私有化有助于從根源上解決農(nóng)村征地過程中權(quán)益失衡的問題，是農(nóng)村征地制度改革的“最佳”選擇。但是，如果不考慮現(xiàn)實約束條件，所謂最佳路徑就只能停留在理論階段而無法付諸實施。因此，所謂最佳的路徑選擇只能是具有可操作性的現(xiàn)實的選擇。農(nóng)村征地制度改革的現(xiàn)實約束條件包括：

1．土地社會保障功能約束。在中國城鄉(xiāng)二元分割的格局下，農(nóng)民并未像城市居民那樣享受到社會基本生活保障福利，土地對農(nóng)民而言，不僅是其最重要的生產(chǎn)資料，同時也是其關(guān)系到子孫后代的基本生活保障來源。農(nóng)村的土地兼具生產(chǎn)和社會保障雙重職能，這就意味著，在社會保障體系未能覆蓋到農(nóng)村的情況下，土地私有化使農(nóng)民社會保障也私有化了，實際上是農(nóng)民可能最后失去了他唯一的社會保障，因為，隨著土地的轉(zhuǎn)讓，附著于土地的社會保障也一起轉(zhuǎn)讓了。在農(nóng)村經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)民抵御風險能力低下的現(xiàn)實情況下，可以預見，一旦土地私有化，將會在短期內(nèi)出現(xiàn)農(nóng)村土地兼并、轉(zhuǎn)讓的浪潮，其結(jié)果是大量“無業(yè)、無地、無非農(nóng)職業(yè)技能”的“三無”農(nóng)民的出現(xiàn)，如果這些人的基本生活不能得到保障，他們引起社會沖突、動蕩的能量會是相當大的。

2．農(nóng)民土地經(jīng)營能力約束。農(nóng)村土地私有化意味著農(nóng)民擁有了對其土地所有權(quán)下的全部權(quán)益，包括支配權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)等，同時也使農(nóng)民不得不獨自面對土地經(jīng)營的全部風險。在中國現(xiàn)今的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，農(nóng)戶仍然是基本的生產(chǎn)單位，單個農(nóng)戶在資金、技術(shù)、生產(chǎn)資料方面仍然受到極大的制約，其對土地的經(jīng)營能力是有限的，無法與現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)相抗衡。在農(nóng)村生產(chǎn)組織化程度、現(xiàn)代化程度沒有提高前，土地私有化，將使單個農(nóng)戶獨自與來自于外部的甚至是國際化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)展開競爭，其結(jié)果可能是大批農(nóng)民的破產(chǎn)和土地權(quán)益的被迫轉(zhuǎn)讓。

農(nóng)民對土地的經(jīng)營也包括對土地的轉(zhuǎn)讓，農(nóng)民在土地轉(zhuǎn)讓中能獲得的收益取決于他的談判能力。在沒有外界壓力的情況下，農(nóng)民可能會正確地行使他的土地所有權(quán)以保障他的全部土地權(quán)益。但一旦農(nóng)民受到外界壓力(比如天災人禍)，農(nóng)民在談判中會處于非常不利的地位，并且單個農(nóng)民的談判能力受個人能力限制是不同的，不能與有組織的農(nóng)民的談判能力相提并論，再加上農(nóng)民獲取市場信息的能力有限，單個農(nóng)民進行土地交易的結(jié)果可能使其土地權(quán)益將受到極大的損失。

3．政府、集體公權(quán)約束。政府公權(quán)存在于農(nóng)村征地制度之中，其目的是為了滿足公共利益的需要，政府公權(quán)具有強制性，就是為了保證對公共利益需要的滿足。農(nóng)村土地私有化后，政府公權(quán)會受到私權(quán)的激烈抵抗，如果以公權(quán)強制強行滿足政府需求，其后果可能會導致農(nóng)民對公權(quán)的直接對抗，公權(quán)的執(zhí)行成本將上升。如果政府放棄公權(quán)強制，而采用市場化的手段，那么，政府的需求可能無法得到滿足。這有兩種情況：一是農(nóng)民本身并無交易愿望，價格誘導失靈；另一種情況是：當農(nóng)民預期土地收益將上升，而又無法確定其具體的升值幅度時，農(nóng)民會選擇將土地作為資產(chǎn)儲備起來而不愿意參與交易，土地資源的流動性反而因私有化而降低了。由于土地私有化對政府公權(quán)的妨礙，作為制度的制定者，政府可能并無進行制度變革的愿望。

農(nóng)村集體公權(quán)的存在，是因為農(nóng)村的公益事業(yè)需要由其自身解決。農(nóng)村集體公權(quán)的強制性弱于政府公權(quán)，其行使大多依靠集體利益分配對個人形成的約束。一旦土地私有化后，集體對農(nóng)民的約束就降低了，集體公權(quán)的行使就會受到極大阻礙甚至停止，而農(nóng)村公益事業(yè)開展將無法得到保障。因此，在現(xiàn)行制度下，如果農(nóng)村的公益事業(yè)不能像城市那樣由政府全部負責，農(nóng)村土地私有化有可能導致農(nóng)村社會生活的倒退。

4．制度變革外部成本約束。從國家層面講，制度變革的可行性必須對其產(chǎn)生的全部社會成本進行綜合考慮。在中國二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)條件下，中國的城市化、工業(yè)化進程并未進入高級階段，城市化、工業(yè)化的快速發(fā)展仍然需要農(nóng)村壓縮自身的利益空間以給予支持(比如廉價土地、勞動力等)，特別是在經(jīng)濟全球化的趨勢下，為盡快獲得國際競爭實力，確立較為有利的國際競爭地位，犧牲農(nóng)村以保全城市仍然是一種現(xiàn)實的選擇。如果農(nóng)村土地私有化，城市化、工業(yè)化必然因土地資源、勞動力等價格上升而受到影響，城市化、工業(yè)化本身是否具有消化增加的成本的能力還是不確定的。因此，考慮到土地私有化在國民經(jīng)濟系統(tǒng)內(nèi)可能引起的制度變革成本，土地私有化仍然不具備

現(xiàn)實條件。

通過對土地私有化現(xiàn)實約束條件的分析，我們可以認為，土地私有化的條件并不成熟，農(nóng)村征地中的權(quán)益均衡還不能實現(xiàn)市場化均衡，現(xiàn)階段農(nóng)村征地中的權(quán)益均衡應該在非私有化條件下進行。

四、非私有化條件下農(nóng)村征地中實現(xiàn)權(quán)益均衡的可能性

非私有化條件下農(nóng)村征地中實現(xiàn)權(quán)益均衡的可能性在于引起權(quán)益失衡的兩大根源――土地產(chǎn)權(quán)模糊和公權(quán)強制在非私有化條件下進行校正的可能性。因此，非私有化條件下實現(xiàn)農(nóng)村征地權(quán)益均衡的可能性在于能否實現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)明晰和公權(quán)抑制。

在市場經(jīng)濟中，通過產(chǎn)權(quán)交易均衡實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)益均衡分配是一條有效率的、理想的路徑，其前提是產(chǎn)權(quán)明晰。私有化是產(chǎn)權(quán)明晰的一條基本路徑，但不是唯一路徑，除私有化而外，委托－關(guān)系也是明晰產(chǎn)權(quán)的一條重要路徑。事實上，當所有權(quán)與使用權(quán)、處置權(quán)、支配權(quán)發(fā)生分離時(比如在現(xiàn)代企業(yè)中就普遍采取所有權(quán)與控制權(quán)分離的形式)，就需要通過明確產(chǎn)權(quán)所有者與使用者之間的委托－關(guān)系以明晰產(chǎn)權(quán)，明確各自權(quán)益，同時，為保障所有權(quán)下的各項權(quán)益，產(chǎn)權(quán)的委托者必須對者進行必要的監(jiān)督約束。委托－關(guān)系能夠明晰產(chǎn)權(quán)，是因為這種關(guān)系首先從法律上對委托者與者的各自權(quán)益做出了明確規(guī)定，其次通過必要的監(jiān)督約束能夠保證委托者與者各自權(quán)益在規(guī)定范圍內(nèi)的實現(xiàn)。

農(nóng)村土地非私有化條件下明晰產(chǎn)權(quán)的可能性在于集體與農(nóng)戶之間委托－關(guān)系確立的可能性。在我國，造成農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)模糊的主要原因是對集體與農(nóng)民之間關(guān)系界定不明確，或者說，集體與農(nóng)民關(guān)系出現(xiàn)了邏輯顛倒。從邏輯上講，集體是農(nóng)民的集合，農(nóng)民存在在前，集體在后，集體的產(chǎn)權(quán)來源于農(nóng)民產(chǎn)權(quán)的集合，因此，農(nóng)民才是產(chǎn)權(quán)所有者，而集體只是者，是虛擬的產(chǎn)權(quán)主體。集體與農(nóng)民間的這種關(guān)系在農(nóng)村互助合作社、高級合作社階段仍然是清楚的，但到了農(nóng)村階段以后、直至現(xiàn)在，集體與農(nóng)民的關(guān)系發(fā)生了根本的顛倒?，F(xiàn)在的實際的情況是：集體作為虛擬的產(chǎn)權(quán)主體變成了土地產(chǎn)權(quán)的實際所有者，集體以所有者的身份將集體土地分配給農(nóng)民使用，農(nóng)民對土地只有使用權(quán)、部分收益權(quán)，而支配權(quán)、處置權(quán)等其他權(quán)益仍由集體掌握。這樣，集體成為了擁有土地所有權(quán)的委托者，而農(nóng)民是只有使用權(quán)、部分收益權(quán)的者，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的委托－關(guān)系被顛倒了。農(nóng)民與集體間產(chǎn)權(quán)關(guān)系邏輯被顛倒的結(jié)果，必然是虛擬產(chǎn)權(quán)主體因無須為實際產(chǎn)權(quán)主體負責而對實現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)價值最大化缺乏積極性，使農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)和農(nóng)民權(quán)益出現(xiàn)委托風險(相對于風險而言)。這種關(guān)系下，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)仍然是不明晰的。因此，要明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，就必須將這種顛倒的農(nóng)民與集體的邏輯關(guān)系再顛倒回來，即首先要明確農(nóng)民作為土地產(chǎn)權(quán)所有者的身份地位，然后明確集體作為者的身份地位，以此明確農(nóng)民與集體間的各項權(quán)益。農(nóng)民與集體之間委托－關(guān)系的重新確立，并不需要涉及農(nóng)村土地基本制度的改變，只是對農(nóng)民與集體間初始關(guān)系的回歸，因而，在非私有化條件下，通過重新確立農(nóng)民與集體間的委托－關(guān)系而明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)是可能的。

廢除政府公權(quán)是不現(xiàn)實的，在現(xiàn)階段，政府公權(quán)在保證國民經(jīng)濟對土地資源的需求，提高土地流轉(zhuǎn)效率等方面仍有十分重要的作用。對農(nóng)村征地中政府公權(quán)的抑制，是要抑制其超范圍的濫用和在公權(quán)強制方面的隨意性。政府在農(nóng)村征地中濫用公權(quán)以及隨意實行公權(quán)強制，一方面是由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)模糊為政府公權(quán)強制提供了便利條件；另一方面因為公權(quán)的壟斷性在征地過程中產(chǎn)生了巨大利潤空間，激發(fā)了政府的逐利本能。因此，對政府公權(quán)抑制，首先要明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，其次要規(guī)范政府自身權(quán)利。這在非私有化條件下也是可以實現(xiàn)的。

集體公權(quán)對農(nóng)村征地中實現(xiàn)權(quán)益均衡的妨礙在于集體公權(quán)成為傳導政府公權(quán)強制的載體，成為集體與政府結(jié)盟的紐帶。產(chǎn)生這種情況的根源在于目前農(nóng)村村社合一的經(jīng)濟行政復合體制。因此，在農(nóng)村征地中對集體公權(quán)的抑制，不是要廢除集體公權(quán)，而是要實現(xiàn)集體經(jīng)濟與行政職能的分離。通過這種分離，阻斷集體行政性的公權(quán)對土地產(chǎn)權(quán)交易的干擾。在非私有制條件下，這也是可以實現(xiàn)的。

五、非私有化條件下農(nóng)村征地中權(quán)益分配的相對均衡的實現(xiàn)

現(xiàn)實情況下的土地權(quán)益均衡不可能是完全均衡，而只能是一種相對均衡。這種相對均衡的穩(wěn)定程度，除了滿足土地產(chǎn)權(quán)明晰條件外，在很大程度上取決于對政府公權(quán)抑制的程度。在對政府公權(quán)抑制存在制度底線的情況下，依靠征地補償機制的調(diào)節(jié)也能成為維持土地權(quán)益均衡的重要補充措施。

實現(xiàn)非私有化條件下的農(nóng)村征地中權(quán)益分配的相對均衡，就必須根據(jù)現(xiàn)實的約束條件，采取措施將其可能性轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實性，因此，需要從以下方面入手：

1．重新確立農(nóng)民與集體的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，明晰土地產(chǎn)權(quán)。農(nóng)民與集體之間應該是一種委托－關(guān)系，其中委托者是農(nóng)民，者是集體。而現(xiàn)實的情況是這種委托－關(guān)系發(fā)生了顛倒，只有將這種顛倒的關(guān)系重新顛倒回來，才可能實現(xiàn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的明晰。目前，我國法律對農(nóng)民與集體關(guān)系的規(guī)定是模糊的，重新確立農(nóng)民與集體委托－關(guān)系還存在著法律障礙，因此，應該首先完善農(nóng)村集體經(jīng)濟方面的立法，從法律上對農(nóng)民的土地權(quán)益給予切實保障。

2．實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟與行政職能的分離，抑制集體公權(quán)對農(nóng)民土地權(quán)益實現(xiàn)的干擾。農(nóng)村集體村社合一的經(jīng)濟行政復合體制為集體公權(quán)與政府公權(quán)結(jié)盟及干擾農(nóng)民土地權(quán)益實現(xiàn)提供了可能，因此必須改革農(nóng)村的經(jīng)濟、行政組織形式，實現(xiàn)農(nóng)村集體組織經(jīng)濟、行政職能的分離。在保留現(xiàn)行農(nóng)村村民委員會作為村一級行政組織的情況下，可以通過建立農(nóng)村經(jīng)濟合作組織行使集體組織的經(jīng)濟職能。農(nóng)村經(jīng)濟合作組織形式可以參照股份合作制，農(nóng)民與集體的委托－關(guān)系應該在農(nóng)民與經(jīng)濟合作組織之間建立，而不是在農(nóng)民與行政性的村民委員會之間建立。對經(jīng)濟合作組織管理者的任命、經(jīng)營監(jiān)管應該通過董事會、監(jiān)事會進行，村民委員會也可以接受村民委托對集體資產(chǎn)的經(jīng)營進行監(jiān)管，但不能直接干涉經(jīng)濟合作組織的經(jīng)營。通過建立農(nóng)村經(jīng)濟合作組織，能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)村集體組織經(jīng)濟與行政職能的分離，有利于明晰農(nóng)村的各項經(jīng)濟權(quán)益，有利于抑制集體公權(quán)對經(jīng)濟的不當強制，同時也阻斷了政府公權(quán)與集體公權(quán)結(jié)盟的渠道。

建立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織還有利于解決分散的農(nóng)民經(jīng)營能力較低對土地權(quán)益實現(xiàn)的制約問題，通過經(jīng)濟合作組織中所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，農(nóng)民將經(jīng)營權(quán)交給專門的經(jīng)營管理者，以實現(xiàn)其資產(chǎn)的最大化利用效率，通過適時的資產(chǎn)監(jiān)管保證其資產(chǎn)所有權(quán)益的實現(xiàn)。同時，農(nóng)民也從資產(chǎn)經(jīng)營中解放出來，從而有條件選擇有利于發(fā)揮自身人力資源優(yōu)勢的工作，實現(xiàn)自身人力資源價值的最大化。這也能為工業(yè)化進程提供充足的勞動力供給，對城市發(fā)展也是有利的。

當農(nóng)村集體組織實現(xiàn)經(jīng)濟與行政職能的分離后，

集體公權(quán)受到抑制，與農(nóng)民的經(jīng)濟聯(lián)系減弱，因而對農(nóng)民的強制力也受到削弱，這又可能導致集體公權(quán)的衰竭和農(nóng)村公益事業(yè)的停滯。解決這個問題的辦法，一是可以通過在集體經(jīng)濟或農(nóng)村經(jīng)濟合作組織收入中預留公益事業(yè)基金，解決農(nóng)村公益事業(yè)資金來源問題；二是可以通過城市公益事業(yè)向農(nóng)村的覆蓋，實現(xiàn)公益事業(yè)的全社會覆蓋。后一種方法應該成為今后農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展的主要途徑，以徹底解決我國城鄉(xiāng)的二元結(jié)構(gòu)問題。

3．完善土地立法，健全土地征用程序，規(guī)范政府行為，抑制政府公權(quán)濫用和隨意強制。我國《憲法》第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”?！锻恋毓芾矸ā返?3條規(guī)定：“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。這就使土地征用范圍產(chǎn)生了法律上的沖突。因為，根據(jù)《憲法》，政府公權(quán)行使只能局限在“公共利益需要”范圍內(nèi)，對于工業(yè)用地、商住地等并不在此范圍內(nèi)，但根據(jù)《土地管理法》，一切非農(nóng)建設(shè)用地又必須使用國有土地。那么，超出現(xiàn)有國有土地供給規(guī)模的工業(yè)用地、商住地等需求將無法得到滿足。實際的實施情況是：“地方政府任意擴大‘公共利益’的外延和內(nèi)涵，以‘建設(shè)用地名義’大量征地和以地生財”。土地立法的不完善，為政府公權(quán)的濫用和政府公權(quán)的隨意強制提供了機會和條件，因此，要抑制政府征地中的公權(quán)濫用和公權(quán)隨意強制，首先就必須解決土地管理中的法律沖突問題，應該對《憲法》和《土地管理法》等涉及土地的法規(guī)進行梳理，根據(jù)實際情況進行調(diào)整，解決土地立法中相互沖突的問題，完善土地立法。同時通過立法完善規(guī)范政府行為，將政府征地公權(quán)限制在合理范圍。其次，健全土地征用程序也是控制政府公權(quán)的重要方面。土地征用程序的設(shè)立必須合理、合法和透明，這有助于規(guī)范政府的征地行為。同時，在征地程序的設(shè)立上，應給予被征地者充分的商議權(quán)，賦予被征地者一定的談判地位，通過政府與被征地者之間的反復博弈，以實現(xiàn)土地權(quán)益的相對均衡分配，保障被征地者的合法權(quán)益。

4．建立、健全農(nóng)村社會保障體系，實現(xiàn)農(nóng)村土地的經(jīng)濟職能與社會保障職能的分離，還原土地的經(jīng)濟價值，為土地資源的流動創(chuàng)造條件，同時作為一種征地補償?shù)拈L期機制維持征地中權(quán)益相對均衡的穩(wěn)定性。農(nóng)村土地資源轉(zhuǎn)讓或流轉(zhuǎn)的主要障礙在于農(nóng)村土地兼具經(jīng)濟和社會保障的雙重職能，將農(nóng)村土地的社會保障職能與經(jīng)濟職能分離出來，有利于維護農(nóng)民社會保障的穩(wěn)定性、持續(xù)性和長期性，也有利于降低農(nóng)民對土地價值的承受閾值，還原土地的經(jīng)濟價值，從而有利于降低征地成本，對農(nóng)民和政府都是有利的。將農(nóng)村土地中的社會保障職能分離出來，就需要建立、健全農(nóng)村社會保障體系，要實現(xiàn)農(nóng)村社會保障體系對農(nóng)民的全覆蓋，同時大幅提高農(nóng)村社會保障標準。建立、健全農(nóng)村社會保障體系和提高農(nóng)村社會保障標準的資金可以通過在政府土地收益中建立專門的基金加以解決。這樣做，不過是對政府征地中獲得的壟斷利潤的再次分配，是對農(nóng)民權(quán)益損失的一種補償，因此，這應該被看作是土地產(chǎn)權(quán)交易過程之外的一種征地補償機制。

提高征地補償標準在一定程度上能夠彌補農(nóng)民在征地過程中的權(quán)益損失，這可以通過征地過程中農(nóng)民與政府的充分博弈實現(xiàn)，但在現(xiàn)行制度下，所謂農(nóng)民與政府的充分博弈是不現(xiàn)實的，因而征地補償標準不會提高到農(nóng)民合意的水平，因此，在土地產(chǎn)權(quán)交易以外建立另一種征地補償機制是必要的。單純提高征地補償標準這種一次性了斷的方法，并不能完全消除農(nóng)民對失去生活保障來源的焦慮，隨著生活成本的上升，對這種補償?shù)牟粷M就會積聚起來甚至引發(fā)社會動蕩。這種情況在一些地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)。而將農(nóng)村社會保障與征地補償聯(lián)系起來，有助于克服土地產(chǎn)權(quán)交易中對土地補償具有一次性的問題，使農(nóng)民的權(quán)益得到長期保障，并有了根據(jù)社會發(fā)展情況進行調(diào)整的可能，這對維持農(nóng)村征地中土地權(quán)益相對均衡的穩(wěn)定性是有利的。

篇6

一、正確認識和分析當前農(nóng)村土地面臨的新問題

近年來，各級、各部門對貫徹落實農(nóng)村土地政策情況非常重視，加強組織領(lǐng)導，采取有效措施，做了大量扎實有效的工作，已收到一定的成效?？偟那闆r看，各項法律政策落實逐步到位，農(nóng)村土地承包關(guān)系基本穩(wěn)定，廣大農(nóng)民群眾比較滿意。但是，也必須充分認識到，在一些地方，漠視國家法律政策，違背農(nóng)民群眾意愿，不依法行政、依法辦事，侵害農(nóng)民土地合法權(quán)益的現(xiàn)象仍然比較突出，有的已經(jīng)引發(fā)了大量的群體性上訪事件，激化了黨群干群矛盾，嚴重的影響到農(nóng)村社會穩(wěn)定。主要表現(xiàn)是：土地承包30年不變的政策遲遲落不到實處；在一些地方，以各種名目和形式多留機動地，高價對外發(fā)包；承包期內(nèi)，三年一小調(diào)、五年一大動，隨意調(diào)整、收回農(nóng)戶承包地；不尊重農(nóng)民自主經(jīng)營權(quán)，強迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，隨意違法截留土地流轉(zhuǎn)收益；有的以反租倒包的形式，長時間、大面積的向工商企業(yè)和外商廉價租賃農(nóng)戶承包地；有的不尊重農(nóng)民意愿，違法強行征占用農(nóng)戶承包地，低價進行補償，農(nóng)民基本生活難以得到有效保障等等。這些問題的存在，不僅損害了農(nóng)民的利益，影響到農(nóng)村社會的穩(wěn)定，而且動搖了農(nóng)村基本經(jīng)營制度，嚴重挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。特別是個別地方亂征濫占耕地，導致大量耕地減少，破壞了糧食綜合生產(chǎn)能力，影響到糧食生產(chǎn)和國家的糧食安全；并且隨之產(chǎn)生了大量失地農(nóng)民，這些農(nóng)民頓然成了種田無地、就業(yè)無崗、低保無份的“三無”農(nóng)民，給農(nóng)村社會的長期穩(wěn)定和經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展帶來了很大隱患。

從調(diào)查情況看，侵害農(nóng)民土地合法權(quán)益的主體主要是基層政府和村級組織。究其原因：一是思想認識不到位。部分基層干部沒有正確處理好經(jīng)濟發(fā)展與社會穩(wěn)定的關(guān)系及農(nóng)民群眾眼前利益與長遠利益的關(guān)系，片面的認為招商引資、農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化都是發(fā)展經(jīng)濟、富裕農(nóng)民的重要措施，農(nóng)民暫時犧牲一點利益是應該的；有的則不尊重當?shù)貙嶋H情況，想問題、辦事情、作決策不考慮農(nóng)民的利益和承受能力，違背農(nóng)民的意愿，急功近利，盲目攀比，為了快出政績，熱衷于貪大求洋，做表面文章，搞形象工程。二是缺乏法律政策觀念。農(nóng)民依法享有農(nóng)村土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)，是廣大農(nóng)民的合法權(quán)益?！掇r(nóng)村土地承包法》和中央有關(guān)土地政策都有明確規(guī)定。但有的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村干部卻不注重學習，沒有深刻領(lǐng)會法律政策的精神實質(zhì)，簡單的認為村集體享有土地所有權(quán)，對土地有權(quán)進行使用和調(diào)整；有的則仍習慣于行政命令，工作作風粗暴，工作方法簡單，沒有依法行政、依法辦事的自覺意識，有的甚至不惜亂用手中的權(quán)力，違法行政，強迫命令。三是集體經(jīng)濟薄弱，收不抵支。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村稅費改革后，村集體經(jīng)濟收入減少較大，一些村除農(nóng)業(yè)稅附加和少量機動地承包費外，別無其它收入，有的甚至還背有大量的債務(wù)，村干部工資和正常的辦公經(jīng)費都很難保證。致使在一些地方采取多留機動地對外發(fā)包，強行流轉(zhuǎn)農(nóng)戶承包地，對外高價租賃、出賣集體土地等方式，從中獲取高額承包費和截留、挪用土地流轉(zhuǎn)收益、土地補償費，以此來維持村級組織正常運轉(zhuǎn)。

二、不折不扣地貫徹落實好農(nóng)村土地承包法和中央的土地政策

貫徹落實好《農(nóng)村土地承包法》賦予農(nóng)民的土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)，是有效保障農(nóng)民土地合法權(quán)益的基礎(chǔ)和前提。目前，應重點做好以下幾個方面的工作：

一是進一步加大《農(nóng)村土地承包法》的宣傳貫徹力度。要繼續(xù)采取多種形式，充分利用多種渠道，廣泛宣傳農(nóng)村土地承包法，真正做到家喻戶曉，讓廣大農(nóng)民群眾了解熟悉黨和國家的土地政策和法律，明白法律賦予自己的權(quán)利和義務(wù)。要加強對農(nóng)村基層干部的《農(nóng)村土地承包法》教育培訓，進一步增強他們的法律意識和政策觀念，盡快轉(zhuǎn)變工作作風和工作方式，提高依法行政、依法辦事的能力和水平。

二是全力完成延長土地承包期和“兩田制”調(diào)整工作。這兩項工作是落實農(nóng)村土地承包法律政策的基礎(chǔ)性工作。各級必須采取有效措施，區(qū)別情況，落實責任，認真扎實地做好掃尾和完善工作。尚未完成土地延包和“兩田制”調(diào)整工作的，要克服各種困難，抓緊時間組織實施；土地承包期不到30年的，要一律延長至30年；承包地沒落實到戶的，要確權(quán)到戶、確地到戶；多留機動地的，要按照公平合理的原則分包到戶。

三是切實加強土地承包經(jīng)營規(guī)范化管理。要認真做好承包合同補簽和承包經(jīng)營權(quán)證發(fā)放工作，切實做到合同簽訂率和權(quán)證到戶率達到兩個100%。要按照國家的法律政策要求，建立健全土地承包合同管理、經(jīng)營權(quán)證管理、土地承包糾紛調(diào)解和仲裁等制度，統(tǒng)一合同文本、統(tǒng)一檔案管理、統(tǒng)一調(diào)解仲裁程序，逐步使土地承包經(jīng)營管理走上規(guī)范化、制度化軌道，依法維護農(nóng)民的合法權(quán)益。

四是正確引導和規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。要在穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，堅持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，積極探索建立促進土地流轉(zhuǎn)的新機制。對于具備條件的地方，要引導和促進農(nóng)民流轉(zhuǎn)承包地，提高土地利用效率，促進規(guī)模經(jīng)營。要積極開展土地流轉(zhuǎn)服務(wù)，有條件的地方，可以借鑒外地經(jīng)驗，建立土地流轉(zhuǎn)中介組織和有形市場，及時為農(nóng)民提供土地信息，使土地按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t轉(zhuǎn)得動、流得出。要健全完善土地流轉(zhuǎn)管理制度，規(guī)范流轉(zhuǎn)的程序和方式，嚴格流轉(zhuǎn)的對象和用途，明確流轉(zhuǎn)收益的主體和范圍，對向城鎮(zhèn)居民、工商企業(yè)、外商進行的土地流轉(zhuǎn)要嚴格把關(guān)，慎重對待，做到依法有序進行。任何單位和個人不得強迫農(nóng)戶流轉(zhuǎn)其承包地，嚴禁擅自截留或扣繳土地流轉(zhuǎn)收益。

三、積極穩(wěn)妥的深化農(nóng)村土地制度改革

當前，隨意征占用農(nóng)民土地，補償費過低，且被層層截留，是侵害農(nóng)民土地權(quán)益的一個最突出的問題，也是引發(fā)群眾集體越級上訪的一個重要因素。有的地方甚至把農(nóng)民的土地作為生財之道，把農(nóng)民的“命根子”變成開發(fā)商的“錢袋子”。這些問題充分暴露了我國征地制度目前存在的缺陷。因此，十六屆三中全會《決定》中明確提出：“按照保護農(nóng)民權(quán)益、控制征地規(guī)模的原則，改革征地制度，完善征地程序”。各級應嚴格按照中央的要求，堅持以人為本，積極探索深化農(nóng)村土地制度改革，真正把“實行最嚴格的耕地保護制度”落到實處，切實保障農(nóng)民的合法權(quán)益。對此，

一是要嚴格界定征地性質(zhì)，約束征地權(quán)利。征地權(quán)是國家的強制性行政權(quán)力，應當嚴格用于公益性項目用地，完全退出經(jīng)營性項目建設(shè)。各級政府必須慎用征地權(quán)利，盡量減小征地規(guī)模，對于違法動用征地權(quán)用于商業(yè)開發(fā)，或用于企業(yè)、個人征地的，必須制定嚴格的懲罰措施，約束征地權(quán)利，防止權(quán)利濫用。經(jīng)營性用地要充分發(fā)揮市場配置土地資源的基礎(chǔ)性作用，采取市場經(jīng)濟的方式從國家和農(nóng)民手中取得，價格由市場決定。同時，要嚴格界定公益性和非公益性，不能什么項目都往公益性這邊靠，往公益性用地這個筐里裝，否則，廣大農(nóng)民的合法權(quán)益無法保障，勢必將導致土地市場混亂，損害一批干部，長此下去，后患無窮。

二是要提高土地補償標準，改革分配機制。土地補償費低，土地增值分配嚴重不合理，是農(nóng)民反應比較強烈的問題，也是造成大量耕地被征占用的重要因素。一畝地從農(nóng)民手中花幾萬元拿走，一轉(zhuǎn)手就是幾十萬、幾百萬，嚴重地損害了農(nóng)民的利益。所以，當務(wù)之急，必須盡快大幅度提高土地的補償標準，給老百姓一個合理的補償。要改革土地補償標準的計算辦法，不能只單純考慮征地前幾年種植糧食作物的收入，要充分考慮土地的市場價值，考慮當?shù)剞r(nóng)民的最低生活標準，讓土地回歸其應有的市場價值。要改革補償費的分配機制，合理確定集體和農(nóng)民個人各自所享有的比例，并明確集體所應承擔的責任和義務(wù)，農(nóng)民所有的補償費要直接分配到農(nóng)民手中，不經(jīng)承包者同意，不得隨意分配給村集體或由集體代領(lǐng)。在這一點上，各級要注意樹立科學的發(fā)展觀和正確的政績觀，不要僅僅盯住招商引資上項目的成果，同時，還要看到對大量失地失業(yè)失保農(nóng)民所產(chǎn)生的隱患。

三是要強化征地監(jiān)督機制，切實增加透明度。為確保做到依法征地、合理補償，必須進一步強化監(jiān)督機制，增加征地行為的透明度和農(nóng)民的參與程度。要積極實行征用農(nóng)村土地聽證制度，在征地前舉行聽證會，充分聽取被征地農(nóng)民、鄉(xiāng)村干部、所在地人大代表、政協(xié)委員、農(nóng)業(yè)及監(jiān)察等部門的意見和建議，提高征地決策的科學性。要改革征地公告制度，將征地審批后的征地公告前移至征地審批前，廣泛接受社會監(jiān)督，吸取群眾意見。同時，國土管理部門、農(nóng)業(yè)主管部門、監(jiān)察部門都要健全完善土地監(jiān)管機制，根據(jù)各自的工作職責，及時發(fā)現(xiàn)并查處違法違規(guī)征占用土地的行為和做法。

四、加快構(gòu)建失地農(nóng)民的社會保障體系

隨著農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化步伐的加快，今后還將會有更多的耕地被征占用，失地農(nóng)民也會越來越多。據(jù)初步統(tǒng)計，目前我市已有40多萬失地農(nóng)民。失地農(nóng)民作為一個特殊的群體，文化素質(zhì)普遍較低，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動技能不高，再加上農(nóng)村社會保障體系不健全，生活和就業(yè)問題難以得到有效保障。所以，如何解決好失地農(nóng)民的社會保障和就業(yè)問題，解除他們的后顧之憂，已成為一個重大而緊迫的社會問題。各級必須引起高度重視，采取有效措施，加快構(gòu)建失地農(nóng)民的社會保障體系，努力實現(xiàn)失地農(nóng)民不失業(yè)、不失保。

首先，要加快建立養(yǎng)老保險和最低生活保障制度。目前，我市的城陽、嶗山、黃島三個區(qū)已經(jīng)初步建立起農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，雖然保障的水平高低不同，但已取得了良好的效果。建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度必須加大財政支持力度，從土地出讓金中拿出專項資金，采取“政府扶持一點、集體補助一點、個人繳納一點”的方式，調(diào)動多方積極性，共同出資建立適應當?shù)貙嶋H情況的社會保障制度，使失地農(nóng)民每月都可領(lǐng)取一定數(shù)額的養(yǎng)老保險金。同時，各地應積極推行農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度，實行大病統(tǒng)籌，防止農(nóng)民因病返貧、致貧。版權(quán)所有

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農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度的核心在于確認權(quán)利、科學賦權(quán)、落實效力，其基本目標是提高土地利用效率、保障土地安全。針對我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度的現(xiàn)狀，基于《物權(quán)法》規(guī)定的土地承包經(jīng)營權(quán)為物權(quán)的屬性，筆者認為我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)應當堅持“登記生效主義、權(quán)利主體與客體清晰、登記機關(guān)統(tǒng)一”的原則，完善以下五方面的制度措施：

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)立和變動采取登記生效主義模式。不管是以家庭承包方式，還是以其他方式取得的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，其權(quán)利取得和變動均應采取登記生效主義模式，即非經(jīng)確權(quán)登記，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的取得和變動不生效。登記具有公信力，在一定程度上可以避免農(nóng)村土地發(fā)包、承包、轉(zhuǎn)承包過程中，以及土地承包經(jīng)營合同履行過程中權(quán)利取得的不確定性、流轉(zhuǎn)的無序性、終止的隨意性等現(xiàn)象發(fā)生，切實加大依法保護農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)人合法權(quán)益的力度。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記中將權(quán)利主體和份額落實到個人。應當明確真正的土地承包經(jīng)營權(quán)主體是集體經(jīng)濟組織的成員，而不是農(nóng)戶。因為從事實來看，農(nóng)戶承包土地是通過行使家庭成員個人的集體組織內(nèi)部成員權(quán)，最終形成家庭承包土地的權(quán)利。從理論上講，明確農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的主體為個人，有利于實現(xiàn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的資本化和股份化。只有將權(quán)利主體落實到個人，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記中才能明晰權(quán)利主體、明確權(quán)利義務(wù)，才符合土地登記對權(quán)屬合法的要求。土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民的一項基本財產(chǎn)權(quán)，將其權(quán)利主體落實到個人，與《民法通則》的相關(guān)規(guī)定是一致的。在具體操作中，可以由戶主代表農(nóng)戶簽訂土地承包合同并提出土地承包經(jīng)營權(quán)登記申請，在登記冊和證書中列明該承包經(jīng)營權(quán)由該農(nóng)戶在本社區(qū)集體中有農(nóng)民身份的家庭成員按份共有。

建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)初始登記、轉(zhuǎn)移變更登記及相關(guān)權(quán)利一體登記的制度，完善相關(guān)救濟措施。在登記制度中，應明確發(fā)包方與承包方在簽訂土地承包合同后應當在規(guī)定時間內(nèi)履行登記。明確縣級人民政府登記造冊、頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證書的義務(wù)、程序和各級行政機關(guān)提供便捷高效服務(wù)的要求，特別是減輕農(nóng)民辦理登記的負擔的要求。同時，明確規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、入股、抵押的情形，履行登記的具體要求、內(nèi)容及應提供的資料，以及不履行登記的法律后果。明確發(fā)包人、承包人、受讓人、承租人、抵押權(quán)人的基本權(quán)利和義務(wù)。此外，建議通過修改《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》，重構(gòu)土地承包經(jīng)營權(quán)的法律救濟路徑：將土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛包括該權(quán)利的登記糾紛納入土地權(quán)屬糾紛的調(diào)解和裁決機制，配套建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛的調(diào)處權(quán)和縣級以上人民政府的行政裁決權(quán)并對其裁決時效作出嚴格規(guī)定。將行政裁決作為司法救濟的前置程序，建立行政責任問責制和追究制，提高行政救濟的效率。

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【關(guān)鍵詞】土地征收；征地補償；村干部

1 在農(nóng)村土地征地過程中，厘清征收和征用的概念

近來，一些文章、報道常常將“土地征收”和“土地征用”兩個概念混用，主要原因是在實踐中人們對此還存在模糊認識，認為二者沒有實質(zhì)區(qū)別，只是表述不同。實際上，二者確有共同之處，但又存在較大區(qū)別。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，土地征收是指國家為了公共利益的需要，經(jīng)省級人民政府或國務(wù)院批準后依法對農(nóng)村集體所有土地實施征收并給予征地補償。土地征用是指國家在緊急狀態(tài)下，基于公共利益的需要，依法以強制方式在一定期間內(nèi)使用集體土地的行為。共同之處在于，都是為了公共利益需要，都要經(jīng)過法定程序，都要依法給予補償。區(qū)別在于，征收涉及所有權(quán)的改變，征收后的土地由農(nóng)民集體所有變?yōu)閲宜?；而征用只是使用?quán)的臨時轉(zhuǎn)移，土地所有權(quán)仍然屬于農(nóng)民集體，且在使用結(jié)束后國家應當返還征用的財產(chǎn)，并支付必要的費用。簡言之，涉及土地所有權(quán)改變的，是征收；不涉及所有權(quán)改變的，是征用。在厘清征收和征用概念的基礎(chǔ)上談?wù)鞯貑栴}，不僅有助于大家根據(jù)情況正確使用，也有利于大家在解讀相關(guān)政策規(guī)定時能更加清楚自己的權(quán)利義務(wù)。

2 農(nóng)村土地征收過程中的常見問題

2.1 補償收益主體不明確，補償截留現(xiàn)象嚴重

我國的《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》等都明確規(guī)定，中國農(nóng)村的土地歸農(nóng)村集體成員共同所有，但到底誰是“集體”，相關(guān)立法并沒有明確指出，農(nóng)村土地的集體產(chǎn)權(quán)實際上是“一種無確定主體的產(chǎn)權(quán)”。集體土地所有權(quán)主體虛位，導致在征地補償費的利益歸屬上存在著很多問題?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，土地征用后，村集體經(jīng)濟組織可以提取土地補償費和部分安置補助費及集體提留的資金由村委會統(tǒng)一納入集體經(jīng)濟組織管理范圍。村委會作為群眾服務(wù)組織，由于缺乏必要的監(jiān)督成了政策的盲區(qū)，土地補償中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村克扣、截留補償金的現(xiàn)象比比皆是，補償金真正落實到土地權(quán)利人手中的所剩無幾。鄉(xiāng)村干部在征地補償款的分配上有很大自，這就導致了，一方面，由于村委缺乏投資理念，將巨額土地補償款用于民間借貸和不合理的投資，以至血本無歸，使得集體資產(chǎn)蒙受巨大損失。另一方面，一些村子因征地一夜暴富，于是大肆鋪張浪費，白條入帳，再加上鄉(xiāng)村干部貪污、挪用土地補償款等腐敗行為頻發(fā)，土地補償費截留現(xiàn)象嚴重。

2.2 重公權(quán)、輕私權(quán)的傳統(tǒng)觀念影響我國土地征收補償立法的發(fā)展

從本質(zhì)上講，土地征收補償是政府公權(quán)力與農(nóng)民私權(quán)利的一場搏弈。我國幾千年來一直流行著“官本位”思想，人們重公權(quán)、輕私權(quán)的傳統(tǒng)觀念根深蒂固，私有財產(chǎn)權(quán)觀念相對薄弱，我國對于私權(quán)主體人格的尊重和財產(chǎn)權(quán)的保護都不盡完備。筆者認為，要建立一套完善的土地征收法律制度，首先必須轉(zhuǎn)變觀念，權(quán)力本位的思維模式應當讓位，對于財產(chǎn)權(quán)的尊重和保護應當置于顯要的位置。

2.3 征地程序不透明，農(nóng)民參與程度低

雖然《土地管理法》明確規(guī)定，征地補償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應當公告，并聽取被征土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見。但事實上，農(nóng)村集體尤其是農(nóng)民在征地過程中參與的程度非常有限。在現(xiàn)行體制下，國家征地面對的是集體，而非農(nóng)戶，有權(quán)去談補償條件的也只是集體，農(nóng)民往往不參與征地補償談判，而所謂的集體常常不過是兩、三個鄉(xiāng)村權(quán)力人物，能不能完成征地任務(wù)，也成了這些人是否能繼續(xù)居于權(quán)力位置的決定性條件。雖然國家政策法律多次強調(diào)征地過程中的各項補償最終要落實到農(nóng)民，但農(nóng)民無法以獨立權(quán)利主體的地位參與到征用協(xié)商談判中來，征地過程又缺乏暢通的申訴渠道，這就使得其財產(chǎn)權(quán)利的保障就更成為問題。

3 作為村干部如何做好土地征收工作

隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展的進一步推進，農(nóng)村工作的復雜性增強，尤其是在土地征收過程中，涉及了政府、農(nóng)民、村組織、開發(fā)商等多方利益主體的博弈，利益分配的矛盾也愈加復雜，要在貫徹黨和政府政策的執(zhí)行與保障村民利益的最大化中間，找到一個平衡點，確實不易。在土地征收過程中，除了要盡職盡責做好本職工作，還必須做好以下幾方面工作：

3.1 熟悉土地征收相關(guān)的法律政策

《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》等都是國家政府在土地征收時所依照的法律依據(jù)，作為村里主持該項工作的干部，一定要熟悉和清楚相關(guān)條款，做到知己知彼，有的放矢。即使自己了解掌握了國家的相關(guān)政策，又能對村民進行普及教育，使村民也能清楚地知道國家的有關(guān)規(guī)定，使我們能在合法的基礎(chǔ)上統(tǒng)一征收大局。除此之外，法律政策還設(shè)定了很多的救濟途徑，要幫助大家運用法律武器來維護自己的合法權(quán)益。

3.2 做好群眾征地工作，構(gòu)筑起化解的第一道堅固防線

多年來，因為土地征收問題造成的頻頻發(fā)生，因為該問題而造成的人員傷亡等惡性事件讓人觸目驚心，這不僅嚴重影響了社會秩序和穩(wěn)定大局，也影響了黨和政府在農(nóng)民心中的形象。在征地過程中，我們首先應該認識到，土地是農(nóng)民的根本，失去了土地，農(nóng)民就失去了生存之本，農(nóng)民因此而產(chǎn)生的恐慌不安、思想波動，要從感情上進行理解。其次，要深入群眾，耐心聽取群眾反映的困難和問題，并千方百計幫助其解決。最后，要處事公道，對群眾合理的要求，盡快予以滿足；對一時無法解決的，要解釋清楚，爭取他們的理解和支持；對不合理、不合法、侵犯群眾利益的規(guī)定、做法，要及時予以修正。除此之外，要做好群眾的思想工作，積極引導他們按照國家政府相關(guān)政策、法律、程序辦事和維權(quán)。把解決群眾實際困難和做好群眾思想工作結(jié)合起來，構(gòu)筑起化解的第一道堅固防線。

3.3 征地補償款的發(fā)放要公開、公平、公正、及時

征地補償款的發(fā)放，是征地過程中，群眾最為關(guān)注的焦點，是最為敏感的“漩渦”，也是最容易出問題的環(huán)節(jié)。千百年來，我國農(nóng)民信奉“不患寡就患不均”，大家對于公平、公正的追求是至上的，村干部作為征地補償款發(fā)放的主體，如何公平、公正、及時的將補償款發(fā)放到群眾手中，讓群眾滿意，是征地過程中極為重要的工作。首先，我們要讓群眾清楚地知道，征地補償相關(guān)的種類構(gòu)成、各種補償?shù)难a償標準、人頭的確定辦法、費用計算方式等等，用公開、公正、公平、統(tǒng)一的規(guī)則來確保公平的實現(xiàn)。其次，在補償款到賬后，村領(lǐng)導要盡快規(guī)劃安排，及時將補償款發(fā)放到群眾手中，讓群眾得實惠、得安心，將惡性事件扼殺在萌芽當中，也使我們的城鎮(zhèn)化順利進入下一階段。

【參考文獻】

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關(guān)鍵詞：土地制度改革；農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下，農(nóng)村不僅僅是為了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，而是以城鄉(xiāng)統(tǒng)一發(fā)展為導向建立一系列農(nóng)村建設(shè)用地，立足我國農(nóng)村土地的實際情況，堅持問題導向，保持底線思維，兼顧效率與公平的基本原則，夯實農(nóng)村集體的土地權(quán)能，從而兼顧國家、集體與個人的利益，建立起以土地增值為目的的收益分配機制，切實維護好農(nóng)民土地的一切權(quán)益，保障農(nóng)民分享土地所帶來的增值收益。

一、建立農(nóng)村試點，完善土地征收制度

不同的地區(qū)、地理條件下的方案不一，要將農(nóng)村地區(qū)進行分類，在高山、丘陵、平原等分別建立農(nóng)村試點，逐漸完善土地征收制度。其一，應準確農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的正確方向，緊扣全會內(nèi)容，為農(nóng)村建立明確的土地制度改革任務(wù)，堅守改革的基本底線，采取試點先行的方法，在“土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”的基礎(chǔ)上大力創(chuàng)新農(nóng)村土地制度，堅持“把維護好、實現(xiàn)好、發(fā)展好農(nóng)民土地權(quán)益作為改革的出發(fā)點和落腳點”作為土地制度改革的基本原則，循序漸進，在有條件的情況下根據(jù)一定的程序與步驟審慎穩(wěn)妥地推進農(nóng)村土地制度改革，并促使農(nóng)村土地制度改革試點地區(qū)大膽探索，在保護生態(tài)環(huán)境下協(xié)調(diào)好土地制度改革與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系，從而形成改革合力為農(nóng)村土地制度改革注入活力。其二，應建立健全土地征收制度，結(jié)合農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展實際情況確保土地征收制度向“程序規(guī)范、補償合理、保障多元”的方向發(fā)展，確定好征地范圍，完善被征地農(nóng)民保障機制，盡可能地縮小農(nóng)村試點中的土地征收范圍，制定一系列土地征收目錄，界定好農(nóng)村的公共利益用地范圍，從而在健全的社會穩(wěn)定風險評估制度下減少因土地制度改革不合理而造成的矛盾和糾紛，并形成一系列矛盾m紛調(diào)處機制，確保土地征收信息的公開性，充分賦予被征地農(nóng)民的一切權(quán)利，形成合理、規(guī)范、多元化方向的土地保障機制。

二、以農(nóng)業(yè)發(fā)展為導向落實土地的確權(quán)工作

土地是重農(nóng)固本、安民之基，只有結(jié)合農(nóng)村經(jīng)濟形勢的發(fā)展，將土地制度改革提上農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要日程中，以農(nóng)業(yè)發(fā)展為導向落實土地的確權(quán)工作，才能全面深化和推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，不斷攻堅克難，為彰顯農(nóng)村新一輪的新局面注射動力。其一，做好土地分離經(jīng)營權(quán)的工作，有序推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，結(jié)合農(nóng)村土地發(fā)展和利用現(xiàn)狀開展并創(chuàng)新多種形式的規(guī)模經(jīng)營，逐步引導農(nóng)村向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)方向發(fā)展。其二，落實土地的確權(quán)工作，農(nóng)村土地制度改革的過程中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)占有重要的位置，需要在保留承包權(quán)的基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)，在一定程度上是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展到了一定階段所形成的產(chǎn)物，也是我國農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制度的延伸，則必須結(jié)合土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營方向，有方向地進行土地制度改革，以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為方向，切實優(yōu)化我國農(nóng)村各地區(qū)的土地資源配置，在緩解人地矛盾的基礎(chǔ)上，盡可能地強化農(nóng)村土地制度改革提高農(nóng)村勞動的整體生產(chǎn)率，從而有效地增加農(nóng)民收入，逐漸完善一系列農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度。

三、統(tǒng)籌推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地、農(nóng)村宅基地管理制度改革

應結(jié)合農(nóng)村土地制度改革的目標導向，建立明確的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺，統(tǒng)籌推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地、農(nóng)村宅基地管理制度改革。其一，應解決好農(nóng)村資產(chǎn)、資源交易分布廣泛等問題，有針對性地完善農(nóng)村集體資產(chǎn)承包制度，循序漸進，建立健全農(nóng)村土地租賃、出讓管理制度，在土地開發(fā)和利用的過程中維護好農(nóng)村集體與農(nóng)民的切身權(quán)益，在確保生產(chǎn)要素自由流動的基礎(chǔ)上，激發(fā)農(nóng)村土地資源的潛能，完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市制度，在統(tǒng)籌規(guī)劃和用途管制的條件下，賦予經(jīng)營性土地出讓、租賃、入股等權(quán)利，將其擺在與國有土地同等的位置，確保同等入市，同權(quán)同價，形成以農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地為核心的土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度。其二，應結(jié)合農(nóng)戶真實需要逐漸完善農(nóng)村宅基地管理制度，在農(nóng)村宅基地分配方面提供一系列政策與制度保障，賦予農(nóng)戶充分的宅基地用益物權(quán)，慎重穩(wěn)妥地推進農(nóng)村土地制度改革，形成農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)的一系列保障，在抵押、擔保與轉(zhuǎn)讓農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)的時候，采取增減掛鉤試點工作方案，確權(quán)登記頒證，全面深化農(nóng)村土地制度改革。

四、結(jié)論

綜上所述，應站在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的大方向，建立農(nóng)村試點，完善土地征收制度，以農(nóng)業(yè)發(fā)展為導向落實土地的確權(quán)工作，并統(tǒng)籌推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地、農(nóng)村宅基地管理制度改革，形成農(nóng)村土地制度改革與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展協(xié)調(diào)發(fā)展的一系列制度性保障。

參考文獻：

[1]劉磊.城鄉(xiāng)關(guān)系視野下中國農(nóng)村土地制度改革的道路選擇[J].南京農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版），2015（06）

篇10

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；土地管理；問題；措施

中圖分類號：F301.2 文獻標識碼： A

前言

隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)的步伐加快，社會經(jīng)濟得到快速的發(fā)展。國家對農(nóng)業(yè)政策進行了大幅調(diào)整，隨著集體土地效益的提升，農(nóng)村土地問題也不斷的增多，嚴重影響了社會主義新農(nóng)村的建設(shè)步伐，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟的平穩(wěn)、快速的發(fā)展。

一、農(nóng)村土地管理中存在的問題

1、土地承包經(jīng)營操作不規(guī)范

農(nóng)村稅費改革以后，農(nóng)村集體經(jīng)濟收入大大地減少，導致集體經(jīng)濟較為薄弱，入不敷出。一些地方的經(jīng)濟來源除了較少機動地承包費以外，幾乎沒有其他收入，甚至出現(xiàn)了新債務(wù)。因此，為了提高集體經(jīng)濟的收入，一些地方的基層干部隨意的變更《土地承包合同》、收回或者調(diào)整農(nóng)民的承包土地，使農(nóng)戶的權(quán)益受到很大的損害。還有一些地方的基層領(lǐng)導為了在城鎮(zhèn)建設(shè)中獲得個人的利益，不經(jīng)承包戶的許可強制流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的承包地，出賣集體土地，或者是通過高價對外出租獲取經(jīng)濟效益，其中挪用農(nóng)民的土地補償費和安置補助費的現(xiàn)象最為突出，造成農(nóng)民的不滿，甚至出現(xiàn)群體上訪事件。

二、加強農(nóng)村土地管理的措施

1、嚴格遵守農(nóng)村土地承包經(jīng)營管理制度，維護農(nóng)民的合法權(quán)益

由于農(nóng)村普法的大力宣傳，廣大農(nóng)民對土地政策和法律法規(guī)有了充分了解，懂得了自身的權(quán)利和義務(wù)，懂得如何維護自身的合法權(quán)益?；鶎痈刹烤透鼞斕岣叻梢庾R，因此應當組織基層干部認真學習土地管理的相關(guān)法律法規(guī)，提升他們的法律意識，做到依法執(zhí)政，確保相關(guān)政策、路線以及方針的落實到位。在土地承包期間，村干部不得干預或強制農(nóng)民進行土地的流轉(zhuǎn)，不能損害農(nóng)民承包土地期間的自主決定權(quán)。農(nóng)民有權(quán)決定土地的流轉(zhuǎn)期限以及流轉(zhuǎn)方式，關(guān)于土地的補償款和標準都應當由雙方自行商討決定，堅決抵制通過不法途徑進行土地流轉(zhuǎn)和違反合同的行為。在堅持穩(wěn)定和健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度的前提下，遵循有償、自愿和依法的原則，努力探索土地流轉(zhuǎn)的新機制。

2、嚴格加強農(nóng)村宅基地規(guī)劃管理

按照統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)建設(shè)用地的要求和控制增量、盤活存量、合理布局、集約用地、保護耕地的原則，從嚴控制，用好用活農(nóng)村建設(shè)用地置換政策，加強農(nóng)村宅基地用地管理。在已確定的村鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，做好村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃。凡是符合建房條件（或放棄原住房遷建）的，村民原則上不得原地改、擴、新建住房（危房改造除外），要引導村民向城鎮(zhèn)集中或到規(guī)劃的居民點建房。對不具備規(guī)劃居民點建設(shè)的，盡量利用空閑地、老宅基地和荒坡地、廢棄地等未利用地建房。同時，從嚴控制農(nóng)村村民宅基地標準。全縣范圍內(nèi)農(nóng)業(yè)戶口的村民依法享有使用集體土地建房的權(quán)利，但必須貫徹"一戶一宅"的法律規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地。村民已"一戶多宅"或?qū)⒃凶》砍鲑u、出租、贈與他人的，不得再申請和審批宅基地。禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村集體土地上的房屋和審批、占用集體土地建房。農(nóng)村村民建房使用宅基地的面積標準以戶口簿記載的農(nóng)業(yè)戶口人數(shù)計算：3人以內(nèi)戶（含3人）90平方米；4人戶120平方米，5人以上戶宅基地面積不得超過150平方米。農(nóng)村村民是獨生子女戶的，增加宅基地面積30平方米；是獨生女戶的，再增加宅基地面積20平方米。

3、加強土地管理機構(gòu)和隊伍的建設(shè)

土地管理經(jīng)費由各級財政部門統(tǒng)籌安排。隨著土地管理事業(yè)的發(fā)展，農(nóng)村和城鎮(zhèn)進行地籍調(diào)查、動態(tài)監(jiān)測、土地評價及城鄉(xiāng)地籍檔案建設(shè)等所需經(jīng)費，由各級土地管理部門每年編制經(jīng)費預算，報同級財政部門核準后安排。土地管理經(jīng)費，包括各地按規(guī)定籌集的一部分土地管理費，要切實管好用好，杜絕不合理開支，以保證土地管理工作的正常開展。

市、縣土地管理局是同級政府主管土地管理的工作部門，要本著強化、精干的原則，配備必要的行政編制。已定編而沒有配足的要盡快配備，編制人員過少而影響工作的要適當增加。為了加強城市和郊區(qū)尤其是城鄉(xiāng)毗鄰地區(qū)的土地管理，各轄區(qū)可設(shè)立精干的土地管理機構(gòu)，其人員的聘用、錄用必須經(jīng)嚴格的推選和審查批準制度。

農(nóng)墾、勞改、礦務(wù)等用地較多的部門，要有專人負責土地管理工作，按照當?shù)厝嗣裾恋毓芾聿块T的統(tǒng)一部署，做好本單位的土地管理工作。另一方面，還要抓緊培訓土地管理人員，提高他們的政治和業(yè)務(wù)素質(zhì)。要進行職業(yè)道德教育，抓好廉政建設(shè)，提高辦事效率。

4、做到保護耕地和經(jīng)濟發(fā)展并重，嚴格土地的補償標準

嚴格按照依法批準的征地方案組織征地，征地拆遷安置補償依法按規(guī)定足額補償?shù)轿?，切實做到先安置后拆遷，依法維護被征地農(nóng)民合法權(quán)益，在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程中，不僅要看到經(jīng)濟發(fā)展的重要性，還應當堅持發(fā)展的可持續(xù)性，保證耕地的合理利用，防止浪費土地。努力實現(xiàn)經(jīng)濟、社會的全面發(fā)展。以嚴格增量、管住總量、盤活存量、集約高效為準則，開源節(jié)流，對舊城老村實施大力改造，盤活閑置基地，努力提高土地利用率。在農(nóng)村的征地問題中，普遍存在的問題就是土地的補償費低，且土地增值分配不科學的現(xiàn)象嚴重，這也是導致大量耕地被占用的主要原因。因此為了農(nóng)村的持續(xù)發(fā)展，應當嚴格征地補償標準，嚴格區(qū)分公益用地與經(jīng)營用地征地補償，結(jié)合當?shù)氐耐恋厥袌鰞r格，使老百姓得到應有的補償。全面考慮本地農(nóng)民的生活狀況，并按照最低生活標準賦予土地應有的市場價值。

5、整頓土地管理秩序，依法嚴格管理各項建設(shè)用地

對新開工項目用地，要按照控制固定資產(chǎn)投資規(guī)模和產(chǎn)業(yè)政策的要求，嚴格審批程序；對停、緩建項目尚未使用的土地，要通過清理，及時利用，不得荒蕪。堅持城鄉(xiāng)土地的統(tǒng)一管理，切實加強城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地管理；分期分批搞好城鄉(xiāng)建設(shè)用地的申報登記，依法辦理土地使用證的發(fā)放工作。城區(qū)改造凡涉及土地面積、界址或權(quán)屬變更的，各用地單位要辦理用地變更登記手續(xù)，換發(fā)土地使用證書。要清理城市各類房產(chǎn)開發(fā)公司的用地，依法加強管理。

結(jié)束語

農(nóng)民的權(quán)益直接關(guān)系著國家的穩(wěn)定和發(fā)展，土地作為農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)，直接影響著農(nóng)民的根木利益。因此，在城鎮(zhèn)化建設(shè)、工業(yè)發(fā)展中，應當強化土地管理制度，嚴格的依法辦事，維護農(nóng)民的利益。作為基層的管理一部分，應當不斷地增強法律意識、用科學發(fā)展觀的理念武裝自己的頭腦，轉(zhuǎn)變思想，切實的落實國家的相關(guān)土地政策，維護農(nóng)民的合法權(quán)益，促進社會主義新農(nóng)村的建設(shè)，實現(xiàn)社會的可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻

[1]付志旗.關(guān)于我國土地管理改革的思考[J].財經(jīng)界（學術(shù)版），2010